導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇職稱制度論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

人力資源在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用日益突出，作為具有人才評價、激勵之功能的職稱工作，成為人才資源能力建設(shè)工作中的重要手段。職稱工作必須盡早走出福利化、終身制的制度誤區(qū)，轉(zhuǎn)向與能力相應(yīng)的法制軌道上來，讓職稱真正能客觀反映、公正評價專業(yè)技術(shù)人員的水平和能力。為了認真貫徹落實《關(guān)于進一步加強人才工作的決定》的精神和要求，必須不斷深化職稱制度改革，建立以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)，以能力為導(dǎo)向，具有競爭激勵機制的科學(xué)的職稱工作管理新體制。

我們對能力導(dǎo)向的職稱制度構(gòu)想如下：

一、科學(xué)設(shè)崗，建立全新的崗位聘任制

崗位設(shè)置是實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制的基礎(chǔ)。要根據(jù)職能、任務(wù)及事業(yè)發(fā)展需要科學(xué)、合理地調(diào)整、設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，明確崗位的職責任務(wù)，建立“按需設(shè)崗，按崗聘任、以崗定薪，崗易薪變，競爭擇優(yōu)，優(yōu)勝劣汰”的全新的崗位聘任制。

（1）建立科學(xué)的專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)里體系?？茖W(xué)設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，即一方面要嚴格按照上級規(guī)定，堅持“因事設(shè)崗、重點突出、能力導(dǎo)向、動態(tài)管理”的原則，合理確定職務(wù)結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)崗位另一方面，按照“總量控制，結(jié)構(gòu)調(diào)整”

的思路，以事設(shè)崗、因事設(shè)崗。通過科學(xué)設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，使受聘專業(yè)技術(shù)人員有崗、有責、職責分明，使聘任單位形成合理的人才梯隊，促進人才合理流動，最大限度地利用人才資源。

（2）落實公開、公平、竟爭、擇優(yōu)的崗位聘任原則采取公開、公平、競爭、擇優(yōu)的崗位聘任原則，要做到“四個公開”即公開崗位職數(shù)、公開崗位職責，公開崗位待遇，公開崗位要求。要規(guī)范聘任競爭程序和辦法，創(chuàng)造一個良好的用人環(huán)境，逐步建立起人員能進能出，職務(wù)能土能下，待遇能升能降，優(yōu)秀人才能夠脫穎而出的新型用人機制和體現(xiàn)競爭激勵的人事管理運行機制。

（3）健全完善的崗位管理制度。在定編、定崗的基礎(chǔ)，根據(jù)崗位對人員素質(zhì)的要求聘任，實行身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變優(yōu)化人力資源配置，因需設(shè)崗，以崗定編、競爭上崗，責任到人，全面推行專業(yè)技術(shù)職務(wù)竟爭幾崗，逐步實現(xiàn)聘用制的規(guī)范化從實際出發(fā)，通過各種方式，使專業(yè)技術(shù)人員獲得專業(yè)技術(shù)資格不再與工資、福利掛鉤通過評聘分開，打破專業(yè)技術(shù)職務(wù)終身制，推進事業(yè)單位用人制度的深化改革。

二、大力推進職業(yè)資格制度

（1）積極全面推行專業(yè)技術(shù)執(zhí)業(yè)資格制度。執(zhí)業(yè)資格制度是指政府對某些責任較大、社會通用性強、關(guān)系公共利益的專業(yè)實行準人制度，是依法獨立開業(yè)或從事某一特定專業(yè)的學(xué)識、技術(shù)和能力的必備標準。推行專業(yè)技術(shù)執(zhí)業(yè)資格制度是人事制度改革的重要方面，推行這一制度能夠?qū)崿F(xiàn)對專業(yè)技術(shù)人員的學(xué)識技術(shù)水平、綜合業(yè)務(wù)能力和自身素質(zhì)的合理評價，從而可以達到人才合理配置和使用的目的。

（2）健全考核體系，實行公開招聘。執(zhí)業(yè)資格考試是保證行業(yè)質(zhì)量的重要舉措，各企事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)缺編崗位的用人條件和職責，實行資格考試遵守公平、效率的原則和保持政策的連續(xù)性和協(xié)調(diào)性，實行公開招聘，應(yīng)聘人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)學(xué)歷或規(guī)定的資格條件制定標準適度的專業(yè)技術(shù)資格評審條件，保證客觀公正地評價專業(yè)技術(shù)人員的水平、能力和素質(zhì)。

篇2

1.1中小型水利工程質(zhì)量監(jiān)督?jīng)]有一套完善的法規(guī)制度

我國當前在水利施工建設(shè)中，確實制定了很多的條例或者是政策法規(guī)，但是這些政策和法規(guī)的內(nèi)容都是針對政府中的一些地方性的水利工程實施的，在中小型的施工中，很少有這種針對中小型的水利開展制定的相關(guān)的制度或者是約束性的文件。但是在中小型的工程管理中，其不可能按照大型的水利施工開展建設(shè)管理，即不能執(zhí)行同樣的質(zhì)量管理方法或者是模式。因此，對于在建筑施工建設(shè)中的大小型水利監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)該制定一套切實可行額度監(jiān)督制度來指導(dǎo)大小水利施工建設(shè)的監(jiān)督管理工作?，F(xiàn)在在水利工程建設(shè)中，因為沒有科學(xué)的管理和規(guī)章制度，并且自身沒有有效的質(zhì)量監(jiān)督和管理機構(gòu)，這就導(dǎo)致其管理的規(guī)范性很差，并且這些中小型的企業(yè)監(jiān)督管理工作的開展沒有科學(xué)的依據(jù)和法律法規(guī)，導(dǎo)致監(jiān)督管理的開展受到了阻礙。

1.2監(jiān)督機構(gòu)不夠健全、不完善

在質(zhì)量監(jiān)督管理機構(gòu)中，監(jiān)督管理機構(gòu)工作的程序或者是機構(gòu)不健全，其缺少經(jīng)費、編制、質(zhì)檢手段等，這些都會導(dǎo)致其在形勢上不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，不能隨著水利施工的技術(shù)水平的提升，提升自身的監(jiān)督質(zhì)量管理水平。除此之外，還有監(jiān)督管理人員對監(jiān)督管理工作的認識不到位，沒有認識到監(jiān)督管理的重要性，不能積極的開展各項監(jiān)督工作，導(dǎo)致項目工程中的質(zhì)量問題沒有得到及時的發(fā)現(xiàn)，留下很大的安全隱患。

1.3水利工程質(zhì)量監(jiān)督的行業(yè)管理不力

作為水利施工后建設(shè)過程中的重要組成部分，質(zhì)量監(jiān)督管理部門其在水利施工方面和在其他行業(yè)管理方面有著很大的差距，主要是建筑施工企業(yè)在施工過程中，其做的不到位，這方面建筑行業(yè)就做得比較好,不管誰投資興建的工程,都必須主動接受建筑質(zhì)監(jiān)部門的監(jiān)督,而一些屬于水利部門主管的水電工程和供水工程,水利質(zhì)監(jiān)機構(gòu)卻沒有大膽地監(jiān)督起來,至于系統(tǒng)外興建的水利工程就更不用說了。

1.4專業(yè)專職人員不足

目前，各個級別的縣、市都存在著資質(zhì)要求的專質(zhì)監(jiān)人員數(shù)量不足，質(zhì)監(jiān)人員素質(zhì)比較低等現(xiàn)象。一種現(xiàn)象是技術(shù)人員兼職質(zhì)量監(jiān)督。雖然有質(zhì)量監(jiān)督人員，但是其經(jīng)驗不足或者是素質(zhì)不高導(dǎo)致質(zhì)量監(jiān)督工作不能順利開展。或者是沒有按照監(jiān)督管理的程序進行管理，影響質(zhì)監(jiān)的效果，同時,由于兼職的質(zhì)監(jiān)人員,大多來自基層的水利部門,包括建設(shè)單位和施工單位,而中小型水利建設(shè)項目的項目法人大多是基層水利部門,在質(zhì)監(jiān)過程中,就難避“同體建設(shè)同體質(zhì)監(jiān)”之嫌。另外一種現(xiàn)象比較常見，就是當前具備質(zhì)量監(jiān)督員的資格的人員有限，其大部分是技術(shù)部門的人員，這樣除了質(zhì)量監(jiān)督管理工作之外，還有很多其他的工作，這樣就難以保證質(zhì)量監(jiān)督工作的有效開展。

2.改進方法

根據(jù)近年水利工程事故發(fā)生的原因分析，各種水利施工質(zhì)量引起的水利施工的安全事故很多，因為質(zhì)量問題導(dǎo)致后學(xué)的使用中引發(fā)的水利安全或者是故障性的自然災(zāi)害等預(yù)防的不當都是因為在水利建設(shè)中，質(zhì)量監(jiān)督管理不到位造成的。對此，可以從以下幾個方面對水利施工建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督管理方面進行改進。

2.1質(zhì)量監(jiān)督站的主要做法

宣傳質(zhì)量意識，積極的宣傳水利施工建設(shè)過程中的安全問題，宣傳水利施工質(zhì)量監(jiān)督管理的重要性，提高各個施工管理人員的質(zhì)量意識，加強對工作的責任心。根據(jù)施工的年限制定相關(guān)的質(zhì)量監(jiān)督計劃，建立完善的質(zhì)量監(jiān)督管理的體系。在合同簽訂后完成對建設(shè)單位和監(jiān)督單位之間的監(jiān)督質(zhì)量手續(xù)的辦理，建立監(jiān)督檔案。

2.2嚴格按照質(zhì)量評定標準

進行質(zhì)量評定，客觀、公正地進行質(zhì)量核評，把好工程質(zhì)評定關(guān)。

2.3質(zhì)量監(jiān)督工作的體會和認識

2.3.1切實加強過程監(jiān)督，確保工程質(zhì)量。質(zhì)量監(jiān)督人員在巡查過程中發(fā)現(xiàn)的各種施工的實際的質(zhì)量問題，要求及時的上報，并立即要求進行返工，從而杜絕了不符合設(shè)計要求的質(zhì)量問題。2.3.2客觀公正地核評工程質(zhì)量等級，把好工程質(zhì)量的評定主要依靠監(jiān)理、建設(shè)單位現(xiàn)場把關(guān)。質(zhì)量監(jiān)督員在核評分部、單位工程的質(zhì)量等級時以中間產(chǎn)品為切入點，對中間產(chǎn)品有關(guān)試驗數(shù)據(jù)進行認真的統(tǒng)計分析，杜絕工程出現(xiàn)人為的優(yōu)良率偏高的現(xiàn)象。

作者:雷 輝 汝國棟 單位:東阿縣水務(wù)局

參考文獻

[1]裴海龍，韓吉彪.淺談水利工程項目建設(shè)中參建各方地位及關(guān)系[A].低碳經(jīng)濟與科學(xué)發(fā)展——吉林省第六屆科學(xué)技術(shù)學(xué)術(shù)年會論文集[C]，2010年

篇3

自改革開放以來，我國在城鎮(zhèn)化進程中逐漸形成了2．6億農(nóng)民工群體，這部分農(nóng)民工群體積極參與到城市化的建設(shè)中，為我國經(jīng)濟的發(fā)展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮(zhèn)戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務(wù)，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養(yǎng)老保險而言，目前，農(nóng)民工由于工作不穩(wěn)定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現(xiàn)在一個地區(qū)累計滿15年的最低領(lǐng)取養(yǎng)老金繳費年限，再加上我國社會養(yǎng)老保險制度因統(tǒng)籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農(nóng)民工因養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權(quán)益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農(nóng)民工）的參保權(quán)益是我國當前急需解決的一個難題。

（二）加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的迫切要求

城鎮(zhèn)化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經(jīng)濟發(fā)展走向現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程之中，且城鎮(zhèn)化的速率呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現(xiàn)有的發(fā)展速度估計，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60％，2030年則將逼近70％。快速的城鎮(zhèn)化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農(nóng)村遷移勞動人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量達到1．63億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農(nóng)村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系銜接方法，可以促使農(nóng)村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展。因此，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，研究城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題具有一定的迫切性。

（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的必然舉措

早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)。同年，國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知（國發(fā)〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設(shè)”?？梢?，政府對于我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌建設(shè)已給予高度的關(guān)注，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養(yǎng)老保險制度存在著城鄉(xiāng)割裂已是不爭的事實。通過對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法進行研究，將有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以全面貫徹現(xiàn)階段我國所倡導(dǎo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。

二、對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接方案（暫行辦法）的分析

（一）《暫行辦法》的突破點

1．將新農(nóng)保與城居保整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險順利銜接?！稌盒修k法》頒布以前，我國有關(guān)養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)移接續(xù)方面的政策主要有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案》、《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》以及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農(nóng)保與職保之間、城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接進行規(guī)定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執(zhí)行過程中顯得較為繁瑣?！稌盒修k法》的頒布，在承認將新農(nóng)保與城居保整合成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉(zhuǎn)換，大大簡化了方案的內(nèi)容與操作過程。

2．設(shè)置合理的時點作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準。《暫行辦法》在第3條中明確規(guī)定：參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，相應(yīng)待遇按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應(yīng)待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都規(guī)定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，且職保的待遇較高。依據(jù)規(guī)定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費多長時間，都可以轉(zhuǎn)入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養(yǎng)老權(quán)益，再次，考慮到職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間銜接的主要對象是農(nóng)民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉(xiāng)頻繁流動，部分人在進城務(wù)工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農(nóng)村參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，可能面臨養(yǎng)老保險關(guān)系的多次轉(zhuǎn)換。而統(tǒng)一在達到職保法定退休年齡后確定養(yǎng)老保險的銜接手續(xù)，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。

3．進一步規(guī)范養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)程序。《暫行辦法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接政策往往側(cè)重于轉(zhuǎn)移銜接的條件和方法，而對轉(zhuǎn)移銜接的程序缺乏較為詳細的論述。《暫行辦法》中的第9條按照一到四步對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保轉(zhuǎn)移銜接的程序作出了詳細的規(guī)定，從而在程序上保障了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接。

4．關(guān)于重復(fù)參保問題的處理。目前，由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規(guī)定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉(xiāng)就業(yè)人員中出現(xiàn)重復(fù)參保、重復(fù)交費甚至是重復(fù)享受待遇等現(xiàn)象。根據(jù)2012年審計署第34號《審計結(jié)果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復(fù)參加三類養(yǎng)老保險的人數(shù)高達112．42萬，而重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金的則有9．27萬人?；诖耍稌盒修k法》第7條和第8條規(guī)定：參保人員若在同一年度內(nèi)同時參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，其重復(fù)繳費時段只計算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限，并將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險重復(fù)繳費時段相應(yīng)個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領(lǐng)取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，對于同時領(lǐng)取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，終止并解除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關(guān)系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領(lǐng)取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)予以退還。

