導(dǎo)言：作為寫(xiě)作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇新土地管理法土地征收流程，它們將為您的寫(xiě)作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

第一，集體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說(shuō)明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個(gè)較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對(duì)土地進(jìn)行隨意地處置。在農(nóng)村實(shí)施了稅費(fèi)改革等制度后，集體的經(jīng)濟(jì)模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來(lái)實(shí)現(xiàn)，這些收入勉強(qiáng)只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來(lái)越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價(jià)格承包土地之后再將其進(jìn)行高價(jià)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥闹兄\取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過(guò)戶(hù)流程還有一些問(wèn)題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中農(nóng)民很難通過(guò)正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中主要受到國(guó)家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實(shí)。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會(huì)利用這一點(diǎn)將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點(diǎn)問(wèn)題。

第三，在征地的過(guò)程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來(lái)執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對(duì)于這一現(xiàn)象有很大的不滿(mǎn)，希望這一問(wèn)題能夠得到有效的解決。

2.我國(guó)現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問(wèn)題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問(wèn)題，在我國(guó)的土地管理法都沒(méi)有具體的規(guī)范，這也使得這一問(wèn)題解決起來(lái)較為困難，很難有一個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說(shuō)明。比如土地法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行分配的時(shí)候要按照所有人的利益來(lái)進(jìn)行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問(wèn)題。但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于我國(guó)的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國(guó)家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實(shí)，全部流入國(guó)庫(kù)。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)國(guó)家為了公共利益而需要對(duì)土地進(jìn)行征用的時(shí)候給予一定的補(bǔ)償。但是在法律中卻并沒(méi)有對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的說(shuō)明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無(wú)論其用途是什么，均認(rèn)為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門(mén)既是權(quán)利部門(mén)又是土地征收方，這使得其根本不會(huì)考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對(duì)農(nóng)民土地的補(bǔ)償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對(duì)集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟(jì)政策沒(méi)有落實(shí)到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議可以經(jīng)由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進(jìn)行裁決，但是在實(shí)際的操作過(guò)程中，縣級(jí)的人民政府根本沒(méi)有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)專(zhuān)門(mén)解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的案例。因此這項(xiàng)條款就形同虛設(shè)，并沒(méi)有起到保護(hù)土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策

3.1依法行政，落實(shí)政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實(shí)很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)，提升其政治覺(jué)悟，使其在工作中努力做到依法行政，運(yùn)用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實(shí)可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營(yíng)管理的制度，從而使得他們對(duì)國(guó)家的土地政策更加了解，更好地利用法律來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，同時(shí)也明確自己的義務(wù)。對(duì)農(nóng)村的干部要加強(qiáng)法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識(shí)，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風(fēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。對(duì)于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進(jìn)行土地承包，并不斷地探索新的機(jī)制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時(shí)使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩手抓

現(xiàn)在，我國(guó)越來(lái)越意識(shí)到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護(hù)耕地又發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變?cè)械膫鹘y(tǒng)思想，與時(shí)俱進(jìn)來(lái)給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開(kāi)發(fā)新的耕地，并加大對(duì)舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來(lái)，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

篇2

在我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律法規(guī)中，對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)作了明確規(guī)定。《土地管理法》第8條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！保俊吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“下列土地屬于全民所有及國(guó)家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)為國(guó)有的土地；（三）國(guó)家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；……”

集體土地所有權(quán)的主體，即享有土地所有權(quán)的集體組織，根據(jù)《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條的規(guī)定，有以下3類(lèi)：（1）村農(nóng)民集體，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、管理；（2）如果村范圍內(nèi)的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；（3）土地已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。

集體所有的土地主要是耕地及宅基地、自留地、自留山，還包括法律規(guī)定集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地。至于法律沒(méi)有規(guī)定為集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等土地，則屬于國(guó)家所有。

二、土地使用權(quán)的使用方式

〔2015〕42號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中提到保障項(xiàng)目用地有多種方式，實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，保障項(xiàng)目建設(shè)用地。涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過(guò)無(wú)償劃撥方式取得。

有償使用方式：《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十九條明確規(guī)定：“國(guó)有土地的有償使用方式包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓?zhuān)唬ǘ﹪?guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。”

無(wú)償使用方式：《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”。實(shí)際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》（2001年10月18日中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部令第9號(hào)）的規(guī)定的，則經(jīng)建設(shè)單位提出申請(qǐng)，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。

三、國(guó)有土地使用權(quán)出讓

四種出讓方式：協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌

《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種方式。而《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補(bǔ)充了第四種方式――掛牌。其中拍賣(mài)和掛牌均是在指定時(shí)間、地點(diǎn)進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)，最后根據(jù)競(jìng)價(jià)結(jié)果確定國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，如果是經(jīng)營(yíng)性用地，則根據(jù)《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》的規(guī)定，必須以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?zhuān)蝗绮扇f(xié)議出讓的，則需符合《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》。關(guān)于公益事業(yè)用地，亦區(qū)分是營(yíng)利性和非營(yíng)利性，如營(yíng)利性醫(yī)院則不屬于劃撥用地目錄范圍，需要通過(guò)出讓方式獲取。

根據(jù)《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》第三條，出讓國(guó)有土地使用權(quán)，除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式外，方可采取協(xié)議方式。協(xié)議出讓屬于控制比較嚴(yán)的出讓方式，其有相應(yīng)的前置條件，即使?jié)M足了協(xié)議出讓的前置條件，也未必能實(shí)現(xiàn)一對(duì)一協(xié)議轉(zhuǎn)讓?zhuān)驗(yàn)楦鶕?jù)《物權(quán)法》及《協(xié)議出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，滿(mǎn)足前置條件的協(xié)議出讓地，如果土地供應(yīng)計(jì)劃公布后，在同一地塊有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，采取招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?zhuān)辉俨扇f(xié)議方式出讓。

四、國(guó)有土地租賃

根據(jù)1999年7月27國(guó)土資源部《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔1999〕222號(hào)）規(guī)定，對(duì)原有建設(shè)用地，法律規(guī)定可以劃撥使用的仍維持劃撥，不實(shí)行有償使用，也不實(shí)行租賃；對(duì)因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場(chǎng)地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃。對(duì)于新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國(guó)有土地出讓?zhuān)赓U只作為出讓方式的補(bǔ)充。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，無(wú)論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓?zhuān)粚?shí)行租賃。

國(guó)有土地租賃，可以采用招標(biāo)、拍賣(mài)或者雙方協(xié)議的方式，有條件的，必須采取招標(biāo)、拍賣(mài)方式。

五、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股

[2015]42號(hào)文件明確規(guī)定可以采用這種出資方式，其中規(guī)定“以作價(jià)出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價(jià)出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。”

但土地作價(jià)出資在操作中還存在很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如不經(jīng)過(guò)招拍掛流程，對(duì)土地作價(jià)出資或入股，如何確定土地價(jià)格，是否會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題，也是這種供地方式落地難的一個(gè)關(guān)鍵。

六、劃撥土地、租賃土地抵押?jiǎn)栴}

關(guān)于劃撥土地上的PPP項(xiàng)目是否可為項(xiàng)目融資等設(shè)置抵押、如何抵押的問(wèn)題，目前司法界有兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，先辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付出讓金，將劃撥土地轉(zhuǎn)為出讓土地后，才能與附屬建筑物一并抵押，相關(guān)規(guī)定如國(guó)土資源部《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》第5條與國(guó)務(wù)院《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第45條；

篇3

鶴城區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及

存在的問(wèn)題

執(zhí)法環(huán)境不佳。鶴城區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的同時(shí)，城市化進(jìn)程日益加快，對(duì)土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財(cái)政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績(jī)觀，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，一味地追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不注重國(guó)土資源的依法和合理利用，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)還要求國(guó)土等職能部門(mén)轉(zhuǎn)變管理觀念，強(qiáng)化服務(wù)，在資源保障上無(wú)原則地開(kāi)“綠燈”；在形成國(guó)土資源違法事實(shí)后，還往往給國(guó)土資源部門(mén)的正常執(zhí)法工作設(shè)置障礙，替違法違紀(jì)者開(kāi)脫。這樣一來(lái)，在群眾中造成不良影響，并帶動(dòng)了法制觀念不強(qiáng)的群眾違法用地。

村民違法占地建房現(xiàn)象愈演愈烈?，F(xiàn)行的《土地管理法》對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的審批權(quán)力高度集中，農(nóng)民建房受地形、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位等條件限制，確實(shí)需要占用耕地的，不論數(shù)量多少都必須報(bào)市級(jí)以上人民政府審批。由于受規(guī)劃、用地指標(biāo)等因素影響，村民申報(bào)的個(gè)人建房用地不一定能得到批準(zhǔn)。報(bào)批程序繁鎖，報(bào)批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，往往不能在短時(shí)間內(nèi)得到批復(fù)，客觀上為農(nóng)民違法占用耕地設(shè)置了法律障礙。另一方面，現(xiàn)行的征地體制中，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低，無(wú)法保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，在征地過(guò)程中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的， 由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)； 協(xié)調(diào)不成的， 由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?？梢?jiàn)， 市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者， 更是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者， 集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身， 法律賦予如此權(quán)力， 本身就無(wú)法保障土地被征收者的利益。而對(duì)土地征收行為不服， 相關(guān)法律法規(guī)至今也沒(méi)有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)。

法律保障欠缺，執(zhí)法效能低下。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)受法律限制影響，客觀上難以提高執(zhí)法效能。根據(jù)《土地管理法》第八十三條規(guī)定，國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)對(duì)土地違法行為只有制止權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；要對(duì)違法建筑拆除或?qū)`法用地恢復(fù)，只能找法院執(zhí)行。一般情況，法院會(huì)以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請(qǐng)和法院執(zhí)行過(guò)程中，一般的土地違法案件查處起來(lái)至少要三個(gè)月，多則半年甚至一年。如此一來(lái)，違法建筑基本已建成，結(jié)果往往是收了罰款結(jié)案了事，在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續(xù)的錯(cuò)誤觀念，國(guó)土執(zhí)法效能長(zhǎng)期處于低下?tīng)顟B(tài)。

執(zhí)法力量不足，人員素質(zhì)有待提高。目前鶴城國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)共有在職執(zhí)法人員18人，人均需承擔(dān)土地執(zhí)法面積約40平方公里，無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)土資源管理對(duì)國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的需求；且經(jīng)費(fèi)短缺、裝備落后，真正具有從事行政執(zhí)法應(yīng)具備的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛的執(zhí)法人員不多；再加上一年一度的土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作沒(méi)有充足的專(zhuān)業(yè)性人才做技術(shù)保障，致使執(zhí)法監(jiān)察工作長(zhǎng)期處于被動(dòng)和疲于應(yīng)付的局面，執(zhí)法人員不能?chē)?yán)格落實(shí)土地動(dòng)態(tài)巡查制度，對(duì)土地違法行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止。

強(qiáng)化國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策及建議

建立聯(lián)合查處機(jī)制、強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法、落實(shí)轄區(qū)責(zé)任制是搞好國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)一家單兵作戰(zhàn)很難執(zhí)法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門(mén)分工參與的聯(lián)合查處機(jī)制，建立和完善國(guó)土資源管理部門(mén)與上級(jí)執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)以及公、檢、法、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮屬地管理的作用，落實(shí)轄區(qū)責(zé)任制，在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一調(diào)度和指揮下，根據(jù)各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時(shí)、全面、有效地查處執(zhí)行到位。

嚴(yán)執(zhí)法、強(qiáng)素質(zhì)、抓隊(duì)伍是搞好國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的保障。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作需要人去落實(shí)和執(zhí)行，人的各方面素質(zhì)高低決定著執(zhí)法的水平高低。執(zhí)法監(jiān)察人員除了要熟悉國(guó)土資源管理有關(guān)的法律、法規(guī)知識(shí)外，還要掌握與之相關(guān)的其他法律、法規(guī)與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應(yīng)的理論知識(shí)之外，還應(yīng)具備執(zhí)法監(jiān)察的各項(xiàng)業(yè)務(wù)技能，具有較高的語(yǔ)言表達(dá)能力、寫(xiě)作能力和電腦操作技能，具有獨(dú)立解決問(wèn)題以及與相關(guān)部門(mén)協(xié)同工作的能力。

