導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇分稅制財政體制論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

增值稅作為中國第一大稅種,于2009年1月1日起在全國范圍內(nèi)允許所有行業(yè)的增值稅一般納稅人抵扣新購入設(shè)備所含進項稅額。目前,營業(yè)稅改征增值稅試點已在醞釀之中,上海改革試點方案已于11月17日落地。方案明確,自2012年1月1日起,在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點。其中:交通運輸業(yè)包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸;部分現(xiàn)代服務業(yè)包括研發(fā)和技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)意、物流輔助、有形動產(chǎn)租賃和鑒證咨詢。并且規(guī)定在試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)。試點行業(yè)原營業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù),并根據(jù)增值稅特點調(diào)整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規(guī)定抵扣。在此之前,營業(yè)稅改征增值稅經(jīng)過了很長時間的討論。這一決定終于使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質(zhì)性的一步。

分稅制改革中之所以形成增值稅和營業(yè)稅并立的制度,原因在于為了保證地方政府獲得穩(wěn)定的財政收入來源。今天,地方政府仍然沒有形成穩(wěn)定的財政收入來源,營業(yè)稅改征增值稅又將如何進行呢?雖然本次試點方案明確規(guī)定:試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)。但這畢竟不是長遠之計,將增值稅推行至全行業(yè),任然面臨著很多難題。

一、營業(yè)稅改征增值稅所造成的地方可用財力減少的問題

首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業(yè)稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下,營業(yè)稅是地方第一大稅種,營業(yè)稅改征增值稅后,中央分享75%,地方分享25%,營業(yè)稅又是地方政府收入,即便稅收收入不變,地方政府收入也會減少75%。基于現(xiàn)實,中央決定試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū),暫時擱置了在收入分配上的爭議,而優(yōu)先考慮了增值稅制度變革目標,但這并不是長遠之計,當試點推向全國,或是要進行增值稅立法時,這一分享比例就不得不塵埃落定了,這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩(wěn)定收入的主體稅種,雖然從理論上,房產(chǎn)稅能擔當?shù)胤街黧w稅種的角色,但我國房產(chǎn)稅尚處于試點階段,短期內(nèi)難以在全國范圍內(nèi)普遍推廣,而呼聲很高的資源稅也不足以在全國范圍內(nèi)擔任地方稅種的龍頭?；蛘甙凑宅F(xiàn)行試點的方案,改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū),那么理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題,是開征新的地方稅源,還是加大中央的財政轉(zhuǎn)移力度,還需要進一步討論。

二、擴大增值稅征收范圍所要差別規(guī)范的各類優(yōu)惠政策

現(xiàn)行營業(yè)稅分交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、服務業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)九個稅目。那么,如果這些項目全面納入增值稅征收范圍后,是統(tǒng)一按現(xiàn)行的標準稅率17%征稅,還是另設(shè)一檔稅率?如果另設(shè)一檔稅率,稅率水平多高合適?從理論上說,增值稅是中性稅,它不會因生產(chǎn)、經(jīng)營的內(nèi)容不同而稅負不同,要求的稅率檔次相對要少。而營業(yè)稅是行業(yè)差別稅率,體現(xiàn)著政府對特定行業(yè)的扶持和引導。若要將增值稅的征稅范圍覆蓋至營業(yè)稅領(lǐng)域,則必然面臨這兩種理念的沖突。對此,如何注入產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠因子,在擴大征稅范圍的同時按不同稅率征收,以體現(xiàn)對不同行業(yè)的優(yōu)惠策略。若進一步分析企業(yè)所得稅政策的特點,則發(fā)現(xiàn)企業(yè)所得稅的產(chǎn)業(yè)導向政策主要集中于優(yōu)惠領(lǐng)域,而優(yōu)惠的重點在“創(chuàng)新”和“環(huán)?！?比如對企業(yè)從事環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、公共基礎(chǔ)設(shè)施項目,購買研發(fā)設(shè)備,開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等給予優(yōu)惠;稅率優(yōu)惠重點則在于小型微利企業(yè)及高新技術(shù)企業(yè),這些優(yōu)惠政策具有普適性,但缺乏針對特定行業(yè)的優(yōu)惠、引導政策。

三、擴大增值稅征收范圍所涉及到的政府間財政體制重構(gòu)及解決縣鄉(xiāng)財政的問題

縣域經(jīng)濟的發(fā)展狀況如何,直接關(guān)系到中國經(jīng)濟和社會的整體發(fā)展狀況。現(xiàn)行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅,然后是省決定與市以下分稅。到后來,特別是農(nóng)村稅費改革之后,基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調(diào)整,來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入。財力是當務之急,用財政體制,保障縣一級在公共服務上的投入,約束縣一級財力的濫用。因此,當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時,更應該關(guān)注涉及營業(yè)稅轉(zhuǎn)征增值稅的整個財政體制的問題。

從收入的角度來說,五級政府架構(gòu)違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性,使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性,與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容,而三級政府可以實現(xiàn)省以下財政收入的規(guī)范劃分,解決分稅分級體制和現(xiàn)在省以下理不清的財政體制難題;從支出的角度來說,市政府基于政績的需要,往往集中縣財力建設(shè)地級市,從而富了一個地級市,窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn),形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的 行政壓力下,又將財政收支的壓力,通過層層分解,壓到了基層的廣大農(nóng)村,進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此,現(xiàn)有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權(quán)進行劃分,進而導致了縣鄉(xiāng)兩級政府履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱,必須削弱市級政府的財權(quán)甚至取消才能有效地緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

在增值稅“擴圍”后,為了彌補地方財政收入的損失,一個思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而,這顯然會進一步加劇現(xiàn)行增值稅收入分享體制的弊病。鑒于此,希望能夠借著增值稅“擴圍”這一契機,重新構(gòu)建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著眼于提高地方的分享比例,而應該能更為科學、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是,建立這樣一個新的體制對既有利益分配格局的沖擊也是顯而易見的,在這一體制中如何兼顧各方面的利益,從而獲取地方政府的支持,將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關(guān)鍵。

篇2

在我國由于從1980年開始實行的以“分灶吃飯”為特征的財政包干體制在“包活地方”的同時卻“包死中央”，中央財政困難加劇，為了解決中央與地方在財政分配關(guān)系上的矛盾和各地區(qū)各自為政、諸侯經(jīng)濟割據(jù)等所造成的“弱中央、強地方”的局面，同時也因包干體制與市場經(jīng)濟體制日益相悖，于是1994年國家實行了分稅制的財政體制改革。

分稅制實行后，中央順利實現(xiàn)了提高“兩個比例”的預期利益，中央對地方的財政控制加大，地方可支配財力迅速下降，由于政府的自利性造成“財力上收，支出下移”，這樣經(jīng)過層層的截留后，致使處于行政鏈條最低端的縣鄉(xiāng)基層政府陷入財政困境。

一、基層政府財力的上收

1、財政收入增量大頭被中央和省拿走。分稅制中央采取“承認既得，增量調(diào)整”的政策，按1：0.3的系數(shù)來確定稅收返還，即各地區(qū)增值稅和消費稅每增長1%，中央財政對該地區(qū)的稅收返還就增長3%?！?：0.3系數(shù)”設(shè)計初衷主要是為了保證中央財政穩(wěn)定的拿到地方財政收入中的增量，并逐步加大中央財政在增量分配中的集中力度，這是分稅制為提高中央財力比重而設(shè)計的一項重要機制。

由于稅制改革形成這種新的利益分配機制，每年上交中央和省的收入量大幅增長，上繳中央和省收入比例較大，收入的增量大頭都被中央和省拿走。財政收入的凈量增長慢。這種財力集中的形式，具有強烈的累計下級政府財力的效果，且“1：0.3”是個累進的財力集中機制，每個上級政府均對自己下一級政府采用這個比例扣留一部分稅收返還。中央對下的稅收返還，省級財政扣留一部分，地市財政再扣留一部分，層層截扣，等到最后到基層政府即縣鄉(xiāng)政府的時候，已是上級各級政府分割利益的最末端，因此這種新的利益分配方式造成基層政府財力增長的萎縮，分稅制后，縣鄉(xiāng)財政流行這樣的說法:“中央財政喜氣洋洋,省市財政勉勉強強、縣級財政拆東墻補西墻、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘。”

2、地方政府財政自給率下降。財政自給率是體現(xiàn)本級財政自我供養(yǎng)程度的一個衡量標準。財政自給率=本級組織收入/本級支出，用于反映各級財政在收入上解、接受補助之前的財政狀況。從收入方面看，影響財政自給率的因素，除了地方經(jīng)濟財源的豐歉程度以及地方收入組織的努力程度以外，最重要的是由財政體制規(guī)定著的各級政府間初次的財源分配關(guān)系（不含財力上解等資金轉(zhuǎn)移）。這個分析指標可反映政府的可支配財力狀況。

分稅制實現(xiàn)了中央政府要提高“兩個比例”的目的。分稅制后，中央財政收入上漲很快，中央財政的自給率大幅上升，與此同時，地方政府的財政自給率整體下降。在地方各級財政中，自給率下降幅度最大的是地市財政，其次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，再者為縣級財政，省級財政下降最小。主要原因是中央的“增量調(diào)整”是針對增值稅和消費稅進行的，而這種流轉(zhuǎn)稅種在工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)份額較大，因此在城市地區(qū)是這“兩稅”增長較快的地區(qū)。

二、財政來源結(jié)構(gòu)的變化

基層政府財政自給率的降低，改變了基層政府的財政來源結(jié)構(gòu)，使基層政府更多地依靠上級轉(zhuǎn)移支付，依賴外來資金，中央更易于用上級轉(zhuǎn)移支付控制基層政府。

1、轉(zhuǎn)移支付成為主要收入來源。在地縣本級財政支出里，本級財政收入大約占65%左右，上級轉(zhuǎn)移支付占了35%左右。地市的依賴度約30%，而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對轉(zhuǎn)移支付的倚賴度為35%。這些轉(zhuǎn)移支付資金，都是來自于上級政府：中央財政、省級財政或地市級財政。這種對上級轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度，與美國等國家的水平相似。但在實施效果上，與一些國家的平均水平還無法相比。我國的分稅制改革，很多方面都保留了原包干體制的特征。

2002年推行的農(nóng)村稅費改革，為解決稅費改革過程中出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政困難局面，中央財政和各省市財政明顯加大了對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。到2004年底，中央財政為地方減除農(nóng)業(yè)稅增加轉(zhuǎn)移支付524億，各省級政府也在此基礎(chǔ)上增加了150的億元的轉(zhuǎn)移支付；從2005年起，按照“以獎代補”的思路，中央財政又安排了150億元對地方實施“三獎一補”政策，以緩解縣鄉(xiāng)財政困難的局面。這些新增的補助收入在整個轉(zhuǎn)移支付里面占了1/3左右甚至還多，同時也使得這些地區(qū)的基層政府收入開始越來越依靠上級政府尤其是中央政府的轉(zhuǎn)移支付補助。

2、轉(zhuǎn)移支付的主要形式。（1）稅收返還。在轉(zhuǎn)移支付里面，稅收返還占了很大比重。財政增加的大部分收入都要返還給地方，這種做法雖然和以前差不多，但實質(zhì)卻發(fā)生了變化，“這是因為與原有體制比較，中央稅與共享稅由中央稅務機構(gòu)征收，可以保證中央財政的稅基不受侵蝕，抑制中央財政比重不斷下降的趨勢”。因為稅收返還是按一定的條件核定的，因此有利于地方政府約束財政支出?？傊瑢嵭斜容^規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付制度，能增強中央的調(diào)控能力，稅收返還又是中央和很多省份作為對下級政府集中財力的手段之一。

