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黨中央、國務院高度重視水權水市場改革工作，對推進水權制度建設、培育水權市場作出多項重要決策部署。2011年，中共中央、國務院發(fā)布《關于加快水利改革和發(fā)展的決定》，首次提出“要建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優(yōu)化配置水資源”［1］。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出“要探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權交易方式，開展水權交易平臺建設”［2］。2016年，中國水權交易所在北京成立，意味著我國水權市場改革進入實質性操作階段。2019年，國家發(fā)改委、水利部印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》，強調“要通過創(chuàng)新市場機制，推進水權水市場改革，通過水權交易解決新增用水需求”［3］。2021年，國家發(fā)改委等五部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》，強調“規(guī)范水權市場管理，促進水權規(guī)范流轉，探索推進水權交易機制”［4］。2022年，國家發(fā)改委、水利部印發(fā)《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，指出“要完善用水權市場化交易制度，積極培育和發(fā)展用水權交易市場”［5］。

同年，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》，要求“建設全國統(tǒng)一用水權交易市場”［6］。江西省屬南方豐水區(qū)，水量充沛、水質優(yōu)良。近年來，江西省深入貫徹落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，加快推進水權水市場改革，全省水權交易取得突破性進展，不斷探索出南方豐水區(qū)水權水市場改革的典型經(jīng)驗和水權交易新模式。

一、江西省開展水權交易的現(xiàn)狀

2014年水利部開展水權交易試點工作，選取江西新干縣、高安市、東鄉(xiāng)區(qū)分三類開展水資源使用權確權登記工作。經(jīng)過三年探索，圍繞“算水賬”“建制度”“發(fā)權證”等重點環(huán)節(jié)，探索了南方豐水區(qū)水權確權的路徑和方法，為深入開展水權交易積累了寶貴經(jīng)驗。2015年，江西省自主開展了萍鄉(xiāng)市山口巖水庫水權交易試點，為全省水權制度建設積累了較好的理論和實踐經(jīng)驗。2017年12月，江西水權試點順利通過水利部和江西省人民政府聯(lián)合驗收。江西水權水市場改革積累的寶貴經(jīng)驗，為開展水權交易提供了示范打好了基礎。

1．水權交易總體情況

水權交易主要在行業(yè)之間開展(見表1)，一是農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)企業(yè)間，表現(xiàn)為水庫管理單位將節(jié)余取水權有償轉讓給水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)，如上高縣馬崗水庫管理所與上高縣聯(lián)誠漁業(yè)專業(yè)合作社;二是農(nóng)業(yè)與服務業(yè)間，表現(xiàn)為水庫(或灌區(qū))管理單位將節(jié)余取水權有償轉讓給城鄉(xiāng)供水公司(廠)，如南城縣徐坊水庫工程管理站與里塔廖坊自來水廠;三是農(nóng)業(yè)與工業(yè)企業(yè)間，表現(xiàn)為水庫(或灌區(qū))管理單位將節(jié)余取水權有償轉讓給工業(yè)企業(yè)，如青原區(qū)螺灘水利水電中心與江西明盛實業(yè);四是工業(yè)企業(yè)間，表現(xiàn)為工業(yè)企業(yè)將節(jié)余取水權有償轉讓給工業(yè)企業(yè)，如景德鎮(zhèn)黑貓集團與江西樂聯(lián)環(huán)保能源有限公司;五是工業(yè)與服務業(yè)間，表現(xiàn)為工業(yè)企業(yè)將節(jié)余取水權有償轉讓給城鄉(xiāng)供水公司(廠)，如江西印臺山水泥有限公司與上栗銀龍水務有限公司。截至2022年1月19日，全省水權交易共成交34單，成交水量為3038.25萬m3，成交金額390.71萬元，成交均價0.129元/m3(見表1)。其中，通過江西省公共資源交易中心水權交易平臺成交20單，成交水量為2320.22萬m3，占比76.37%，成交金額310.99萬元;通過中國水權交易所成交13單，成交水量為707.99萬m3，占比23.30%，成交金額79.72萬元;自主交易1單，交易水量為10.00萬m3，占比0.33%。