抓好年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作是國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的重點(diǎn)。自2009年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在全國(guó)范圍開(kāi)展以來(lái)，鶴城區(qū)土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門(mén)的努力和配合下，連續(xù)三年順利通過(guò)國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳的驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)了“零約談”、“零通報(bào)”、“零問(wèn)責(zé)”的目標(biāo)。但同時(shí)，鶴城區(qū)違法占用耕地現(xiàn)象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也很大；加之土地衛(wèi)片 “6.30”補(bǔ)辦用地手續(xù)和拆除復(fù)墾的整改政策被取消，國(guó)土資源“一張圖”管理手段的不斷細(xì)化和完善，致使衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的挑戰(zhàn)和壓力越來(lái)越明顯，形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。

篇4

一、國(guó)家關(guān)于土地管理法的相關(guān)規(guī)定及征地審批程序

1.國(guó)家關(guān)于土地所有權(quán)的規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制；任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。

化工建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)保要求非常高、占地又非常廣，因此它一般建設(shè)在距離城市比較偏遠(yuǎn)的地方。目前，我國(guó)建設(shè)用地總量的擴(kuò)張通常有兩種途徑：一種是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，另一種是未利用地的開(kāi)發(fā)。其中最基本、最大量的途徑就是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而集體農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用則是建設(shè)用地總量擴(kuò)張的主體。因此根據(jù)上述原則分清土地歸誰(shuí)所有，也有利于協(xié)助建設(shè)單位在開(kāi)展土地征用工作中協(xié)調(diào)各方關(guān)系。

2.國(guó)家關(guān)于新增項(xiàng)目建設(shè)用地土地使用權(quán)的取得方式及程序

國(guó)有土地使用權(quán)取得方式

國(guó)有土地使用權(quán)取得方式分為有償取得和行政劃撥。其中有償取得方式，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地使用權(quán)出資或者入股等。

土地使用權(quán)出讓可以采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)三種方式。招標(biāo)和拍賣(mài)具有公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性，一般不存在低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的現(xiàn)象；協(xié)議出讓由于沒(méi)有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，土地由誰(shuí)使用，特別是土地出讓金的確定，具有主觀因素。

土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓一般包括出售、交換和贈(zèng)與。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般程序如下 ：①原受讓人向出讓人（土地管理部門(mén)）申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；②出讓人批準(zhǔn)或同意原受讓人轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)；③原受讓人與再受讓人就土地使用權(quán)的有關(guān)條款達(dá)成一致后簽訂合同。④就土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同進(jìn)行公證。[1]

建設(shè)單位使用國(guó)有土地，一般是以出讓等有償方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：①?lài)?guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；②城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；③國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；④法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。

3.化工建設(shè)項(xiàng)目用地審批程序及流程

3.1項(xiàng)目用地審批程序

化工建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地審批時(shí)，應(yīng)按以下程序進(jìn)行：①建設(shè)單位取得建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)；②辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審；③建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可。建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證是建設(shè)單位在向土地管理部門(mén)申請(qǐng)征用、劃撥土地前，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)確認(rèn)建設(shè)項(xiàng)目位置和范圍符合城市規(guī)劃的法定憑證，是建設(shè)單位用地的法律憑證，沒(méi)有此證的用地單位屬非法用地，建設(shè)用地批準(zhǔn)文件無(wú)效。④建設(shè)項(xiàng)目用地申請(qǐng)報(bào)批。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十五條，征用下列土地的，由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源部批準(zhǔn)：①基本農(nóng)田；②基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的；③其他土地超過(guò)七十公頃的；征用前款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)土資源部備案。

3.2化工建設(shè)項(xiàng)目用地審批實(shí)踐做法

化工建設(shè)項(xiàng)目用地申請(qǐng)報(bào)批時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)至少提交以下文件[2]：

3.2.1省級(jí)人民政府建設(shè)用地請(qǐng)示文件、省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的用地審批意見(jiàn)；

3.2.2建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說(shuō)明書(shū)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供地方案；

3.2.3建設(shè)擬占土地分類(lèi)面積匯總表、土地權(quán)屬情況匯總表以及建設(shè)用地勘測(cè)定界圖和勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告書(shū)；

3.2.4市縣人民政府關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)充費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)合法性、安置途徑可行性及履行法定征地程序的說(shuō)明；

3.2.5是否壓覆礦產(chǎn)資源與是否位于地址災(zāi)害易發(fā)區(qū)的有關(guān)材料；

3.2.6經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應(yīng)提供鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖；補(bǔ)充耕地位置圖、建設(shè)項(xiàng)目總平面布置圖；

3.2.7省級(jí)人民政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收的，附具省級(jí)人民政府關(guān)于批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的批復(fù)文件；委托國(guó)土資源部門(mén)補(bǔ)充耕地的，附具耕地開(kāi)墾費(fèi)繳納證明；已完成補(bǔ)充耕地的，附具補(bǔ)充耕地驗(yàn)收文件；

3.2.8涉及規(guī)劃局部調(diào)整、占用基本農(nóng)田的，附具土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案、基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案及規(guī)劃調(diào)整圖件、基本農(nóng)田補(bǔ)劃圖件；涉及占用林地的，提供林業(yè)主管部門(mén)出具的林地審核同意書(shū)。

3.2.9建設(shè)用地規(guī)模超過(guò)有關(guān)指標(biāo)規(guī)定的，附具省級(jí)國(guó)土資源部關(guān)于項(xiàng)目用地超標(biāo)的說(shuō)明；

3.2.10以有償方式供地的，需附草簽的土地使用合同及有關(guān)市縣人民政府關(guān)于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)準(zhǔn)備情況的說(shuō)明。

4.化工建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用構(gòu)成及征收標(biāo)準(zhǔn)

化工建設(shè)項(xiàng)目用地如以出讓的有償方式取得用地的，建設(shè)用地征地費(fèi)用至少包括以下內(nèi)容：

4.1征撥土地補(bǔ)償費(fèi)（征地費(fèi)）

征撥土地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)四項(xiàng)費(fèi)用。

土地補(bǔ)償費(fèi)是征地費(fèi)的主要部分。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)為：①征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。②征用其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征用其他土地安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

4.2土地有償使用費(fèi)

土地有償使用費(fèi)是指土地行政主管部門(mén)代表國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)交給土地使用者，由土地使用者向土地行政主管部門(mén)繳納相當(dāng)于土地使用價(jià)值（價(jià)格）的費(fèi)用。它包括土地使用權(quán)出讓金、土地租賃金和土地使用權(quán)作價(jià)出資人股金。

4.2.1土地使用權(quán)出讓金

土地使用權(quán)出讓金是指土地行政主管部門(mén)通過(guò)出讓的方式將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，土地使用者向土地行政主管部門(mén)繳納相當(dāng)于整個(gè)使用期間土地使用價(jià)值（價(jià)格）的費(fèi)用。

根據(jù)國(guó)土資源部實(shí)施的《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國(guó)土資【2006】307號(hào)文）第三條的規(guī)定：工業(yè)項(xiàng)目必須依法申請(qǐng)使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)的國(guó)有建設(shè)用地。對(duì)少數(shù)地區(qū)確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，且土地前期開(kāi)發(fā)由土地使用者自行完成的工業(yè)項(xiàng)目用地，在確定土地出讓價(jià)格時(shí)可按不低于所在地土地等別相對(duì)應(yīng)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的60%執(zhí)行。如果涉及到人員安置事項(xiàng)，在出讓價(jià)格中補(bǔ)償部分還應(yīng)有所核減。

4.2.2新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)

新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是指國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府在批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用土地時(shí)，向取得出讓等有償使用方式的新增建設(shè)用地的縣、市人民政府收取的平均土地純收益。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第55條第2款規(guī)定：新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政、70%留給有關(guān)地方人民政府。

4.3交納與土地有關(guān)的稅金

建設(shè)單位除需要支付有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)之外，還要繳納土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。但項(xiàng)目建設(shè)用地土地使用稅具體使用哪級(jí)稅率，何時(shí)開(kāi)始征收，是否符合條例規(guī)定的免稅情形，地方政府有很大的自由裁量權(quán)。

二、大型化工建設(shè)項(xiàng)目征地實(shí)踐及注意事項(xiàng)

1.大型化工建設(shè)項(xiàng)目征地實(shí)踐

目前國(guó)家對(duì)化工建設(shè)項(xiàng)目，特別是煤化工產(chǎn)業(yè)政策處于整體收緊趨勢(shì)，這也影響國(guó)家對(duì)于煤化工項(xiàng)目的用地審批也處于謹(jǐn)慎趨勢(shì)。

根據(jù)目前實(shí)踐來(lái)看，各類(lèi)化工建設(shè)項(xiàng)目征地一般采用以下兩種方式：一種方式是與政府簽署項(xiàng)目用地協(xié)議將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金、新增建設(shè)用地補(bǔ)償使用費(fèi)一次性支付給政府，由政府直接開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)征地事宜；另一種方式是建設(shè)單位分步分期與政府簽署項(xiàng)目用地協(xié)議，第一步是先簽署土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，待政府完成征地，將集體用地收儲(chǔ)后，再與政府簽署國(guó)有土地出讓合同，支付土地出讓金與新增建設(shè)用地補(bǔ)償使用費(fèi)。

筆者認(rèn)為，采用第一種方式能夠保證項(xiàng)目建設(shè)單位以最快的時(shí)間取得項(xiàng)目用地土地使用證，保證項(xiàng)目建設(shè)用地合法、合規(guī)。

2.化工建設(shè)項(xiàng)目征地注意事項(xiàng)

2.1做好項(xiàng)目廠址規(guī)劃，明確征地范圍內(nèi)的土地用途

國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度并嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，對(duì)劃為“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的土地，不可征作他用。建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，特別注意減少對(duì)農(nóng)用地的占用，這不僅關(guān)系到項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，更重要的是貫徹國(guó)家的土地政策。

2.2做好項(xiàng)目用地預(yù)審，落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)

以陜西某煤化工項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目用地因前期未獲得建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)而先占地?cái)?shù)千畝，被當(dāng)?shù)貒?guó)土局罰款500多萬(wàn)元。如何解決項(xiàng)目用地指標(biāo)，使之符合國(guó)家以及當(dāng)?shù)厥小⒖h土地利用總體規(guī)劃，一直是困擾項(xiàng)目建設(shè)方的主要難題，一旦違建，項(xiàng)目必然面臨停工、下馬的困境。因此在項(xiàng)目可行性研究階段，建設(shè)單位要盡早啟動(dòng)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，充分依托熟悉當(dāng)?shù)赝恋厍闆r的評(píng)估單位編制項(xiàng)目用地預(yù)審材料，從項(xiàng)目建設(shè)方案的合理性、用地選址合理性、用地規(guī)模合理性、功能分區(qū)占地面積等多方面進(jìn)行論證，使之盡量符合國(guó)家各項(xiàng)用地標(biāo)準(zhǔn)和要求，為國(guó)土資源部門(mén)審查該項(xiàng)目用地，審批項(xiàng)目用地指標(biāo)提供參考依據(jù)。

2.3做好項(xiàng)目分期用地統(tǒng)籌規(guī)劃，及時(shí)辦理必要的用地手續(xù)

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十五條第一款“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地”。為此，為順利推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，建設(shè)單位要嚴(yán)格依照土地管理法的相關(guān)規(guī)定，繳納相關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)，以便于建設(shè)單位合法、合規(guī)取得項(xiàng)目建設(shè)用地。

同時(shí)，為保證項(xiàng)目用地補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)利益，建設(shè)單位從擴(kuò)建角度考慮將預(yù)留擴(kuò)建用地作為永久用地與先期用地統(tǒng)籌規(guī)劃、一次性與當(dāng)?shù)卣勍渍鞯匮a(bǔ)償事宜，分期實(shí)施。但根據(jù)國(guó)家有關(guān)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)2年未使用或不按批準(zhǔn)用途使用國(guó)有土地的，由土地管理部門(mén)依法收回土地使用權(quán)，因此項(xiàng)目建設(shè)單位在預(yù)留用地征地時(shí)必須辦理必要的手續(xù)或妥善處理，以避免造成不必要的利益損失。

三、工程建設(shè)征地補(bǔ)償工作中存在的問(wèn)題及建議

1.土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)滯后、補(bǔ)償形式單一不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

目前對(duì)被征地農(nóng)民主要是采取貨幣形式的一次性安置，而沒(méi)有把被征地農(nóng)民納入城市社會(huì)保障體系。許多地方政府以貨幣形式一次性支付征地補(bǔ)償費(fèi)，失地農(nóng)民拿到幾輩子也很難掙到的補(bǔ)償費(fèi)后往往不知道怎么有效利用。土地之于農(nóng)民，除了是必要的生產(chǎn)資料以外，往往還起著生活保障的作用。許多農(nóng)民在土地被征用后，不僅僅意味著失去了生產(chǎn)資料和就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)還失去了最低生活保障。從目前我國(guó)的情況看，可以考慮改目前的一次性貨幣補(bǔ)償為“永久性收益”補(bǔ)償，以保證被征地農(nóng)民有比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入。