（2）專項補助。專項補助在省以下各級政府的資金轉(zhuǎn)移中非常重要。尤其是對于縣鄉(xiāng)基層政府而言，專項補助占上級轉(zhuǎn)移支付的比重更高。以1999年全國地市縣合計的轉(zhuǎn)移支付為例，專項補助所占的比例接近40%。在縣轉(zhuǎn)移支付中，一直占1/5左右的比重。

目前各省對地市、縣都有專項補助。專項補助屬于有條件的補助，為保證地方也投入必要資金，大部分采用“配套補助”的方式。上級政府為了貫徹中央的意圖，想通過配套補助的形式，使地方政府按照指定的用途投入使用資金。但在專項補助的資金分配上，沒有一個制度化的安排，隨意性大。因此很多地方政府都把精力用在向上級哭窮，往上跑，爭取資金，“會哭的孩子吃奶多”，對專項補助資金的決定上，往往都是“拍腦袋”決策，機動性大，很多都是非規(guī)范的體制安排。

3、工商各稅。

（1）縣財政原主要工商稅源轉(zhuǎn)化為中央財源。分稅制后，主要體現(xiàn)在縣級財政的工商稅種為：筵席稅（56%）、耕地占用稅（近50%）、城市維護建設(shè)稅（20%以上）、房產(chǎn)稅（1/4以上）、土地增值稅（20%以上）、契稅（約20%）、城鎮(zhèn)土地增值稅（約20%）。這些小稅種，規(guī)模都不大，但卻占了縣級財政一半以上的收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入里面增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅三稅所占比重最小，有近一半的稅收靠農(nóng)業(yè)四稅、屠宰稅、筵席稅等比較小的、收入不太穩(wěn)定的稅種。這種財力分配不均的狀況就造成縣鄉(xiāng)兩級在分稅制后財政財力薄弱。

（2）工商稅地位的下降。分稅制后，工商稅收在縣財政收入中的地位發(fā)生了變化。從縱向看，與分稅制前相比，在本級財政收入的比重下降。明顯的變化就是1994年和1993年，下降了近20個百分點，到稅費改革后，比重又持續(xù)下降。從橫向看，轉(zhuǎn)移支付成為這個時期的主要財源，替代了工商稅收在縣財政收入中的主導地位。除了從1997年到2000年中，工商稅收占預算內(nèi)收入中的比重高于轉(zhuǎn)移支付以外，其余年份都比其低，在2002年稅費改革后，因為中央增加了轉(zhuǎn)移支付，因此工商稅收的地位更是明顯下降。在縣財政中的主體地位被置換，縣主要財源轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)移支付。

三、預算外資金的膨脹

分稅制后，由于新的制度安排使地方政府尤其是基層政府的預算內(nèi)收入大幅度下降，因此為了彌補財政缺口，基層政府努力提高預算外收入增加收入來源。因此1994年分稅制改革的第一年，在地方政府預算內(nèi)收入普遍下降的情況下，預算外收入?yún)s大幅度上升。1996年我國進行了預算外資金的改革，其目的就是規(guī)范預算外收支，遏制預算外收入不斷增長的勢頭。從具體政策上來看，雖然將用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌和統(tǒng)籌資金列入了預算外資金范圍，但是總體來說預算外收入的范圍經(jīng)過改革以后縮小了很多。然而事實上，這兩年的預算外收入不論是絕對量還是相對量都出現(xiàn)了異乎尋常的增長，出現(xiàn)了增長的悖論。從原因上來看，出現(xiàn)這樣增長的悖論完全是地方政府和中央政府博弈的結(jié)果，由于支出的剛性，收入的減少必然會影響到地方政府的職能，地方政府在這樣的政策面前，由于無法預見政策所造成的預算外收入減少的幅度，無法預見到政策實施對地方政府職能的影響，在這種情況下，地方政府就會從其他方面提高預算外收入，于是就出現(xiàn)了這種增長的悖論。

四、對未來縣財源的探索

改變了縣級財源結(jié)構(gòu)，增加縣級財政收入。最根本的思路是應該建立一個自己的穩(wěn)定的財政收入機制，作為一級政府，縣應該有自己的主體稅種。

財產(chǎn)稅是一個古老的稅種，在西方頗受推崇。比如英國在13世紀初開征的“丹麥金”（Damegeld）就是土地稅的前身。由土地稅慢慢開始發(fā)展起來的各國稅制，到近代以后為了國家財政支出的需要，又補充了一些稅種，比如地方所得稅、地方銷售稅、社區(qū)稅、人頭稅等。

在發(fā)達國家里，很多國家都是以財產(chǎn)稅作為地方稅體系的主體稅種。英國和愛爾蘭只有財產(chǎn)稅一種地方稅，美國也是財產(chǎn)稅為主體稅種的典型國家。1992年，美國財產(chǎn)稅收入占州和地方政府兩級財政收入的18%，占同年地方政府收入的30%。

因為財產(chǎn)稅不容易產(chǎn)生流動性，財產(chǎn)有固定的坐落地，因此由地方政府征收很方便，納稅人很少能避稅；財產(chǎn)稅以財產(chǎn)價值為課稅對象，稅基穩(wěn)定，具有不可轉(zhuǎn)移性，可以預測；財產(chǎn)稅稅源明確，便于征收、稽查和管理。財產(chǎn)稅在我國的地方各級財政的分布上，地市級財政和縣級財政的分布比較比較高，因此財產(chǎn)稅可以作為低級次的政府（縣和鄉(xiāng)）稅收體系中的主體稅種。

目前我國財產(chǎn)稅類主要有：房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用稅、契稅、耕地占用稅等9個稅種。稅種雖然不少，但總額較小，1999年財產(chǎn)稅約計500億元，占地方稅收總額的10%左右。

西方國家的很多基層財政一般都有一個穩(wěn)定的稅種收入來源，并且一般越是基層，越是對某一個單一的稅種收入的依賴程度越高，很多基層財政的主要財政收入來源就是財產(chǎn)稅。在取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府財政單純的依賴上級轉(zhuǎn)移支付，具有很大的不穩(wěn)定性，因此必須培育自己的主體稅種，成為基層財政穩(wěn)定的財政收入來源。

因此可以把培植財產(chǎn)稅作為提高未來縣鄉(xiāng)財政來源潛力的一個手段。

【參考文獻】

[1] 騰霞光：《農(nóng)村稅費改革與地方財政體制建設(shè)》，[M]經(jīng)濟科學出版社，2003年5月。

篇3

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展嚴重滯后，導致農(nóng)民行路難、通訊難、就醫(yī)難、上學難、飲水難、用電難等不良后果，制約了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，是導致當前我國“三農(nóng)”問題的重要原因。因而，增加和改善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，應成為當前解決“三農(nóng)”問題的重要著力點和突破口。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整國民收入分配格局的政策背景下，中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的方針，加大了改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策力度。本文主要從財政體制改革的視角討論增加和改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題。

一、我國縣鄉(xiāng)財政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題同時并存

雖然增加我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給可廣開渠道、多方籌資，實行一定的政策傾斜，也可嘗試公共產(chǎn)品供給的市場化運作方式，但不容置疑的是，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體依然只能是縣鄉(xiāng)政府。然而，1994年分稅制改革后，我國縣鄉(xiāng)財政日益陷入困境，縣鄉(xiāng)一級政權(quán)的財政收支矛盾相當尖銳，主要表現(xiàn)為工資欠發(fā)、赤字規(guī)模不斷擴大、實際債務負擔沉重、財政風險日漸膨脹等，縣鄉(xiāng)財政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產(chǎn)品和服務的能力非常有限。據(jù)推算，目前中國平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債約400余萬元，共計2200億元左右(許正中，2004)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債規(guī)模龐大，來源復雜，債務利息高，累積時間長，滾雪球般越滾越大，形勢極為嚴峻。

長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)分離的二元公共產(chǎn)品供給制度：城鎮(zhèn)實行由政府供給為主導的公共產(chǎn)品供給制度，城市的公共產(chǎn)品完全由政府保障，并列入財政預算；而對農(nóng)村的公共產(chǎn)品來說，政府投入很少，導致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴重不足，農(nóng)田水利和農(nóng)村道路常年失修，農(nóng)村公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會保障均十分落后，城鄉(xiāng)差距日益擴大。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌制度取消，縣鄉(xiāng)財政主要依賴農(nóng)業(yè)稅來應付日益龐大的財政支出，縣鄉(xiāng)財政更顯困難，無力提供農(nóng)村基本的公共產(chǎn)品和服務。而隨著取消農(nóng)業(yè)稅改革的實施和落實，以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政失去了其主要收入來源，縣鄉(xiāng)財政尤其是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加困難。

我國縣鄉(xiāng)一級政府和財政是面向農(nóng)村、服務農(nóng)村、提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務的主體。尤其在當前“三農(nóng)”問題日益凸出、城鄉(xiāng)差距日益擴大的背景下，如何加強縣鄉(xiāng)一級財政，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)財政解困，增強其服務農(nóng)村和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力，是財政體制改革必須面對的問題。為此，我們應從現(xiàn)行財政體制的內(nèi)在弊端著手，找出當前縣鄉(xiāng)財政困難的體制原因，以明確縣鄉(xiāng)財政解困和財政體制改革的方向。

二、我國現(xiàn)行財政體制的缺陷

1994年形成的分稅制財政體制雖然比財政包干制是一個進步，但遠不是一種成熟的分稅制財政體制，還存在較為明顯的非規(guī)范性和過渡性質(zhì)，其固有的內(nèi)在體制缺陷直接導致了當前縣鄉(xiāng)財政的困難，也制約了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的改善。

1．政府間的財政關(guān)系缺少法律規(guī)范，財政分權(quán)與政治集權(quán)存在矛盾。由于行政垂直集權(quán)和政府間財政關(guān)系缺少法律保障，導致政府間財政關(guān)系極不穩(wěn)定、極不規(guī)范，而基層政府在責、權(quán)、利的分配上則處于不利地位。這種財政分權(quán)與政治集權(quán)并存的體制，極易導致各級政府“上收財權(quán)”與“下放事權(quán)”的機會主義行為。事實上，我國各級政府在財力分配上層層“抓大集中”，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政也就基本沒有大稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財政收入來源極不穩(wěn)定。同時，上級政府通過各種形式的“事權(quán)下放”，加重了基層的財政負擔。

2．現(xiàn)行分稅制財政體制側(cè)重“收入”的劃分而缺乏對于各級政府事權(quán)責任的清晰界定。1994年的分稅制改革明確了各級政府間的收入劃分，但對各級政府的事權(quán)范圍則沒有做出清晰的界定，導致各級政府間事權(quán)責任不清乃至于相互推諉，而基層縣鄉(xiāng)財政尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則不合理地承擔了過多過重的事權(quán)責任。目前，縣鄉(xiāng)財政承擔了許多本該由中央、省級財政承擔的事權(quán)負擔，比如，民兵訓練、優(yōu)撫、計劃生育和義務教育等。無論是根據(jù)財政分權(quán)的“受益”原則，還是參照市場經(jīng)濟國家通行的做法，這些事項都應劃歸中央和省級政府的事權(quán)范圍，或由中央和省級財政承擔大部分責任。而在我國卻都壓到了基層財政頭上，由此形成縣鄉(xiāng)財政的困難局面。同時，也造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，目前全國農(nóng)村義務教育的投人中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔78％左右，縣級財政負擔約9％，省級財政負擔約11％，而中央財政只負擔約2％(陳紀瑜、趙合云，2004)。如能將農(nóng)村義務教育的投資主體上升到中央和省級財政，僅此一項便將大大減輕縣鄉(xiāng)財政的支出負擔，也將更有利于農(nóng)村義務教育事業(yè)的財力保障和長遠發(fā)展。

3．省級政府對下級地方政府轉(zhuǎn)移支付制度不健全是縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因。分稅制改革后，按照中央對省的體制模式，各地在省內(nèi)建立起的轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，直接制約了基層財政獲取必要財力。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是各省級政府對下級地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金總量有限，無法從根本上解決基層財政運行困難的問題。二是轉(zhuǎn)移支付形式以稅收返還、專項撥款為主，這兩種形式在財力分配上都有利于富裕地區(qū)，不利于調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異。三是各省通過“因素法”分配財力的資金非常有限，無法在貧困地區(qū)、富裕地區(qū)間實現(xiàn)財力均等化。