2．水權交易區(qū)域分布情況

江西省各地立足用水實際，不斷探索開展水權交易市場(見表2)。2021年5月17日，江西首單水權交易在江西省公共資源交易平臺完成，標志著江西水權水市場改革工作進入實戰(zhàn)操作和加快推進期。5月31日，江西完成全國首例工業(yè)用水戶間的水權交易。6月11日，江西完成首單跨區(qū)域取水權交易。11月23日，江西開展首單農(nóng)業(yè)與工業(yè)企業(yè)間的水權交易。11月25日，江西首單地表水置換地下水水權交易在中國水權交易所成交。12月28日，江西開展了首單農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)企業(yè)間的水權交易。

二、江西省開展水權交易的情況分析

2020年12月31日，省水利廳、省發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《江西省水權交易管理辦法》，明確了適用范圍、管理權限、基本原則，并對交易要求、交易平臺、信息發(fā)布與公示進行了規(guī)范。從江西省開展水權交易的成交數(shù)據(jù)來看，呈現(xiàn)以下幾種情況。

一是水權交易類型以取水權交易為主。33單為取水權交易，僅有1單為區(qū)域水權交易。

二是水權交易流轉方式以取水權在行業(yè)間流轉為主。農(nóng)業(yè)與服務業(yè)間的水權交易15單(其中水庫或灌區(qū)管理單位與城鄉(xiāng)供水公司14單);農(nóng)業(yè)與工業(yè)間9單;工業(yè)間4單;農(nóng)業(yè)間4單;工業(yè)與服務業(yè)間(工業(yè)企業(yè)與城鄉(xiāng)供水公司)2單。

三是水權交易主體以水庫(灌區(qū))管理單位和城鄉(xiāng)供水公司為主。其中34單交易中轉讓方以水庫(灌區(qū))管理單位為主，共28家，工業(yè)企業(yè)6家;受讓方以城鄉(xiāng)供水公司(廠)為主，共16家，工業(yè)企業(yè)13家，水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)4家，學校1家。

四是水權交易標的以農(nóng)業(yè)節(jié)余取水權為主。29單交易標的為灌區(qū)(水庫)農(nóng)業(yè)用水節(jié)余的地表水取水權，交易量為2921.89萬m3，占比96.17%;5單交易標的為工業(yè)企業(yè)通過節(jié)水改造節(jié)余的地表水取水權，交易量為116.36萬m3，占比3.64%。五是水權交易用途以農(nóng)業(yè)用水為主。受讓方交易取得的地表水取水權，主要用于農(nóng)業(yè)用水(水產(chǎn)養(yǎng)殖用水)、城鄉(xiāng)生活用水、工業(yè)用水和學校公共用水(綠化用水)。其中，農(nóng)業(yè)用水4單，成交量1318.20萬m3，占比43.10%，成交額195.57萬元;城鄉(xiāng)生活用水16單，成交量1071.29萬m3，占比35.68%，成交額122.41萬元;工業(yè)用水13單，成交量647.66萬m3，占比21.18%，成交額72.49萬元;學校公共用水1單，成交量1.1萬m3，占比0.04%，成交額0.24萬元。六是成交均價低于水資源費。農(nóng)業(yè)與工業(yè)間水權交易成交均價為0.112元/m3，工業(yè)間成交均價為0.109元/m3，均低于水資源費征收標準。