（二）《暫行辦法》本身存在的問題

1．轉(zhuǎn)移銜接的條件不對等。《暫行辦法》中的第3條明確規(guī)定：參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保，按照職保辦法計發(fā)相應(yīng)待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應(yīng)待遇。從該條的規(guī)定來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員轉(zhuǎn)入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則沒有對參保繳費年限做出相應(yīng)要求，這就使得從待遇較高的職保轉(zhuǎn)移到待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相對容易，而進行反方向轉(zhuǎn)換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉(xiāng)頻繁流動的農(nóng)民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉(zhuǎn)入待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而影響農(nóng)民工參加職保繳費的積極性。

2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行重復(fù)繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉(zhuǎn)換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數(shù)額畢竟有限。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在轉(zhuǎn)入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最終將會與退保的實質(zhì)并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規(guī)定，不能同時領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的加入。這無疑不利于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉(zhuǎn)移接續(xù)工作失去意義。

3．職保的統(tǒng)籌基金不轉(zhuǎn)移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規(guī)定，參保人員從職保轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統(tǒng)籌基金進行相應(yīng)轉(zhuǎn)移。對此，官方給出的解釋是：

（1）統(tǒng)籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，會導(dǎo)致各項制度資金安排上的不平衡。

（2）統(tǒng)籌基金與個人賬戶性質(zhì)不同，不屬于個人所有，不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金，不影響參保人個人的權(quán)益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統(tǒng)籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關(guān)，試想如果參保者并未給企業(yè)創(chuàng)造相應(yīng)勞動價值的話，企業(yè)何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉(xiāng)就業(yè)的特殊群體而言，由于在城鄉(xiāng)頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。倘若依據(jù)《暫行辦法》的該條做法，職保統(tǒng)籌基金不進行相應(yīng)轉(zhuǎn)移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領(lǐng)取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉(zhuǎn)入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規(guī)定實在是有失公平。

三、關(guān)于《暫行辦法》完善的建議

（一）設(shè)置合理的年限折算方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接

針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職保后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規(guī)定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設(shè)置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費積累額相對較低，再加上農(nóng)民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農(nóng)民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險每年的繳費額分別除以統(tǒng)籌區(qū)對應(yīng)年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費用年份應(yīng)繳的職保繳費額，再用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復(fù)計算二者交叉的年限。

篇4

整個建筑所需的原材料質(zhì)量的控制實質(zhì)上關(guān)乎到工程的后期施工中質(zhì)量的保證問題，是工程順利進行的基礎(chǔ)。在進行質(zhì)量把控的時候?qū)τ跈z測出的不符合施工要求的和設(shè)計要求的材料，不論是在質(zhì)量還是在參考數(shù)值方面，都不能運輸?shù)绞┕がF(xiàn)場中。我們知道材料的質(zhì)量的好壞對交通工程的建設(shè)質(zhì)量的整體把握有著至關(guān)重要的影響。比方說防護欄或者標志牌等出現(xiàn)質(zhì)量問題，在進場進行構(gòu)件的時候就很難把握，但是對于在安裝過程中這種質(zhì)量問題的出現(xiàn)還是比較容易及時處理的。有些材料存在細節(jié)上問題，在檢查的時候也不容易及時被發(fā)現(xiàn)，通常在運進現(xiàn)場之后，在使用的時候才能將問題發(fā)現(xiàn)。所以說對進場材料進行嚴格監(jiān)控是十分重要和非常有必要的。為了避免出現(xiàn)經(jīng)常材料有些魚目混珠，施工單位的相關(guān)人員就要專門到合作工程進行實際考察，核實相關(guān)設(shè)備和所需材料的詳細信息，然后進行分析看到底符不符合施工中和設(shè)計方案的具體要求。然后在進行運輸?shù)臅r候也要定期檢查，避免制造商投機取巧。等到所有材料進場之后，技術(shù)人員任然要按照標準要求對材料再進行檢查核實，一旦發(fā)現(xiàn)有問題就要立即要供應(yīng)商更換材料或者賠償?shù)取?/p>

2對施工流程的控制

對交通工程建設(shè)項目質(zhì)量的有效控制，除了把好材料進場關(guān)，同時也需要對施工的流程進行有效的控制，如波形粱鋼護欄施工工序為：放樣-打樁-護欄安裝-護欄線形調(diào)整。隔離柵及防拋網(wǎng)的施工工序為:放樣-挖坑-澆基礎(chǔ)、立柱安裝-掛網(wǎng)。標志的施工工序為：基礎(chǔ)定位放樣-基坑開挖-基礎(chǔ)混凝上澆筑-標志立柱安裝-標志板安裝。

3建立科學(xué)的質(zhì)量控制體系

建設(shè)工程項目質(zhì)量的有效控制，需要一個系統(tǒng)的管理體系作為基礎(chǔ)和依據(jù)，而在施工項目的管理層中，項目的總工程師是該項目的負責人，需要根據(jù)工程的實際情況，執(zhí)行施工工程質(zhì)量的總體方針和政策，以及工程質(zhì)量檢驗的標準，由工程師和實驗人員對工程質(zhì)量進行定期的檢查，發(fā)現(xiàn)有不符合規(guī)定的需要及時的進行處理。

二、進度控制

1在施工之前進行必要的考察工作

施工單位應(yīng)當在施工開始之前，就對施工現(xiàn)場的情況有一個詳細的了解，根據(jù)業(yè)主的要求，按照合同中規(guī)定的工期對施工過程進行一個詳細的計劃，并且對需要的人力、物力和財力等進行科學(xué)的規(guī)劃，只有做好這些準備工作，才能夠保證工程的順利開工。

2有效的監(jiān)理工作

監(jiān)理單位要本著對業(yè)主負責的態(tài)度，認真督促施工單位按制定的施工組織計劃施工。制定年進度計劃，按時向建設(shè)單位上報月進度計劃、季進度計劃、月形象進度和季形象進度。發(fā)現(xiàn)影響工程進度的因素，要及時準確地向業(yè)主單位報告，以解決實際困難。

3建設(shè)單位主要通過合同措施來實現(xiàn)

對進度的控制。一是與施工單位簽訂合同工期，要求務(wù)必在規(guī)定期限內(nèi)完工，對于工程延期的給予經(jīng)濟處罰；二是工程款支付與進度掛鉤，根據(jù)工程量和形象進度撥付工程款；三是設(shè)立獎懲機制，激發(fā)施工單位的積極性，有效地加快工程進度。

4交通工程與其它工程相比

具有線長面廣、分部分項工程繁多、氣候影響大、制約客觀因素多的特點。因此，建設(shè)單位必須積極與當?shù)卣拖嚓P(guān)部門溝通聯(lián)系，搞好征地拆遷和協(xié)調(diào)工作，為施工單位創(chuàng)造一個良好的施工環(huán)境，這是進度控制的前提。

5工程款的到位情況是影響進度控制的又一重要因素

篇5

農(nóng)業(yè)二十多年制度變遷經(jīng)過實踐證明是成功的，達到了解決農(nóng)民溫飽問題的制度設(shè)計目的。但是制度安排時也留下了一定的后遺癥，制度變遷成本分攤采取的向后累計推移目前已經(jīng)到了非化解不可的地步，制度化的成本也越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，沿未制度化的成本又亟待制度化?？梢哉f當前制度變遷成本的分攤制度創(chuàng)新成了整個農(nóng)業(yè)制度變遷的突破口，這個問題不解決，新一輪農(nóng)業(yè)制度變遷就無從著手。

一、制度變遷成本的一般分析

（一）制度變遷成本的類型

1、制度實施后成本。一是政治成本。政治成本有兩層意思，制度變遷主體的政治風險和制度變遷所造成的社會政治風險，這種成本必須內(nèi)部化。因為成本內(nèi)部化是與改革收益內(nèi)部化相對應(yīng)的，作為誘導(dǎo)性制度變遷的主體，其改革是為了追求潛在的利潤，當然其政治成本應(yīng)內(nèi)部化。作為強制性制度變遷的主體只要制度安排成功就可獲得最大的租金，還可獲得支持和巨大的政績，甚至職位的提升，因此其改革成本理應(yīng)由改革主體自行承擔。二是制度更替引起的制度利益轉(zhuǎn)換成本。一是舊制度下的能夠獲得的利益，在新制度安排后，被取消，這部分成本可以稱之為新制度安排的機會成本；二是新制度安排后，由某些人承擔了的費用，如農(nóng)業(yè)制度變遷后，予以制度化的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留。三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度運行期間與制度化的費用一同由微觀主體承擔，也可以向后累計，找適當?shù)臅r機予以分化解的成本。

2、制度實施成本。改革的實施成本包括公眾的反對成本、協(xié)調(diào)成本、組織成本、試錯成本、監(jiān)督執(zhí)行成本等，這部分成本應(yīng)具體問題具體分析，與改革主體直接相關(guān)的應(yīng)內(nèi)部化，與改革主體不直接相關(guān)的可以向外部轉(zhuǎn)移，剩下的由政府從制度變遷收益中予以開支，改革沒有成功的由政府完全承擔。一是交易成本。二是協(xié)調(diào)成本。三是試錯成本。四是組織實施的預(yù)期成本。五是制度設(shè)計成本。制度設(shè)計成本是在原有制度內(nèi)醞釀、設(shè)計安排新制度應(yīng)該花費的費用，這部分成本要在改革期間予以消化，這種消化也有兩種方式，一種方式是在舊制度的框架下消化，打入舊制度的廢棄成本中；另一種方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解決。制度設(shè)計成本不能向后推移累計，也不能由改革各主體分攤，更不能制度化。政府是制度設(shè)計成本的最終承擔者。

（二）制度變遷成本的分攤的一般分析

從上述二類六種制度變遷成本來看，前三種成本要么在改革初期予以分攤，要么予以制度化，要么向外轉(zhuǎn)移，只有第四種成本，即制度更替引起的制度利益轉(zhuǎn)換成本才有可能向后累計。改革決策者在非制度化的成本與制度化的成本逐步解決還是向后累計的搏弈上，一般傾向于后者。而后者在分攤方式也有多種選擇。制度變遷成本的分攤有多種方式，如制度化、向外轉(zhuǎn)嫁、向后累計，改革主體內(nèi)部化。對于改革主體來講有向后累計或者制度化的偏好，對于改革客體則偏好向外轉(zhuǎn)移。

1、內(nèi)部制度化。內(nèi)部制度化就是制度變遷的成本由制度約束和規(guī)范對象來承擔，即由改革微觀主體來承擔，就是對制度變遷初尚未制度化的制度變遷成本重新用制度來規(guī)范，并由微觀主體來承擔。這種方式是一種較為常見的方式，因為經(jīng)過一段時間，微觀主體已經(jīng)有了一定的物質(zhì)和心理承受能力，與改革初制度化相比，反對的程度較低，實施成本較低，是一種較理想的制度變遷累計成本的分攤方式。

2、外部制度化。外部內(nèi)部化就是由政府自己來承擔，政府來承擔主要是通過財政政策或者金融政策予以解決。政府承擔就是的把相關(guān)制度的成本通過制度來規(guī)范，使成本分攤多元化（即全社會成員來負擔，因為政府的收入來自于納稅人，外部內(nèi)部化也就是把成本社會化），減少制度相關(guān)微觀主體的負擔。

3、向外轉(zhuǎn)移。制度變遷累計成本向相關(guān)利益主體以外的人或者利益群體來承擔，這種方式必須是“內(nèi)部人”與“外部人”有一定的利益聯(lián)系，“外部人”通過承擔一定的制度變遷累計成本能名極大的增進自身利益。這種制度變遷方式，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，龍頭企業(yè)幫助建設(shè)基地、為農(nóng)民提供服務(wù)，就屬于這種類型。

4、政府一次性予以劃轉(zhuǎn)。就是把過去累計的成本，完全由政府一次性承擔。如1998年糧食制度改革，各個糧食企業(yè)的虧損，掛帳停息就是由政府來承擔。這種方式解決要政府有比較大的承受能力。

5、契約交易：即以制度未來的潛在利潤換取制度累計成本。新制度的供給是因為有潛在利潤或者租金的誘因，對于無法分攤的制度變遷累計成本，決策者可以出售潛在利潤或者租金，來換取累計成本的化解。如農(nóng)村公共品制度的累計成本就可以通過，出售公共品的潛在收益來分攤制度變遷成本。二、當前農(nóng)業(yè)制度變遷成本的分攤方式障礙了新制度的供給

上一輪農(nóng)業(yè)制度變遷成本主要是三種方式，一是制度化，由農(nóng)民自己承擔；二是向后累計，由以后的制度收益來彌補；三是尚未制度化的成本，也通過各種各樣的政策或者地方“土政策”，轉(zhuǎn)由農(nóng)民承擔。制度化的成本本身就構(gòu)筑了成本內(nèi)在化的累增機制，向后累計的制度成本已經(jīng)達到了制度變遷的極值點（或者臨界點），非化解不可；尚未制度化的成本幾乎成了各級政府和村級組織轉(zhuǎn)嫁費用的“吸納器”。

（一）制度化的制度變遷成本已經(jīng)不適應(yīng)市場發(fā)展的需求

1、統(tǒng)籌提留合法性和計提標準、方法受置疑.一是統(tǒng)籌提留費用從理論上講，是土地集體所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，即是地租，但是統(tǒng)籌提留中有些費用，如教育費附加，道路維護等費用，農(nóng)民已經(jīng)以稅收的形式向國家交納了，如果再以統(tǒng)籌提留的形式出現(xiàn)，就在實事上造成了重復(fù)納稅。二是統(tǒng)籌提留以上年農(nóng)民人均純收入作為繳納基數(shù)，造成了農(nóng)民之間的負擔不均衡。按照國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊的調(diào)查表明，1999年農(nóng)村居民純收入進行五等分組（每組各占總戶數(shù)的20%）后發(fā)現(xiàn)，低收入戶、較低收入戶、中等收入戶、較高收入戶和高收入戶的負擔率分別為9.21%、6.59%、5.19%、4.03%和2.52%,呈現(xiàn)出收入越高負擔越低。三是基數(shù)確定不科學(xué)，鄉(xiāng)村為了保證支出，往往夸大農(nóng)民收入，因此，農(nóng)民統(tǒng)籌提留負擔遠遠要比國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊的要高。