三、改革我國財政體制，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對策

進一步改革和完善我國現(xiàn)行的分稅制財政體制，加快公共財政體制建設(shè)步伐，在各級政府間合理劃分職責范圍和收入，做到財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，是加強縣鄉(xiāng)財政、改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的體制保障。 轉(zhuǎn)貼于

1．以法律形式明確各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的職責范圍。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國家財政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構(gòu)成上的層次性，決定了作為供給主體的各級政府間的責任劃分：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔，一些跨地區(qū)的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、救災救濟、優(yōu)撫安置、社會福利等項支出應由中央、省級政府承擔，縣級政府負責管理，縣鄉(xiāng)政府承擔具體事務；農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務的支出應由中央和各級地方政府共同承擔；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權(quán)，主要承擔本轄區(qū)范圍的行政管理、社會治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的支出責任。這種政府間職責的劃分應以法律的形式加以明確，以杜絕上級政府下放事權(quán)的機會主義行為，防止增加縣鄉(xiāng)財政的負擔。

2．大力培植以財產(chǎn)稅為主體稅源的縣級財政稅收體系?？h級財政缺乏大宗、穩(wěn)定的主體稅源，是財政困難的一個重要因素。目前，省以下政府大宗收入是營業(yè)稅，而從前景看，應注意發(fā)展不動產(chǎn)稅，逐步形成省級以營業(yè)稅為財源支柱、縣級以財產(chǎn)稅為財源支柱的格局。不動產(chǎn)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種，是非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，自己地界上的不動產(chǎn)就會不斷升值，每隔3年至5年重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環(huán)境的改善而不斷擴大，地方政府的職能和財源的培養(yǎng)便非常吻合，這正適應政府職能和財政職能調(diào)整的導向。我們應借鑒國外的經(jīng)驗，逐漸把不動產(chǎn)稅調(diào)整為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅來征收，同時考慮不同地段的因素并幾年一次重評稅基。這樣，不動產(chǎn)稅就會逐漸隨經(jīng)濟發(fā)展而成為地方政府的一個支柱性的重要稅源(賈康，白景明，2003)，從而緩解基層政府的財力困境，為改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供保障。

3．建立規(guī)范化的地方財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是簡并轉(zhuǎn)移支付制度形式，規(guī)范專項撥款，逐步取消稅收返還和體制補助，進一步加大均等化轉(zhuǎn)移支付資金力度。1994年以來建立起的地方轉(zhuǎn)移支付制度，盡管在某種程度上緩解了地區(qū)間的財力差距，但并沒有從根本上緩解基層財政的困難，基礎(chǔ)教育等最基本的社會公共服務在各省內(nèi)部也未實現(xiàn)“均等”。因此，應進一步增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，確立均等化轉(zhuǎn)移支付在地方政府間轉(zhuǎn)移支付中的主體地位。二是進一步調(diào)整不合理轉(zhuǎn)移支付資金分配格局。將調(diào)整“既得利益”的資金用于均等化轉(zhuǎn)移支付，有助于增強中央、省對下的調(diào)控力度，進一步緩解基層財政困難。三是建立基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等專項性轉(zhuǎn)移支付制度，解決在基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生上的社會公共服務不平等問題。四是建立穩(wěn)定的均等化轉(zhuǎn)移支付資金，資金分配要高度重視解決縣級財政困境問題。

4．改進農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策程序和方式。傳統(tǒng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，這難免會造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供求失衡的現(xiàn)象。在建設(shè)農(nóng)村公共財政體制過程中，推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀笔欠浅Ｖ匾?。要實行鄉(xiāng)、村兩級政務公開、事務公開、財務公開，增加公共資源使用的透明度，定期向村民公布收支情況。此外，根據(jù)公共財政學說的一般理論，很多具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村公共產(chǎn)品可采用政府與市場混合的方式提供。在政府財力有限的條件下可提供有效的制度安排，動員社會資源進行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建立起以財政為主體、動員社會各方面力量共同參與的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。比如，由政府和私人通過談判的方式聯(lián)合供給公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品通?？赏ㄟ^產(chǎn)權(quán)界定賦予私人部分收益權(quán)，本著“誰投資，誰受益”的原則。這樣，有助于將投資于農(nóng)村公共產(chǎn)品的各種積極因素調(diào)動起來。

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篇4

關(guān)鍵詞：地方財政；公共品；地方公債

按照政府權(quán)力的層次劃分來看，我國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個級次，與之相對應，財政級次也可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，除了中央財政之外的其他四個級次的財政都可以稱為地方財政。其中，由于當前鄉(xiāng)級財政的具體職責多由縣級財政決定，尤其是占鄉(xiāng)級財政支出主要部分的教師工資由縣級財政統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)級財政作為一級財政的意義已經(jīng)弱化；而市級財政盡管是具有完全意義上的一級財政，但是由于其位于省級財政和縣級財政之間，在財政職能的行使等方面并不具有典型性。可見，省縣兩級財政更能集中反映我國地方財政的運行狀況，因此，本文的探討更側(cè)重于對省級財政和縣級財政的分析。

一、我國地方財政困境的現(xiàn)狀

1.我國地方財政困境概況

我國自1994年進行分稅制財政體制改革以來，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央財政的宏觀調(diào)控能力的出發(fā)點，對中央和地方財政收支都進行了調(diào)整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財權(quán)界限的同時也帶來了地方稅收體制缺乏規(guī)模和質(zhì)量，地方財政收入穩(wěn)定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財政收入的一個分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財政收入占總財政收入比重的簡均數(shù)為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國研中心的報告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權(quán)大幅度提高、地方財權(quán)大幅度下降，但是中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較小：1994～2002年期間中央財權(quán)平均為52%、地方財權(quán)平均為48%，中央事權(quán)平均為30%、地方事權(quán)平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財政自給能力系數(shù)之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數(shù)比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.

問題的另一個方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔起促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補貼國有企業(yè)虧損等各方面的責任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，地方財政支付負擔沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經(jīng)顯示出逐步回升的態(tài)勢，到1993年已經(jīng)達到1.02%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財政自給率開始嚴重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國某省市1999年地方財政累計赤字（掛賬赤字）占地方國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約0.81%推算，2001年全國地方政府財政赤字規(guī)模大約777億元，可見，地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉(zhuǎn)面臨著巨大的困境。

2.我國地方財政困境的典型特征

盡管地方財政運行普遍面臨著困境，然而我國地方財政困境還是表現(xiàn)出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財政體制改革以及其他一些原因，造成我國政府財政收入向上級政府集中的格局，省級財政困境相對較輕，越到下級財政，困境表現(xiàn)得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級財政在收入上既可以爭取到中央政府的補助收入，用于“吃飯”財政，爭取到國債轉(zhuǎn)貸資金用于建設(shè)財政，又可以向下級政府集中大量的財政收入；另一方面，省級財政在支出上既可以盡量下放事權(quán)，將許多支出責任壓給下級財政，又可以將許多本應由自己支出的項目減少支付或者進行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級財政的困境看起來并不明顯。但是應該清醒地認識到，這并不是省級財政運行的真實狀況，只是省級財政將自身收支矛盾轉(zhuǎn)嫁的結(jié)果，是地方財政困境的下移（當然也部分地上移給了中央財政）。可以說，由于處在特殊的行政級次，省級財政的困境得以掩蓋，使得我國地方財政的困境越發(fā)集中到了縣級財政的運行上。

由于基本上處于財政收入的最初端和財政支出的最末端，我國的縣級財政可以算得上是集中體現(xiàn)了地方財政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經(jīng)濟運行中的深層次的問題都集中反映在這一級財政上，欠發(fā)工資問題、基礎(chǔ)設(shè)施落后問題、縣級政府正常運轉(zhuǎn)難以為繼等一系列的問題使得縣級財政運行困難成為了公開的秘密，1991年我國的赤字縣就已經(jīng)多達1216個，占全國縣級總數(shù)的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國縣級財政赤字的準確數(shù)字，但是縣級財政運行更加困難已經(jīng)是不爭的事實。

二、造成我國地方財政困境的原因

1.收入方面的原因———財源日漸匱乏

（1）地方整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟增長乏力。從我國地方經(jīng)濟的總體運行情況來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍存在著“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)排序。這種以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，造成企業(yè)的科技含量不高，競爭力不強，難以在日趨激烈的市場競爭中取勝的命運，這些都直接影響了地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，使得地方經(jīng)濟的蛋糕難以做大，財政收入增長乏力。此外，阻礙縣級經(jīng)濟發(fā)展的特殊原因還在于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位過小，而且十分分散，不利于先進技術(shù)、設(shè)備的使用和研究開發(fā)；沒有轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)的基本能力；經(jīng)濟作物的下陷成本偏高，難以適應市場及時轉(zhuǎn)變經(jīng)營品種；農(nóng)民的小農(nóng)意識嚴重，勞動致富和發(fā)展創(chuàng)收的動力不足，即使在那些有搞活經(jīng)濟基礎(chǔ)的縣鄉(xiāng)，許多農(nóng)民也不愿意進行創(chuàng)新，加上一些縣鄉(xiāng)干部缺乏長期發(fā)展本地經(jīng)濟的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫(yī)療設(shè)備被變賣的現(xiàn)象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級經(jīng)濟的長遠發(fā)展。

（2）體制因素造成地方財政收入占財政總收入的比重不斷下降，地方財政自給能力弱。分稅制財政體制的核心內(nèi)容是各級政府之間合理劃分稅種，從而規(guī)范各級政府之間的財政分配關(guān)系。1994年分稅制財政體制改革是我國由傳統(tǒng)的集中型財政體制向規(guī)范化的分級財政體制轉(zhuǎn)移的重要一步，要使地方政府真正成為相對獨立的一級行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權(quán)的同時賦予地方政府充分的財權(quán)。分稅制改革對中央與地方的事權(quán)和支出作出了明確的劃分，但是在對中央與地方的收入按稅種進行劃分時，只規(guī)定了中央和省級政府之間的稅種劃分，對于省以下的財政分稅沒有作出規(guī)定，所以，現(xiàn)行省以下財政基本上不存在分稅制，也沒有其他規(guī)范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財力來行使事權(quán)，從而進一步鞏固了中央作為宏觀調(diào)控主體的地位。與此相比，地方政府的財力并沒有得到明顯增加。在我國現(xiàn)有的28個稅種中，財政收入主要集中在增值稅、營業(yè)稅和消費稅上，這三項稅收收入占整個財政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費稅和增值稅的75%、中央企業(yè)所得稅和鐵道部、銀行、保險機構(gòu)等條條管理的大型機構(gòu)的營業(yè)稅都劃歸中央財政所有，而所剩的財政收入已極為有限，省級政府根本無法再與下級政府進行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財政尤其是省以下政府的財政根本無力支持地方政府完成事權(quán)，實現(xiàn)政府職能，造成了目前地方財政收入比重的持續(xù)下滑，地方財政自給能力弱的現(xiàn)實。