另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，補(bǔ)償和安置的標(biāo)準(zhǔn)都非常低且不合理。它既沒(méi)有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。正是由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，才導(dǎo)致征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，補(bǔ)償利益不及損失利益。

應(yīng)借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的做法，改革征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，根據(jù)農(nóng)地的生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)用途的預(yù)期收益，將土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目參照當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的價(jià)格，實(shí)行公平補(bǔ)償，充分體現(xiàn)公平的原則。

2.合理解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛，做好地上附著物清點(diǎn)

土地權(quán)屬爭(zhēng)議的成因很復(fù)雜，一是歷史方面的原因，二是宗族利益方面的原因，三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中形成的糾紛以及其他各種原因。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)業(yè)效益低下，土地收益很不確定，農(nóng)民并不非常珍惜土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，而征地時(shí)涉及的是直接現(xiàn)金收入，在逐利心理的驅(qū)使下，農(nóng)民自然對(duì)山林土地權(quán)屬究根問(wèn)源，因此很容易挑起糾紛。還有一些本是屬同一個(gè)老生產(chǎn)隊(duì)或同族共有的荒地荒水等土地，歷史上沒(méi)有進(jìn)行權(quán)屬劃分，征收時(shí)都想據(jù)為巳有，因此給建設(shè)單位在土地征用中也帶來(lái)了很多實(shí)際問(wèn)題。

篇5

上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，以土地出讓金制度為核心的土地制度改革取得了很大的成績(jī)，激發(fā)了多元經(jīng)濟(jì)主體的活力，盤(pán)活了土地資源。本文在梳理土地出讓金制度實(shí)施以來(lái)的法律規(guī)章和總結(jié)實(shí)踐做法的基礎(chǔ)上，對(duì)土地出讓金收入和支出的性質(zhì)進(jìn)行重新審視和界定，在此基礎(chǔ)上，視圖為土地出讓金制度改革和研究提供新的研究視角。

一、土地出讓金收入內(nèi)涵的歷史演變及其性質(zhì)探討

（一）土地出讓金收入內(nèi)涵的歷史演變

1988年《憲法》和《土地管理法》確立了我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度。1990年《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定，土地使用權(quán)出讓是指國(guó)家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。關(guān)于土地出讓金收入管理，1989年財(cái)政部的《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》對(duì)土地使用權(quán)出讓收入的內(nèi)涵和外延作了界定：各級(jí)政府土地出讓主管部門(mén)將國(guó)有土地出讓給單位或個(gè)人，按規(guī)定向單位或者個(gè)人收取的土地出讓價(jià)款，包括土地金、續(xù)期土地出讓金、合同改約補(bǔ)償金。1992年下半年，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱(chēng)為“土地出讓金”。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對(duì)土地使用權(quán)出讓收入定義進(jìn)行了完善：政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部?jī)r(jià)款，包括受讓人支付的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益等。

（二）土地出讓金收入的形成過(guò)程

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l、四十三條規(guī)定，國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途；任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予被征地農(nóng)村集體和個(gè)人合理補(bǔ)償和妥善處理?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l規(guī)定了國(guó)家可以收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形，并對(duì)土地使用權(quán)人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。在這一憲制和法律架構(gòu)下，建設(shè)用地的供給來(lái)源分為征用農(nóng)地而增加的增量部分和城市內(nèi)部挖掘、儲(chǔ)備的存量部分，依靠行政特權(quán)形成土地儲(chǔ)備，使地方政府成為城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)者，然后進(jìn)行開(kāi)發(fā)整理并按照市場(chǎng)原則和所有權(quán)原則向建設(shè)用地需求者供地，如圖1所示。

（三）土地出讓金收入的性質(zhì)

在快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，我國(guó)建設(shè)用地的供給大都來(lái)源于增量土地儲(chǔ)備，即農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化，本文以此為例從權(quán)力來(lái)源上界定地出讓金收入的性質(zhì)。

土地出讓金制度作為我國(guó)國(guó)有土地有償使用制度，促進(jìn)了土地資源優(yōu)化配置和高效使用，但就其目前的土地產(chǎn)權(quán)配置手段來(lái)看，土地出讓金收入不僅僅以所有權(quán)原則和市場(chǎng)等價(jià)原則進(jìn)行的，存在著不對(duì)稱(chēng)的隱形產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系。

第一，國(guó)家是集體建設(shè)用地的唯一接受者，國(guó)家憑借公權(quán)力公共利益對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位而非市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)制性征用農(nóng)地，并按照國(guó)家規(guī)定給予農(nóng)民征收補(bǔ)償和相關(guān)安置，付出較低成本——本文稱(chēng)之為集體土地所有權(quán)行政補(bǔ)償價(jià)格，獲得土地所有權(quán)，使集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。

第二，國(guó)家是建設(shè)用地使用權(quán)的唯一供給者。國(guó)家憑借土地用途管制和供地計(jì)劃等土地管理制度，使地方政府成為城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供應(yīng)者，這時(shí)地方政府完全按照市場(chǎng)等價(jià)原則和所有權(quán)原則，向土地使用者出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

圖2模擬并比較了集體土地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的兩種情景：競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)和完全壟斷市場(chǎng)。橫軸表示流轉(zhuǎn)面積，縱軸為農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的成本或價(jià)格。假設(shè)集體土地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中成本保持不變，表現(xiàn)為水平的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本曲線MC。

第一種情景：在符合規(guī)劃的條件下，集體建設(shè)用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供給不可再生性等壟斷因素的存在，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)介于完全競(jìng)爭(zhēng)和完全壟斷之間的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D和MR（用虛線表示），根據(jù)市場(chǎng)均衡條件MR=MC，市場(chǎng)在E點(diǎn)達(dá)到均衡時(shí)的價(jià)格和流轉(zhuǎn)面積分別為P0、Q0；

第二種情景：“先征后讓”的農(nóng)地非農(nóng)化。在規(guī)劃?rùn)?quán)（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）的配合下，國(guó)家運(yùn)用征收權(quán)將集體農(nóng)用地征收為國(guó)有城市建設(shè)用地，按照農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本曲線MC給農(nóng)民補(bǔ)償（用C0表示）后，再以市場(chǎng)方式出讓給土地使用者。在這一情景下，政府是城市建設(shè)用地的唯一供給者，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)為完全壟斷市場(chǎng)，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D*和MR*（用實(shí)線表示），此時(shí)市場(chǎng)在E*點(diǎn)達(dá)到均衡時(shí)的價(jià)格和流轉(zhuǎn)面積分別為P*、Q*，如圖2所示。

在第一種情景下，集體土地所有者與城市建設(shè)用地需求者直接進(jìn)行市場(chǎng)化自由交易，此時(shí)集體建設(shè)用地價(jià)格為P0。第二種情況，政府在“先征后讓”的“征地—出讓”行為中，集體土地所有權(quán)補(bǔ)償價(jià)格為C0，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格為P*，獲得一個(gè)剩余收益為（P*-C0）。第二種情況與第一種情況相比，集體土地所有者收益損失（P0-C0），建設(shè)用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），兩者之和為（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通過(guò)“先征后讓”獲得的農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)增值收益。根據(jù)對(duì)30多個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍。同樣的分析原理適用于存量土地供給情況。

綜上所述，若把土地出讓金收入只看作是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部?jī)r(jià)款，是片面的，靜態(tài)的，忽略了中國(guó)特殊國(guó)情和土地出讓金制度的復(fù)雜性。土地出讓金收入是土地收購(gòu)制度——儲(chǔ)備制度——市場(chǎng)交換制度等制度安排的產(chǎn)物，是“先征后讓”的結(jié)果，是土地使用權(quán)市場(chǎng)出讓價(jià)格與行政所有權(quán)（使用權(quán)）補(bǔ)償價(jià)格的剪刀差，本質(zhì)上是國(guó)家通過(guò)規(guī)劃?rùn)?quán)、征收權(quán)等公權(quán)力汲取的土地開(kāi)發(fā)增值收益，這與國(guó)家稅收在權(quán)力來(lái)源上具有相似性，皆屬于公共財(cái)政管理范圍。

二、土地出讓金支出管理制度的歷史演變及其性質(zhì)探討

土地出讓金收入是一種政府性收入，理應(yīng)納入公共財(cái)政管理范圍，在理論上是毋庸置疑的，同時(shí)研究土地出讓金支出結(jié)構(gòu)和流向及其性質(zhì)，也有助于推進(jìn)土地出讓金支出管理制度的創(chuàng)新及判斷其在宏觀經(jīng)濟(jì)政策的作用。

首先，關(guān)于土地出讓金收入在各級(jí)政府之間的分配，國(guó)務(wù)院1989年5月出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》規(guī)定土地出讓金收入地方和中央按照6：4分成；兩個(gè)月后，財(cái)政部公布的《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》規(guī)定土地出讓金收入上繳中央比例降為32%；1992年下半年，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將土地出讓金收入上繳中央財(cái)政部門(mén)的比例下調(diào)為5%；1994年實(shí)行分稅制后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》將土地出讓金收入作為地方固定收入，并在此后逐漸被學(xué)者稱(chēng)為地方財(cái)政的“第二財(cái)政”。這也符合政府間收入劃分的國(guó)際慣例，來(lái)源于不動(dòng)產(chǎn)的政府收入一般歸屬于地方政府。

其次，關(guān)于土地出讓金的使用和支出管理，1989年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》、1995年《關(guān)于加強(qiáng)土地使用權(quán)出讓金征收管理的通知》都明確規(guī)定，土地出讓金上繳國(guó)庫(kù)，專(zhuān)款專(zhuān)用，專(zhuān)項(xiàng)用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)有關(guān)問(wèn)題的通知》（[2004]8號(hào)）規(guī)定土地出讓金用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的比例，按各市不低于土地出讓平均收益的15%確定。2006年9月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》明確要求2007年1月1日起，土地出讓收入全額納入地方基金預(yù)算管理，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算，實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜〔2009〕74號(hào)）規(guī)定市縣財(cái)政、國(guó)土資源管理部門(mén)在編制土地出讓支出預(yù)算時(shí)，要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出，重點(diǎn)向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重；要嚴(yán)格按照規(guī)定將土地出讓凈收益的10%用于補(bǔ)充城市廉租住房保障資金。隨著土地出讓金制度的實(shí)施，土地出讓金收支管理制度日趨嚴(yán)格和完善。根據(jù)中國(guó)土地出讓金支出實(shí)踐情況來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，地方政府獲得土地出讓金收入后，要先行支付各種土地規(guī)費(fèi)和征地補(bǔ)償，此后如有凈收益，則多用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。土地出讓金純收益的近30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地出讓金收益的分配格局中，農(nóng)民只得到5%-10%，村級(jí)集體得到25%-30%，而60%-70%為各級(jí)政府和中間商獲取。

通過(guò)以上法律規(guī)章和規(guī)定可以看出，土地出讓金在支出過(guò)程中發(fā)揮著收入再分配的公共財(cái)政功能，首先，一部分支出用于集體土地土地價(jià)所有權(quán)行政補(bǔ)償價(jià)格；其次，一部分支出用于彌補(bǔ)土地出讓前的生地變成熟地的土地開(kāi)發(fā)成本；最后，還要支付土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各種稅費(fèi)和交易成本。這三者在國(guó)民收入流程中的作用類(lèi)似于總需求中的政府購(gòu)買(mǎi)。剩余的部分為政府獲取的土地純收益，一部分成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來(lái)源，其在國(guó)民收入流程中的作用類(lèi)似于總需求中的政府購(gòu)買(mǎi)；還有一部分用于提取農(nóng)村社會(huì)保障基金、廉租房等用途，其在國(guó)民收入流程中的作用類(lèi)似于轉(zhuǎn)移支付。由于我國(guó)處于快速工業(yè)化和城市化階段，土地出讓金收入大多來(lái)源于增量土地供給，即農(nóng)地非農(nóng)化的先征后讓方式，此方式下的土地出讓金收入的支出結(jié)構(gòu)及其在國(guó)民收入流程的作用如圖3所示。