2、傳統(tǒng)的政治制度運行成本由改革后的市場微觀主體承擔已難以承受。我國的改革是先經(jīng)濟體制改革，再適時推進政治改革。但是二十多年來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度改革可以說在市場化的道路上走了一大步，但是我國的有關(guān)農(nóng)業(yè)的政治制度除把農(nóng)村這個名字改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他的則很少變動。傳統(tǒng)的政治制度雖然沒有多大存在的必要，但是依然照樣運行，其龐大的運行成本，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的運轉(zhuǎn)費用全部由已經(jīng)市場化的農(nóng)民承擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一級政府，雖然當初設(shè)計安排時所采取的的“實縣虛鄉(xiāng)”做法，但是目前實實在在是一級政府，廟雖然小，但是五臟俱全，人員比較多，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)200多人，少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有70-80人。在我國各級政府中，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府的經(jīng)費是完全來源于農(nóng)民，而且不是以稅收形式，而是以費的形式來征收。而農(nóng)民所交納的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和屠宰稅是農(nóng)民作為一個公民因生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)盡的義務(wù)，按理說農(nóng)民已經(jīng)完成了納稅義務(wù)，就不應(yīng)該再承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政費用。但是這部分費用沒有留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是上交逐級留成，縣、地、省各得一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了工商各稅后只能得到所謂具有行政編制的不超過20個人的行政經(jīng)費和人頭經(jīng)費。大量的工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所則是靠向農(nóng)民收費過日子。向農(nóng)民征收經(jīng)費的理由是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是集體土地的所有者，理應(yīng)征收“地租”。但是這里存在一個悖論：土地是鄉(xiāng)村集體所有，農(nóng)民是集體的成員，是土地的實際所有者，鄉(xiāng)村只是一個所有權(quán)人，實際所有者農(nóng)民就還得通過交統(tǒng)籌提留（即地租）來使用本應(yīng)屬于自己的土地，而自己的土地所有權(quán)收益給人來享受。如果我們再討論，如果土地屬于村級所有（目前大部分的土地都屬于村集體），村是所有權(quán)的人，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級政府不是人，有什么理由還要收取類似地租的統(tǒng)籌費用呢。因此，既然國家已把鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位于一級政府，而農(nóng)民在交納稅收的情況下，就不應(yīng)該再承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理費用。

3、地權(quán)改革而導(dǎo)致失業(yè)、社會救濟救助和社會保障費用內(nèi)部化。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革后，把本應(yīng)由國家承擔的如失業(yè)救濟、養(yǎng)老保險的各種社會保障支出全部由農(nóng)民自己承擔，也就說農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革成本由農(nóng)民自己承擔，而國家卻置身事外。國家要求的九年制義務(wù)教育，城市由國家財政負擔，而農(nóng)村卻由農(nóng)民自己掏腰包，并且還要農(nóng)民領(lǐng)國家的一個義務(wù)制教育的“人情”?，F(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)生的費用開支是城市的2倍以上，而農(nóng)民的收入還不到城市居民的一半，用較少的收入負擔較多的費用這本身就是一種社會的不公平。

第二輪土地延包農(nóng)民并不熱心（土地增量制度變遷累增成本過高）。中央提出農(nóng)民承包土地再延長30年后，并沒有象1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任一樣歡呼鵲躍，農(nóng)民不僅不想續(xù)簽合同，領(lǐng)取土地使用證，反而連現(xiàn)有的承包土地都不想要了，農(nóng)民不要土地并不是農(nóng)民很富有，也不是農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道增多了。農(nóng)民現(xiàn)在還只是僅僅解決溫飽問題而已，土地仍然是農(nóng)民生存和就業(yè)的最基本的手段。在這種情況下出現(xiàn)土地大量棄耕的現(xiàn)象，筆者認為是土地制度變遷成本累增過多所致。

（二）尚未制度化的成本農(nóng)民已經(jīng)不堪重負

1、“兩工”。農(nóng)民社會（家庭之外）付出的一部分價值得不到承認，最典型的表現(xiàn)是農(nóng)村還存在類似于古代徭役的義務(wù)工制度。當前，農(nóng)民有相當大（家庭之外）一部分勞動得不到承認，最典型的表現(xiàn)是類似于古代徭役的義務(wù)工、積累工制度（農(nóng)村簡稱“兩工”）。不僅“兩工”的價值不能實現(xiàn)，而且“兩工”制度還成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級平衡財政收支的調(diào)節(jié)器，成了加重農(nóng)民負擔的載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級在年初確定預(yù)算時，統(tǒng)籌提留與實際支出缺口的差額就在“兩工”上想辦法。國家政策明文規(guī)定，義務(wù)工和積累工有水利工程就收，沒有就不收，而且最多不超過30個。但是現(xiàn)在成了一項剛性收費，有無水利工程都要收取，幾乎成了農(nóng)民負擔的“無底洞”。

2、農(nóng)村公共生產(chǎn)費用。改革二十多年以來，由于國家應(yīng)該承擔的農(nóng)田基本建設(shè)投入比較少，從而導(dǎo)致農(nóng)村基本建設(shè)年久失修，起不到應(yīng)有的作用。在這種情況下，鄉(xiāng)村就代表國家向征收農(nóng)田水利維修建設(shè)資金，從而使本應(yīng)由國家承擔的費用由農(nóng)民來承擔了，這是未制度化的成本。另外，由于水利設(shè)施的處久失修，就使得農(nóng)村公共生產(chǎn)費用直線上升，加大了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營成本。

（三）向后累計的成本已經(jīng)達到了分攤臨界點。

1、糧食流通體制改革成本分攤方式極不合理，累計的成本也非化解不可。1998年國家為了甩掉糧食體制改革的財政包袱，繼續(xù)實行省長負責制，建立多級風險基金，把本由中央財政負責調(diào)控的責任轉(zhuǎn)由地方與中央共同負擔，而且以地方為主，向地方恩嫁負擔；而且規(guī)定1993-1998年的糧食虧損由地方在一定的年限內(nèi)予以消化，把因國家政策造成的虧損轉(zhuǎn)嫁給地方，同時對沒有消化完的糧食虧損予以掛帳，從目前的政策走向來看，這個虧損也會由所謂的順價銷售最終由農(nóng)民承擔。

2、龐大的教育達標費用及由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)村兩債務(wù)。九十年代以來，教育部以政府的名義要求，鄉(xiāng)村兩級中小學(xué)校舍“達標”，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少都有200萬元左右，而這些最后也是通過各種途徑向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁來予以化解的。這也是加重農(nóng)民負擔的一個重要原因。三、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)制度變遷成本的分攤方式

（一）成本分攤的原則

1、受益原則，在相關(guān)主體之間合理分攤。因為前一輪制度變遷是誘致性制度變遷，變遷的成本基本上實現(xiàn)了創(chuàng)新主體（即農(nóng)民）內(nèi)部化了。這主要是考慮當時制度變遷的效率較高，農(nóng)民承擔改革成本也不會影響其創(chuàng)新的積極性。但是當前農(nóng)民在市場中處于劣勢地位，農(nóng)民的處境比較艱難，如果創(chuàng)新成本全部由農(nóng)民承擔，創(chuàng)新必然不會得到占大多數(shù)農(nóng)民的擁護而導(dǎo)致創(chuàng)新失敗。因此，如果制度涉及到了多個受益主體，創(chuàng)新成本應(yīng)在多個主體中均衡分攤。

2、分類原則。一方面，對過去累計的制度變遷成本，要下力解決，現(xiàn)在已經(jīng)不能繼續(xù)向后推移了?？梢杂蓢页袚徊糠郑蛲廪D(zhuǎn)移一部分，農(nóng)民自己承擔一部分。另一方面新增制度變遷成本要根據(jù)受益原則和支農(nóng)原則，予以制度化。

3、國家和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的原則。如果只涉及農(nóng)民本身，則國家要與農(nóng)民共同分攤。時機成熟后要適時引導(dǎo)“以工補農(nóng)”，把改革成本由農(nóng)業(yè)內(nèi)部向外轉(zhuǎn)移。

4、逐步消化原則。雖然農(nóng)民已經(jīng)有了一定的承受能力，但是對于二十多年累計的制度成本，也不能一下子完全分攤，要逐步分攤。

（二）農(nóng)業(yè)制度變遷成本的具體分攤方式

1、改革農(nóng)村公共產(chǎn)品籌集制度，實行投資主體多元化，減少農(nóng)民的生產(chǎn)共同費用的分攤。公共產(chǎn)品籌集主體要多元化，不能完全由農(nóng)民負擔。因為供給公共品是政府的一個重要職能。過去由農(nóng)民自己承擔有其不得已的合理的一方面（國家的非農(nóng)發(fā)展戰(zhàn)略）。但是面對農(nóng)民負擔沉重，收入增長持續(xù)遞減的局面，而且目前已經(jīng)進入了工業(yè)化中期，國家必須義不容辭的承擔起這一早就應(yīng)承擔的職能。全國性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程國家要全額投資；區(qū)域的基礎(chǔ)工程可以由國家和地方共同負擔；區(qū)域性的小型水利設(shè)施，地方政府、鄉(xiāng)村社區(qū)和農(nóng)民共同負擔。同時應(yīng)積極引進外資，按照“誰引進，誰收費”，“誰投資，誰受益”的原則，大力興辦農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過公共產(chǎn)品投資主體的多元化，減輕鄉(xiāng)村社區(qū)興辦水利設(shè)施等基本建設(shè)的壓力，也就減少了農(nóng)民的生產(chǎn)共同費用。

2、國家要支付農(nóng)村的失業(yè)和社會救濟費用。目前由于我國仍然沒有考核農(nóng)村的失業(yè)問題，農(nóng)村過剩人口是通過“一個人的工三個人做”，即家庭承包責任制來予以強制內(nèi)部化，國家根本不支付農(nóng)民過剩勞動力（即實實在在的農(nóng)村失業(yè)人口）任何費用。“五保戶”、烈軍屬開支等社會救濟、救助費和撫恤費用也是通過制度化由農(nóng)民承擔。政府在社會救濟上把九億農(nóng)民甩在一邊。這些既不符合社會公平的要求，國家也沒有盡到自己應(yīng)盡的責任?，F(xiàn)在中央提出休養(yǎng)生息也應(yīng)考慮把這部分由農(nóng)民支付的費用由國家承擔。

篇6

（1）交通工程的建設(shè)通常具體這些特征，即它的建設(shè)時間長、投資成本大、部分工程跨行政區(qū)域、涉及范圍廣、材料用量大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、工藝較多、交叉施工頻繁、地質(zhì)條件多復(fù)雜、建設(shè)難度大等等。

（2）一般而言，交通工程自然具備壟斷特性以及公共屬性，這是它最基本的特征。它的天然壟斷性主要表現(xiàn)為：對于相關(guān)的交通工程具有較強的依賴性；它的公共屬性則表現(xiàn)為：潛在的使用者為本地的所有居民，特別指出的一點是，使用者的個體并不是固定的。

（3）就本質(zhì)上而言，交通工程是作為一種產(chǎn)品。它的賣方是由五大責任主體組成的，這是由我國的法律所決定的。這五大責任主體分別為建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位，他們必須按照法律規(guī)定對交通工程的質(zhì)量負責。而買方，則是當?shù)厥褂媒煌üこ坍a(chǎn)品的人民群眾?，F(xiàn)在，支付交通工程產(chǎn)品存在以下方式：第一，是由政府相關(guān)主管部門審定的收費年限許可；第二，則是收取車輛的費用，再進行轉(zhuǎn)移；第三，全部或部分財政性資金等，它們的價格都是一定的。因為買方的個體沒有固定下來，所以買方實際上沒有產(chǎn)品的議價能力以及交通工程質(zhì)量的產(chǎn)品驗收所需的專業(yè)判斷能力。另外，對交通工程產(chǎn)品的天然壟斷性和公共屬性進行分析，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)政府主管部門發(fā)揮了雙重作用。其既是“買方代表”，又扮演著“裁判員”的角色。

二、交通工程質(zhì)量監(jiān)督的關(guān)鍵問題

1、由于質(zhì)量好導(dǎo)致利潤低，現(xiàn)有激勵機制負面影響過大在本文的研究過程中，已經(jīng)把交通工程生產(chǎn)方的利潤定義為產(chǎn)品的價格與生總成本之間的差值。從整體進行分析，可以明顯地得出一個結(jié)論：一旦工程質(zhì)量得到提高，生產(chǎn)總成本必然會增加，尤其是管理、研發(fā)、機械設(shè)備方面；一旦交通工程的產(chǎn)品價格被固定下來，那么利潤將會降低。在這種狀況下，利潤與工程質(zhì)量之間將會存在某種關(guān)系，即單調(diào)減函數(shù)關(guān)系。為爭取更多的利潤，參加交通工程建設(shè)的單位將會達成共識，為追求最大利益進行結(jié)盟。在保證交通工程能夠滿足竣（交）工驗收要求的條件下，最大程度地使得工程質(zhì)量下降。如此一來，在交通工程建設(shè)的具體過程中，將會造成許多負面影響，比如許多工程亂象、工程安全隱患的產(chǎn)生，一般表現(xiàn)在以下方面：

（1）為面對日常的工程質(zhì)量監(jiān)督檢查，參與建設(shè)的施工單位將會組成賣方體系，相互分享資料進行造假。在已經(jīng)被處理的案例中，使用真公章對數(shù)據(jù)做假、故意隱瞞工程質(zhì)量問題等已經(jīng)成為質(zhì)量監(jiān)督檢查付桂喜南寧市交通工程質(zhì)量監(jiān)督站廣西南寧530022工作中的常見現(xiàn)象。

（2）在具體的質(zhì)量監(jiān)督過程中，建設(shè)單位對于從業(yè)單位和從業(yè)人員的審查大多是注重形式，事實上并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。這些從業(yè)單位以及從業(yè)人員，絕大多數(shù)是沒有按照法律法規(guī)的要求開展工作的，同時其招投標文件資質(zhì)未能達到相關(guān)標準。一旦他們進入交通建設(shè)工程領(lǐng)域工作，交通工程質(zhì)量監(jiān)督工作便出現(xiàn)了一系列的麻煩，像層層分包、違法轉(zhuǎn)包、掛靠或借用其他單位資質(zhì)等都是違法亂紀的混亂現(xiàn)象。更為嚴重的情況下，在一些地區(qū)市場格局已經(jīng)演變?yōu)榱拥氖┕挝或?qū)逐好的施工單位，這對于交通工程質(zhì)量產(chǎn)生的負面影響是比較大的。

（3）為盡可能地降低投資成本，施工單位往往會偷工減料，為自己謀取更大的利益。在其采用的原材料中，絕大部分是以次充好，這種現(xiàn)象屢屢產(chǎn)生，危害著交通工程的質(zhì)量。

（4）在進行交通工程質(zhì)量監(jiān)督時，監(jiān)理單位采取漠視的態(tài)度來對待一些不利行為。一些監(jiān)理單位即使作出整改指令，但是并未真正去執(zhí)行。遇到施工單位拒絕整改的狀況，監(jiān)理單位也沒有及時上報上級部門，任由情況惡化?！氨O(jiān)理不作為”已經(jīng)成為交通工程質(zhì)量監(jiān)督中最為突出的一個問題，監(jiān)理單位也面對著社會的質(zhì)疑。

2、對于農(nóng)村公路建設(shè)工程相關(guān)法規(guī)中的罰則金額過大從某種意義上分析，法律或法規(guī)中過和罰是對應(yīng)的。舉一個簡單的例子，法律不適合將將罵人者判處極刑，因為這會因為不能實施影響到法律的權(quán)威，或者是引起民憤。如今，在交通建設(shè)工程的相關(guān)條例中，對于一些質(zhì)量較差的工程的處理，罰金過大。這些懲罰對于一些大工程是比較合理的，能夠起到一個警示作用。然而，對于由地市級監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)的概算額較小的農(nóng)村公路改造項目而言，處以如此重的罰金是不合理的。實際過程中，在一些機構(gòu)中，對于農(nóng)村公路交通工程中的違法行為進行處置，使得質(zhì)量監(jiān)督工作和相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性受到了挑戰(zhàn)。