（3）現(xiàn)有地方稅體系存在嚴重缺陷，阻礙了地方財政收入的增長。1994年我國在進行稅制財政體制改革時初步規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系，建立了地方稅體系的基礎(chǔ)，盡管10年來地方稅體系對于促進地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是隨著宏觀經(jīng)濟態(tài)勢的變化和我國市場經(jīng)濟體制的建立完善，我國現(xiàn)有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現(xiàn)出來。具體說來，我國地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據(jù)不足。從世界上其他國家分稅制的經(jīng)驗來看，地方政府對屬于本級的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國稅、地稅職責劃分不清而產(chǎn)生的各種矛盾和低效。而目前我國的分稅制實際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統(tǒng)一的標準，更為嚴重的是影響了地方稅收入規(guī)模的合理增長，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國地方稅體系存在的問題還表現(xiàn)在：稅權(quán)劃分不科學，地方稅權(quán)相對過小；地方稅制結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)生增長和調(diào)控機制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴重阻礙了地方財政收入的增長，成為地方財政困境的主要原因之一。（4）中央財政對地方財政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系?？茖W的轉(zhuǎn)移支付制度是支持地方財政運行必不可少的制度保障，分稅制財政體制既然規(guī)定了中央和地方的事權(quán)劃分，對于地方財政收支總量和支出責任不相匹配的缺口部分，中央財政應該責無旁貸地以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度加以保證。但是從目前我國中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付情況來看，表現(xiàn)出以下特點：中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付基本能夠滿足省級政府的支出需求，但是省級政府對市縣級政府的轉(zhuǎn)移支付不足，嚴重影響了縣級政府的財政運行；無論是中央對省級財政的轉(zhuǎn)移支付還是省級財政對下級政府的轉(zhuǎn)移支付都缺乏合理、規(guī)范和科學的標準；中央的轉(zhuǎn)移支付基本目的在于彌補地方財政收支的缺口，缺乏了本應具有的激勵地方政府增加財政收入、促進地方經(jīng)濟發(fā)展的作用；轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監(jiān)督機制不健全等。中央對于地方財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，使得地方財政收支缺口無法得到制度上的彌補，地方財政，尤其是縣級財政困境重重，舉步維艱。

2.支出方面的原因———財政支出的壓力不斷上升

（1）社會發(fā)展要求地方財政承擔越來越多的支出職責。隨著社會的發(fā)展，居民對于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個重要體現(xiàn)就是在社會基本滿足居民對全國性公共品（如國防）的需求之后，居民對于地方性公共品的需求會日益增加，最終遠遠超過對于全國性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優(yōu)勢，因此，地方政府必然承擔越來越多的公共品的生產(chǎn)和提供的職責，這一點已經(jīng)為西方發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗所證實，我國1994年分稅制財政體制改革也體現(xiàn)出這一趨勢。這就造成了現(xiàn)有體制下地方財政支出壓力日益增加，財政運行越發(fā)困難。

（2）我國公共財政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會的發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的完善，地方財政理應承擔更多的支出職責，但是我國現(xiàn)有的公共財政建設(shè)還很不完善，公共財政支出范圍的界定十分模糊，無論是對中央和地方的支出范圍，還是對政府和市場的支出范圍，都沒有科學規(guī)范的劃分標準，造成了地方財政承擔了許多不應承擔的支出職責。此外，由于各部門法和《預算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農(nóng)業(yè)、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財政收入的增長很難滿足這些法定支出的需求，而地方財政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財政收支平衡，又會同《預算法》相沖突，因此，地方財政，尤其是省以下各級財政成為了矛盾的焦點，財政支出的壓力可想而知。

（3）行政事業(yè)費用不斷膨脹，加劇了地方財政支出的困難。在我國政府的財政支出方面，行政管理費增長率最高，九五期間比八五期間的行政管理費增長了266%，數(shù)目十分驚人。1991年，我國黨、政、群機關(guān)及事業(yè)單位人員3140萬人，當年全國行政管理費開支達到370多億元，加上事業(yè)費支出，當年共達1400多億元，占國家財政支出的37%.1998年全國有528萬公務員，2002年增加到532萬。其中333個地市111萬人；1735個縣級政府225萬人；48000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國財政撥款（補助）的預算單位開支人數(shù)高達4526.1萬人，其中地方財政供養(yǎng)人數(shù)占94%.在地方財政供養(yǎng)人員中省級占12.5%；地市級占13.5%；縣級財政占49.9%；鄉(xiāng)級財政占24.1%.按全國總?cè)丝?2.8億計算，財政供養(yǎng)人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國歷史紀錄相比還是于國外數(shù)字相比都高得驚人。僅以縣鄉(xiāng)財政為例，統(tǒng)計顯示，我國許多地方財政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領(lǐng)導干部多的現(xiàn)象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區(qū)行署從常務副專員到副主任科員多達17個層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)四大班子共有縣級領(lǐng)導39人。領(lǐng)導多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費用400萬元?？梢姡绱艘?guī)模巨大的財政供養(yǎng)人員自然會使原本拮據(jù)的地方財政背上沉重的行政成本負擔，給地方財政運行帶來沉重的壓力，若這個問題不能得到有效解決，地方財政的困境始終難以有效擺脫。

（4）地方財政支出管理混亂，財政支出監(jiān)督乏力。當前我國地方政府財政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現(xiàn)在重點項目建設(shè)中的工程概算不實，多計工程價款；偷工減料，工程質(zhì)量低下；層層發(fā)包，貪污建設(shè)資金；挪用專項建設(shè)資金，滿足本位利益等方面，更體現(xiàn)在財政預算資金編制和管理方面的部門預算編制不完整；預算約束軟化，中間調(diào)整過多；專用基金結(jié)余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財政支出管理使得原本就已經(jīng)十分緊張的地方財政支出變得更加拮據(jù)，增加了財政支出的壓力。此外，在財政監(jiān)督方面，地方財政也普遍存在著忽視財政監(jiān)督管理，導致財政監(jiān)管思想松懈；相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)督途徑受阻；機構(gòu)設(shè)置缺損和人員素質(zhì)不高等多方面的問題，導致財政支出管理混亂的狀況進一步惡化。

（5）我國城市化速度加快，對地方財政支出提出了更高的要求。近10年來，我國城市化的速度非常快，隨著我國城市化進程的發(fā)展，到2003年末我國的城市化水平已經(jīng)達到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個重要的拐點：一個是30%，另一個是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發(fā)展的平穩(wěn)階段，而在30%～70%之間時，則是城市化發(fā)展的快速階段。目前我國正處于城市化高速發(fā)展的階段，城市化高速發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金投入嚴重不足，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施大多具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，不可能完全由市場提供，因此，地方財政支出就負有不可推卸的責任，這無疑又會給地方財政支出增加壓力，使地方財政困境更加嚴重。

三、化解地方財政困境的對策措施

從上面的分析可以看出，造成我國地方財政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財政的困境也必須有針對性地從多個角度入手，對癥下藥，方能收到成效。

1.調(diào)整地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高地方經(jīng)濟效益，確保地方經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展

地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理的問題從根本上妨礙了地方財政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長，因此，地方政府應該盡量將工作重點放到優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對企業(yè)經(jīng)濟的直接干預，增強服務意識，為地方經(jīng)濟的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，通過直接或者間接的方式支持企業(yè)技術(shù)改造，支持重點項目建設(shè)，加大對于一些有發(fā)展前景的中小企業(yè)的政策扶持力度；扶持高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)科技的應用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供保障，確保地方財政收入的后勁。

2.完善分稅制財政體制，合理劃分中央與地方的財權(quán)事權(quán)

從上面的分析可以看出，我國1994年分稅制財政體制改革雖然對中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當時的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對中央和地方事權(quán)的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級地方政府之間劃分收入的稅制基礎(chǔ)以及缺乏科學的政府間轉(zhuǎn)移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導致地方財政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財政管理體制，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財政體制的重點是：第一，進一步明晰中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責，為規(guī)范地方政府行為創(chuàng)造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財政收入中的比重，改善地方財政收入的來源結(jié)構(gòu)，減輕地方政府因無足額、穩(wěn)定的財政收入來源而導致的財政壓力。第三，不斷減少非規(guī)范的稅收返還等轉(zhuǎn)移支付的力度，相應增大均等化轉(zhuǎn)移支付力度，以有助于減輕貧困地區(qū)和基層財政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的各類財權(quán)，有利于中央對各級政府債務的全面監(jiān)管，有效避免地方財政風險。

3.嚴格控制行政管理費用的規(guī)模，加強對地方財政支出的管理和監(jiān)督

行政管理費用的不斷膨脹已經(jīng)成為地方財政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴大地方自，進行黨政機構(gòu)精簡以來，我國進行了若干次機構(gòu)改革。1992年以來，我國共進行了4次機構(gòu)改革，其中，1998～2001年的機構(gòu)精簡，是中國行政體制改革進程中力度最大的改革之一，全國有20～30萬機關(guān)人員被分流。從1999年開始省級政府和黨委機構(gòu)改革分別展開，2000年市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革全面啟動。截至2002年6月，經(jīng)過4年多的機構(gòu)改革，全國各級黨政群機關(guān)共精簡行政編制115萬人。但是由于各種原因，機構(gòu)改革和行政管理費用一直呈現(xiàn)出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費用不斷增長的規(guī)模，必須以減少政府規(guī)制職能為重要前提，以推行電子政務，實現(xiàn)辦公現(xiàn)代化為重要舉措，同時，必須加大人大的監(jiān)督力度，確保對財政供養(yǎng)人員的精簡落到實處，防止機構(gòu)精簡和行政管理費用不斷反彈。

4.適當賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

篇5

一、轉(zhuǎn)移支付方式的比較

我們所說的轉(zhuǎn)移支付方式，是按轉(zhuǎn)移支付的資金在轉(zhuǎn)移者與接受者之間的支付方向劃分的。各個國家根據(jù)其財政資源分布狀況及實現(xiàn)財力均衡目標的要求，確定不同的轉(zhuǎn)移支付方式，從目前看，各國采用的轉(zhuǎn)移支付方式主要有：

（一）縱向轉(zhuǎn)移支付。

縱向轉(zhuǎn)移支付，也稱“父子資助式”，是上下級政府之間的轉(zhuǎn)移，即單一的自上而下的縱向財政平衡。這種方式是中央政府在既定的財政體制下，把地方財政收入的一部分集中起來，再根據(jù)各地方財政收支平衡狀況和財力均衡目標的需要，把集中起來的部分財政收入數(shù)量不等地再分配給各地方，以彌補地方財政收支差額，緩解地區(qū)財力差距，達到均衡地方財力的目的。目前，世界上多數(shù)國家的轉(zhuǎn)移支付均采用這種方式，當前我國也是采用這種方式實施轉(zhuǎn)移支付的。在我國傳統(tǒng)的財政體制中，沒有轉(zhuǎn)移支付的形式，但并不否定我國財政資金的實際運行中有轉(zhuǎn)移支付的活動。比如，在統(tǒng)收統(tǒng)支體制下中央政府對地方政府大量的專項撥款，在“劃分收支、分級包干”體制下，支出基數(shù)大于收入基數(shù)的地區(qū)，中央政府每年按照兩個基數(shù)的差額給予地方政府的補助，即“體制補助”都屬于中央政府的轉(zhuǎn)移支付，而且都是采用縱向轉(zhuǎn)移支付的方式。

這種方式的特點是：①由于采用自上而下的補助方式，中央政府掌握較大的主動權(quán)，對轉(zhuǎn)移支付的范圍、規(guī)模、項目、用途較有彈性，中央政府可以根據(jù)自身的財政狀況及宏觀調(diào)控目標進行調(diào)整。這有利于貫徹中央政府的意圖，實施宏觀調(diào)控，也有利于對轉(zhuǎn)移支付的控制；②由于是中央政府直接出資補助，地方政府只是按既定的財政體制完成收入上交任務，因而富裕地區(qū)的負擔感不直接、不明顯，這就有利于轉(zhuǎn)移支付資金的正常運轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)移支付的順利實現(xiàn)；③完全依靠中央政府完成數(shù)額巨大的轉(zhuǎn)移支付，加重了中央政府的財力負擔。同時，由于中央政府集中財力過大，不僅組織收入工作難度較大，而且難以避免人為因素的非正常影響，轉(zhuǎn)移支付的透明度較低，效率不高。