三、結(jié)論和啟示

第一，土地出讓金收入是土地收購(gòu)制度——儲(chǔ)備制度——市場(chǎng)交換制度等制度安排的產(chǎn)物，是“先征后讓”的結(jié)果。在價(jià)值形態(tài)上，土地純收益表現(xiàn)為土地使用權(quán)市場(chǎng)出讓價(jià)格與行政所有權(quán)（使用權(quán)）補(bǔ)償價(jià)格的剪刀差，本質(zhì)上是國(guó)家通過(guò)公共利益對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)勢(shì)地位對(duì)相關(guān)土地先征后讓方式汲取的土地開(kāi)發(fā)增值收益，這與國(guó)家稅收在權(quán)力來(lái)源上具有相似性，屬于公共財(cái)政管理范圍。

第二，根據(jù)土地出讓金收入的性質(zhì)，土地出讓金制度是以國(guó)家“公共利益”對(duì)“私人財(cái)產(chǎn)”處于強(qiáng)權(quán)地位下的土地征收制度為杠桿的，這與西方國(guó)家主要依賴(lài)公平、自由市場(chǎng)手段配置土地資源方式有區(qū)別的。根據(jù)其來(lái)源確定其分配方向和“誰(shuí)受損，誰(shuí)理應(yīng)受到補(bǔ)償”原則，既不違背公共利益對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)權(quán)地位，也能體現(xiàn)“公產(chǎn)私產(chǎn)地位平等”物權(quán)法的精神。這就要求提供保證土地出讓金制度下的公共利益與私人利益平等博弈的制度，包括解決公共利益與私人利益矛盾的司法訴訟渠道。就目前的土地出讓金支出結(jié)構(gòu)和模式看，其支出方向理應(yīng)從城市基礎(chǔ)建設(shè)投資退出，向失地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等新農(nóng)村建設(shè)方向轉(zhuǎn)移。

第三，從土地出讓金收入的支出實(shí)踐情況來(lái)看，缺乏具有合理依據(jù)的土地出讓金收入分配的理論支撐，沒(méi)有技術(shù)方案的制度設(shè)計(jì)如同紙上談兵。政府到底憑借哪些權(quán)力可以取得土地使用權(quán)出讓收益中的增值收益；農(nóng)業(yè)土地向建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變的發(fā)展權(quán)增值收益，該如何計(jì)算，該歸誰(shuí)所有?，F(xiàn)行集體農(nóng)地所有權(quán)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性等等都應(yīng)該其合理的邏輯理論依據(jù)，而目前學(xué)術(shù)界和政界在這方面還沒(méi)有給予清晰的論證和結(jié)論，這也是土地出讓金制度的研究和改革方向。

第四，通過(guò)研究土地出讓金收支性質(zhì)可以清晰地看到土地出讓金收支在國(guó)民收入流程中的循環(huán)路線。從國(guó)民收入循環(huán)流程視角看，土地出讓金收入使得資金從私人部門(mén)流入政府部門(mén)，相當(dāng)于國(guó)民收入的漏出量；土地出讓金支出通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和政府購(gòu)買(mǎi)，使資金從政府部門(mén)流入私人部門(mén)，相當(dāng)于國(guó)民收入的注入量，這為土地出讓金收入?yún)⑴c國(guó)民收入經(jīng)濟(jì)循環(huán)的研究提供了新的視角。土地出讓金收入作為政府公共財(cái)政收入的重要來(lái)源，其支出發(fā)揮收入再分配功能，用于社會(huì)生產(chǎn)性質(zhì)或者收入再分配的支出項(xiàng)目，可以服從國(guó)家宏觀調(diào)控的需要。因此，土地出讓金制度可以作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)土地出讓金管理政策的著眼點(diǎn)之一。

參考文獻(xiàn)：

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2.趙國(guó)玲.“土地財(cái)政”的效應(yīng)分析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2008（7）.

篇6

【引言】目前土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅收問(wèn)題，存在不公平、不合理現(xiàn)象，這主要是由于在不同程度商對(duì)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)不明，對(duì)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范程序不清、對(duì)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的土地使用權(quán)內(nèi)涵范圍和內(nèi)涵價(jià)值不透造成的。在此，筆者對(duì)這些情形結(jié)果分門(mén)別類(lèi)地加以闡述和明晰，以求得相應(yīng)的稅負(fù)合法與公平。

一、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓概念內(nèi)涵及程序

1.1土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定特定涵義。

出讓土地使用權(quán)已經(jīng)形成較為規(guī)范的法律體系，其法律法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》，據(jù)此，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓法律概念是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈(zèng)送等方式，轉(zhuǎn)讓是按法定的程序和條件進(jìn)行的。這個(gè)概念中，土地使用權(quán)，性質(zhì)是國(guó)有，取得類(lèi)型是出讓。平常所說(shuō)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律概念就是如此，全面的描述就是國(guó)有出讓土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。不能把其他類(lèi)型或性質(zhì)的土地使用權(quán)與之相混淆，而在操作中按雷同程序轉(zhuǎn)讓。對(duì)此，國(guó)家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)也許對(duì)此比較清楚些，但是被管理對(duì)象也許含混些。

1.2土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓特定概念的例外。

1.2.1劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)。劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的例外，實(shí)質(zhì)是補(bǔ)辦出讓等有償使用手續(xù)或補(bǔ)辦其他體現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)的手續(xù)，與此同時(shí)劃撥土地使用權(quán)本身的價(jià)值也在市場(chǎng)主體之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)讓所涉及的當(dāng)事人有三個(gè)，包括國(guó)家、原劃撥土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓者、土地使用權(quán)和所附著不動(dòng)產(chǎn)的受讓者。在此，從劃撥土地使用權(quán)概念和轉(zhuǎn)讓程序的角度予以明晰。

1.2.2劃撥土地使用權(quán)法律概念。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，土地使用權(quán)劃撥，是指縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無(wú)償交付給土地使用者使用的行為。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過(guò)各種方式依法無(wú)償取得的土地使用權(quán)。這里說(shuō)的無(wú)償取得是相對(duì)的，相對(duì)于國(guó)家這一主體而言的，肯定是無(wú)償?shù)?，而相?duì)于國(guó)家之外的其他權(quán)利主體，不一定是無(wú)償?shù)摹?/p>

1.2.3劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序。根據(jù)《房地產(chǎn)管理法》，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報(bào)批時(shí)，有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定決定可以不辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)所獲收益中的土地收益上繳國(guó)家或者作其他處理。

按此程序，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)是國(guó)家是對(duì)受讓方直接或間接實(shí)現(xiàn)所有權(quán)。先行對(duì)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方實(shí)施出讓行為，然后再行轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛯儆趪?guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)受讓方間接實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)；此外，國(guó)家可以對(duì)不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方直接實(shí)施出讓行為而實(shí)施土地所有權(quán)。按照法律法規(guī)規(guī)定可以使用劃撥土地使用權(quán)的受讓主體，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是國(guó)家行使所有權(quán)，重新以劃撥的方式配置了土地。

1.3集體劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。

1.3.1集體劃撥土地使用權(quán)的內(nèi)在涵義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。集體有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。在此，使用集體土地的單位和個(gè)人享受的集體土地使用權(quán)，“確定”的行為涵義就是取得的方式為劃撥，就形成了集體劃撥土地使用權(quán)。

1.3.2集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前置程序。按照目前的法律制度提供的途徑，并且這樣的途徑在可實(shí)施情況下，先將集體土地征收為國(guó)家所有，再按照國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓的法律程序進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥亩g接實(shí)現(xiàn)集體劃撥使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這里的轉(zhuǎn)讓實(shí)質(zhì)含義只能是前一主體讓出土地使用權(quán)，后一主體得到使用權(quán)，但前者讓出的土地使用權(quán)與后者得到的使用權(quán)在性質(zhì)和類(lèi)型上迥乎不同，有時(shí)還可能附帶性出現(xiàn)用途的變更。此過(guò)程中，涉及的民事主體有轉(zhuǎn)讓方、受讓方、集體土地所有者、出讓方，另外還有實(shí)施審批行為的行政主體。這里所要提及的是轉(zhuǎn)讓前置程序的例外，就是當(dāng)時(shí)受讓方是符合使用集體土地使用權(quán)的主體時(shí)，實(shí)質(zhì)上就成了純粹地面上建筑物、構(gòu)筑外等的轉(zhuǎn)讓?zhuān)w使用權(quán)的被所有者重新予以了相應(yīng)的配置，只須轉(zhuǎn)讓方、受讓方、所有者三方依法合意即可，在受到申請(qǐng)時(shí)，法定的行政主體予以備案，而沒(méi)有審批的必要。

1.3.3集體土地所有權(quán)征為國(guó)有的方式。集體土地所有權(quán)征為國(guó)有，主要有強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性?xún)煞N方式。征收是屬于強(qiáng)制性的方式，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以及如此等有關(guān)條款，可以認(rèn)定征收土地具有強(qiáng)制性；征購(gòu)屬于非強(qiáng)制方式，但法律對(duì)征購(gòu)的概念與實(shí)際應(yīng)用鮮有提及，筆者認(rèn)為，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，將集體所有的土地征為國(guó)有的，屬于土地征購(gòu)行為，屬于較為平等的民事主體關(guān)系行為。

二、對(duì)應(yīng)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓程序的計(jì)稅依據(jù)

2.1國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

根據(jù)《契稅暫行條例》、《契稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于契稅征收中幾個(gè)問(wèn)題的批復(fù)》[財(cái)稅[1998]96號(hào)]規(guī)定，土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)出售、房屋買(mǎi)賣(mài)的計(jì)稅依據(jù)是成交價(jià)格，即土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移合同確定的價(jià)格，包括承受者應(yīng)交付的貨幣、實(shí)物、無(wú)形資產(chǎn)或者其他經(jīng)濟(jì)利益。因此，合同確定的成交價(jià)格中包含的所有價(jià)款都屬于計(jì)稅依據(jù)范圍。土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房屋買(mǎi)賣(mài)的成交價(jià)格中所包含的行政事業(yè)性收費(fèi)，屬于成交價(jià)格的組成部分，不應(yīng)從中剔除，納稅人應(yīng)按合同確定的成交價(jià)格全額加行政事業(yè)性收費(fèi)計(jì)算繳納契稅。所以國(guó)有出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，稅收機(jī)關(guān)和作為協(xié)助執(zhí)行機(jī)關(guān)的國(guó)土資源管理部門(mén)或出讓人要求土地受讓人提供稅收價(jià)值構(gòu)成依據(jù)時(shí)，主要應(yīng)當(dāng)包括出讓金收據(jù)、轉(zhuǎn)讓前的納稅收據(jù)以及其他一切行政事業(yè)性收據(jù)。在轉(zhuǎn)讓時(shí)，沒(méi)有成交價(jià)格或成交價(jià)格明顯偏低，則應(yīng)根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問(wèn)題的通知》【財(cái)稅[2004]134號(hào)】的要求，征收機(jī)關(guān)可依次按下列兩種方式確定：1、評(píng)估價(jià)格：由政府批準(zhǔn)設(shè)立的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)相同地段、同類(lèi)房地產(chǎn)進(jìn)行綜合評(píng)定，并經(jīng)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)的價(jià)格。2、土地基準(zhǔn)地價(jià)：由縣以上人民政府公示的土地基準(zhǔn)地價(jià)。當(dāng)然第二種情況需要稅政機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)人員熟練完成基準(zhǔn)地價(jià)在具體宗地條件下的價(jià)值轉(zhuǎn)換工作，否則，會(huì)因忽視容積率、時(shí)點(diǎn)、宗地個(gè)別條件等引起的價(jià)值差異而導(dǎo)致稅負(fù)的不公平。

2.2劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)契稅問(wèn)題的通知》【財(cái)稅[2004]134號(hào)】，出讓國(guó)有土地使用權(quán)的，其契稅計(jì)稅價(jià)格為承受人為取得該土地使用權(quán)而支付的全部經(jīng)濟(jì)利益。先以劃撥方式取得土地使用權(quán)，后經(jīng)批準(zhǔn)改為出讓方式取得該土地使用權(quán)的，應(yīng)依法繳納契稅，其計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金和其他出讓費(fèi)用。已購(gòu)公有住房經(jīng)補(bǔ)繳土地出讓金和其他出讓費(fèi)用成為完全產(chǎn)權(quán)住房的，免征土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的契稅。