三、對策與建議

（1）僅僅從法律的角度分析，為加大日程工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的力度，提高工作的實效性，相關(guān)政府主管部門面對的最為緊迫的一個問題是，解決市級交通工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督工程師行政執(zhí)法證問題。

（2）因為地域發(fā)展水平不同，所以地級市的交通主管部門必須總結(jié)自身的發(fā)展狀況，參考有關(guān)的交通工程質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)，使得實際過程中工程質(zhì)量監(jiān)督管理實施細則的制定更為科學(xué)。

篇7

發(fā)達國家社會福利制度的發(fā)展演變，主要經(jīng)歷了由剩余型福利模式向制度型福利模式再向混合型福利模式的轉(zhuǎn)變過程。在剩余型福利模式下，貧困被認為是由于個人道德原因所致，接受救助或福利是恥辱的象征。在這一理念下，國家所施行的社會救助標準較低，只保證窮人最基本的生存，并且對救助對象實行嚴格規(guī)管，因此被社會褔利學(xué)者廣泛詬病。進入制度型福利模式后，政府和社會對于貧困的觀點起了很大變化，致貧被認為主要是國家或社會的責任，因此在這一時期，國家對于貧困人口救助標準是比較規(guī)范、合理乃至慷慨的，不僅保障貧困人群的基本生存，還盡可能維護其個人尊嚴。但與此同時，各種問題也接踵而至，如國家財政不堪重負、福利依賴現(xiàn)象滋生。因此，西方國家進入1970年代以來，不少學(xué)者在對“福利國家”模式的反思過程中，主張引進并實施被稱為“混合型”的社會福利模式，試圖既避免前兩種福利模式的弊病，同時保留兩種福利模式的長處?；旌闲透＠枷氲囊粋€核心的觀點就是要提高福利的針對性和目標性。一方面，對于有勞動能力的貧困者，要盡可能幫助其就業(yè)，而非給予高額救助；另一方面，對于存在特殊困難的人群，要給予更充分的救助和照顧，更好地保障其生存權(quán)。

我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導(dǎo)的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點是相契合的，體現(xiàn)了我國社會救助理念的進步，它相對于過去低保工作中實施的“統(tǒng)合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個重大的超越。本文我們將根據(jù)民政部立項的2006年度重點課題“城市居民最低生活保障制度規(guī)范化程序研究”課題組調(diào)查取得的數(shù)據(jù)和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺的分類救助辦法的運行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺的意義及取得的進展的前提下，分析總結(jié)該辦法存在的問題與不足，進而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。

一、統(tǒng)合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成

(一)統(tǒng)合救助模型的缺陷

自1993年在上海市試行城市居民最低生活保障制度(簡稱“城市低保制度”)以來，該制度在我國已經(jīng)走過了十幾個寒暑。在這十余年的發(fā)展過程中，該制度經(jīng)歷了最初的探索、而后的推廣、直到目前的發(fā)展完善(以分類救助辦法等的形成為標志)等幾個階段。作為“最后的安全網(wǎng)”，城市低保制度實施以來取得了許多令人矚目的重要進展。到上個世紀末，全國所有城市都實施了這一制度。制度的覆蓋人數(shù)在不斷擴大，截至2006年底制度覆蓋人數(shù)達2240.9萬人。由于各級政府重視，制度的資金來源較有保障，為推動“應(yīng)保盡?！迸c適度提高保障水平提供了必要的資金支持。城市低保制度十幾年的實踐表明：無論在解決社會或整體意義上的貧困問題、還是在解決貧困人群的基本生活問題上，它都扮演著舉足輕重的角色。

城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統(tǒng)合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實施資金或物質(zhì)補助使其達到低保線的生活水平的辦法開展救助工作?？梢姰敃r的救助模型對貧困群體采取的是標準劃一的救助辦法，而對達不到規(guī)定標準的救助對象實行補差；至于救助對象內(nèi)部由于存在種種差別而導(dǎo)致的需求的差異，統(tǒng)合救助模型未能顧及。盡管統(tǒng)合救助模型在低保制度初創(chuàng)階段的出現(xiàn)有其必然性，對救助貧困群體的貢獻功不可沒；但隨著時間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：

其一，以形式公平掩蓋了實質(zhì)的不公平。采用統(tǒng)一的救助辦法(標準)、救助措施，對所有的低保對象而言確實做到了形式上的公平和對等。但事實上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實質(zhì)上的平均主義、“大鍋飯”。實質(zhì)公平的缺位正是統(tǒng)合救助模型的主要特點。顯而易見，這種形式公平與實質(zhì)公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結(jié)所在。

其二，平均主義的分配模式制約了保障標準的調(diào)整。和我國長期處于社會主義初級階段的國情相適應(yīng)，整體上，低保金的支出有限，保障標準只能采取低起點，而后隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步提高。但平均主義的低保待遇調(diào)整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標準的調(diào)整幅度，使待遇提高沒有在結(jié)構(gòu)層次上體現(xiàn)出差異性，進而影響了低保制度的實際效率。

其三，福利依賴現(xiàn)象長期存在?！澳苓M能出、動態(tài)管理”本是低保制度持續(xù)運行的前提條件；但是從制度的運行狀況來看，“進來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個老大難問題。我們在各地調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)存在著一定的有勞動能力低保對象“寧吃低保不工作”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃一、不加區(qū)別的救助辦法，使制度本應(yīng)具有的刺激再就業(yè)的功能大大減弱。福利依賴現(xiàn)象的加劇違背了低保制度建設(shè)的初衷，使社會救助的目標與本質(zhì)發(fā)生了偏移。

其四，一刀切的管理辦法妨礙了制度的發(fā)展完善。一刀切的管理方式既是導(dǎo)致統(tǒng)合救助模型形成的重要原因，統(tǒng)合救助模型的實施又進一步強化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準確反映、應(yīng)對不同保障人群的真實需求，實際妨礙了制度的發(fā)展完善。

(二)分類救助模型的形成

與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發(fā)展。

分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內(nèi)容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內(nèi)容的歸類。

第二個層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟發(fā)達的省市已經(jīng)整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結(jié)束后，各省市民政部門在當?shù)卣闹С窒?，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：

1、救助對象的類別化

分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助?？傮w而言，當前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業(yè)的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。

2、救助標準的層次化

在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標準。目前國內(nèi)分類救助的實施標準主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當?shù)鼐游瘯暾堉卮蠹膊【戎?；由居委會核實逐級上報，?jīng)區(qū)(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當減免學(xué)雜費。

3、實施程序的規(guī)范化

分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對救助對象的規(guī)范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規(guī)定，對于農(nóng)村五保、城市“三無”等傳統(tǒng)救助對象，各級低保經(jīng)辦機構(gòu)每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。

與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標準體系，對不同需求人群實施有差別的救助，是城市低保制度實施模型的新發(fā)展。

分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項目，它是從具體的項目內(nèi)容上進行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內(nèi)容的歸類。

第二個層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施?！薄＿@一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

事實上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟發(fā)達的省市已經(jīng)整合了多維救助項目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點項目。當年召開的全國民政廳局長會議則進一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結(jié)束后，各省市民政部門在當?shù)卣闹С窒?，積極著手制定、實施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進展差異較大。分類救助的實施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個新的高度。從各地實施分類救助的實踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點：

1、救助對象的類別化

分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助?？傮w而言，當前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人，16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助；廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助；還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青；老歸僑；軍烈屬家庭、軍人和干部；省、市級勞動模范；模范遵守國家政策的家庭，例如獨生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業(yè)的激勵政策；這類人如因各種原因而未能實現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。

2、救助標準的層次化

在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標準。目前國內(nèi)分類救助的實施標準主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元；在校大中專生每人每月增發(fā)100元補助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金；60－69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金；殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金；單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當?shù)鼐游瘯暾堉卮蠹膊【戎?；由居委會核實逐級上報，?jīng)區(qū)(縣級市)民政局批準后，到廣州市慈善醫(yī)院治療；資助對象可享受每人每年累計最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當減免學(xué)雜費。

3、實施程序的規(guī)范化

分類救助超越以往制度缺陷的優(yōu)越性在于其對救助對象的規(guī)范化、針對性管理。由于對救助對象進行了細致的分類，分類救助解決了以往制度管理中的一刀切、簡單化的問題。例如對低保對象的監(jiān)督和管理工作一般是按照對其所劃分的類別進行的：北京市規(guī)定，對于農(nóng)村五保、城市“三無”等傳統(tǒng)救助對象，各級低保經(jīng)辦機構(gòu)每半年審核一次；對于收入來源比較明確、變化不大的家庭按季度審核；對于收入來源不固定或不易確定的家庭，一般每月審核一次，必要時隨時進行核實。甘肅省將低保對象按人員構(gòu)成情況分成四類：第一類為城市“三無人員”；第二類為因病因殘部分喪失勞動能力和家庭長期無穩(wěn)定收入的生活困難人員；第三類為在職、失業(yè)下崗和具備再就業(yè)條件的人員；第四類為待分配期間符合低保條件的普通高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)退役士兵和其它人員。其中，第一、二類人員半年審核一次，要足額落實補差標準；第三類人員每季度審核一次；第四類人員每月審核一次。此外，目前分類救助的資格審查、準入工作在執(zhí)行程序上雖和過去基本相同；但是在入戶調(diào)查、取證、審查等環(huán)節(jié)要求更加細致、嚴謹，比對一般低保對象的要求嚴格。

二、分類救助模型的實施效果

社會保障制度的發(fā)展演變也有其相應(yīng)的“生命周期”，包括產(chǎn)生、成長、高峰、衰退和消亡等階段。它在實踐其使命時，勢必要求對其自身的發(fā)展做出有效回應(yīng)。城市低保制度十余年的發(fā)展歷史，就是對社會現(xiàn)實不斷做出積極回應(yīng)的歷史；在這一過程中，制度逐步向更高層級。分類救助的實施進一步完善了新時期下我國的社會救助體系，在實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！薄槔щy群眾排憂解難方面起到了更為積極的作用。

(一)分類救助的實施較大范圍地惠及了特殊救助對象，提高了制度對特殊救助對象實際需求的滿足程度

享受分類救助的主要有低保對象中的“三無”人員、重病重殘人員、高齡老人、在讀中小學(xué)生等，此外還有一些政策優(yōu)撫對象。因此，救助對象的類型比較豐富，已經(jīng)能夠涵蓋大部分低保對象。所以分類救助在某種程度上看，是在大范圍內(nèi)提高對低保對象的救助水平。從政策的執(zhí)行效果來看，根據(jù)我們的調(diào)查，有一定數(shù)量的社區(qū)，其享受分類救助(按月上調(diào)保障金)的家庭占低保家庭總數(shù)的80%以上。細分地區(qū)，進行交互列聯(lián)分析后，則可以發(fā)現(xiàn)，某些城市享受分類施保的家庭所占的比例更高。例如，在哈爾濱所調(diào)查的30個社區(qū)中，有多達26個社區(qū)，80%以上的低保家庭享受了分類救助的政策。根據(jù)各地民政部門2005年的工作報告，分類救助工作也是成果顯著。以北京為例，截至2005年底，民政部門已為近6萬“三無”人員、五保對象、老年人、未成年人、重殘人等特殊困難對象按當年低保標準的10%上浮了救助標準。

表1：各地享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例

20%以下

21%-40%

41%-60%

61-80%

81%-100%

合計

家庭數(shù)

67

70

48

6

56

247

所占百分比

27%

29%

19%

2%

23%

100%

表2：各社區(qū)享受分類救助的家庭占低保家庭總數(shù)的比例分布

20%以下

21%-40%

41%-60%

61%-80%

81%以上

合計

沈陽

15

16

2

8

41

哈爾濱

1

3

1

26

31

蘭州

1

1

5

7

西安

11

7

10

4

32

天津

8

17

6

1

32

南寧

7

10

(二)分類救助政策的實施使政府的救助工作更加具有針對性

醫(yī)療、子女教育與住房問題是當今城市居民的新“三座大山”，更是低保家庭面臨的突出難題。分類救助政策的實施使重病、重殘人員，有在讀子女的低保家庭等受益，不少低保家庭還享受廉租住房待遇等，在一定程度上緩解了這些家庭的燃眉之急。調(diào)查表明，83%的低保戶認為獲得分類救助支持后家庭的生活狀況有所好轉(zhuǎn)。截至2005年底，上海市共計實施醫(yī)療救助對象30.54萬人次，累計支出救助金額2.83億元，人均救助927元。接受救助金額最大的人群是患大病重病的低保對象。上海市還用去廉租住房資金14095.26萬元，共有15.45萬戶低保家庭享受了房租減免政策，1.43萬戶享受了廉租房政策。深圳市在2000年全市只有幾百人次低保對象報銷基本醫(yī)療費用，報銷金額只有幾十萬元。而2004年則共有12000多名低保對象、7萬人次，報銷基本醫(yī)療費用330萬元。從2000年至2005年8月，全市低保對象基本醫(yī)療救助金共支出1000多萬元，救助低保對象達25萬人次。低保對象的門診醫(yī)療費用得到了較好解決，重病醫(yī)治問題也得到相當程度上的緩解。

表3：享受分類救助項目的原因

頻數(shù)

有效百分比

累計百分比

本人或家人患有重大疾病

130

23.94%

23.94%

本人或家人為70歲以上的老年人

54

9.94%

33.89%

本人或家人為兒童或在讀的中小學(xué)生

93

17.13%

51.01%

多子女家庭

5

0.92%

51.93%

本人屬“三無”對象

44

8.10%

60.04%

本人或家人為重度殘疾人

124

22.84%

82.87%

本人或家人為享受低保待遇的老歸僑

2

0.37%

83.24%

其它

91

16.76%

100.00%

合計

543

100.00%

(三)分類救助政策的實施為推動有勞動能力的低保對象再就業(yè)、減少與緩解“福利依賴”現(xiàn)象做出了一定的貢獻

大部分省份都出臺了關(guān)于促進有勞動能力的低保對象再就業(yè)、實施救助制度與再就業(yè)制度聯(lián)動的相關(guān)措施。普遍的做法一是開展就業(yè)培訓(xùn)；二是對有勞動能力的低保對象，勞動部門優(yōu)先推薦就業(yè)。除此之外，一些地區(qū)還出臺了一些補充措施。例如北京、上海、湖北、江蘇正在實施的“救助漸退”政策，即低保對象在實際再就業(yè)、獲得穩(wěn)定收入后，低保管理部門并不是馬上讓其退出低保的保障，而是給予一定期限作為緩沖，作為對低保對象再就業(yè)的實際鼓勵措施之一。此外，有些省市還另外推出一些就業(yè)獎勵，例如北京市規(guī)定，有勞動能力者就業(yè)后可享受就業(yè)獎勵，即本市當年最低工資標準與城市低保標準的差額部分不計入家庭收入。上海市則將低保對象的就業(yè)獎勵從每月100元提高至180元。在再就業(yè)聯(lián)動方面，從全國范圍看，成效較好的是上海市。到2005年6月底，上海市有15個區(qū)縣連續(xù)12個月低保退出人數(shù)大于進入人數(shù)，2005年6月底全市領(lǐng)取政府救助的人數(shù)較2004年12月底凈減少2.53萬人，其中領(lǐng)取低保的家庭覆蓋人數(shù)凈減少1.88萬人，減幅達4.7%。當然，由于分類施保政策還處在探索階段，某些具體的政策規(guī)定與再就業(yè)機制之間還存在一些銜接不善之處。這在下文中將具體分析。