（二）橫向轉(zhuǎn)移支付。

橫向轉(zhuǎn)移支付，也稱“兄弟互助式”，是同級的各地方政府之間的橫向財政平衡。這種方式是在既定的財政體制下，同級的各地方政府之間的互相轉(zhuǎn)移，一般是財力富裕地區(qū)向財力不足地區(qū)的轉(zhuǎn)移，以達到地區(qū)間互相支援，縮小地區(qū)差距，均衡財力的目的。這種方式一般是縱向轉(zhuǎn)移支付的補充，單一采用這種方式的國家還沒有。

這種方式的特點是：①由于是不同地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移，具有明顯的社會補助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社會環(huán)境和經(jīng)濟條件，否則難以實施；②由于是不同地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移，資金來源于財力富裕地區(qū)，這就大大減輕了中央政府的財政壓力。而且轉(zhuǎn)移支付的透明度高，轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量、來源、去向，誰轉(zhuǎn)出、誰受益都非常清楚明了，并且轉(zhuǎn)移支付資金運轉(zhuǎn)減少了中間環(huán)節(jié)，資金到位快，受益地區(qū)可以根據(jù)本地需要靈活安排使用，轉(zhuǎn)移支付的效率也高；③這種方式的技術(shù)要求比較高，操作手段比較復雜，地區(qū)均等化程度不易把握。而且富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的財力平衡關(guān)系協(xié)調(diào)有一定難度。

（三）縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付。

縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付，也稱“混合式”，即以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉，相互配合。這種轉(zhuǎn)移支付方式，要求政府間的轉(zhuǎn)移支付，要通過完善的法律形式，建立科學、規(guī)范、穩(wěn)定的財政管理體制。對于不同地區(qū)間財政能力的差額，要按照財力均等化原則，首先由中央政府通過特定手段進行縱向的轉(zhuǎn)移支付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進行直接的橫向轉(zhuǎn)移支付。其中，縱向的轉(zhuǎn)移支出由中央政府直接安排，轉(zhuǎn)移支付資金的使用側(cè)重于貫徹國家經(jīng)濟政策，實現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控目標。橫向的轉(zhuǎn)移支付由不同地區(qū)政府直接進行。由財力富裕地區(qū)向財力貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付資金的使用主要用于彌補經(jīng)濟落后地區(qū)的財政開支不足，縮小地區(qū)財政差距，實現(xiàn)財力均等化。

縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式，除了綜合以上兩種單向轉(zhuǎn)移支付方式的優(yōu)點外，其最大的特點是能夠發(fā)揮中央政府與地方政府、財力轉(zhuǎn)出地區(qū)和財力轉(zhuǎn)入地區(qū)兩個方面的積極性與主動性。中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，既體現(xiàn)了中央政府的意圖與權(quán)威，又調(diào)動了地方政府積極配合、合理調(diào)度、有效使用轉(zhuǎn)移支付資金的積極性。地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付，既減輕了中央政府的財政壓力，又使財力轉(zhuǎn)出地區(qū)與財力轉(zhuǎn)入地區(qū)直接見面，形成了直接的受授關(guān)系。更能發(fā)揮轉(zhuǎn)出地區(qū)和轉(zhuǎn)入地區(qū)各自的優(yōu)勢，使轉(zhuǎn)移支付的效果更明顯。

但這種轉(zhuǎn)移支付方式的技術(shù)要求高，操作比較復雜，需要具有詳實準確的統(tǒng)計分析資料、科學規(guī)范的管理體制和嚴密高效的運作系統(tǒng)，而且要求有良好的社會、經(jīng)濟環(huán)境做保障。

二、我國轉(zhuǎn)移支付方式的選擇

在我國過去的財政管理體制中，一直沒有建立轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府與地方政府及地方政府之間的財政分配關(guān)系，都是靠中央對地方的“補助”平衡的。1994年實施分稅制的財政管理體制后，雖然建立了轉(zhuǎn)移支付制度，卻是通過中央對地方的“稅收返還”實現(xiàn)的，既不規(guī)范，也不科學。但中央對地方的“補助”和中央對地方的“稅收返還”，實質(zhì)上都是中央政府對地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。因此，這種縱向的轉(zhuǎn)移支付方式，在我國已經(jīng)有了一段歷史過程，也易于為各方所接受，就理所當然地被延續(xù)下來。但是，我們應當看到，我國國情的復雜性、地區(qū)間財力分配的差異性及單純依靠中央補助的局限性，已明顯不適應規(guī)范的分級分稅制財政管理體制的需要，也大大地降低了轉(zhuǎn)移支付制度的公平與效率。所以，在建設(shè)科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度時，我們應當重新選擇適合我國國情的轉(zhuǎn)移支付方式。在這方面，可以學習和借鑒德國的成功經(jīng)驗，即實行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。這是因為：

1.中央政府財力緊張，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的要求。改革開放以來，由于財政體制的原因，使中央政府財力處于非常困難的境地，已連續(xù)多年出現(xiàn)高額財政赤字，不得不靠發(fā)行國債維持，造成中央財政債務負擔沉重，國債依存度已超過50％。相對而言，地方政府財政狀況要好于中央，一些地方財政還有結(jié)余。在這種情況下，如果繼續(xù)單純依靠中央政府的縱向轉(zhuǎn)移平衡地方財政差額，不僅將加劇中央政府的財力緊張狀況，而且也是難以做到的。因此，需要通過地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付作為補充，既可均衡地方財力，又可減輕中央政府的壓力。

2.地區(qū)財力差距大，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的能力。我國地域遼闊，人口眾多，各地自然條件差距很大。由于受歷史和現(xiàn)實的條件制約，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，財政收支水平不同，地區(qū)財力極不均衡且差額較大。據(jù)資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，而低于全國人均水平的省份有二十多個，人均財政收入最高的上海市為1976.6元，人均財政收入最低的貴州省僅為139.1元，上海為貴州的14.2倍。從財力自給能力系數(shù)看，上海為578％，北京為366％，而為33％，貴州為40％。這表明我國地區(qū)間的財力差距大，涉及范圍廣，具備地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的條件，富裕地區(qū)有可能也有能力向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移財力。

3.社會經(jīng)濟制度和文化傳統(tǒng)，具有橫向轉(zhuǎn)移支付的可能。我國是以生產(chǎn)資料公有制為主體的社會主義國家，全國實行統(tǒng)一的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，各地區(qū)的根本利益是一致的。中華民族是一個統(tǒng)一和睦的大家庭，具有扶貧濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)。我國過去雖沒有直接的橫向轉(zhuǎn)移支付方式，但各地區(qū)之間人力及物力方面的交流、抗害救災時的支援、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的對口扶持等形式，雖不明確、不固定、不規(guī)范，但實質(zhì)上也是不同地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付，而且取得了良好的經(jīng)濟和社會效益。這表明，有統(tǒng)一的社會經(jīng)濟制度和優(yōu)良的文化傳統(tǒng)做保障，在我國實行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付是完全有可能的。因此，我們可以而且有條件選擇縱向轉(zhuǎn)移為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交叉的轉(zhuǎn)移支付方式。

三、縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付的實施

政府間轉(zhuǎn)移支付制度，作為國家財政管理體制的重要組成部分，必然要受到生產(chǎn)力發(fā)展水平和市場經(jīng)濟體制的制約。同時作為一項技術(shù)要求很高的操作手段，它又要受到技術(shù)條件等客觀環(huán)境的限制。我國正處于社會主義初級階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平還不高，社會主義市場經(jīng)濟體制才剛剛建立，正處于計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌時期，分級分稅制財政管理體制也是剛剛起步，尚未規(guī)范及穩(wěn)定。因此，科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的建立及轉(zhuǎn)移支付方式的選擇確定，都不可能是一蹴而就，而應是階段漸進式的，其建立與發(fā)展，應與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應，與我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立速度相合拍，與我國分級分稅制財政管理體制的逐步完善相配合。為此，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建立和轉(zhuǎn)移支付方式的選擇，可以采取分步實施戰(zhàn)略。

篇6

 

1 我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給變遷

1.1 計劃經(jīng)濟時期的公共文化產(chǎn)品供給機制

計劃經(jīng)濟時期，我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給基本由國家包辦，通過農(nóng)村基層的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織體制進行公共產(chǎn)品的提供和分配。但國家預算安排制度內(nèi)提供僅限于公社本級一部分公共產(chǎn)品，公社級的大部分公共產(chǎn)品和生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊的全部公共產(chǎn)品主要依靠制度外自我提供，農(nóng)村文化投入始終處在一個極低的水平，這使得農(nóng)村的文化產(chǎn)品短缺單一，但相對比較均等。

1.2 改革開放后至農(nóng)村稅費改革前農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給機制

早在”六五”規(guī)劃時期，國家就提出了“縣縣有圖書館、文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站”的建設(shè)目標，但從未達到。相當一段時期以來，由于觀念認識差距、市場經(jīng)濟沖擊和財政投入不足等多種原因，農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)基本處在一個相對滯緩的發(fā)展狀態(tài)，甚至不少地方的建設(shè)急劇下滑，已有的設(shè)施或破損嚴重、或轉(zhuǎn)為他用，人員隊伍嚴重流失。尤其是1994年分稅制改革后，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品更多地要由基層政府負擔，與地方財力直接掛鉤。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財源有限，這使得農(nóng)村文化產(chǎn)品的供給難以為續(xù)。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。

1.3 現(xiàn)階段農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給機制

農(nóng)村稅費改革后，隨著預算外資金納入預算內(nèi)步伐的加快以及非稅收入的取消，縣鄉(xiāng)財政收不抵支的矛盾凸顯出來，這使得整個農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的供給比稅費改革前面臨更大的資金缺口，更遑論文化產(chǎn)品的供給了。由于文化事業(yè)費總量偏少，加之城市發(fā)展日益成為關(guān)注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建設(shè)上。廣大農(nóng)村尤其是西部農(nóng)村地區(qū)的公共文化建設(shè)日益被邊緣化。

2 我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給存在的主要問題

近年來在科學發(fā)展觀指導下，各級黨委和政府為改善農(nóng)村文化生活作出了巨大努力，取得了一定成效。但總體上看變化不大，我國目前農(nóng)村公共文化建設(shè)還很落后，城鄉(xiāng)文化差距拉大的現(xiàn)象不容忽視，農(nóng)村的公共文化生活嚴重式微，特別是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。

2.1 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給總量不足，公共文化資源匱乏

中央財政對農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的投入嚴重不足，地方財政尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)則在農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給上乏力，心有余而力不足，這些都造成以政府供給為主體的農(nóng)村公共文化產(chǎn)品嚴重短缺，農(nóng)民很難享受到政府提供的公共文化資源。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。

2.2 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給意愿失實，過剩與不足并存。我國現(xiàn)實生活中，文化公共產(chǎn)品供給決策程序是“自上而下”的，即農(nóng)村文化產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產(chǎn)品的品種和數(shù)量，而沒有建立起村民文化需求的表露機制，這使得農(nóng)民、農(nóng)村文化產(chǎn)品的需求意愿得不到真實反映。

2.3 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失調(diào)，使用效率低下

政府在供給農(nóng)村文化產(chǎn)品中，由于沒有強有力的法律約束和制度規(guī)范，政府部門的負責人往往從功利原則和個人意愿出發(fā)，致使供給隨意性很大，不僅在總量上短缺，而且在結(jié)構(gòu)上也失衡，具體表現(xiàn)為：一是關(guān)系農(nóng)民生活的文化產(chǎn)品供給不足，二是關(guān)系農(nóng)民基本人權(quán)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的文化產(chǎn)品供給短缺，三是關(guān)系政治利益的文化產(chǎn)品供給過剩。這使得農(nóng)村文化產(chǎn)品的實際使用效率低下，甚至無人問津。