工業(yè)與服務業(yè)間(城鄉(xiāng)供水公司)的成交均價剛好等于城鎮(zhèn)公共供水的水資源費征收標準。七是不同行業(yè)間成交價格差異較大。農(nóng)業(yè)與水產(chǎn)養(yǎng)殖企業(yè)間成交均價最高，為0.148元/m3，這既與轉讓的水質有關，也與受讓方用水產(chǎn)生的效益有關;農(nóng)業(yè)與服務業(yè)間成交均價為0.116元/m3，高于江西城鎮(zhèn)公共供水地表水水資源費征收標準(0.08元/m3)，轉讓的為水庫優(yōu)質地表水的取水權，受讓方主要用于城鄉(xiāng)供水，這充分體現(xiàn)了“優(yōu)質優(yōu)價”原則;而工業(yè)與服務業(yè)間最低，只有0.08元/m3，剛好達到江西城鎮(zhèn)公共供水地表水水資源費征收標準。八是定價方式以政府指導價和雙方協(xié)商價為主。從最終確定的成交價格看，交易價格一般根據(jù)第三方評估機構的基準價格，由地方水行政主管部門確定指導價或經(jīng)交易雙方協(xié)商后確定。這種定價方式市場機制作用難以發(fā)揮，突出表現(xiàn)在價格構成不明確，價格影響因素考慮不足，進而水資源真實價值難以體現(xiàn)。九是水權交易以年度內交易為主。34單交易中，23單交易期限為1年，8單為2年，僅有3單為3年。十是水權交易全部為協(xié)議轉讓。34單水權交易全部采取協(xié)議轉讓。

三、深入推進江西水權交易的政策建議

江西省雖屬南方豐水區(qū)，但水資源時空分布不均，加上極端氣候頻發(fā)，也面臨季節(jié)性干旱缺水。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整、城鎮(zhèn)化水平不斷提高以及水生態(tài)文明建設加快推進，用水總量增加接近“紅線”指標進而導致新增用水需求限批，一定程度上影響著企業(yè)生產(chǎn)用水。生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水之需，亟需通過機制創(chuàng)新破解水資源短缺矛盾。而水權交易是“政策性缺水”地區(qū)破解水資源短缺矛盾和新增取水限批政策的出路。根據(jù)國家關于推進水權交易的總體決策部署，基于江西水權交易現(xiàn)狀和實踐，就深入推進江西水權交易提出以下政策建議。
一是嚴格執(zhí)行水資源管理制度。強化用水總量強度雙控，加強用水全過程管理，嚴格建設項目水資源論證。對用水總量接近或超過規(guī)劃期用水總量控制指標百分之九十的地區(qū)，限制審批新增建設項目取水，對用水總量達到或超過規(guī)劃期用水總量控制指標的地區(qū)，停止審批建設項目新增取水，引導用水單位通過開展水權交易解決新增用水需求。同時，加強對重點取用水工業(yè)企業(yè)、高耗水企業(yè)用水監(jiān)管，推動用水計量監(jiān)測全覆蓋，推廣水量在線采集、實時監(jiān)測。引導更多工業(yè)企業(yè)尤其是用水大戶通過水權交易實現(xiàn)“節(jié)本增效”，促進水資源配置“控增量”與“盤存量”有機結合。

二是嚴格實行取水許可制度。從嚴審批新增取水許可申請，切實從源頭把好節(jié)水關。嚴格實行取水許可制度，持續(xù)開展取用水管理專項整治行動，重點整治無證擅自取水、超許可量取水、超期取水等違法問題，依法規(guī)范取用水行為。嚴格地下水取水許可管理，建立地下水取水總量、水位“雙控”制度，嚴格執(zhí)行《地下水管理條例》，全面整頓違規(guī)取水行為。對于具備開展水權交易條件而新增用水需求受限地區(qū)，引導用水戶通過水權交易解決新增用水需求;對于無證取地下水或符合地下水置換條件的用水戶，引導用水戶通過水權交易替代取用地下水。通過嚴格實現(xiàn)取水許可管理制度，引導用水戶開展水權交易，增加水權交易需求，進一步培育和發(fā)展水權交易市場。