(四)少數(shù)發(fā)達省市在制定分類救助政策時初步考慮了對低保邊緣人群的救助

邊緣人群的救助問題自城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度實施以來，一直是一個比較棘手的問題。這些邊緣家庭或邊緣人群雖然收入水平高于低保線，但依然是城鎮(zhèn)低收入群體；而他們又可能或多或少面臨著一些急待解決的重大困難，例如醫(yī)療、子女教育困難、住房困難等。在一些情況下，這些人群的生活狀況甚至還不如低保人群(因為低保人群有保障待遇)。分類救助政策提出后，其根本理念是分類救助、有針對性地解決困難人群和困難家庭的實際問題。在這一理念的指引下，部分省市將分類救助辦法創(chuàng)新性地擴展到對邊緣人群的救助上。例如，江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當?shù)乇Ｕ蠘藴实陀谠摌藴?.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策，減輕了這部分家庭的實際負擔，在一定程度上緩解了這部分家庭因病致貧的壓力與可能性。這一做法使國家針對城鎮(zhèn)貧困人口的救助措施更為科學(xué)合理，借得肯定和推廣。但由于各地經(jīng)濟發(fā)展存在著嚴重的不平衡及其它原因，這一工作在全國的開展很不平衡。

(五)各級民政部門實施分類救助的措施得力，推動了分類救助工作的開展

分類救助政策出臺后、上至民政部、省民政廳(局)，下至街道社保所(民政科)、社區(qū)低保員，都對這一政策的實施十分重視，在政策的具體執(zhí)行和政策監(jiān)督方面做了大量卓有成效的工作。他們的努力為分類救助工作的順利開展，“應(yīng)保盡保、分類施?！蹦繕说倪_成起了十分重要、基本的作用。首先是基層低保工作人員的工作比較細致、到位。我們在居民問卷中設(shè)計了相關(guān)問題調(diào)查低保對象得知分類救助相關(guān)信息、獲得分類施保相關(guān)待遇的途徑。調(diào)查顯示，獲知相關(guān)信息的渠道主要是居委會宣傳(在895個有效樣本中，有508個樣本是通過此種途徑，約占57%)；獲得相關(guān)待遇的渠道主要是政府自動上調(diào)(在577個有效樣本中，有401個是通過這一渠道，約占70%)。由此足見基層分類救助工作的積極效果。其次，市、區(qū)各級政府也對分類救助工作給予了充分重視，監(jiān)督、指導(dǎo)工作比較到位。大部分市、區(qū)民政部門對于所屬機構(gòu)的分類救助工作督導(dǎo)頻率為每月一次或每季度一次。一些省份，例如廣西省、吉林省還將落實分類施保工作作為評選先進低保單位的硬指標，從而有效地推動了分類救助工作的開展。

表4：上級單位對本機構(gòu)分類救助工作的督導(dǎo)頻率

頻數(shù)

有效百分比

累計百分比

從來沒有

4

1.30%

1.30%

每月1次

93

30.19%

31.49%

每季度一次

119

38.64%

70.13%

每半年一次

45

14.61%

84.74%

每年一次

33

10.71%

95.45%

其它

14

4.55%

100.00%

合計

308

100.00%

三、分類救助模型存在的主要問題

分類救助辦法在全國各地的逐步實施是我國城市居民低保制度走向完善的關(guān)鍵步驟和重要標志，取得的成就是令人矚目的。然而，由于受多種主客觀因素的制約，尤其是這一辦法出臺的時間還十分短暫，因而，它在實際開展的過程中，也暴露了不少這一制度本身存在的或與之相關(guān)的各種不足和問題，應(yīng)當引起足夠的關(guān)注和充分的重視。根據(jù)我們的調(diào)查，當前分類施保制度存在的問題可以劃歸為以下幾大方面：

(一)開展分類救助工作的前提和基礎(chǔ)的分類標準的制定比較粗疏

分類救助是社會救助制度發(fā)展完善過程中的一大進步，但是就當前的這些分類而言，還是顯得過于籠統(tǒng)。例如，“三無”人員中還能細分為有勞動能力、生活能自理、生活半自理與生活不能自理幾類，很顯然，他們的生活成本是不相同的，因此政策照顧的力度也應(yīng)有所區(qū)別。又如，70歲以上的老人也可分身體健康與身患疾病兩類不同人群。重病、重殘人員的消費也視疾病和傷殘種類、病情不同而有差異。在學(xué)生群體中，大學(xué)生的學(xué)費與生活費開支與中、小學(xué)生就有天壤之別。我們在哈爾濱市南崗區(qū)龍?zhí)┥鐓^(qū)調(diào)查時，一位低保戶向我們傾訴，一年前兒子上大學(xué)時家里歡天喜地，但兒子上學(xué)后，家里的日子就更加難過了。一家人不僅節(jié)衣縮食，還東拼西湊、四處借錢，現(xiàn)在還欠著幾千元的債務(wù)。大學(xué)一年的學(xué)費5000多元，新一學(xué)年的學(xué)費又即將催繳了，老兩口現(xiàn)在快愁白了頭。

(二)對存在特殊困難低保對象救助的力度不足

這與整體保障標準較低有一定的相關(guān)性。根據(jù)我們的調(diào)查，享受分類救助政策的低保戶每月多領(lǐng)取的低保金平均僅為30.96元。接受調(diào)查的低保戶中，83%認為獲得“分類施?！本戎椖渴辜彝サ纳顮顩r有所好轉(zhuǎn)；但其中只有17%的人認為生活狀況“好多了”，其余66%的人都表示“還是不夠用的”；另有17%的低保對象甚至認為接受分類救助后其生活“沒有什么變化”。

我們在針對社區(qū)低保干事的問卷中將低保對象劃分為七類人群，并設(shè)計了一個問題：當前的低保標準是否能滿足這些低保對象的實際需求？調(diào)查結(jié)果如下表所示：

表5：針對不同對象的救助標準是否能夠滿足實際需要

有勞動能力的低保對象

“三無”

人員

享受城市低保待遇的老歸僑

享受低保待遇的因公致殘知青

享受城市低保待遇的70歲以上老人

享受低保的16歲以下兒童、中小學(xué)生(含16歲以上在讀)

享受城市低保待遇的重殘人

偏高

72(24.7%)

6(2.1%)

6(4.8%)

6(4.3%)

8(3.3%)

13(5.1%)

11(4.2%)

合適

128(44%)

98(34.8%)

47(37.3%)

38(27%)

99(41.1%)

105(40.9%)

103(39%)

說不準

49(16.8%)

26(9.2%)

39(31%)

43(30.5%)

24(10%)

31(12.1%)

27(10.2%)

偏低

42(14.4%)

152(53.9%)

34(27%)

54(38.3%)

110(45.6%)

108(42%)

123(46.6%)

合計

291(100%)

282(100%)

從上表可以看出，認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低的選擇比例比較高，比例分別為53.9%、46.6%、45.6%和42%。而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點照顧的對象。

第三，貧困邊緣群體難以被現(xiàn)行制度覆蓋。由于各地低保標準一般都規(guī)定得比較低，因而能夠享受低保補助的人員比較有限。這樣，盡管一些個人和家庭有特殊困難，但由于家庭人均月收入高于低保標準，因而難以被低保制度覆蓋，也就不能享受分類救助的待遇。這些個人或家庭的實際生活因之可能比普通低保戶還要困難。在訪談中，不少低保干部一再反映“邊緣戶”的問題比較棘手。哈爾濱市南崗區(qū)榮市街道的一位社區(qū)低保員給我們舉了一個案例：當?shù)啬称髽I(yè)有一位高位截癱的工人，因公受傷。單位效益不好，已經(jīng)不發(fā)工資了，每月只給了440元的工傷補助。哈爾濱市的低保標準是200元，這樣他就辦不了低保；辦不了低保，就意味著他沒有任何醫(yī)療救助；而這440元連他每月的醫(yī)藥費都難以擔負，更別提溫飽了。當?shù)剡€有這樣一戶家庭，3口人，老母親帶著兩個成年但未婚的兒子過日子。母親的退休金是每月400元；哥哥有勞動能力，打短工一月也能掙幾百元，但弟弟是重度智殘。按人均收入核算，這一家人的人均收入超過了200元，不能享受低保，但這個家庭還是很困難的。此類個案不勝枚舉。

第四，與再就業(yè)機制缺乏有效銜接。主要表現(xiàn)在其一，對低保對象再就業(yè)的鼓勵和支持的政策力度不足。對低保對象再就業(yè)的鼓勵和支持政策包括對低保對象的就業(yè)培訓(xùn)和對再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策。但根據(jù)我們的調(diào)查，二者的政策力度都明顯不足。從就業(yè)培訓(xùn)來看，受訪低保對象中75%接受過政府提供的就業(yè)培訓(xùn)，但是只有34%認為這些就業(yè)培訓(xùn)有用。從對再就業(yè)低保人員的優(yōu)惠政策來看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但規(guī)定的時間太短，一般不超過三個月，政策效果多不理想。其二，配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保人員找工作的積極性。納人低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但除此之外，他們還可能夠獲得一些配套救助。例如在北京，低保對象每人每月可享受40元的糧油幫困卡、廉租房的政策優(yōu)惠、醫(yī)療救助和公共交通救助等，這些配套措施加大了低保的含金量。

此外，低保人員一旦有人參加工作，獲得收入，就有可能退出低保。然而，他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無幾了。而相應(yīng)地，他們卻失去了原先所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們會拒絕就業(yè)、享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對隱性就業(yè)的監(jiān)管不力，使解決有勞動能力的低保對象再就業(yè)的工作變得更加復(fù)雜。

第五，分類救助資金的配置存在一定的平均主義現(xiàn)象。分類救助資金大多沒有專門的渠道，一般從低保資金里統(tǒng)一劃撥。而低保資金則一般由國家財政、省財政的轉(zhuǎn)移支付，市財政撥付和區(qū)財政配套四部分構(gòu)成，其中，以市、區(qū)兩級財政為主。但即使同在一個市，不同區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平是有差異的，因此各區(qū)財政能力也有所不同。而目前大部分地區(qū)的低保資金籌集機制中存在著平均主義的傾向，即市財政給各區(qū)的撥付比例固定，各區(qū)所要自籌的資金比例也是相同的。如此就引發(fā)了一個問題：財政困難的區(qū)在資金籌措方面難免捉襟見肘；而資金不到位，又極大地影響了低保工作的正常開展，尤其是分類救助工作的進展。

第六，立法工作的滯后妨礙了分類救助工作的推進。分類救助政策的實施，對低保工作的開展提出了更高的要求：如對申請對象家庭經(jīng)濟狀況的調(diào)查需要更加仔細，對申請家庭成員個人情況的核實需要更加嚴格，與相關(guān)部門的配合需要更加密切。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)、上述必要的工作尚不盡如人意。主要表現(xiàn)為：

其一，一些必要的工作手段、方法或程序由于缺乏權(quán)威的依據(jù)而難以采用。相關(guān)法規(guī)只確定了制度準人的條件，即家庭人均月收入與家庭固定財產(chǎn)低于某一固定值；但是卻沒有明確規(guī)定核查這些條件的手段。通過法律手段審查銀行賬戶等是核查收入的最為有效的方法，但由于民政部門不是權(quán)威執(zhí)法機構(gòu)，不具備審查銀行賬戶的合法性。在實際工作中，工作人員只能依靠人戶調(diào)查、定期公示、群眾舉報等原始的、經(jīng)驗的方式來審核申請人是否具有低保資格。在這個過程中，有許多不可控制的人為因素。一方面，申請人若想隱瞞財產(chǎn)或收入狀況就比較容易。調(diào)查顯示，社區(qū)低保員在工作中遇到的最大困難第一位就是人戶核查(填答者中61.6%選擇了此項)。另一方面，就政策執(zhí)行者而言，由于缺乏權(quán)威依據(jù)，一些違規(guī)行為也可能滋生，如辦理“人情低?！爆F(xiàn)象。

其二，各部門、各地區(qū)(市區(qū)、街道、社區(qū)等)等

相互之間的銜接、配合不力。分類救助工作需要與多種政府、社會部門配合：低保家庭中有在讀子女時，需要教育部門出具證明；有疾病、傷殘人員時，需要醫(yī)療部門出具證明；低保對象有無勞動能力需要勞動與社會保障部門出具鑒定。在這一過程中，申請人出具的證明可能與真實情況不符，因此就需要工作人員核實。但社區(qū)低保員前去調(diào)查時，有些部門卻不一定配合。此外，在民政部門內(nèi)部，各街道、社區(qū)間的低保審核與監(jiān)督工作各自為陣，缺乏有效的合作。

完善分類救助模型的政策選擇

(一)適當提高低保的補助標準，擴大分類救助的覆蓋面。

分類救助采取差異性的救助方式(標準)，以不同的系數(shù)替代了以往“一刀切”的做法，為受助人群提供了更加具有針對性的救助。但從目前的研究結(jié)果來看，低保補助的標準仍然偏低，制約了分類救助標準的提高。部分受助人群即使全額享受了低保救助，或者輔以其他配套措施，他們最基本的生活水平仍然很難得到滿足。因此，我們主張，首先，各地根據(jù)自己的實際情況，在科學(xué)測定的基礎(chǔ)上適當提高低保的補助標準。使所有貧困人員或家庭尤其是其中的特困人群維持最基本生存的需求能夠得到必要的滿足。其次，擴大低保制度的覆蓋面也應(yīng)該從制度的設(shè)計上進行回應(yīng)。現(xiàn)行的分類救助使大部分貧困人群享受到社會安全網(wǎng)的托底支持，但是還有一部分人群(家庭月人均收入雖高于各地的貧困線，但由于各種原因?qū)嶋H生活十分困難)卻徘徊在制度的，難以進入。享受分類救助的人員由于制度上的支持多少保障了其基本的生活需求，但是對那些貧困邊緣戶人員而言由于沒有制度上的支持而他們自身也沒有能力改變不利處境，他們的生活就陷入了難以自拔的泥潭。因此，我們主張，在低保標準適當提高的情況下，分類救助辦法可將貧困邊緣戶人員納入其中通盤考慮。關(guān)于應(yīng)對何種處于貧困邊緣的群體實施分類救助以及應(yīng)以何種方式實現(xiàn)對這一群體的救助，各個省市可以根據(jù)自身情況采取不同的辦法與形式。