2.4 基層政府組織的公共文化活動貧乏，難以滿足農(nóng)民的文化需求

農(nóng)村基層政府或村級組織舉辦的公共文化活動不但數(shù)量少，而且極少針對農(nóng)民的文化需求開展農(nóng)村文化活動；即使是政府舉辦的少量文化活動，也主要限于節(jié)慶等特定場合，或者是為了滿足政府經(jīng)濟活動的需要，或僅僅放幾場電影，而非主要是為了滿足農(nóng)民日益增長的文化需要。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站在國家大力推行“文化下鄉(xiāng)'活動時，只選擇放電影等成本較低的簡單文化活動方式，從而造成了政府供給與農(nóng)民需求之間的差距。

3 我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的剖析

當前我國農(nóng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共文化產(chǎn)品、文化服務供給不足、供需失衡及文化活動相對貧乏的現(xiàn)實情況，與全面建設(shè)小康社會的目標要求、與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展以及農(nóng)民群眾的精神文化需求很不相適應，分析其原因主要有：

3.1 “城鄉(xiāng)分治'的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重制約農(nóng)村文化產(chǎn)品供給總量的增長

所謂二元經(jīng)濟，簡單地說，就是指發(fā)展中國家現(xiàn)代化的工業(yè)和技術(shù)落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時并存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，即在農(nóng)業(yè)發(fā)展還比較落后的情況下，超前進行了工業(yè)化，優(yōu)先建立了現(xiàn)代工業(yè)部門。我國目前即處于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀態(tài)，農(nóng)村剩余勞動力長期得不到有效轉(zhuǎn)移，二元經(jīng)濟特征非常明顯，遲遲不能轉(zhuǎn)化為一元經(jīng)濟。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，我國財政資源長期重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)，形成了城鄉(xiāng)不均衡的公共產(chǎn)品供給體系，造成國家財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、文化娛樂等公共產(chǎn)品投入長期嚴重不足。城市居民通過繳納稅收，享受政府提供的各種文化產(chǎn)品，其供給進入公共財政體制。但農(nóng)民通過稅收等形式向國家繳納資金后，享受的各種公共產(chǎn)品卻仍要進行成本分攤，而不是由政府統(tǒng)一從財政支出中進行安排，其文化產(chǎn)品供給是一種制度外供給的方式，從數(shù)量、質(zhì)量上都遠遠劣于低于城市文化產(chǎn)品。

3.2 分稅制改革的不徹底，阻礙了農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的有效供給

我國財政體制自1980年起沿著財政分權(quán)思路不斷推進，并于1994年在中央和省之間建立了分稅制，初步劃分了各級政府的財權(quán)財力和事權(quán)范圍。在分稅制的具體運行過程中，財力逐級集中，事權(quán)層層下放。地方政府財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，尤其是鄉(xiāng)政府的財權(quán)與事權(quán)失衡加劇，鄉(xiāng)村債務繼續(xù)增加，鄉(xiāng)、村組織正常運轉(zhuǎn)難度加大。上級政府雖然通過縱向轉(zhuǎn)移支付制度彌補地方財力，但因其支付有限，加之基層政府其財源多來自本地經(jīng)濟總量，增長小且零星分散難以征收，憑借其本身財力根本滿足不了當?shù)剞r(nóng)村公共文化產(chǎn)品的需求。在這種情況下，基層政府要么少提供農(nóng)村公共文化產(chǎn)品，要么把提供公共產(chǎn)品的責任推給農(nóng)民。

3.3 農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給體制缺乏科學性，造成農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給隨意低效

長期以來，我國農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給體制采用的是“自上而下”的決策程序，農(nóng)村公共文化產(chǎn)品提供的決策權(quán)在縣鄉(xiāng)政府，農(nóng)民被排斥在公共產(chǎn)品供給的決策、運作和監(jiān)督之外，缺乏對公共產(chǎn)品需求、偏好的表述，不具有參與公共事務決策的實際權(quán)利，無法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。

3.4 監(jiān)督不足造成財政支農(nóng)資金使用效益低下

我國制度內(nèi)提供農(nóng)村公共文化產(chǎn)品的資金主要來源是財政支農(nóng)資金，近幾年國家雖然加大了財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，但總量仍然有限，加上財政對農(nóng)業(yè)支出實行分塊管理，財政分散且自支自管，使得有限的資金不能形成合力。另一方面，財政支農(nóng)經(jīng)費在各級各地被挪用和浪費現(xiàn)象比較嚴重，大量財政資金用于人員經(jīng)費開支，或挪作他用，導致支農(nóng)資金使用效益極其低下。論文寫作，公共文化產(chǎn)品。

4 完善農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的意義

加強農(nóng)村文化建設(shè)，加大農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務的供給，是我國當前全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求，是樹立和落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、滿足廣大農(nóng)民群眾多層次多方面精神文化需求的有效途徑。它能豐富廣大人民群眾特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)群眾的精神文化生活，抵御腐朽沒落文化的侵襲，實現(xiàn)廣大人民群眾的基本文化權(quán)利，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，對于提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，實現(xiàn)農(nóng)村物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重大意義。

參考文獻：

[1]單治國．農(nóng)村公共文化產(chǎn)品經(jīng)濟學分析的啟示[J]．農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2006(5)

[2]劉穎，楊彥強．農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進程中存在的問題及對策[J]．當代經(jīng)濟研究，2003(11)

篇7

“市管縣”的形成與弊端

在現(xiàn)行的行政管理體系中，省、縣之間又多了一級建制――地區(qū)或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”的格局。這種體制在計劃經(jīng)濟時代曾發(fā)揮過重要的作用，它通過加大行政層級，強化了中央集權(quán)，確保了國家經(jīng)濟指標與政治指令順利的下達和執(zhí)行，同時，也在一定程度上形成了以中心城市為核心的經(jīng)濟輻射能力，帶動了周邊地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，促進了政治的穩(wěn)定。

但隨著我國市場經(jīng)濟特別是區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展、行政治理環(huán)境的變化，如此多的行政層級勢必導致越來越多弊端：首先，加大了行政的成本，降低了行政的效率，束縛了地方經(jīng)濟的發(fā)展和行政創(chuàng)新能力的提高，不利于政府職能的適時轉(zhuǎn)變，甚至衍生出眾多的體制腐?。黄浯?，“市管縣”體制擴大了市的行政“勢力范圍”，加之市的權(quán)力大于縣，造成一些市隨意擴張，市同縣爭資源、爭土地、爭項目的競爭關(guān)系與行政上的上下級隸屬關(guān)系屢屢發(fā)生沖突；其三，由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，一些地級市只顧中心城市的建設(shè)，有的甚至截留政策、資金與項目，成了縣域經(jīng)濟的“抽水機”。另外，分稅制改革后，省級以下常常出現(xiàn)財權(quán)上收，事權(quán)下移（有些地方甚至出現(xiàn)了“省級財政越辦越強，縣級財政哭爹喊娘”）的現(xiàn)象，也不同程度地制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。

“省管縣”改革試點及現(xiàn)狀

為此，2005年6月，總理在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上明確指出：“要改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式，具備條件的地方，可以推進‘省管縣’的改革試點”。“十一五”規(guī)劃也提出，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。由此可見，扁平管理將是我國行政管理體制改革的必然趨勢，而“擴權(quán)強縣”、“省管縣”將是這場改革的突破口。實際上，在這之前的14年間，“省管縣”改革已在全國試點推行。 據(jù)財政部提供的資料顯示，截至到目前，全國實行財政“省管縣”的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個省份，加上北京、上海、天津、重慶四個直轄市，共有22個地區(qū)實行了“省管縣”。

但是，在看到“擴權(quán)強縣”改革光明前途的同時，也要清醒地認識到其道路的曲折性。在現(xiàn)有的“市管縣”體制下，作為博弈的雙方，一方面，地級市政府不會主動地放棄對縣政府的財政管理權(quán)；另一方面，縣政府在財政省管縣的政策下必然竭力爭取自身利益，以保障自己實際的財政收入。這種縣市利益沖突必然貫穿于省管縣政策執(zhí)行的全過程。本文內(nèi)容如下展開：第二部分，博弈的相關(guān)概念闡述及基本假設(shè)；第三部分，市級政府與縣級政府的博弈分析；第四部分，推進省管縣體制的策略選擇。

博弈的相關(guān)概念闡述及基本假設(shè)

所謂博弈，是指一些個人、隊組或其他組織，面對一定的環(huán)境條件，在一定規(guī)則下，同時或先后，一次或多次，從各自允許選擇的行為或策略中進行選擇并加以實施，從中各自取得相應結(jié)果的過程。

在此博弈中，地級市政府與縣級政府不允許存在一個有約束力協(xié)議的存在，雙方按照“經(jīng)濟人”的假設(shè)選擇自己的策略與行為，擁有完全理性并力圖實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，這是一個典型的非合作博弈問題。

一個完整的博弈關(guān)系至少應包括三個要素：局中人，即博弈活動的參與者，在市縣博弈中，主要表現(xiàn)為地級市政府和縣政府；策略，即局中人在所有給定信息集的行動規(guī)則，它規(guī)定了局中人在什么時候選擇什么行動；支付，指在一個特定的策略組合下，局中人得到的效用水平或期望效用水平，市縣政府作為各自利益的代表者，其博弈的根本目標是通過自身的策略選擇，實現(xiàn)支付最大化。

為分析方便，本文假設(shè)地級市政府在政策執(zhí)行過程中有“合作”和“不合作” 兩種策略選擇，縣政府有“爭取”與“不爭取”兩種策略選擇，博弈雙方的收益是相互間共同知識，在博弈的每一個階段，要選擇行動的參與者都知道這一步之前的整個過程，即在行為前對對方的策略選擇、行為信息和收益結(jié)果等都有清楚的了解，屬于完全且完美信息博弈。因此下文用博弈論的標準式來描述雙方博弈行為：

參與者1地級市政府從可行動集S1{a1ii=1或2}（a11為合作，a12為不合作）中，選擇一個戰(zhàn)略a1i；參與者2縣級政府觀察到地方政府行為，從可行動集S2{b2jj=1或2}（b21為爭取，b22為不爭?。┲校x擇一個戰(zhàn)略b21或b22；縣級政府和市級政府的收益分別為u1（a1i，b2j）；u2（a1i，b2j）。

地級市政府與縣級政府的博弈分析

為了分析簡便，本文假設(shè)地級市政府選擇a12（不合作）時，給自身帶來收益為P，給縣級政府帶來收益為P2（P2＜0），兩者為非零和博弈；地級市政府選擇a11（合作）時，則縣級政府的收益為P1，給地級市政府帶來收益-P。

兩階段的完全信息動態(tài)博弈如圖1。

在第一階段中，如果地級市政府選擇a11（合作），則意味整個博弈結(jié)束，縣級政府收益為P1，地級市政府收益為-P，縣市的博弈為非零和博弈。

如果地級市政府采取行動a12（不合作），則進入博弈第二階段。在博弈的第二階段，縣級政府觀察到市級政府第一階段采取行動a12（不合作），從可行動集S2{b2jj=1或2}選擇行動b21（爭?。┗騜22（不爭取）。

地級市采取 “不合作”行動，如果縣級政府采取b21（爭?。┑男袆硬呗?，則縣級政府的支付為P2-C，其中C為縣政府為爭取自己的財政權(quán)益過程中花費的各種成本（主要表現(xiàn)為花費在與中央、省政府的溝通和與市政府較量等所耗費的人力、物力和財力），而此時地級市政府的支付為P-C2*R，其中C2為地級市的可能損失（主要表現(xiàn)為可供支配的財政收入的減少以及由此帶來對縣的部分權(quán)力的喪失等直接和間接成本），縣政府 “爭取”策略的情況下地級市政府對政策不合作受到縣政府抵制的概率為R（0

完全且完美信息的博弈可以通過逆向歸納法，求出其不同情況下的博弈逆向歸納解即兩階段博弈可置信的納什均衡。

情況一： P2-C＜P2-C1+C3，縣級政府的最優(yōu)選擇為“不爭取”。因為是完全且完美信息，地級市政府也能夠同縣級政府一樣解出縣級政府的最優(yōu)的解“不爭取”，因此地級市政府將在-P和P-C3之間比較，在現(xiàn)實中一般-P