所以國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)鋭潛軆r(jià)格在轉(zhuǎn)讓方、受讓方之間轉(zhuǎn)移，其交易價(jià)格是計(jì)稅的價(jià)值依據(jù)；但同時(shí)出讓手續(xù)時(shí)發(fā)生了出讓人與受讓人之間的交易行為，計(jì)稅依據(jù)是應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金加其他出讓費(fèi)用。因此在直接出讓土地使用權(quán)給受讓方的情況下，受讓實(shí)際納稅的計(jì)稅依據(jù)依然是全部土地價(jià)值。如果直接出讓給轉(zhuǎn)讓方，此時(shí)，還沒(méi)發(fā)生劃撥土地使用權(quán)價(jià)格的交易，轉(zhuǎn)讓的納稅依據(jù)是應(yīng)補(bǔ)繳的土地出讓金加其他出讓費(fèi)用。直接補(bǔ)辦出讓手續(xù)給轉(zhuǎn)讓方還是受讓方，納稅程序是有所差別的。

2.3集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的計(jì)稅依據(jù)。

集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有兩種情形，一是不符合使用集體土地的受讓者，按照征地前置程序?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)讓、受讓行為的，按照上述出讓和轉(zhuǎn)讓程序計(jì)算計(jì)稅依據(jù)，二是符合使用集體的受讓者，按照集體土地使用權(quán)依法另行配置的程序，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)讓、受讓”行為，這個(gè)程序中，因?yàn)槭欠墙灰仔袨?，依法不屬于征稅范疇，交易者所以繳納的只是房屋建筑物、構(gòu)筑物、附著物等的契約稅。

三、結(jié)論。

在現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下，涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，法律體系復(fù)雜，形成了不同土地使用權(quán)權(quán)性質(zhì)、類(lèi)型，其轉(zhuǎn)讓所以適用的法律、法規(guī)和程序比較專(zhuān)業(yè)化，國(guó)土資源管理部門(mén)必須率先熟練掌握，才能很好的協(xié)助稅政機(jī)關(guān)正確征稅；稅政機(jī)關(guān)只有根據(jù)國(guó)土資源管理方面的法律、法規(guī)并結(jié)合稅收的方面法律、法規(guī)、規(guī)章、以及規(guī)范性文件配套適用，才能很好地把握不同的土地使用權(quán)流程的環(huán)節(jié)、弄清交易過(guò)程環(huán)節(jié)的計(jì)稅依據(jù)所包含的價(jià)值內(nèi)涵，才能做到納稅與否正確、納稅依據(jù)客觀，體現(xiàn)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓稅負(fù)上的社會(huì)公平。

參考文獻(xiàn)

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篇7

目前，我國(guó)正在全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，在1979年，我國(guó)的城市化率為18.19%，到1981年就升至20.16%，1995年又升至29.04%。到2002年，我國(guó)的城市化率已經(jīng)達(dá)到37%，2005年全國(guó)1%人口抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，我國(guó)的城市化率為42.99%。在推進(jìn)城市化進(jìn)程的過(guò)程中必然會(huì)涉及到一些農(nóng)民土地和房屋被征用，用作修橋、修路等公共設(shè)施建設(shè)或是這些土地被用買(mǎi)給開(kāi)發(fā)商進(jìn)行住宅建設(shè)。在這個(gè)過(guò)程中由于農(nóng)民本身知識(shí)能力的有限、政府管理上的漏洞、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)心態(tài)等原因，產(chǎn)生了農(nóng)村土地征用的種種問(wèn)題。

一、農(nóng)村土地征用過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

（一）目前農(nóng)村土地征用態(tài)度不統(tǒng)一

對(duì)于農(nóng)村的土地征用問(wèn)題不同人有不同意見(jiàn)，這主要根據(jù)土地承包者依賴(lài)土地的程度所決定的。農(nóng)民對(duì)于土地的征用在全國(guó)各地都比較有代表性的觀點(diǎn)主要有：（1）同意土地被征用，但就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)同；（2）根本不同意自己的土地被征用；（3）

無(wú)所謂的態(tài)度。在農(nóng)村普遍存在一種“土地是生存之本”的觀念，同時(shí)也有不少村民以種地為生，特別是農(nóng)村的一些種糧大戶(hù)，他們每年種地收益達(dá)幾萬(wàn)元甚至是十幾萬(wàn)元。一旦土地被征用，那么他們的現(xiàn)狀被打破，他們便失去了自己的工作也失去了自己生活的來(lái)源。僅僅是征地的補(bǔ)償款不能滿(mǎn)足他們對(duì)工作的渴望。也有些村民有從眾心態(tài)，他們?cè)谧约旱耐恋睾头慨a(chǎn)被征用時(shí)抱著一種“隨大流”的心里，即別人動(dòng)，我也動(dòng)。另外，這些村民的主要生活來(lái)源不是以自己的土地為生，甚至有些人的生活圈也不僅僅局限于本村，生活軌跡逐漸向城市地區(qū)擴(kuò)展。

（二）被征用土地農(nóng)民的意見(jiàn)不能得到充分的表達(dá)

當(dāng)農(nóng)民的土地被征收或房屋被動(dòng)遷之后，這些人就自發(fā)的形成了一個(gè)利益集團(tuán)。這個(gè)利益集團(tuán)的主要目的就是為了保證自己獲得應(yīng)有的損失補(bǔ)償并以集體的方式來(lái)表達(dá)自己的意愿，這個(gè)集團(tuán)對(duì)動(dòng)遷方具有監(jiān)督作用。但是這個(gè)集團(tuán)又受到知識(shí)水平、個(gè)人素質(zhì)、思想統(tǒng)一性差等多種因素的影響，使該組織的組織結(jié)構(gòu)松散、缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)。這樣的利益集團(tuán)在表達(dá)自己意愿的時(shí)候，往往不能充分的表述，甚至是在談判的過(guò)程中發(fā)生沖突甚至是。另外，從利益集團(tuán)的角度來(lái)看，在農(nóng)村存在的利益集團(tuán)的主要類(lèi)型有特殊性利益集團(tuán)和廣泛性利益集團(tuán)。特殊性利益集團(tuán)包括：強(qiáng)勢(shì)權(quán)利精英：農(nóng)村干部或指在村委會(huì)任職的人員；新興富裕階層如農(nóng)村的企業(yè)家、宗族集團(tuán)、黑惡勢(shì)力集團(tuán)。廣泛性利益集團(tuán)包括：普通農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者利益集團(tuán)、農(nóng)民工人利益集團(tuán)、農(nóng)民雇工利益集團(tuán)。從利益集團(tuán)劃分角度來(lái)看，被征用土地的普通農(nóng)民無(wú)疑是以弱勢(shì)群體，他們的意見(jiàn)表達(dá)和利益訴求受到了所謂“地位”的限制，不能充分的表達(dá)。

（三）征地程序不規(guī)范

征用土地的過(guò)程往往是：通知拆遷信息――進(jìn)行實(shí)地的現(xiàn)場(chǎng)資產(chǎn)核對(duì)――談遷即告知與被征用土地的農(nóng)戶(hù)利益補(bǔ)償――下達(dá)征地的時(shí)間限制――土地被征用，在這個(gè)過(guò)程中，被征地的農(nóng)民完全處于一個(gè)被動(dòng)的地位。而且在征地的過(guò)程中，由于工作人員的個(gè)人素質(zhì)、文化水平、工作經(jīng)驗(yàn)的不同，在工作中如果某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)了不順暢或者是被拆遷戶(hù)與拆遷工作人員的意愿相違背的情況，往往會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)拆和暴力拆遷的情況甚至成為引發(fā)全體性事件的導(dǎo)火索。農(nóng)地征用問(wèn)題在當(dāng)前農(nóng)村較為普遍，調(diào)查表明，近11%的農(nóng)戶(hù)的土地曾經(jīng)被征用。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，農(nóng)地征用的社會(huì)效益較為低下，有47.7%的被征地農(nóng)戶(hù)具有較強(qiáng)的相對(duì)剝奪感，他們明顯意識(shí)到自己在征地過(guò)程中遭遇了不公平待遇。由于征地過(guò)程的不規(guī)范也常常出現(xiàn)在公有的土地被賣(mài)之后農(nóng)民才知道的現(xiàn)象。這樣不規(guī)范的征地流程還造成了征地或拆遷的工作人員利用農(nóng)民的消息不對(duì)稱(chēng)和手里的特權(quán)在征用土地過(guò)程中的尋租現(xiàn)象。

（四）農(nóng)村土地征用補(bǔ)償不合理

在土地的征用過(guò)程中，土地補(bǔ)償是農(nóng)民主要關(guān)注的問(wèn)題。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要由4部分組成：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。但在實(shí)際的征用過(guò)程中，這樣的標(biāo)準(zhǔn)往往與農(nóng)民心中的利益損失標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)被征用土地上生長(zhǎng)的農(nóng)作物，如水稻、小麥、玉米、土豆、蔬菜等一般糧食作物只賠一季的產(chǎn)值，果樹(shù)只賠一年的產(chǎn)值。這樣一來(lái)一年期的果樹(shù)和三年期的果樹(shù)在補(bǔ)償上相同這明顯是不合理的。同時(shí)這些標(biāo)準(zhǔn)也隨著物價(jià)水平的上漲和經(jīng)濟(jì)條件的變化顯得過(guò)低。比如在安置補(bǔ)助費(fèi)上，3年前租一個(gè)單室房間要300元，而現(xiàn)在則需要500元，而標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有變，這樣對(duì)農(nóng)民無(wú)疑又是一個(gè)損失。另外，在補(bǔ)償問(wèn)題上，也出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)亩嘀貥?biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。即對(duì)一些比較難纏的人給予補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)就提高，對(duì)于所謂的老實(shí)人則采取另一種態(tài)度和標(biāo)準(zhǔn)。

二、原因分析

（一）村委會(huì)不能真正代表農(nóng)民的態(tài)度

農(nóng)村的土地是屬于集體土地的，但在管理上是私人管理，利益相關(guān)者也是個(gè)人而不是集體，這樣的所有制沖突在土地征收的過(guò)程中使村委會(huì)――全體村民的代表與個(gè)人的利益形成矛盾體，村委會(huì)不會(huì)因?yàn)榇逯袀€(gè)別人的土地被征用問(wèn)題代表這些農(nóng)民去進(jìn)行意見(jiàn)表達(dá)和問(wèn)題協(xié)商。另外，從權(quán)力使用的角度來(lái)看，在農(nóng)村土地被征用時(shí)，往往征用的主體是上級(jí)政府部門(mén)或者是村委會(huì)的招商引資。在這樣的力量對(duì)比中，村委會(huì)首先會(huì)選擇服從上級(jí)主管部門(mén)或是投資單位，村委會(huì)站在了與被征收土地農(nóng)民的對(duì)立面，而農(nóng)民相對(duì)的變成了弱勢(shì)群體。這時(shí)村委會(huì)的態(tài)度只能代表村委會(huì)中個(gè)別人的意見(jiàn)，而不是被征用土地農(nóng)民的真實(shí)聲音。在我國(guó)農(nóng)村除了有一部分土地被分配給村民管理和經(jīng)營(yíng)外，還有一部分土地的管理權(quán)掌握在村委會(huì)手里。這部分土地有時(shí)是村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，但大多數(shù)情況下村委會(huì)通過(guò)某種形式將這些土地承包給村里的個(gè)人來(lái)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于這部分土地其實(shí)是出現(xiàn)了“所有權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分離。所以有時(shí)候這部分屬于全體村民的土地在被村委會(huì)使用――如建房、建廠、租賃甚至是出賣(mài)，村民都不知道具體的情況。

（二）搭便車(chē)的心理導(dǎo)致在利益維權(quán)上沒(méi)有形成穩(wěn)固的利

益集團(tuán)

在土地征用過(guò)程中，由于被征用農(nóng)民思想不同，形成的利益集團(tuán)結(jié)構(gòu)松散，缺乏信息溝通而后管理，同時(shí)人們還存在一種從眾的心理，即“隨大流”，這樣的心態(tài)，在集體利益受到損失的時(shí)候維權(quán)的力度不夠。另外在利益選擇過(guò)程中也存在用腳投票的現(xiàn)象，即當(dāng)一方給予的條件與自己的意愿相同的時(shí)候，一些人就會(huì)投降另外一個(gè)利益集團(tuán)，這樣也使得被征用土地的農(nóng)民在表達(dá)集體利益時(shí)出現(xiàn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象。同時(shí)被征地的農(nóng)民也意識(shí)到，自己的集團(tuán)能量與其他利益集團(tuán)相對(duì)比，明顯處于劣勢(shì)地位，在這個(gè)利益博弈中明顯出現(xiàn)這樣的情況：如果與征地方相抗衡，可能獲得更合理的利益或得不到應(yīng)有的利益；如果不與之相抗衡，可能獲得應(yīng)得的基本利益或者少于應(yīng)得利益。在這樣的利益博弈中被征地者往往害怕失去基本利益，兩害取其輕的選擇思維讓被征地農(nóng)民的群體不能團(tuán)結(jié)在一起。