(二)在完善分類辦法的基礎(chǔ)上建立更加科學(xué)、合理的分類救助標準體系

我國分類救助政策的出臺和發(fā)展還僅僅只有幾年的時間。因此，這一制度還很不成熟，其中作為制度基礎(chǔ)或前提的分類辦法就存在著比較粗疏的缺陷，影響和制約了制度功能的有效發(fā)揮。

在訪談中，不少低保工作人員對此問題發(fā)表了意見。例如，沈陽市大東區(qū)長安街道的一位社區(qū)低保員就指出：“低保實施標準整體而言是比較合適的。但從細處說，還需要考慮各年齡群體的消費水平差異。例如，老年人和中年人、青年人的消費水平是不一樣的，政策制定時應(yīng)該多考慮這些方面的問題?！边€有低保工作人員認為分類施保辦法還應(yīng)該考慮家庭人口數(shù)的多少，因為共同生活的人越多，人均必需品的消費就越低。

如前所述，基層低保工作者認為當前的低保標準對于享受低保待遇的“三無”人員、重殘人、70歲以上老人、兒童及學(xué)生而言尤其偏低，而這些恰恰都是分類救助政策應(yīng)該重點照顧的對象。當然，對這幾類特殊困難人群，其具體情況也比較復(fù)雜，例如低保對象中的高齡老人，就可劃分為身體健康、生活能自理；生活半自理；生活不能自理等各種情況，每種情況的實際需求顯然不同。因此，對大家公認的重點照顧對象，也有必要做更細致的分類，以確定救助的關(guān)鍵人群。建議政府部門根據(jù)對低保對象的更為科學(xué)、合理、細致的分類，更進一步考慮和歸納不同人群的特點和需求，深入細化分類救助的辦法，實施多種救助方式，以更好地滿足這些特殊困難群體的基本生活需求。

(三)強化分類救助促進再就業(yè)的功能。

對有勞動能力的貧困者，應(yīng)建立規(guī)范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。為促進有勞動能力低保對象再就業(yè)，我們建議可以從以下幾個方面著手：其一，在保障標準上，進一步擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別；其二，民政部門不僅應(yīng)積極配合勞動部門加強對低保對象再就業(yè)的培訓(xùn)，同時要注意改進培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對象的就業(yè)需要。其三，對有勞動能力低保對象的保障待遇在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)

金支付。各社區(qū)可以積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動其工作的勞動津貼。

(四)通過立法手段規(guī)范分類救助的實施程序。

篇8

高校擴招后，中低級職稱教師已經(jīng)由后臺走向了前臺，由過去的后備補充力量變成各高校教學(xué)研究的主力軍。作為知識分子中的中堅力量、各高校中的相對弱勢群體，他們的職業(yè)特點是進行較高層次的人才生產(chǎn)，他們的工作業(yè)績和狀態(tài)關(guān)系到高等教育的成敗，直接影響人才的質(zhì)量和高校的職能，影響著高校的生存和發(fā)展。因此，高校以什么樣的管理制度、方法和手段求得中低級職稱教師積極性的最佳發(fā)揮和高校組織的有效運轉(zhuǎn)，這是高校組織管理者應(yīng)深入研究的重要課題。

一、人的需要的特點與激勵

“激勵”一詞，作為心理學(xué)的術(shù)語，指的是持續(xù)激發(fā)人的動機的心理過程。通過激勵，在某種內(nèi)部或外部刺激的影響下，使人始終維持在一個興奮狀態(tài)。將“激勵”這一概念用于管理，就是通常所說的調(diào)動人的積極性的問題。任何激勵活動都是圍繞著人的“需要”而進行的。現(xiàn)代心理學(xué)認為，需要是人的行為的原動力，是人的積極性的源泉，推動著人朝向一定的目標努力，使自己得到滿足。需要是人類一切行為的出發(fā)點和最終歸宿。人的需要具有4個特點。第一是生物性特點，也就是說人與其他動物有相同的維持基本生存的需要，如追求飲食、安全、性等等；其次是社會性特點。即人除了具有動物的本能之外，還有許多動物所沒有的高級社會需求；第三是動力性特點，需要總是伴隨著某種心理緊張，牽動人的情感，緊張程度同追求的迫切性成正比。需要是人類活動的內(nèi)在動力，是積極性的源泉。第四是周期性特點。即需要得到滿足后，在一定時間內(nèi)就停止追求，過了一定時間又會產(chǎn)生需要與追求，如此周而復(fù)始，生生不息，人的追求也就不會停止。因此，作為學(xué)校的管理者應(yīng)積極探索中低級職稱教師的優(yōu)勢需要，因勢利導(dǎo)，以求最大限度地調(diào)動他們的積極性。

二、高校中低級職稱教師的需要結(jié)構(gòu)特點

高校中低級職稱教師由于其擁有的資源、知識結(jié)構(gòu)、經(jīng)歷和角色地位、職業(yè)生涯階段特征的特殊性，他們在需求結(jié)構(gòu)上具有某些共同的人群特征。

（一）中低級職稱教師的職業(yè)發(fā)展需要主要是追求晉級升等

高校中低級職稱教師由于職稱較低，因此職稱晉級等成為其主要的需要。為了職稱而努力工作出成果成為教師職業(yè)生涯發(fā)展的主要驅(qū)動力。職業(yè)發(fā)展價值目標單一、純粹。

尤其在國家規(guī)定師資條件達標的大背景下，許多教師還面臨著“學(xué)歷突圍”的問題。然而，職稱低并不意味著“能力低”。

在許多高校管理者心目中，教學(xué)質(zhì)量和職稱成正比，這就勢必挫傷中低級職稱教師積極性。導(dǎo)致“做一天和尚撞一天鐘”、“給多少錢干多少活”的消極怠工的不良教學(xué)現(xiàn)象屢次發(fā)生。

（二）工作職責單一需要變化

與第一點需求相關(guān)，中低級職稱教師對工作職責內(nèi)容的需要相應(yīng)地單一。除了上課就是上課，或者輔導(dǎo)做實驗、改作業(yè)，整天為備課和上課疲于奔命。能把課上好、不出差錯就很滿足。需要點撥和指導(dǎo)，需要開闊眼界和胸襟。同時，中低級職稱教師中不乏很早就勝任教學(xué)的佼佼者。這種實際意義上的重復(fù)勞動對他們來說，缺乏更新和變化。形式單調(diào)，導(dǎo)致工作激情不高。需要用各種手段進行豐富和更新。

（三）自主和創(chuàng)造的需要

中低級職稱教師往往具有獨立的個性，他們對工作中的自主性和創(chuàng)造需求較強烈。然而，論資排輩、輪流坐莊情況的現(xiàn)實存在，使得這些教師在發(fā)展方面步履維艱。尤其是一些留校生教師處境更是窘迫，面對“熱了女婿冷了兒”和“外來和尚會念經(jīng)”的時代大潮，其實際上已處于無人理睬的境地。北大校長曾在媒體上公開宣布北大以后不再接收本校畢業(yè)的博士生擔任教師，就很有代表性。高職稱獨霸科研在高校已成為不爭事實。尤其在國家級項目申報上。中低級職稱教師不被信任的惡果造成了不自信，只能夾著尾巴做人。

然而，渴望自立和創(chuàng)造仍然是這些中低級職稱教師的主流。

（四）良好生活、工作環(huán)境和條件的需求

良好生活、工作環(huán)境和條件的需求同樣是中低級職稱教師對學(xué)校人力資源管理政策的一個基本期望。只有基本生活需要滿足了，才能全力投入事業(yè)。然而，高校中低級職稱教師由于職稱低，生活條件、薪酬待遇、生活質(zhì)量相對較低。

同時，對良好工作條件和環(huán)境的需求，已超出了簡單的生活上的物質(zhì)需求的滿足。陜西部分高校的調(diào)研情況表明，高校中許多優(yōu)秀的中低級職稱教師的流動往往起因于對良好研究條件的尋求①。所以對這種需求的滿足是學(xué)校吸引和留住優(yōu)秀教師的一個前提條件。

三、高校中低級職稱教師的激勵

（一）認識內(nèi)部激勵對提高中低級職稱教師工作動機的重要性

提供給教師的激勵和其他職業(yè)的激勵一樣，是內(nèi)部滿足（如令人激動的工作內(nèi)涵、成就、完成挑戰(zhàn)性工作所獲得的喜悅和社會認可等）和外部滿足（如良好的資源和工作條件、晉升、薪酬、良好同事關(guān)系，以及寬松的工作環(huán)境等）的復(fù)合體。

針對有限的資源，高校所用的激勵系統(tǒng)應(yīng)當具有針對性。其實，許多管理者都知道，年輕人吃苦耐勞肯鉆研，且天性爛漫，一句好話（認可）遠比物質(zhì)刺激更有效。認識到對中低級職稱教師的激勵應(yīng)當重點強調(diào)內(nèi)部激勵和符號性，而不是外部激勵和物質(zhì)性，可以提高中低級職稱教師激勵的針對性。

同時有研究表明教師對來自學(xué)生和工作內(nèi)容的成就獲取的內(nèi)在激勵更為敏感。像薪酬、福利等外在激勵措施固然對于吸引和留住優(yōu)秀教師起著重要作用，但教師13常的工作熱情和努力更主要是由教師的工作成就和工作本身提供的樂趣所激發(fā)的。

（二）中低級職稱教師激勵的一些具體措施

對需要的最有效激勵手段是滿足合理需要，高校中低級職稱教師需要滿足來自主體自身的滿足能力，依賴于社會與學(xué)校的客觀環(huán)境條件。教育部門管理者須積極創(chuàng)造條件，盡可能滿足中低級職稱教師的需要。

1.滿足最低層次的生活需要。作為管理者，就要從生活上、點滴小事上關(guān)心中低級職稱教師，盡最大可能在條件許可范圍內(nèi)，為其解決生活上的眼前困難和后顧之憂。把政策留人、愛心留人、事業(yè)留人落到實處，把管理和服務(wù)等同起來。切實讓中低級職稱教師感受到高校大家庭的溫暖。

2.參與管理決策。大學(xué)中低級職稱教師是學(xué)校的中堅力量，他們承擔著擴招后的高校的教學(xué)、科研的重大任務(wù)。

年輕人精力充沛，思維靈活，可塑性強，他們對學(xué)校的工作充滿熱情和信心。因此，學(xué)校管理者讓他們以主人翁的姿態(tài)參與教學(xué)、科研、管理等領(lǐng)域中重大問題的討論，使其參與某些計劃的制定，不僅可以提高學(xué)校教學(xué)、科研和管理工作的質(zhì)量，同時還可以充分滿足中低級職稱教師參與管理決策，擴大工作職責和獲得社會尊重、體現(xiàn)價值的需求，實現(xiàn)激勵參與積極性的目的。

3.配備導(dǎo)師。人力資源管理學(xué)領(lǐng)域的研究表明，“組織中資深員工充當新員工指導(dǎo)人角色可以有效提高雙方的工作滿意感、組織承諾和組織業(yè)績”。學(xué)校管理可以制定“指導(dǎo)人計劃”，推行“一幫一，手拉手”活動。聘請高級職稱教師充當年輕教師的指導(dǎo)人，包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)和生活指導(dǎo)。這種指導(dǎo)人計劃對學(xué)校、資深教師和年輕教師三方均有非常顯著的益處。會徹底改變“技術(shù)封鎖”和“各顧各”的現(xiàn)狀，形成合力，并促使年輕教師在教學(xué)、科研上早日上路。

4.獎勵成績。目前，許多高校在推行科研績分制。這一制度的推出，有效地激發(fā)了中低級職稱的科研積極性，起到了獎勤罰懶的作用。許多高校的科研成果的數(shù)量和質(zhì)量因此有較大的增加。當中低級職稱教師取得成績時，學(xué)校管理者應(yīng)當在政策上予以充分的認可和獎勵，包括榮譽、公開的承認，以及必要的物質(zhì)激勵，對優(yōu)秀教師縮短見習(xí)或晉職年限（各高校在中低級職稱評審工作中有自），出臺“中低級職稱”破格晉職辦法等，還可以仿高級職稱教師例，根據(jù)中低級職稱教師的貢獻和工作業(yè)績提供各種福利，如交通補貼、膳食補貼、住房補貼、重大科研獎勵辦法、年度休假制度、低職高聘、終身職位制等等。

5.為中低級職稱教師提供研究資助和各種培訓(xùn)。一方面，這是學(xué)校為了整體提高科研水平，承接重大研究項目和促成高水平研究成果產(chǎn)生必備的先決條件之一。另一方面，也可以為中低級職稱教師實現(xiàn)成就抱負創(chuàng)造工作條件。既給任務(wù)，又壓擔子；既給壓力，又有動力。更重要的是，這一措施可以極大提高中低級職稱教師對學(xué)校的滿意感，增強學(xué)校的凝聚力和向心力；此外，結(jié)合國家評職升等的要求，有針對性地免費開設(shè)一些外語、計算機、考研輔導(dǎo)培訓(xùn)，真正為中低級職稱教師做些實事。毋庸諱言，這些措施在促成中低級職稱教師多出成果的同時，還可以培養(yǎng)和鍛造后備教師隊伍，對提高學(xué)校整體師資隊伍水平具有重要的現(xiàn)實意義。

篇9

一、學(xué)術(shù)研究現(xiàn)狀與理論展開

當代工業(yè)社會在過去一百年改變自然的能力在人類歷史上是空前的。然而，我們在天氣、地震、閃電、火山、颶風、洪水、干旱等面前仍然受到自然的統(tǒng)治。因此，無論如何努力，我們從未能通過預(yù)斷的作用而超越對地球生態(tài)系統(tǒng)的基本依賴。底線是，人類是自然的一部分，人類可以改變自然的一部分，自然可以改變?nèi)祟惿畹囊徊糠?。改變了的自然無情地侵犯著人類的生活，環(huán)境問題凸顯。

面對高速發(fā)展的工業(yè)社會帶來的環(huán)境問題，各國環(huán)境保護立法滯后。獨立、充分運用刑法實現(xiàn)環(huán)境保護則起步更晚，其肇始于二十世紀七十年代奧地利修改刑法以增設(shè)與環(huán)境相關(guān)的犯罪。面臨不斷肆虐的環(huán)境問題，人們嘗試通過在環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度降低主觀罪過的認定標準，經(jīng)由更為嚴密的刑事法網(wǎng)有力打擊環(huán)境犯罪。對于在環(huán)境犯罪懲治中是否適用嚴格責任制度的研究，逐步引起各國學(xué)界的重視。