三是健全水權交易價格形成機制。水權交易價格是影響水權交易的重要因素，合理的價格水平不僅能激發(fā)交易主體節(jié)水內生能力，也能提高用水效率與效益，還能確保水權交易市場可持續(xù)運行。而水權交易價格形成機制是確定水權價格的基礎，是水權交易制度設計的關鍵。應進一步健全水權交易價格形成機制，發(fā)揮市場在水權交易價格形成中的決定作用［7］，更好地利用水權交易價格杠桿促進用水主體用水方式集約節(jié)約化。

具體而言，要明確價格構成［7］(水資源價值、節(jié)水工程建設成本和運行維護費用、交易收益、交易傭金、第三方補償?shù)?、影響因素(供求因素、工程因素、經(jīng)濟因素、生態(tài)因素、政策因素、時間因素等)、定價主體(政府定價、市場定價、協(xié)商定價等)、定價方式(政府指導價、雙方協(xié)商定價、自主定價、第三方機構評估定價、公開競價等)及調價機制(調整周期、調整方法等)。同時，探索實行差異化定價(針對不同水質、不同用途、不同水量、不同主體、不同水效、不同行業(yè)等實施多層次差別定價)，充分體現(xiàn)水資源“優(yōu)質優(yōu)價”原則，調動保護水資源積極性，激發(fā)節(jié)水內生動力，助力水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。此外，在水權交易市場培育階段，水權交易價格可以由政府發(fā)布指導價。隨著水權交易市場的壯大，水權交易價格則可由協(xié)商定價逐步轉向公開競價，由政府指導價轉向市場定價。四是建立水權交易收益分配機制。水權是政府確權給用水戶的水資源使用權，水權是持有者的一種財產(chǎn)權［8］，如同不動產(chǎn)、金融資產(chǎn)等其他資產(chǎn)一樣，可以通過市場交易獲得收益。

水權交易收益是確保水權持續(xù)優(yōu)質供給的關鍵，合理的水權交易收益加上可行的收益分配機制，能確保水權交易持續(xù)運行。而從江西水權交易實踐看，目前水權交易收益分配機制普遍缺失，這不利于激發(fā)水權轉讓方節(jié)水積極性，制約了水權交易的持續(xù)開展。因此，應梳理水權交易利益相關主體，按照“誰節(jié)水、誰受益”的原則，明確受益主體和分配標準，建立水權交易利益分配機制，確保水權交易利益相關主體獲得合理收益，在節(jié)水的同時促進水資源由低效益行業(yè)流向高效益行業(yè)，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。對于農(nóng)業(yè)節(jié)水水權，由于權屬不清晰，水權交易收益往往難以分配到終端用水戶，這需要在農(nóng)業(yè)水價改革的精準補貼和節(jié)水獎勵制度基礎上，探索建立節(jié)水收益分配機制，由水利工程管理單位和終端用水戶共享節(jié)水收益，讓終端用水戶分享節(jié)水收益，確保水權交易的公正性和公平性，調動終端用水戶節(jié)水積極性，變“要我節(jié)水”為“我要節(jié)水”，建立節(jié)水增效的長效機制。

參考文獻:

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［2］新華社．中共中央國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》［N］．經(jīng)濟日報，2015－09－22(002)．

［3］本刊編輯部．國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國家節(jié)水行動方案》［J］．中國水利，2019(8):4．

［4］新華社．國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》［J］．水資源開發(fā)與管理，2021(11):2．

［5］本刊編輯部．“十四五”水安全保障規(guī)劃［J］．中國水利，2022(2):11－24．

［6］新華社．中共中央國務院關于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見［N］．人民日報，2022－04－11(001)．

［7］王俊杰，鄭國楠，馬超，等．水權交易價格形成機制現(xiàn)狀、不足及對策［J］．河北水利，2019(6):14－15．

［8］田貴良，李曉雅．我國水權交易價格機制的實踐與改革動因［J］．水利經(jīng)濟，2018，36(5):36－41+63．

作者:李學榮1，饒奇磊單位:南昌工程學院水經(jīng)濟與水權研究中心；江西省袁惠渠工程管理局