（三）信息傳播的不透明

首先，從信息的傳播途徑上來(lái)看，在農(nóng)民的土地被征用時(shí)，這些被征用土地的農(nóng)民就形成了一個(gè)利益集團(tuán)，這個(gè)利益集團(tuán)往往在整個(gè)動(dòng)遷過(guò)程中處于弱勢(shì)的地位，信息傳播一般限于集團(tuán)的內(nèi)部傳播，口口相傳。在傳播的過(guò)程中，又由于個(gè)人的想法不一樣，可能存在不真實(shí)的信息。他們從政府或者開(kāi)發(fā)商處獲得信息時(shí)，處于在信息鏈末端，他們通常都是最后一個(gè)知道確切消息的人群。而自己的信息反饋和意見(jiàn)表達(dá)往往又會(huì)因?yàn)樾畔鞑サ臅r(shí)間和傳播的環(huán)節(jié)而造成信息的失真和延誤等問(wèn)題。其次，從選擇權(quán)上來(lái)看，在政府征用土地或者是開(kāi)發(fā)商想要購(gòu)買(mǎi)土地時(shí)候，通常情況下都是購(gòu)買(mǎi)主體先選中位置，進(jìn)行規(guī)劃，然后再與村民進(jìn)行談判。這樣的談判是一種強(qiáng)迫性比較強(qiáng)的通知，村民基本不存在選擇權(quán)，只能選擇被動(dòng)的接受。另外，在農(nóng)民的土地被征用時(shí)，對(duì)于補(bǔ)償款的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有準(zhǔn)確的衡量，政府部門(mén)對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定沒(méi)有采取公開(kāi)透明的聽(tīng)證會(huì)制度來(lái)衡量和制定。標(biāo)準(zhǔn)上的“盲區(qū)”使應(yīng)該是農(nóng)民掌握的信息沒(méi)有被掌握，這造成了農(nóng)民信息的缺失。

（四）相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

在關(guān)于土地征用的法律法規(guī)建設(shè)中，我國(guó)還有很多路要走，更是有很多的漏洞需要相關(guān)人士去填補(bǔ)。從目前來(lái)看，關(guān)于土地征用的法律主要有：《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》，國(guó)務(wù)院令第590號(hào)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并施行。但是對(duì)于具體的實(shí)際操作仍然存在很大的漏洞，比如：當(dāng)?shù)卣仁潜O(jiān)督者也是實(shí)施者。對(duì)于土地征用過(guò)程中的權(quán)責(zé)劃分不清，對(duì)于違法亂紀(jì)的現(xiàn)象懲處力度不夠。同時(shí)也《憲法》和《土地管理法》都表示國(guó)家可以為了“公共利益”來(lái)征收土地，但是在具體的實(shí)施過(guò)程中這個(gè)公共利益的定義和范疇就是由征收土地的政府或者是開(kāi)發(fā)者來(lái)解釋。公共利益在實(shí)際操作中概念模糊。另外法律對(duì)征收土地一方缺乏具體的法律約束，比如權(quán)限、責(zé)任、義務(wù)等。法律上的漏洞和缺失造成了農(nóng)民的合法權(quán)力缺失，使農(nóng)民維權(quán)路徑受阻。

（五）政府管理上的缺失

在征用農(nóng)村的土地的過(guò)程中，政府的管理往往出現(xiàn)“承包”的方式，雖然有所謂的“動(dòng)遷辦”，但是在征用土地的過(guò)程中，政府對(duì)于工作人員的工作方式方法缺乏有效的監(jiān)督，政府中的上級(jí)主管部門(mén)主要關(guān)心結(jié)果而對(duì)過(guò)程存在忽視。在征地的過(guò)程中，政府部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)征地過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)控制不足，對(duì)相關(guān)信息掌握的不夠全面和透徹。這往往也成為征地過(guò)程中發(fā)生的一個(gè)重要因素。另外，政府對(duì)于征地的多用途審批缺乏必要的監(jiān)督和管理。征地的目的各有不同，有政府的公共設(shè)施建設(shè)征地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的征地，也有招商引資的征地，這樣的征地目的是為了服務(wù)于百姓，也是為了提升被征地地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，但是在具體的項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，缺乏科學(xué)合理的評(píng)估手段，項(xiàng)目的具體效果如何和具體的后果卻往往被忽略，甚至有出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。

三、解決農(nóng)村土地征用問(wèn)題的對(duì)策思考

（一）充分的做到信息公開(kāi)

信息公開(kāi)是解決溝通不暢的一條重要途徑。被征用土地的農(nóng)民在獲得充分的信息后能夠增加對(duì)征地行為的理解和支持，增加政府的可信度。減少錯(cuò)誤的負(fù)面信息對(duì)農(nóng)民的誤導(dǎo)和農(nóng)民對(duì)政府的誤解。在征地的過(guò)程中，很多的產(chǎn)生都是由于被拆遷戶(hù)與拆遷人員之間沒(méi)有進(jìn)行合理而有效的溝通，導(dǎo)致信息不暢，從而產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾。信息閉塞、溝通渠道不暢成為土地被征用者在溝通問(wèn)題上的瓶頸。對(duì)農(nóng)村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要信息公開(kāi)化，建立土地評(píng)估體制。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)的資源配置不能局限于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段，在公共利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不能搞一刀切，工作應(yīng)該因地制宜，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，對(duì)土地的價(jià)格和潛在利益進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估，同時(shí)對(duì)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行聽(tīng)證，充分聽(tīng)取村民的意見(jiàn)，對(duì)于土地?fù)p失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該采取公示的形式進(jìn)行信息公開(kāi)，這樣才能夠使被征用土地者滿(mǎn)意。

（二）建立和完善相應(yīng)的法律制度

現(xiàn)有的法律法規(guī)在農(nóng)村的集體土地被征用問(wèn)題上有很多漏洞，規(guī)定的不夠詳細(xì)，各地方政府應(yīng)該出臺(tái)具有針對(duì)性的法律法規(guī)，盡量做到細(xì)化。另外要從法律層面上構(gòu)建合理的群眾維權(quán)制度。建立有針對(duì)性的法律制度是解決農(nóng)村征地問(wèn)題的必由之路。從法律層面規(guī)定征用土地的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定土地的征用條件、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。用法律法規(guī)來(lái)保障人民的根本利益不受到損害。同時(shí)還要建立被征用土地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。農(nóng)民被征用了土地之后不得不選擇另謀出路。同時(shí)也可能因?yàn)樽》康淖兏贡徽饔猛恋氐霓r(nóng)民缺乏生活保障。那么政府就必須建立一個(gè)有針對(duì)性的扶持機(jī)制和保障機(jī)制來(lái)幫助這些農(nóng)民重新定位和就業(yè)。

（三）政府要加強(qiáng)農(nóng)村土地征收問(wèn)題的監(jiān)管力度

在農(nóng)村土地征收的問(wèn)題上，政府應(yīng)該從源頭開(kāi)始進(jìn)行監(jiān)管。其中包括項(xiàng)目的審批，工作人員的安排、征收的具體流程、被征收土地的農(nóng)民安置等等。土地征收涉及到農(nóng)民的根本利益，不能簡(jiǎn)單的為了一個(gè)年度的工作業(yè)績(jī)或者是暫時(shí)的地區(qū)利益就盲目的進(jìn)行土地征收，政府有關(guān)部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)于工作的階段性成果進(jìn)行考察，并設(shè)定違法舉報(bào)方式，建立群眾監(jiān)督機(jī)制和信息反饋機(jī)制。政府也應(yīng)該設(shè)立第三方監(jiān)管，可以委托一些比較大的機(jī)構(gòu)參與土地征收過(guò)程，這樣可以做到更加公正合理。

（四）增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識(shí)，政府要給予法律援助

農(nóng)民要積極的提高自身的維權(quán)意識(shí)和法律意識(shí)。農(nóng)民本身要加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)，對(duì)自身所擁有的權(quán)力和義務(wù)有所了解，增強(qiáng)法律意識(shí)。同時(shí)政府對(duì)農(nóng)民要進(jìn)行法律法規(guī)的宣傳和教育。在征用土地進(jìn)時(shí)，政府可以委派一名法律工作者以公立的態(tài)度來(lái)進(jìn)行雙方之間的溝通和協(xié)調(diào)。這樣既增強(qiáng)了被拆遷者或土地征用者的法律意識(shí)，同時(shí)又幫助了利益集團(tuán)中的相對(duì)弱勢(shì)集團(tuán)的利益訴求。這樣的法律援助也可以再當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為自己的土地補(bǔ)償款不合理時(shí)，通過(guò)合理的途徑和方法為自己維權(quán)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]曾平，劉愛(ài)華.城市化和利益集團(tuán)視角下的地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入研究[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2010（5）：105

[2]邵琨.農(nóng)村利益集團(tuán)扭曲與基層建設(shè)[J].烏魯木齊職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2010（4）：18～19

篇8

另查明：金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊的動(dòng)遷工作于2006年底完成，2006年11月24日被告對(duì)金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊進(jìn)行了規(guī)劃調(diào)整；被告在作出被訴具體行政行為之前未進(jìn)行公告。

原告訴稱(chēng)，被告在作出金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定前，明知原告具有利害關(guān)系，卻未聽(tīng)取原告的陳述和申辯，致使原告無(wú)法及時(shí)提出異議。同時(shí)，被告作出金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定的依據(jù)也并不充足。綜上，原告要求判令撤銷(xiāo)被告作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定具體行政行為。

被告辯稱(chēng)，原告與被訴具體行政行為之間不具有利害關(guān)系，故原告不具有訴訟主體資格。同時(shí)，被告作出被訴具體行政行為程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，故請(qǐng)求法院駁回原告。

第三人辯稱(chēng)，完全同意被告的意見(jiàn)，請(qǐng)求法院駁回原告。

［審判］

本案存在兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一是原告是否具有訴訟主體資格；二是被告所作具體行政行為是否合法。

關(guān)于原告的訴訟主體資格。法院認(rèn)為，2005年4月21日，上海市金山區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)向原告作出批復(fù)，同意原告在金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)商業(yè)用房，并要求原告按基建程序辦理有關(guān)手續(xù)。上海市金山區(qū)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的上述批復(fù)，固定并外化了原告同金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊之間的利害關(guān)系，排除了濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)此，原告雖然不是被告作出被訴具體行政行為的直接相對(duì)人，但原告與被訴具體行政行為具有真實(shí)的法律上的利害關(guān)系，原告訴訟主體資格適格。

關(guān)于被訴具體行政行為的合法性。法院認(rèn)為，在法律適用方面，被告作出被訴具體行政行為的法律依據(jù)為《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第25條、《閑置土地處置辦法》第4條，被告所援引的上述法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章存在嚴(yán)重的瑕疵。首先，被告作出被訴具體行政行為的時(shí)間是在2010年6月30日，而《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》分別于2007年8月30日和2009年8月27日進(jìn)行了修正，被告依法應(yīng)適用修正后的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》。修正前的第25條修正后變?yōu)榈?6條，但被告仍然按照修正前的法律條文作出被訴具體行政行為，屬于明顯的適用法律錯(cuò)誤；其次，《閑置土地處置辦法》第2條第1款明確規(guī)定，“本辦法所稱(chēng)閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。 ”第三人雖與原上海市金山區(qū)房屋土地管理局簽訂了國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，并支付了土地出讓金，但卻始終未取得土地使用權(quán)證。 《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第9條第1款規(guī)定，“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。 ”第三人未取得土地使用權(quán)證，即尚未取得土地使用權(quán)。在這種情況下，被告不具備收回閑置土地使用權(quán)的前提條件。被告作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定書(shū)要求第三人“到房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理房地產(chǎn)注銷(xiāo)手續(xù)”，在第三人未取得土地使用權(quán)證的情況下并不具有可操作性；最后，被告作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定書(shū)認(rèn)定第三人應(yīng)于2004年12月31日之前動(dòng)工建設(shè)，但至2010年6月30日仍未動(dòng)工開(kāi)發(fā)，并據(jù)此作出被訴具體行政行為。經(jīng)庭審查明，金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊的動(dòng)遷工作于2006年底完成，2006年11月24日被告對(duì)金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)城南C4-C地塊進(jìn)行了規(guī)劃調(diào)整。在這種情況下，被告仍然將國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同約定的動(dòng)工日期2004年12月31日作為認(rèn)定閑置土地的起算點(diǎn)，明顯違背了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第26條以及《閑置土地處置辦法》第4條第2款的規(guī)定，屬適用法律錯(cuò)誤。在執(zhí)法程序方面，《閑置土地處置辦法》第5條規(guī)定，“依照本辦法第4條規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后予以公告，下達(dá)《收回國(guó)有土地使用權(quán)決定書(shū)》，終止土地有償使用合同或者繳銷(xiāo)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，注銷(xiāo)土地登記和土地證書(shū)。 ”《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》第39條第1款規(guī)定，“依法收回土地使用權(quán)的，市或者區(qū)（縣）土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)提前予以公告。公告期不少于30日。 ”被告在作出被訴具體行政行為之前沒(méi)有依據(jù)上述規(guī)定進(jìn)行公告，執(zhí)法程序違法。同時(shí)，被告向上海市金山區(qū)人民政府請(qǐng)示的處置方案為協(xié)議收購(gòu)，上海市金山區(qū)人民政府批復(fù)的處置方案也為協(xié)議收購(gòu)。但被告最終作出的閑置土地處置決定卻為無(wú)償收回，并無(wú)協(xié)議收購(gòu)的內(nèi)容。因此，被告作出金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定實(shí)質(zhì)上并未獲得上海市金山區(qū)人民政府的批準(zhǔn)，違反了《閑置土地處置辦法》第5條的程序性規(guī)定。