在環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度首先為英美法系國家所倡導(dǎo)。英美法系國家對功利主義價值的追求是促使人們將嚴格責任制度適用于環(huán)境犯罪懲治的動力。這種努力使各國看到了其嚴密環(huán)境犯罪懲治刑事法網(wǎng)的效果。因此，各國包括大陸法系國家對環(huán)境犯罪懲治中應(yīng)否適用嚴格責任展開了熱烈討論并嘗試進行相關(guān)立法實踐。英國法律對環(huán)境犯罪懲治規(guī)定了嚴格責任制度，但是嚴格責任制度對于主觀罪過原則的突破又引起了新一輪的爭議。美國學(xué)者也在努力推進嚴格責任制度在環(huán)境犯罪懲治中的適用，但是更多的刑法學(xué)者和環(huán)境法學(xué)者認為時機并不成熟。因此，美國個別環(huán)境保護法規(guī)有關(guān)于嚴格責任制度的規(guī)定，但是很少有將其作為普遍刑事制裁責任基礎(chǔ)的規(guī)定。作為大陸法系國家的法國，其農(nóng)業(yè)法以實質(zhì)的犯罪或者客觀上的實際侵害事實為基礎(chǔ)確立了客觀污染的概念，做了類似英美法系國家嚴格責任制度的規(guī)定。但是，對于上述規(guī)定是否是類似于嚴格責任制度的規(guī)定、該規(guī)定是否合理等問題法國學(xué)界也存在諸多爭議。

我國學(xué)界對嚴格責任制度的關(guān)注大致始于二十世紀九十年代。而對于在環(huán)境犯罪懲治中是否適用嚴格責任制度的研究非常薄弱。隨著對英美法系國家法律制度的深入探討，嚴格責任制度的價值、嚴格責任制度引入我國刑法的必要性、嚴格責任制度在認定具體犯罪中的適用等問題逐步進入了我國學(xué)者的研究視閾。其中對嚴格責任制度的肯定性評價和借鑒性觀點占相當比例。以提高懲治犯罪的司法效率、節(jié)省刑事司法資源為意旨的嚴格責任制度是否應(yīng)當適用于環(huán)境犯罪懲治值得深思。

我國學(xué)界關(guān)于在環(huán)境犯罪懲治中是否適用嚴格責任制度的現(xiàn)有研究多從嚴格責任制度本身的應(yīng)用性價值、嚴格責任與主觀罪過的關(guān)系、刑事責任原則的突破等方面論述，而對我國刑罰權(quán)力的運行、法官自由裁量權(quán)的行使、環(huán)境法律調(diào)整的體系性以及經(jīng)濟性沒有關(guān)注。面對英美法系國家對于在環(huán)境犯罪懲治中是否適用嚴格責任制度的實踐和理論態(tài)度的反復(fù)與動搖，針對新近我國刑法學(xué)界研究該問題出現(xiàn)的肯定結(jié)論，本文創(chuàng)新性的從我國刑罰權(quán)力的制衡機制、法官自由裁量權(quán)的有限性、環(huán)境刑法的行政化以及環(huán)境侵害行為的經(jīng)濟性視角逐步展開對我國環(huán)境犯罪懲治中應(yīng)否適用嚴格責任問題的探討。

二、嚴格責任制度本體論

嚴格責任制度作為一種特殊的刑事歸責制度，主要產(chǎn)生、發(fā)展于英美法系國家的判例之中，具有鮮明的英美法文化特色。英美法系國家嚴格責任制度的產(chǎn)生，主要基于訴訟經(jīng)濟的需要，即和審判便利的需要。這與英美法系國家重視功利和效率的司法傳統(tǒng)有密切的關(guān)系。嚴格責任制度的適用使控訴人證明案件更加容易，也提高了法律實施的靈活性。這是在法律實施機構(gòu)能夠以特殊犯罪行為或者特別犯罪人為目標的意義上而言的。例如，很多環(huán)境犯罪都是對嚴格責任制度的違犯這一事實，解釋了此類案件成功率很高（大約95%）的原因，但這也為有些觀點認為法院判處的刑罰太低提供了解釋的理由。英美法系國家刑事法律并沒有關(guān)于嚴格責任制度的規(guī)范界定，其內(nèi)涵要通過一系列的判例進行歸納推理。一般而言，英美法系國家的嚴格責任制度兼具刑事實體法要素和訴訟程序法要素。嚴格責任制度中的刑事實體法要素是對與犯罪行為相對應(yīng)的犯罪心態(tài)的描述。嚴格責任制度中的訴訟程序法要素主要是通過辯護理由的運用實現(xiàn)。

對于嚴格責任的內(nèi)涵，主要存在以下觀點：（1）有觀點認為，“刑法中的嚴格責任，是指對于缺乏主觀罪過或主觀罪過不明確的特殊侵害行為追究刑事責任的刑罰制度”。此種觀點強調(diào)嚴格責任制度包括“缺乏主觀罪過”和“主觀罪過不明確”兩種情形。（2）有觀點認為，在某些特殊的犯罪中，即使被告的行為不具有對被控犯罪必要結(jié)果的故意、放任或過失，即使被告的行為是基于合理的錯誤認識即認為自己具有犯罪定義所規(guī)定的某個特殊的辯護理由，他也可被定罪。這種情況下被告人雖然沒有任何過錯，但卻要承擔刑事責任，這種責任稱為嚴格責任。此種觀點強調(diào)嚴格責任制度對不具有主觀罪過的行為追究刑事責任，作為“辯護理由”的認識錯誤是不具有主觀罪過的特殊表現(xiàn)形式。（3）有觀點認為，“刑法中的嚴格責任，是指在行為人主觀罪過具體形式不明確時，仍然對其危害社會并觸犯刑律的行為追究刑事責任的制度”。此種觀點強調(diào)嚴格責任制度是對“主觀罪過具體形式不明確時”實施的行為追究刑事責任。同時，此觀點強調(diào)嚴格責任制度適用的法定性。（4）有觀點認為，嚴格責任“是法律對某些沒有規(guī)定犯罪心態(tài)即許可對缺乏（無需控方證明）犯罪心態(tài)的行為追究刑事責任?！睆淖置嫔峡矗朔N觀點強調(diào)嚴格責任制度中主觀罪過的缺乏“無需控方證明”。此處“主觀罪過的缺乏”是一種程序意義上的缺乏，是證據(jù)甄別的結(jié)果，具有不確定性。（5）有觀點從單位責任與個人責任關(guān)系的角度論述了嚴格責任制度。瑞典學(xué)者在論述單位應(yīng)與個人同時承擔環(huán)境犯罪的刑事責任時，認為其理由之一在于侵權(quán)法上有一項重要原則即“長官負責”（RespondeatSuperior）。長官負責意指雇主對其雇工在工作時的侵權(quán)行為承擔嚴格責任。不過，只有當這種損害是出于雇員的疏忽而發(fā)生時，雇主才承擔嚴格責任。

嚴格責任制度主要是基于社會防衛(wèi)的目的，對主觀罪過難以確定的行為控訴方不必證明主觀罪過存在即可追究該行為刑事責任的制度。嚴格責任制度是主觀罪過在法律事實意義上具有不確定性時對證明規(guī)則重新配置而產(chǎn)生的新的證明責任。嚴格責任制度中“責任是嚴格的，其原因在于控訴方被免除了證明伴隨犯罪行為的犯罪罪過因素的必要”，即只要行為人實施了危害行為且符合刑法規(guī)定的其他要件，無論主觀上是否存在罪過，都應(yīng)當承擔刑事責任。嚴格責任制度的適用不僅是一個實體法問題，而且是一個程序法問題，這體現(xiàn)了英美法系國家刑事法律制度對程序正義的強調(diào)。嚴格責任制度中的訴訟程序法要素主要體現(xiàn)為控辯雙方舉證責任的重新分配。具體而言，這包括無需控訴方證明犯意、但被告人可通過自證其主觀無罪過而進行辯護的嚴格責任和無需控訴方證明被告人犯意、被告人自己也不得以無過錯為由進行辯護的嚴格責任兩種形式。前者稱為相對嚴格責任，后者稱為絕對嚴格責任。

三、環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任適用的立法與司法梳理

英國法律對環(huán)境犯罪懲治規(guī)定了嚴格責任制度。英國環(huán)境法律規(guī)定，成立環(huán)境犯罪唯一需要證明的是犯罪行為或者不履行法律責任事實的存在，而沒有必要證明行為人的過失或者過錯。盡管主觀上不具備過失或者過錯與很多環(huán)境犯罪沒有關(guān)系，但是在司法實踐中，主觀上的過失或者過錯與刑事可歸責性的關(guān)系往往通過刑事程序加以考慮。首先，法律執(zhí)行各方在決定是否能夠執(zhí)行以及如何執(zhí)行嚴格責任制度方面非常謹慎，他們經(jīng)常不情愿的在道德責備已經(jīng)到了最大限度時使用這一最后的制裁方式。其次，為了使行為的刑事可歸責性成立，使法院能夠恰當、審慎的審判，過失或者過錯與刑事可歸責性之間關(guān)系的證據(jù)由執(zhí)行官一方負責收集和展示。從存在范圍上來說，英美刑法中的嚴格責任主要適用于一些違反工商管理和交通管理有關(guān)規(guī)定的犯罪。在英國，嚴格責任與絕對責任是有嚴格區(qū)別的。雖然有時使用“絕對責任”一詞來表達嚴格責任，但這是錯誤的。因為這就等同于承認適用嚴格責任的犯罪之成立不允許提出任何的特殊辯護理由。英國刑事司法實踐中，環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度的適用范圍較之于法律規(guī)定更為廣泛。

在英國，環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度主要基于以下理由：嚴格責任制度有利于促進環(huán)境立法固有的公共利益目標；嚴格責任制度是提高環(huán)境風險保護措施質(zhì)量的制止措施；嚴格責任制度的適用有利于增加的容易程度，增加刑法的威懾效果；嚴格責任制度的適用與污染者付費原則相協(xié)調(diào)。其中值得一提的是，嚴格責任制度作為提高環(huán)境風險保護措施質(zhì)量的制止措施，要求法律適用的對象即行為人在遵守法律的努力中應(yīng)特別謹慎。嚴格責任制度是確保避免環(huán)境風險而采取廣泛解釋的威懾力量。英國法院強調(diào)對環(huán)境案件中的犯罪行為進行廣泛解釋。見AlphacellVWoodward（1972）AC824案例。在這個案件中，上議院強調(diào)需要做“每一件可能的事情”（相對于只是采取合理的步驟而言）預(yù)防環(huán)境污染。最近，“每一件可能的事情”已包括對沒有實施與他人行為有關(guān)的風險評估行為適用刑事責任。而這一觀點的反對方認為，作為一種威懾，嚴格責任制度事實上削弱了辨別和區(qū)分作為嚴重犯罪的環(huán)境犯罪的道德力量基礎(chǔ)。該反對觀點低估了刑事法律追訴環(huán)境危害重大案件的作用，因為依據(jù)其觀點，刑事法律僅應(yīng)在追溯最嚴重的環(huán)境危害案件中適用。但是我們必須看到，即使對環(huán)境危害的刑事規(guī)制歷史相對較長，但是仍沒有確切的證據(jù)表明適用了嚴格責任制度與法律的遵守情況究竟存在何種關(guān)系，因為有多種因素會影響該關(guān)系，包括輕刑或者低率等因素。

美國《模范刑法典》規(guī)定的主觀罪過要件不適用于構(gòu)成違警罪的犯罪，除非在該犯罪的定義中包含了主觀罪過要件，或者法庭認為適用主觀罪過要件能夠有效執(zhí)行法律，或者該法以外的其他法律所界定的犯罪，只要立法目的是或者明顯表明對這些犯罪的任何實質(zhì)要件追加嚴格責任。根據(jù)該規(guī)定，違警罪一般可以適用嚴格責任制度。同時，《模范刑法典》還以類似于兜底條款的形式規(guī)定了基于立法目的或者條文明確規(guī)定的嚴格責任制度的適用。盡管美國個別環(huán)境保護法規(guī)也有關(guān)于嚴格責任制度的規(guī)定，但是很少有將其作為普遍刑事制裁責任基礎(chǔ)的規(guī)定。

對環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度的適用，美國眾多學(xué)者關(guān)注的焦點在于環(huán)境刑事法律中廣泛的責任體系在司法實踐中的效果。環(huán)境犯罪懲治的司法實踐通常要求至少應(yīng)以過失作為環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件。聯(lián)邦法院已經(jīng)對環(huán)境犯罪執(zhí)行了更為嚴格的判決標準，這種標準對環(huán)境犯罪強加了嚴厲的裁判。美國的司法已經(jīng)侵蝕了對環(huán)境主觀意圖的定義。在主觀意圖概念之下的“目的”標準正在被新的觀念挑戰(zhàn)：嚴格責任，不考慮疏忽學(xué)說和集中的認識學(xué)說。在美國，環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度的適用是對制定法傳統(tǒng)的偏離，這使得對環(huán)境侵害行為人的刑事追究更為容易，刑事司法資源得到了有效利用，符合美國注重法律適用效果的法文化傳統(tǒng)。

近期美國聯(lián)邦和各州刑事立法要求被追究刑事責任的行為人應(yīng)具備主觀罪過，這種主觀罪過往往表現(xiàn)為明知的形式。在美國《空氣凈化法》（CleanAirAct）中，這種主觀罪過可能是“有意的或者疏忽的”。的確，如果威懾是環(huán)境法律中刑罰條款的主要動力，那立法的適用如何能擴展至相同的無辜者和有罪者的刑事責任？工業(yè)發(fā)展本身似乎對聯(lián)邦刑事法中廢除危害健康和安全的嚴格責任制度起著主要作用。當美國關(guān)于環(huán)境侵害的刑事立法將主觀意圖原則擴展至所有的侵害行為，似乎加拿大五十余年的環(huán)境刑事法律仍然適用著嚴格責任制度。美國對于環(huán)境犯罪懲治中是否適用嚴格責任制度的立法與司法在不斷變遷，這是由其普通法傳統(tǒng)、功利主義的刑罰價值取向等等多種因素決定。

在加拿大，對于適用嚴格責任的犯罪而言，如果被告人能夠舉證證明其由于認識錯誤或者其他無法控制的原因?qū)е滦袨楫a(chǎn)生則可以免除刑事責任的追究；但是，對于適用絕對責任的犯罪而言，只允許被告人提出一般的辯護理由作為免責的理由，如精神病、無意識行為或者緊急避險。加拿大刑法理論與實踐對嚴格責任與絕對責任做了嚴格區(qū)分，二者的區(qū)別在于允許被告人進行辯護的理由范圍不同。