情況二： P2-C>P1-C1+C3，縣級政府的最優(yōu)選擇為“爭取”。在這種狀態(tài)下，縣政府極力配合財政省管縣政策，爭取自身在財政上的權(quán)益，對某些不利于自身利益的地級市政府決議采取置之不理甚至是對抗的態(tài)度，在某種程度上影響市對縣領(lǐng)導權(quán)威。但即使如此，地級市政府仍然不會放棄“不合作”的策略，因為其策略的選擇也依賴于兩種策略支付的比較分析即-P與P-C2×R之間的比較結(jié)果，這時會出現(xiàn)兩種情況：當-P>P-C2×R時，地級市政府采取“不合作”的收益將小于因此而需要承受的成本，這時地級市政府覺得無利可圖自然會對財政省管縣政策采取“合作”的行為；當-P>P-C2×R，對財政省管縣政策采取“不合作”行為的收益大于成本時，地級市政府就會選擇對該政策采取“不合作”策略。在現(xiàn)實中這種條件更為常見，因而地級市政府“不合作”的行動是可置信的策略選擇。在滿足這個條件的情況下，再結(jié)合縣政府的實際策略選擇，雙方動態(tài)博弈的子博弈完美均衡將是：“爭取、不合作”，這是非合作博弈均衡，由雙方的最優(yōu)策略構(gòu)成，具有穩(wěn)定性。

推進省管縣體制的策略選擇

通過對財政省管縣政策推行過程中縣市關(guān)系的博弈分析，可以發(fā)現(xiàn)縣市政府作為理性的經(jīng)濟人出于實現(xiàn)自身利益的考慮，現(xiàn)實可能出現(xiàn)的博弈均衡是“不爭取，不合作”或者“是”爭取，不合作“，作為推進省管縣體制的策略，我們希望出現(xiàn)的博弈均衡是“爭取，合作”。前文已有論述，當-P>P-C2×R即P

加強省級政府對于省管縣體制改革的領(lǐng)導。中央或省政府通過法律、法規(guī)減少地級市政府對下一級政府具體層面工作上的干預，鼓勵縣級政府在允許的范圍內(nèi)獨立自主地開展各項工作。同時，省政府采取分階段擴大縣級政府的經(jīng)濟自這種漸進的方式，避免與地級市的正面沖突，采取適當措施保障地級市的利益，使縣市關(guān)系處于相對較為融洽的狀態(tài)。

完善分稅制，實行市、縣（市）分置，建立省、縣和省、市兩級財政體制，減少地級市對于縣級政府的直接控制能力。調(diào)整現(xiàn)有省、市、縣三級財力的配置狀況及縣級內(nèi)部財力配置結(jié)構(gòu)，鞏固省級財政宏觀調(diào)控能力，進一步提高縣級財力，將省、市、縣三級財政體制改革為省、縣兩級財政和省、市兩級財政體制，實行市、縣財政分置、財政同級。

基本思路是：在合理劃分地方各級政府職能的基礎(chǔ)上，遵循財權(quán)與事權(quán)相對等的原則，根據(jù)各稅種的特點，采用按稅種劃分收入的規(guī)范辦法，來劃分省以下各級政府的稅收收入。將營業(yè)稅作為省級財政的主體稅種，并適時開征財產(chǎn)稅，以此作為縣級財政的主體稅種，還應當保留一定數(shù)量的共享稅。但應該改革現(xiàn)行的稅收共享辦法，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府都能夠擁有自己的主體稅種成為了可能。

通過分稅制改革，強大縣級政府的財政實力，減少地級市政府對于縣級政府的控制能力，使前述博弈中的“不合作”行為的難度加大。

大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，增強縣級政府的談判能力。在那些推行財政省管縣省份的縣政府，應抓住改革，為縣提供較為充裕財政撥款的契機，加大對基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務，通過二次制度或政策安排，為經(jīng)濟尤其是民營經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和政策空間。

參考文獻：

1.呂君.財政省管縣體制下縣市利益博弈分析.“落實科學發(fā)展觀推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2006年年會論文集

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論文摘要：農(nóng)村義務教育作為我國教育事業(yè)中的重點部分和薄弱環(huán)節(jié)，隨著農(nóng)村稅費改革的進行，我國農(nóng)村義務教育的均衡發(fā)展問題進一步加劇，要求完善農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付來解決這一問題。該文從我國農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的效應、存在問題入手，對我國義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的進一步完善提供一些建議。

義務教育作為公共產(chǎn)品，具有非競爭性和非排他性，應當作為公共部門由各級政府來提供。現(xiàn)行的農(nóng)村義務教育管理體制是“國務院領(lǐng)導，地方政府負責，分級管理，以縣為主”，縣級政府為農(nóng)村義務教育的主要提供和管理主體。我國在分稅制財政體制改革后，下級政府財力被很大削弱，更多財力集中到中央政府。這樣，造成了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府缺乏相應的財力來保障義務教育投入的充足，出現(xiàn)了事權(quán)和財權(quán)的分離，無法實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。因此，中央政府必須通過實行有效的轉(zhuǎn)移支付制度來平衡不同層級政府和不同地區(qū)的財力，來解決財政的縱向和橫向不平衡。

一、農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的效應

農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付主要采取兩種形式：一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。不同的轉(zhuǎn)移支付形式有著不同的經(jīng)濟和社會效應。

（一）農(nóng)村義務教育的一般性轉(zhuǎn)移支付的效應分析

一般性轉(zhuǎn)移支付能夠體現(xiàn)均等化效應，它根據(jù)不同地方政府的財政收入能力和支出需求，根據(jù)公式計算出對其的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，貧困地區(qū)可以在公式中應用較低的基數(shù)，與其薄弱的財政收入能力對應，因而可以計算其較大的差額，作為轉(zhuǎn)移支付的標準。這樣，貧困地區(qū)便獲得了更多的補助，相對縮小了與富裕地區(qū)的財政能力差異。

（二）農(nóng)村義務教育的專項轉(zhuǎn)移支付的效應分析

農(nóng)村義務教育的專項轉(zhuǎn)移支付主要是針對農(nóng)村地區(qū)義務教育經(jīng)費的短缺與縣鄉(xiāng)級財政能力薄弱無力承擔的狀況，由中央和省級政府對其進行專項補助，根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村發(fā)展狀況的不同，確定差異化的專項轉(zhuǎn)移支付金額。由于在義務教育領(lǐng)域存在貧困地區(qū)和富裕地區(qū)的巨大差距，通過專項轉(zhuǎn)移支付既可以平衡城鄉(xiāng)之間的義務教育經(jīng)費差距，又可以通過對邊遠地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)給予更大的專項轉(zhuǎn)移支付金額，促進不同地區(qū)間的均等化效應。

二、我國農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

（一）我國農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付中的教育資金缺口總量還很大

雖然，中央及省級政府都在不斷加大對義務教育的轉(zhuǎn)移支付，但是在實踐中由于各方面的因素影響，并沒有真正做到這點。教師工資拖欠問題嚴重、學校公用經(jīng)費不足、學校危房改造資金欠缺等等，使得農(nóng)村義務教育經(jīng)費在一段時期仍然存在嚴重的缺口，沒有足夠的資金供給。

（二）我國農(nóng)村義務教育發(fā)展中各級政府事權(quán)劃分仍不明確

在分稅制財政體制改革中，我國各級政府在財政收入上進行了財權(quán)的上移，中央政府集中了更多的財力，但是同時地方政府仍然承擔著較大的財政支出責任，這樣財權(quán)和事權(quán)分離，地方政府主要是縣鄉(xiāng)級政府沒有足夠的財力去實現(xiàn)其在義務教育中的職責，于是置義務教育發(fā)展于緩慢之中。

另外，在義務教育發(fā)展中，中央政府和地方政府事權(quán)劃分不明確，中央政府和地方政府存在交叉的事權(quán)范圍和都沒有涉及的領(lǐng)域，出現(xiàn)了政府的缺位和越位問題嚴重。

（三）農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督體系不健全

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付缺乏完善的監(jiān)督體系和法律規(guī)定。在轉(zhuǎn)移支付過程中仍然存在義務教育轉(zhuǎn)移支付資金擠占、挪用和占用現(xiàn)象，使得義務教育資金不能及時、足額下?lián)艿较鄳獙蛹壍恼糜谵r(nóng)村義務教育的教師工資、學生公用經(jīng)費和校舍改造等方面。監(jiān)督體系不健全表現(xiàn)在沒有對應的法律規(guī)范和相應的監(jiān)督機構(gòu)來實行。

（四）農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)配套體制改革滯后

首先是人事制度改革的落后，農(nóng)村義務教育轉(zhuǎn)移支付需要政府設(shè)立相應的機構(gòu)進行轉(zhuǎn)移支付資金的專項管理和劃撥，以及轉(zhuǎn)移支付資金的使用效果評價等。但是相應的人員和機構(gòu)都沒有完全實現(xiàn)這個職責。其次是沒有建立完善的資金使用效益評價體制，無法合理有效地對轉(zhuǎn)移支付資金的使用進行績效評價和管理追蹤。

三、規(guī)范義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

通過對我國目前農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題的分析結(jié)合中國義務教育發(fā)展的實際情況，對規(guī)范我國的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度提出以下建議：

（一）明確各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分

建立規(guī)范的義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度，必須把各級政府的事權(quán)和財權(quán)劃分清楚。進而才能為義務教育財政轉(zhuǎn)移支付提供準確的財政標準收入和財政支出需求的數(shù)據(jù)，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付流程和結(jié)構(gòu)。

（二）確定中央和省級政府在義務教育中的投入責任

在明確劃分了中央和地方的財權(quán)和事權(quán)的基礎(chǔ)上，為了彌補地方發(fā)展義務教育的財力不足，必須加大中央和省級政府的投入責任和轉(zhuǎn)移支付力度。這對建立以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和省級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付為重點提供了支持。

（三）建立健全農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)管體系

確定了轉(zhuǎn)移支付的模式后，對轉(zhuǎn)移支付的整個流程必須建立起完善的監(jiān)督管理體系，以保證義務教育轉(zhuǎn)移支付資金及時、足額下劃到相應層級的政府并被用于義務教育的經(jīng)費支出，避免出現(xiàn)擠占、截留和挪用等情況的發(fā)生。

首先，制定《轉(zhuǎn)移支付法》，在其中專門對義務教育財政轉(zhuǎn)移支付進行原則、總量、分配資金運行及各級政府的責任作出規(guī)范性要求。其次，鼓勵社會公眾和新聞媒體也參與到義務教育財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督中來。

通過以上措施和手段，建立一套以義務教育一般性轉(zhuǎn)移支付為主專項義務教育轉(zhuǎn)移支付為輔的義務教育轉(zhuǎn)移支付制度，切實解決農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入不足的狀況，為實現(xiàn)基本公共服務在全國范圍的均等化起到示范作用。

篇9

近年來，土地財政受到各方關(guān)注，成為理論與實務界共同關(guān)心的話題。在我國，土地財政一般是指地方政府出讓土地獲得的財政收入，由于是屬于財政的預算外收入，因此也形象的稱之為“第二財政”。由于土地財政量大而且主要由地方政府支配使用，因此土地財政對地方經(jīng)濟的運行產(chǎn)生較大影響。以2012年為例，在執(zhí)行最為嚴格的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，我國的土地財政收入仍達到2.69萬億元，由此可見土地財政的規(guī)模。