綜上，被告所作出的被訴具體行政行為在適用法律和執(zhí)法程序方面存在嚴(yán)重的瑕疵，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第26條、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第9條第1款以及《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》第39條第1款，參照《閑置土地處置辦法》第2條第1款、第4條第2款、第5條，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)第2目、第3目之規(guī)定，上海市金山區(qū)人民法院于2011年7月15日作出一審判決：撤銷(xiāo)被告上海市金山區(qū)規(guī)劃和土地管理局于2010年6月30日作出的金規(guī)土閑置處字［2010］第1號(hào)閑置土地處置決定具體行政行為。

一審宣判后，上海綠谷房地產(chǎn)發(fā)展有限公司提出上訴。 2011年10月24日，上海市第一中級(jí)人民法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判。

［評(píng)析］

隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，取得新增土地使用權(quán)的法律門(mén)檻明顯抬高。相應(yīng)地，存量土地使用權(quán)的商業(yè)價(jià)值則更加凸顯。在這種背景下，作為存量土地的一部分，閑置土地使用權(quán)收回開(kāi)始受到越來(lái)越多的關(guān)注，由此引發(fā)的行政訴訟也開(kāi)始呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)。本案的審理，涉及原告訴訟主體資格認(rèn)定及被訴具體行政行為合法性審查等問(wèn)題，在此類(lèi)行政案件的審理中具有一定的代表性。筆者擬結(jié)合本案對(duì)審理此類(lèi)行政案件的司法審查要點(diǎn)作一剖析。

一、對(duì)原告訴訟主體資格的認(rèn)定

行政訴訟當(dāng)中，具體行政行為的非直接相對(duì)人是否具有原告訴訟主體資格一直存在爭(zhēng)議。對(duì)此，現(xiàn)行法律針對(duì)一些特定類(lèi)型的案件作出了明確的規(guī)定。比如，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第13條第1項(xiàng)、第2項(xiàng)、第3項(xiàng)規(guī)定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：

（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；（二）與被訴的行政復(fù)議決定有法律上利害關(guān)系或者在復(fù)議程序中被追加為第三人的；（三）要求主管行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的”；《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條規(guī)定，“房屋登記機(jī)構(gòu)為債務(wù)人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記，債權(quán)人不服提訟，符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）以房屋為標(biāo)的物的債權(quán)已辦理預(yù)告登記的；（二）債權(quán)人為抵押權(quán)人且房屋轉(zhuǎn)讓未經(jīng)其同意的；（三）人民法院依債權(quán)人申請(qǐng)對(duì)房屋采取強(qiáng)制執(zhí)行措施并已通知房屋登記機(jī)構(gòu)的；（四）房屋登記機(jī)構(gòu)工作人員與債務(wù)人惡意串通的。 ”在上述法律與司法解釋已經(jīng)對(duì)非直接相對(duì)人訴權(quán)作出明確規(guī)定的情況下，人民法院嚴(yán)格執(zhí)行即可，并無(wú)太多爭(zhēng)議。

本文所要探討的是，在法律或司法解釋沒(méi)有作出明確規(guī)定的情況下，法院應(yīng)如何認(rèn)定非直接相對(duì)人訴權(quán)的問(wèn)題。 《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第13條第4項(xiàng)規(guī)定，“與撤銷(xiāo)或者變更具體行政行為有法律上利害關(guān)系的”公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟。 “法律上利害關(guān)系”一詞的內(nèi)涵太過(guò)寬廣，以致其外延在實(shí)踐當(dāng)中也很難把握。筆者認(rèn)為，在司法實(shí)踐當(dāng)中，法院應(yīng)當(dāng)具體從以下兩個(gè)方面進(jìn)行判斷。

（一）是否存在濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。法律之所以原則上將非直接相對(duì)人的訴權(quán)排除在外，主要是要避免濫訴的出現(xiàn)。要排除濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，主要應(yīng)考慮兩個(gè)問(wèn)題，即原告利益是否真實(shí)以及類(lèi)案數(shù)量是否可控。筆者認(rèn)為，只要原告利益真實(shí)且類(lèi)案數(shù)量可控，原則上即應(yīng)當(dāng)賦予其訴訟主體資格。本案中，原告取得了上海市金山區(qū)計(jì)劃和發(fā)展委員會(huì)的立項(xiàng)批文。按照現(xiàn)行的用地審批流程，在取得國(guó)有土地使用權(quán)之前，要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、規(guī)劃、用地批文等多個(gè)環(huán)節(jié)。盡管內(nèi)容不同，但作為行政許可，立項(xiàng)、規(guī)劃以及用地批文均賦予了土地受讓人一定的許可利益。由于這種行政許可是第三方行政機(jī)關(guān)在無(wú)爭(zhēng)議的情況下作出的，因此土地受讓人在行政許可項(xiàng)下所取得利益的真實(shí)性是有保障的。同時(shí)，由于在一塊特定土地上能夠獲得立項(xiàng)批文的個(gè)人或組織的數(shù)量通?？偸怯邢薜?，因此賦予已獲取立項(xiàng)批文者原告訴訟主體資格也不會(huì)導(dǎo)致類(lèi)案數(shù)量不可控。

（二）擁有訴權(quán)的直接相對(duì)人事實(shí)上是否會(huì)行使訴權(quán)。訴權(quán)的有無(wú)，不僅關(guān)乎原告自身利益的保護(hù)，更關(guān)乎司法審查范圍的確定。從某種意義上來(lái)說(shuō)，原告訴訟主體資格只是實(shí)現(xiàn)司法審查的載體，其訴權(quán)范圍直接影響著司法審查范圍的廣度和深度?；谶@種考慮，在認(rèn)定原告的訴訟主體資格時(shí)，還要同時(shí)考慮司法審查范圍所受到的影響。如果直接相對(duì)人事實(shí)上不大會(huì)行使訴權(quán)，則可以考慮賦予非直接相對(duì)人訴權(quán)，以維護(hù)司法審查的正常范圍。否則，應(yīng)有的司法審查極易因當(dāng)事人有意或無(wú)意的制度安排而被屏蔽。比如在本案中，由于土地儲(chǔ)備制度的存在，政府并未將土地使用權(quán)直接出讓給原告，而是與第三人簽訂了國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同，然后再由第三人與原告簽訂國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。根據(jù)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備制度，所有需要盤(pán)活的土地都要納入土地儲(chǔ)備體系，由政府壟斷收購(gòu)和儲(chǔ)備，并經(jīng)土地儲(chǔ)備中心開(kāi)發(fā)后統(tǒng)一向市場(chǎng)提供，土地儲(chǔ)備中心具有在政府行政法規(guī)規(guī)定的收購(gòu)范圍內(nèi)壟斷收購(gòu)、儲(chǔ)備、開(kāi)發(fā)、供應(yīng)土地的權(quán)力。各地如本案第三人一樣的土地整理公司，雖然具備了公司法人的形式，但事實(shí)上多由土地儲(chǔ)備中心或其他國(guó)有機(jī)構(gòu)控股，基于商業(yè)運(yùn)作的便利而設(shè)立。在這種情況下，通過(guò)賦予土地整理公司這一直接相對(duì)人訴權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)收回國(guó)有土地使用權(quán)類(lèi)案件的司法審查，事實(shí)上是沒(méi)有多大可能的。在直接相對(duì)人怠于行使訴權(quán)的情況下，如果再一概否定非直接相對(duì)人的訴權(quán)，則直接的后果就是使得收回閑置土地國(guó)有使用權(quán)這一具體行政行為最終游離于司法審查的范圍之外?！?〕基于此，本案中的原告應(yīng)當(dāng)被賦予訴訟主體資格。

二、對(duì)被訴具體行政行為合法性的審查

在審理收回閑置土地使用權(quán)案件當(dāng)中，同樣應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法依據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律和執(zhí)法程序等四個(gè)方面進(jìn)行審查。限于篇幅，筆者僅就此類(lèi)案件當(dāng)中的三個(gè)共性問(wèn)題進(jìn)行探討。

（一）執(zhí)法依據(jù)

在執(zhí)法依據(jù)的司法審查中，首先應(yīng)當(dāng)查清國(guó)土資源部相關(guān)部門(mén)規(guī)章的準(zhǔn)確名稱(chēng)。在審理過(guò)程中，被告提交的部門(mén)規(guī)章的名稱(chēng)為《閑置土地處置辦法》。為了核實(shí)上述部門(mén)規(guī)章的真實(shí)性，筆者作了以下工作：一是使用上海市法院審判系統(tǒng)中的法律檢索軟件查詢(xún)，該軟件同時(shí)顯示了《閑置土地處置辦法》和《閑置土地處理辦法》，兩者除了標(biāo)題不同以外，內(nèi)容完全一致；二是在互聯(lián)網(wǎng)上通過(guò)百度〔4〕和法律圖書(shū)館網(wǎng)站〔5〕進(jìn)行查詢(xún)，發(fā)現(xiàn)存在同樣問(wèn)題；三是查閱了相關(guān)的書(shū)籍文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)前述問(wèn)題依然存在；〔6〕四是檢索了國(guó)土資源部的官方網(wǎng)站，〔7〕發(fā)現(xiàn)部門(mén)規(guī)章的名稱(chēng)為《閑置土地處置辦法》。為了查清部門(mén)規(guī)章的準(zhǔn)確名稱(chēng)，法院要求被告在第二次庭審中出示了紙質(zhì)版的文件匯編，最終確定名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)為《閑置土地處置辦法》。有鑒于上述困難，筆者建議最高法院能夠?qū)Ψü僬曳ǖ臋?quán)威途徑盡早予以明確。

（二）適用法律

篇9

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）11-045-03

在我國(guó)，農(nóng)地征用制度是指國(guó)家出于公共利益的需要，依法將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的一種制度安排。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，對(duì)于保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快工業(yè)化和城市化，起了巨大的作用，農(nóng)民也作出了巨大的貢獻(xiàn)。雖然后來(lái)也進(jìn)行過(guò)幾次修訂，補(bǔ)償金額有所提高，但總體上還是以原土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的倍數(shù)加以補(bǔ)償，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。最明顯的改革措施是2004年11月13日的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的相關(guān)內(nèi)容，它肯定了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能。提高了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。承認(rèn)了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，確保土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地的農(nóng)戶(hù)。對(duì)征地補(bǔ)償方式進(jìn)行了重大改革，確定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅等三種農(nóng)民安置方式。這對(duì)于緩解當(dāng)前土地征收中存在的矛盾，平衡政府、用地單位與農(nóng)民之間的關(guān)系，具有非常重要的意義。綜觀我國(guó)農(nóng)地征用領(lǐng)域的機(jī)制，全面的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與征用程序及流程、各級(jí)政府在征地中的職責(zé)及公平正義準(zhǔn)則、縣鄉(xiāng)村三級(jí)協(xié)調(diào)分工及利益分配機(jī)理到農(nóng)民在征地中的責(zé)權(quán)利規(guī)定等，均沒(méi)有實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理、清晰、明確的運(yùn)作。特別是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又低于其他性質(zhì)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，存在的明顯弊端或隱性問(wèn)題長(zhǎng)期沒(méi)有得到徹底解決。

一、國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)使征地長(zhǎng)期在政府行政強(qiáng)制色彩中運(yùn)行