四、我國環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度適用之否定

（一）刑罰權(quán)力制衡機制與我國環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度適用之否定

英美法系國家的刑事法網(wǎng)較之于我國刑事法律的規(guī)定更為寬泛，從整體上看其刑事權(quán)力的調(diào)整范圍較大。以美國《模范刑法典》為例，其規(guī)定的犯罪包括重罪、輕罪、微罪和違警罪。其中的違警罪依據(jù)我國刑事法律的規(guī)定一般不認為是犯罪。通過美國《模范刑法典》可對英美法系國家刑罰權(quán)力的調(diào)整范圍略窺一斑。英美法系國家刑罰權(quán)力的擴張性通過權(quán)利體系的完善進行抑制。在對犯罪行為追究刑事責任的過程中，權(quán)利體系的完善主要體現(xiàn)為被告人有權(quán)進行合法辯護。英美法系國家的刑事法律在刑罰權(quán)力與辯護權(quán)利的消長與制衡中實現(xiàn)著其社會防衛(wèi)與人權(quán)保障的雙重功能。刑罰權(quán)力通過構(gòu)成犯罪的本體要件實現(xiàn)著刑事法律的社會秩序的維護功能，辯護權(quán)利通過責任充足要件實現(xiàn)著刑事法律的人權(quán)保障功能。

嚴格責任制度產(chǎn)生的制度環(huán)境是英美法系國家刑事法律規(guī)定的犯罪構(gòu)成雙層模式。在英美法系國家刑法中，犯罪構(gòu)成的第一層次即犯罪本體要件一般包括犯罪行為和犯罪心態(tài)，第二個層次的責任充足要件主要是諸種合法辯護理由的排除。英美法系國家犯罪構(gòu)成要件中的第一層次即犯罪本體要件主要表述著刑罰權(quán)力的調(diào)整范圍，其編織了較我國刑事法律規(guī)定較為泛化的刑事法網(wǎng)，這種刑罰權(quán)力的擴張通過犯罪構(gòu)成要件第二個層次的責任充足要件即被告人的權(quán)利體系構(gòu)建實現(xiàn)制衡。嚴格責任制度包含對犯罪構(gòu)成雙層模式的第一個層次即犯罪本體要件中犯罪心態(tài)的描述。從權(quán)力與權(quán)利的消長與制衡體系看，嚴格責任制度的適用是主觀罪過難以確定時，控訴方不必證明被告人主觀罪過的存在即可追究其刑事責任的制度。具體而言，這包括無需控訴方證明犯意、但被告人可通過自證其主觀無罪過進行辯護的情形即相對嚴格責任和無需控訴方證明被告人犯意、被告人自己也不得以無過錯為由進行辯護的情形即絕對嚴格責任兩種形式。對于相對嚴格責任而言，無需控訴方證明被告人犯意即可對被告人追究刑事責任實質(zhì)上是刑罰權(quán)力的擴張，而被告人可通過自證其主觀無罪過進行辯護仍然能夠?qū)崿F(xiàn)被告人權(quán)利的固守。對于絕對嚴格責任而言，無需控訴方證明被告人犯意即可對被告人追究刑事責任是刑罰權(quán)力的擴張，而被告人自己也不得以無過錯為由進行辯護則是被告人權(quán)利的萎縮。面對嚴格責任制度適用造成的刑罰權(quán)力的擴張，刑事法律并沒有調(diào)整被告人權(quán)利使之更為強大。這種權(quán)力與權(quán)利的失衡造成了法官在對公平價值與效率價值進行衡量后的裁判會踐踏社會法治的危險。英美法系國家的刑事法理論似乎意識到這個問題，因此，將這種風險一般集中在違警罪懲治領(lǐng)域，通過縮小適用嚴格責任制度時刑罰權(quán)力調(diào)整的范圍，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的制衡。

我國刑罰權(quán)力調(diào)整的范圍較之于英美法系國家較窄，我國刑事法律懲治的環(huán)境犯罪是具有嚴重社會危害性的行為。由于我國刑法規(guī)定的環(huán)境犯罪具有相當?shù)纳鐣：π?，如果在我國環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度，其適用的對象不是違警罪意義上的環(huán)境犯罪，而是具有嚴重社會危害性的環(huán)境犯罪。這使得在環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任可能造成的效率價值吞噬公正價值的風險不是局限于違警罪這類社會危害性和處罰方式都較為輕緩的犯罪，而是將其擴大至將要受到嚴厲刑事處罰的犯罪。這在前科消滅制度不完善的中國無疑會進一步加大在環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任的社會成本和法治風險。在追究刑事責任的過程中被告人雖然可以進行排除行為違法性的辯護，但是這種辯護很少有雙方當事人的對抗性參與，其一般僅是法官進行的一種實體意義上的判斷，而非程序意義上的判斷。由于我國沒有與英美法系國家相類似的關(guān)于責任充足要件的規(guī)定，因此在環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度難以通過被告人辯護權(quán)利的行使進行充分的人權(quán)保障。

（二）法官自由裁量權(quán)與我國環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度適用之否定

嚴格責任制度最初源于普通法，是法官在審理具體案件的自由心證過程中，通過對公平價值與效率價值的衡量，做出的有利于保護公共利益的價值選擇。嚴格責任制度的形成與發(fā)展是法官不斷造法的過程，其成長土壤是制定法與普通法并存的英美法系國家的法治環(huán)境，其中法官具有較大的自由裁量權(quán)是其重要特色。法官具有較大的自由裁量權(quán)不僅是嚴格責任制度形成與發(fā)展的基礎(chǔ)，而且是嚴格責任制度在司法實踐中不斷運用的前提。正是由于此，英美法系國家法律中并沒有關(guān)于嚴格責任的確切定義，而只有不斷發(fā)展的嚴格責任判例和理論。如果沒有賦予法官較大的自由裁量權(quán)，則嚴格責任制度只能是僵化的死法，在司法實踐中無法真正運用。為了規(guī)范法官自由裁量權(quán)的行使，英美法系國家形成了與之協(xié)調(diào)的法官任職制度、權(quán)力制衡規(guī)則和監(jiān)督制約措施等配套舉措。

我國環(huán)境犯罪裁判權(quán)的行使不具備英美法系國家的條件。在我國，刑事法律的實施要以罪刑法定原則為依據(jù)，司法的過程是嚴格適用刑事法律的過程。裁判權(quán)的行使要嚴格以刑事法律的規(guī)定為底線，法官享有有限的自由裁量權(quán)。我國法官享有有限的自由裁量權(quán)，如果在環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度，則需要法官根據(jù)現(xiàn)實的利益進行考察，對法律的公平價值與功利價值進行衡量，經(jīng)過細致甄別和自由心證后做出裁判。嚴格責任制度的適用一般需要法官根據(jù)立法意圖推斷嚴格責任，不同的法官素質(zhì)可能導(dǎo)致裁判結(jié)果的大相徑庭。保障環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度適用的科學(xué)性、有效性就需要法官任職制度、權(quán)力制衡規(guī)則和監(jiān)督制約措施的制度化、規(guī)范化。而我國當前的法治狀況并不具有這些配套措施，環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度的適用缺乏應(yīng)有的法治環(huán)境。因此，如若在環(huán)境犯罪懲治中強行適用嚴格責任制度勢必會造成刑罰處罰的不公正，從而使法治的權(quán)威不斷消弱，從長遠看在環(huán)境犯罪中適用嚴格責任制度的功利效果難以實現(xiàn)。

（三）環(huán)境刑法的行政化與我國環(huán)境犯罪懲治中嚴格責任制度適用之否定

在現(xiàn)階段的環(huán)境法律體系中，環(huán)境行政管制是環(huán)境保護的重要手段。環(huán)境保護具有預(yù)防性、技術(shù)性、經(jīng)濟性以及高科技性等特征，環(huán)境行政權(quán)的靈活性和細密性特點能夠適應(yīng)上述特征，這使得環(huán)境行政管制是我國現(xiàn)階段環(huán)境保護的重要手段，環(huán)境刑法體現(xiàn)出了行政化的傾向。環(huán)境刑法的行政化一方面表現(xiàn)為環(huán)境刑法中的專業(yè)技術(shù)名詞需要依據(jù)環(huán)境行政法的相關(guān)規(guī)定進行解釋，環(huán)境刑法要依據(jù)環(huán)境行政法的規(guī)定進行具體適用，另一方面環(huán)境行政管制在環(huán)境保護中的主體作用要求環(huán)境刑法在環(huán)境保護中應(yīng)當盡可能的保持克制，只有環(huán)境行政法難以作為時才能通過環(huán)境刑法進行調(diào)節(jié)。環(huán)境刑法的行政化傾向要求在環(huán)境侵害行為的懲治過程中要充分尊重環(huán)境行政權(quán)。

在我國環(huán)境犯罪懲治中適用嚴格責任制度，環(huán)境刑罰權(quán)力的啟動條件更為寬松，主觀罪過一旦難以確定便減輕或者免除控訴方的證明責任，環(huán)境刑事追訴變得更為容易，這勢必擴大了刑罰權(quán)力的調(diào)整范圍。在以環(huán)境行政管制為主要手段的環(huán)境保護階段，過分擴大刑罰權(quán)力的調(diào)整范圍會造成不必要的重刑、泛刑的后果，這不僅難以實現(xiàn)對環(huán)境的預(yù)防性保護，而且會使社會公眾對動用刑罰處罰在證據(jù)形式上不具有可責難性的行為產(chǎn)生不滿、對行為人產(chǎn)生同情。我國現(xiàn)階段環(huán)境刑法的行政化特征表明環(huán)境犯罪懲治中不宜適用嚴格責任制度。

篇10

隨著多元化社會的發(fā)展和勞動力的自由流動，以及頻繁的城市就業(yè)的互動，有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)職工不在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍中．我國養(yǎng)老保險制度存在著區(qū)域分割、社會人群分割等多重分割，導(dǎo)致我國大部分地區(qū)仍然是市級統(tǒng)籌水平，有的地區(qū)甚至實行縣級統(tǒng)籌，宏觀調(diào)控和微觀調(diào)控能力不強，提高統(tǒng)籌層次較為困難。

(二)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險籌資方式單一

養(yǎng)老保險資金是以企業(yè)，個人支付和財政補助為主要的籌資形式?；攫B(yǎng)老金由于國家政策的限制導(dǎo)致其經(jīng)營渠道少，收入不高;投資補充保險基金以及它的運作并沒有形成市場運作機制

(三)現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度責任主體不明確，政府，企業(yè)和個人的責任劃分不清，個人賬戶有空賬運行的問題，隱性債務(wù)巨大

1、我國基本養(yǎng)老保險管理體制還沒有完全理順，相關(guān)部門分工不夠明確，存在相互交叉問題和掣肘問題。沒有建立技術(shù)系統(tǒng)支持，運行質(zhì)量和效率不高，養(yǎng)老保險服務(wù)手段落后，難以適應(yīng)我國信息化社會和社會化管理服務(wù)需要。

2、就當下的實際情況來說，我國個人賬戶在管理運行過程中存在著空賬運行的問題。

3、當下中國的養(yǎng)老保險金隱性債務(wù)達到了GDP的50%。

(四)人口老齡化、高齡化帶來的養(yǎng)老壓力與挑戰(zhàn)

現(xiàn)在的中國已經(jīng)開始踏入老齡化社會的行列，高齡化現(xiàn)象越來越嚴重，老年人口會達到7400多萬人。壓力具體表現(xiàn)在:1、退休年齡偏低帶來的問題。壽命的延長并沒有伴隨退休年齡的提高，這個現(xiàn)象就導(dǎo)致了退休人員能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的時間相對增長，同時也造成了就業(yè)人員與已退休人員在養(yǎng)老金收支的不協(xié)調(diào)。2、提前退休現(xiàn)象所產(chǎn)生的問題日漸顯著。提前退休問題對養(yǎng)老保險基金產(chǎn)生了較大的影響，具體表現(xiàn)在費用少支出大的不協(xié)調(diào)，因此提前退休是中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金財務(wù)危機產(chǎn)生的主要來源。

(五)相關(guān)法律、法規(guī)不健全，監(jiān)督、審計機制不完善

由于尚未出臺統(tǒng)一的社會保障法，中國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度在管理方面的缺陷就是條塊分裂、責任模糊、管理機構(gòu)混亂。具體表現(xiàn)在:

1、立法缺乏有效公平的觀念。

2、立法缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

3、法制結(jié)構(gòu)的不。

4、立法機構(gòu)秩序混亂，層次較低。

二、完善我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的對策建議

(一)完善多層次的養(yǎng)老保險體系，建立明確合理的責任制

在構(gòu)建中國養(yǎng)老保險體系過程中，針對不同人群的勞動關(guān)系特征，確立適應(yīng)不同人群的相應(yīng)的保障制度，有效及時地采用能夠覆蓋全民的、適度集中的、有序排列的多元制度。多層次的養(yǎng)老保險體系可以做到合理有序的分工，明確劃分政府、企業(yè)和個人各自的職責，充分發(fā)揮企業(yè)以及市場的作用，保留傳統(tǒng)養(yǎng)老的優(yōu)點，充分發(fā)揮個人和家庭在養(yǎng)老問題中的作用。

(二)完善多元化城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度籌資模式，提高繳費率

目前單通道的養(yǎng)老保險籌資模式還存在著融資水平高，結(jié)構(gòu)僵化等問題，因此，在權(quán)衡基金收支平衡時，還要充分考慮到社會成本和可以承擔的范圍，在以上基礎(chǔ)再進行研究合理、公平、適當、有序的籌資，對籌資渠道進行拓展，適時地調(diào)節(jié)籌資層。具體可以采用的方法:

1、建立公有財產(chǎn)收入機制。

2、國有資產(chǎn)融資、債券融資、稅收融資、產(chǎn)業(yè)融資等渠道，為補償資金來源。

3、建立基金的靈活調(diào)劑機制。

(三)調(diào)整養(yǎng)老金的增長方式

由于我國存在經(jīng)濟發(fā)展不平衡的國情，所以調(diào)整養(yǎng)老金的增長方式要循序漸進。要根據(jù)各個群體關(guān)于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障的不同需求進行鑒別，有所區(qū)別，有所重點地進行調(diào)整。

(四)采取科學(xué)方法應(yīng)對老齡化高峰

中國的人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)趨于發(fā)達國家，但是經(jīng)濟卻處于發(fā)展中國家，老齡化與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，要求我們要制定科學(xué)的方法與制度來用對人口老齡化與高齡化的挑戰(zhàn)。以充分考慮養(yǎng)老金替代率為基礎(chǔ)，將養(yǎng)老金待遇和公民個人繳費情況合理掛鉤，但要注意的是，要處理好保障制度與保障標準的關(guān)系。

(五)完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險監(jiān)管機制

建立與完善相關(guān)的監(jiān)管機制，例如要加強對養(yǎng)老保險基金在內(nèi)的社?；鸬谋O(jiān)管機制，加強基金管理和運營的規(guī)范性和公開性，實行社會化、透明化和民主化的管理和監(jiān)督。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管應(yīng)該是由內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的，一方面通過養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)實行對自身的監(jiān)管。另一方面，通過外部的監(jiān)管來促使養(yǎng)老保險制度實施符合法律法規(guī)的要求，使養(yǎng)老保險制度能夠更好的運行。