一、土地財政的產(chǎn)生及其影響

我國于1994年推出分稅制改革，當時設(shè)定中央財政收入大約占全國財政收入的60%，地方政府享受剩下的40%。然而，正如當前大多數(shù)學者所評論的，地方政府要負擔著地方的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府事務和責任，從而導致了地方政府在事權(quán)和財權(quán)上的不匹配，地方財政缺口日漸擴大。由于受到財政體制的制度限制，我國地方政府無法像國外的地方政府靠發(fā)行債券籌集資金，因此主要是通過行政收費和出讓土地使用權(quán)來獲得發(fā)展資金，我國土地財政由此而誕生。目前，地方政府的土地財政收入主要分為兩個部分，一是與土地出讓有關(guān)的非稅收入，如土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費等，二是與土地有關(guān)的歸地方政府的稅收收入，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅和耕地占用稅等。隨著我國房價的一路攀升，土地財政收入增長迅速，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在一些地方土地財政收入已經(jīng)超過了財政收入，成為了事實上的“第一財政”。

從客觀上來說，土地財政是發(fā)展地方經(jīng)濟的一把“雙刃劍”，它對地方經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生著雙向的影響。從正向上來說，土地財政推動了我國這些年來的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，沒有土地財政是不可能實現(xiàn)這個速度和深度的。而且，也正是因為土地財政，各級地方政府才有資金進行大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施、道路等交通基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村環(huán)境改善等，這在較大程度上提高了城市居民和農(nóng)村居民的生活環(huán)境，大幅提高了生活質(zhì)量，為當?shù)鼐用裰\得了實際利益。但是，土地財政的負面影響也不容忽視。一是土地財政惡化了國民收入分配制度。當前我國的政府收入已經(jīng)占據(jù)GDP的30%以上，其中主體就是土地財政收入。這種政府收入的過高，壓縮了企業(yè)收入和居民收入。同時，這種過高的政府收入也抑制了民間投資。二是土地財政影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，由于政府土地財政的高收入和高增長，導致了房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)變成了我國國民經(jīng)濟中的支柱行業(yè)，從而央企和大型民企均紛紛涉足房地產(chǎn)行業(yè)，弱化了實體經(jīng)濟尤其是極大的沖擊了制造業(yè)。這對于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是極為不利的。三是造成了資金和資源的浪費。由于土地財政是預算外收入，基本不受或者很少受到同級人大及上級政府監(jiān)管?；谶@種監(jiān)管體制的缺乏，各級政府紛紛以土地財政收入大搞建設(shè)，甚至有不少是面子工程，以及各種尋租問題，從而造成了資金和資源的極大浪費。四是造成了利益分配不均。在土地財政機制不發(fā)生變化的情況下，被征地農(nóng)民和被拆遷的城市居民始終處于弱勢地位，因此土地增值的利潤很難平均分配。而且，由于近年來房價的高漲，房地產(chǎn)商始終對于土地有著極大的興趣，背后是利益的推動。政府、房地產(chǎn)商和居民之間的利益分配，必然是向前兩者傾斜。土地財政造成了利益分配的不均，從而也誕生了一系列的社會問題。

二、土地財政的治理對策

在我國當前的經(jīng)濟體制下，要不斷加強體制和制度改革，以改革促進土地財政的理順，從而促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。土地財政的治理措施可以在以下途徑中進行選擇。

（一）改進政府績效評估機制

要促進土地財政的改革，首先就需對當前的政府績效評估機制進行改革?，F(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核體系極大的刺激了地方發(fā)展以房地產(chǎn)為主的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)模式，這種以短期和迅速的經(jīng)濟增長來實現(xiàn)政績的發(fā)展方式，為地方經(jīng)濟發(fā)展累積了一定的財政風險和金融風險，也不利于當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，應改變以GDP為核心的政績考核體系，改為適應政府向服務型政府轉(zhuǎn)變的政府績效評估機制，對政府的考核應由重GDP考核，改變?yōu)榻?jīng)濟發(fā)展、資源與環(huán)境保護、社會發(fā)展、民生保障和發(fā)展等綜合指標體系的績效評估機制。

（二）理順中央和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)匹配

土地財政誕生的重要制度原因就是中央和地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配。在地方政府承擔了大量基本公共服務的同時，享受著較少的財政收入。因此，應對分稅制中的中央和地方財政收入分配比例進行調(diào)整，從制度根源上解決地方財政的收支不平衡。

（三）完善土地出讓收入的管理制度

我國各級地方政府均有同級人大的監(jiān)督以及上級政府的監(jiān)督，但是由于監(jiān)督不到位，很容易發(fā)生地方政府任意使用土地出讓收入的行為，因此有必要完善土地出讓收入制度。比如除加強人大的立法監(jiān)督外，也可參照香港的土地基金制度，按一定比例建立地方土地收益基金，為地方政府預留未來發(fā)展資金。

（四）實行市場化征地制度

改革和推行市場化土地征用制度，可以逐步破解地方政府對于土地的壟斷征用權(quán)，從而引入土地出讓主體。實現(xiàn)市場化土地征用，可以在較大程度上保障城市居民和農(nóng)民的土地權(quán)益，從而使土地利益分配制度實現(xiàn)均衡，實現(xiàn)城市居民和農(nóng)民的利益最大化。

篇10

1994年分稅制改革后，地方政府財權(quán)與事權(quán)極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進當?shù)氐慕?jīng)濟和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。然而，隨著地方政府投融資平臺數(shù)量的快速膨脹，不可避免的出現(xiàn)了各種問題。

地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經(jīng)營目的而發(fā)起設(shè)立的公司。本文采用2010年國務院的《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的定義認為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”。

地方政府投融資平臺的演進過程

地方政府投融資平臺的發(fā)展分為五個階段：萌芽階段、創(chuàng)建階段、推廣發(fā)展階段、加速發(fā)展階段、規(guī)范發(fā)展階段。

投融資平臺萌芽階段（20 世紀80年代初-1994年）。上世紀80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內(nèi)各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費的收入。這種政府籌集資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的模式，是地方政府融資平臺發(fā)展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司。

投融資平臺創(chuàng)建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財權(quán)大部分上繳中央，事權(quán)大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規(guī)模建立起來。1997 年國務院下發(fā)了《關(guān)于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創(chuàng)建了國有獨資的城司，實現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資市場化。

投融資平臺推廣發(fā)展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動經(jīng)濟發(fā)展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府充分發(fā)揮了投融資平臺的項目融資功能，滿足了建設(shè)資金的需求，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的作用。

投融資平臺加速發(fā)展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會各界所關(guān)注是在2008年下半年，投融資平臺的數(shù)量不斷增加，融資規(guī)模迅速膨脹。為了應對全球金融危機的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計劃，此項擴大內(nèi)需的刺激計劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時期發(fā)揮了相當重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監(jiān)會也聯(lián)合了《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資平臺的數(shù)量與債務規(guī)模開始迅速膨脹。

投融資平臺規(guī)范發(fā)展階段（2010-至今）。2010年國務院了《國務院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了管理，使投融資平臺在數(shù)量與融資規(guī)模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運行方式上更加規(guī)范化。2012年3月，銀監(jiān)會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺降溫，并進一步規(guī)范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風險。

地方政府投融資平臺與地方政府債務

地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務之間的關(guān)系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關(guān)系進行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認為，這兩者之間一般存在著兩種關(guān)系：委托關(guān)系和行政授權(quán)關(guān)系。而投融資平臺所獲得的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也都是得到了地方政府的行政授權(quán)，所以融資平臺應是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。

地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關(guān)系，導致了一旦投融資平臺無法償清債務，最終將會由地方政府來承擔的問題。劉穎（2010）經(jīng)過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務來自于企業(yè)的直接或擔保債務，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經(jīng)營失敗，地方政府必將承擔平臺公司所有的債務，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經(jīng)營過程中，總會產(chǎn)生直接或間接的地方政府債務。

本文根據(jù)已有文獻，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產(chǎn)生了地方政府債務及其債務類型做出分析研究?！叭齻€資本化”包括特許權(quán)資本化、土地資本化、政府支出資本化（敬志紅，2011)。

特許權(quán)資本化。地方政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的不同分為三個領(lǐng)域：一是市場化運作，社會投資領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域中，投融資平臺以地方政府的項目收費權(quán)為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領(lǐng)域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項目經(jīng)營失敗，則或有負債將成為地方政府的直接債務；二是公私共營、市場運作的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，在這一領(lǐng)域中投融資平臺將對項目進行經(jīng)營管理和具體操作。地方政府對這類項目不產(chǎn)生直接的資本金支出，但從債務本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務；三是完全政府投資領(lǐng)域。政府根據(jù)這一領(lǐng)域中的項目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運作，對資金需求小的項目負有直接償債責任，對資金需求大的項目負有或有償債責任。

土地使用權(quán)資本化。地方政府土地資本化的具體表現(xiàn)是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進行杠桿融資。這一運作模式是通過流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)和質(zhì)押土地收益權(quán)而實現(xiàn)政府債務融資。因此，它最根本的風險是對土地價值估計的不確定性。經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地價值往往被高估，使得政府和投資公司的債務規(guī)模急劇膨脹，若突然遇到經(jīng)濟調(diào)整，土地價值下跌，則土地的償債能力會減弱，導致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時償還債務的壓力會直接由當?shù)卣袚粽斄Σ蛔阋詢攤?，則會對社會各領(lǐng)域造成不穩(wěn)定的影響。

政府支出資本化是政府運用財政支出實現(xiàn)杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農(nóng)業(yè)投資公司，在它們收到財政支農(nóng)資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉(zhuǎn)貸給其他農(nóng)戶的一種融資方式。但是，一旦財政不能定期支出，或出現(xiàn)支付危機，就會影響到基層政府和各經(jīng)濟體。

地方政府投融資平臺存在的主要問題

政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發(fā)債的制度下，地方政府紛紛發(fā)起設(shè)立了地方政府投融資平臺，導致政府與企業(yè)的界限非常模糊，當投融資平臺的債務急劇增加時，勢必會造成地方政府龐大的隱性債務，導致財政風險的產(chǎn)生。如果這一問題不及時解決，地方政府為了規(guī)避法律，必定會以投融資平臺為主要載體進行融資。

融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業(yè)銀行帶來潛在的經(jīng)營風險，并可能導致由金融風險所產(chǎn)生的一系列其它社會風險。

償還責任和擔保責任的法律失效問題。根據(jù)《擔保法》和《關(guān)于規(guī)范地方財政擔保行為的通知》中的明確規(guī)定：“除經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的以外，國家機關(guān)不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護（王曉曦，2010）。

資金管理不規(guī)范、信息不透明。田華杰（2011）分析認為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會將籌集的資金交給建設(shè)單位使用，平臺公司并不對項目的建設(shè)和資金的使用進行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺，也就是借款人的監(jiān)管范圍，可能會出現(xiàn)資金因為得不到監(jiān)管而使用不到位的現(xiàn)象。

健康發(fā)展地方政府投融資平臺的建議

控制債務總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規(guī)模非常龐大，所構(gòu)成的債務結(jié)構(gòu)也比較復雜，存在著大量的隱性債務和或有債務。且巴曙松（2009）發(fā)現(xiàn)，當前應推動地方政府通過投融資平臺所構(gòu)成的隱性債務，向可以公開的顯性債務轉(zhuǎn)化，提高當前投融資平臺債務信息披露的透明度。

拓寬融資渠道，建立股權(quán)投資基金。當前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風險程度的把握比較困難，給銀行的正常經(jīng)營帶來了潛在的風險。為了擴展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認為，地方政府投融資平臺可以設(shè)立股權(quán)投資基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰(zhàn)略選擇。

健全財政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財政體制改革，將財權(quán)重心上移到中央政府，事權(quán)重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，事權(quán)適度向中央政府轉(zhuǎn)移，財權(quán)劃分上適當向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權(quán)利職責，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。

允許地方政府舉債，獨立運作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認為，應該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能控制地方債務的進一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經(jīng)提出，為了更好的發(fā)展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認為投融資平臺應該成為“具有獨立行使民事權(quán)利和承擔經(jīng)營風險的市場主體，”從而促使投融資平臺經(jīng)營的市場化、規(guī)范化。

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