中國(guó)憲法和《土地管理方法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。但一方面沒(méi)有明確界定什么是“公共利益”，也未清晰闡述“公共利益”的含義和范疇，對(duì)公共利益的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實(shí)際操作過(guò)程中“公共利益”被輕易地?cái)U(kuò)大化。地方政府在土地征用運(yùn)作實(shí)踐中，除國(guó)家公益性、重點(diǎn)建設(shè)或服務(wù)項(xiàng)目按照“公共利益”要求進(jìn)行征地外，包括企業(yè)用地等其他范圍的用地，凡涉及占用集體土地的，也一股腦兒地行使國(guó)家征地權(quán)和公權(quán)力。甚至不少的地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)或眼前經(jīng)濟(jì)利益而通過(guò)農(nóng)地征用大搞經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，樂(lè)此不疲地進(jìn)行權(quán)利尋租行為。另一方面，這樣的法律規(guī)定事實(shí)上從法律的角度明確和保障了國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地征用的最終處置權(quán)，有關(guān)政府部門(mén)實(shí)際上嚴(yán)格管制著土地的征用，任何單位用地均必須到政府部門(mén)辦理嚴(yán)格的審批手續(xù)。而當(dāng)被征用土地的用途、價(jià)格和去向在真正的被征用土地使用主體被邊緣化而被省、市、縣、鄉(xiāng)政府與新的用地主體協(xié)商確定后，土地征用就根本不以被征地農(nóng)民的同意為前提，作為對(duì)被征土地?fù)碛屑w所有權(quán)的村一級(jí)單位便主要發(fā)揮行政命令的執(zhí)行角色，而不能履行談判角色。村集體經(jīng)濟(jì)組織大會(huì)或農(nóng)民也沒(méi)有多少可以影響農(nóng)地征用的決策的能力了。村領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)地征用執(zhí)行過(guò)程前后，只有發(fā)揮“模范帶頭”、“說(shuō)服引導(dǎo)”和“安撫一方”的份兒，但當(dāng)遇到征地補(bǔ)償?shù)母鞣嚼娣峙洳痪扔煞伞⒄呋蛐姓畈拍茉斐傻膯?wèn)題時(shí)，顯然簡(jiǎn)單的說(shuō)服、勸導(dǎo)和安撫已經(jīng)難以起到應(yīng)有的作用。于是容易形成地方政府與農(nóng)民對(duì)峙的局面，造成對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、和諧極為不利的因素，這種博弈主體法律地位的不平等造成的現(xiàn)象或問(wèn)題長(zhǎng)期得不到深入人心的解決或改進(jìn)，在國(guó)家全神貫注發(fā)展經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的欣欣向榮的大環(huán)境中形成不安定隱患。

二、不清晰的土地產(chǎn)權(quán)界定導(dǎo)致征地補(bǔ)償中利益分配比例的不明確性和隨意性

我國(guó)法律規(guī)定，集體土地歸各級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同所有，但并沒(méi)有確認(rèn)究竟歸哪一類(lèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，且目前我國(guó)農(nóng)村缺乏行使集體所有權(quán)的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織形式和程序。農(nóng)村土地至今呈現(xiàn)的所有結(jié)構(gòu)依然是：第一級(jí)所有為村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有；第二級(jí)所有是村農(nóng)民集體所有；第三級(jí)所有是鄉(xiāng)（集）農(nóng)民所有。盡管農(nóng)村土地歸村民小組、村這些集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但村民小組、村的土地所有權(quán)是不完全的，通常不得不因行政隸屬的原因而在遇到農(nóng)地征用問(wèn)題時(shí)服從鄉(xiāng)一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的安排意見(jiàn)。所謂農(nóng)村土地集體成員共同所有，也實(shí)際上變成了無(wú)人所有，或鄉(xiāng)、村干部小團(tuán)體所有，造成集體土地所有權(quán)的虛位或易位。我國(guó)目前集體土地所有權(quán)主體的不確定，實(shí)質(zhì)就是產(chǎn)權(quán)不明晰，這就為不合理的農(nóng)地征用留下可乘之機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致了不合理的征地補(bǔ)償。

我國(guó)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)特征是：產(chǎn)權(quán)主體模糊，產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性差、流動(dòng)性弱（指單向度的權(quán)屬轉(zhuǎn)移）。農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上存在不確定性，農(nóng)民持有土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對(duì)是否擁有農(nóng)地發(fā)展權(quán)存在很大爭(zhēng)議，本應(yīng)該部分歸屬于私人的產(chǎn)權(quán)混淆于公共領(lǐng)域中，這樣的由于產(chǎn)權(quán)不清晰現(xiàn)狀而產(chǎn)生的博弈的結(jié)果，當(dāng)然農(nóng)民職能是處于“弱勢(shì)位置”，于是農(nóng)民的部分利益未被重視就“自然”地被剝奪了。

農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)不清，導(dǎo)致土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配不公。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂，導(dǎo)致了土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的糾紛。我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中，都有明確的規(guī)定。但是，“集體”究竟是指哪一級(jí)，法律規(guī)定則較為模糊。在不涉及利益分配時(shí)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)、鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟(jì)組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問(wèn)題，一旦有土地征用補(bǔ)償費(fèi)下發(fā)時(shí)，大家都爭(zhēng)先恐后地當(dāng)土地所有權(quán)主體，都舉出充足的理由來(lái)證明自身的合法主體地位。正是因?yàn)檗r(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的含糊不清，才產(chǎn)生了土地征用補(bǔ)償費(fèi)“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扣”、“村留”、“鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟(jì)組織提”的現(xiàn)象，使得原本就很少的征用費(fèi)到農(nóng)民手中幾乎所剩無(wú)幾。而且截留于集體經(jīng)濟(jì)組織之中的土地補(bǔ)償費(fèi)，也無(wú)法由作為集體成員的農(nóng)民直接支配，便出現(xiàn)了“人人所有，人人無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象，加之現(xiàn)實(shí)集體組織對(duì)土地征用費(fèi)管理使用不規(guī)范，被少數(shù)幾個(gè)管理者所控制，進(jìn)而被用于發(fā)放工資、獎(jiǎng)金、福利，揮霍浪費(fèi)，甚至是貪污挪用，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。有關(guān)政府部門(mén)在將農(nóng)民集體所有的土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地時(shí)，從集體土地中轉(zhuǎn)移了巨額的價(jià)值。從而呈現(xiàn)出征地收益分配的不合理及征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和基層政府之間的分配不合理。雖然這種狀況在近幾年因各地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上漲有所好轉(zhuǎn)，即農(nóng)民得到的補(bǔ)償安置費(fèi)用有所提高，但這種分配的比例依然未得到根本的改觀，被征土地的收益分配格局依然大概是：政府占20%～30%，新的用地主體占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%。同時(shí)農(nóng)地征用后的土地增值部分的收益以各種名義或形式流向政府，征地受償主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織而將農(nóng)民排除在外，被征地農(nóng)民只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，這顯然有失公平。

從理論上講，農(nóng)民土地的所有權(quán)也應(yīng)該是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)（土地）也應(yīng)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是只因這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的長(zhǎng)期不明確，農(nóng)民只能是被動(dòng)地接受這種僵化的征地機(jī)制給他們帶來(lái)的他們其實(shí)并不情愿的變化。隨著城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展和國(guó)家產(chǎn)業(yè)調(diào)整互動(dòng)發(fā)展的深入，農(nóng)民一方面因農(nóng)村和城市收入水平及生活水準(zhǔn)差距的拉大而無(wú)法繼續(xù)承受越來(lái)越大的征地收益損失，另一方面農(nóng)民也開(kāi)始越來(lái)越強(qiáng)烈地不滿(mǎn)于這種不公平狀況的持續(xù)，于是由此引發(fā)的農(nóng)民和村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織或政府之間的矛盾日益增多，也日益尖銳，促成了當(dāng)前制約社會(huì)穩(wěn)定和諧的一大消極因素。

三、現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理性和不科學(xué)性

在將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地時(shí)，國(guó)家對(duì)被征地者所受到的損害只是給予一定的補(bǔ)償，我國(guó)實(shí)行的是部分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在《土地管理法》對(duì)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中并沒(méi)有區(qū)分公共利益性質(zhì)的征地補(bǔ)償和非公共利益的征地補(bǔ)償，該法第四十七條規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)三大塊組成。依據(jù)《土地管理法》，中國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均產(chǎn)值的4-6倍。在實(shí)際工作中，由于年產(chǎn)值不確定，倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在較大幅度，政府往往在法定范圍內(nèi)采取下限，不足以使被征地農(nóng)民保持原有的生活水平。而即便按最高補(bǔ)償30倍來(lái)算，一畝地平均產(chǎn)值1000元，其全部征地補(bǔ)償費(fèi)也不過(guò)3萬(wàn)元左右。這個(gè)問(wèn)題在人多地少的地方表現(xiàn)尤為突出。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有較大的不確定性，從而導(dǎo)致了農(nóng)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意性較大卻沒(méi)有相應(yīng)有效的監(jiān)督監(jiān)控機(jī)制，為部分官員滋生腐敗提供了溫床?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地平均農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值的若干倍計(jì)算，只考慮了對(duì)土地的農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)償，沒(méi)有充分考慮土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料和重要社會(huì)保障的價(jià)值，也沒(méi)有考慮對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償，更沒(méi)有體現(xiàn)土地利用的潛在價(jià)值，使被征地農(nóng)民難以分享土地利用方式改變帶來(lái)的增值，也難以分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果。這種按照年產(chǎn)值來(lái)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，未體現(xiàn)土地發(fā)生用途轉(zhuǎn)換的巨大增值價(jià)值，更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供求狀況，沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)定位的原則，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。

四、補(bǔ)償安置方式單一

按照現(xiàn)行的補(bǔ)償政策來(lái)看，對(duì)失地農(nóng)民的安置方式主要采取兩種形式，一種是貨幣安置，另一種是就業(yè)安置，其中以貨幣安置為主。目前，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式通常是一次性的貨幣安置，農(nóng)民在失去土地以后，征地部門(mén)將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)以貨幣的形式一次性支付給農(nóng)民。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于操作簡(jiǎn)單，能減輕國(guó)土部門(mén)和用地單位的安置壓力。但是，由于我國(guó)農(nóng)地具有農(nóng)民社會(huì)保障的功能，一次性支付一筆有限的土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，對(duì)農(nóng)民的生計(jì)出路缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，失地農(nóng)民較易通過(guò)自謀職業(yè)來(lái)解決自己的生計(jì)。但是，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民在補(bǔ)償金用完后，連最基本的生活都無(wú)法正常維持，給社會(huì)的安定帶來(lái)不穩(wěn)定因素。就業(yè)安置是指地方政府或用地單位依據(jù)征地?cái)?shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。這是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期存延的一種老辦法，現(xiàn)時(shí)期實(shí)施起來(lái)困難加大。有些單位為了取得政府的安置補(bǔ)償費(fèi)，就先安排一部分失地農(nóng)民就業(yè)，等拿到政府補(bǔ)貼后，就將其解雇。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，企業(yè)有用工的自由，而我國(guó)農(nóng)村人口素質(zhì)不高，文化程度低、勞動(dòng)技能少，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，即使再就業(yè)，也面臨著很大大的下崗風(fēng)險(xiǎn)。之前的招工就業(yè)安置在實(shí)踐中已失去了意義和作用?，F(xiàn)行征地機(jī)制未考慮中國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會(huì)保障的雙重功能，而且隨著人口的增加，正在顯示出“保障重于生產(chǎn)”的特征。失去土地的農(nóng)民，在沒(méi)有任何保障的條件下尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，加大了就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)成本。

五、征地過(guò)程缺乏透明度

按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定：有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)征地要有公告程序，在征地前給于農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)。但在實(shí)際的操作中很少遵循，缺乏應(yīng)有的透明度。不少地方征用土地不能做到公開(kāi)透明，不注意或根本就不聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)，不做深入細(xì)致的工作，只強(qiáng)調(diào)征地具有強(qiáng)制性，方式簡(jiǎn)單粗暴。由于我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，再加上自身知識(shí)文化素質(zhì)的限制，農(nóng)民一直處于弱勢(shì)地位。一些地方政府或者因熱衷于增加地方財(cái)政收入，或者因在征地過(guò)程中取得了不小的個(gè)人收益，大量征地，甚至在農(nóng)民沒(méi)有發(fā)言權(quán)的情況下，將其土地低價(jià)處理了。有些地方甚至采取未批先征，不征就占的方法，將農(nóng)民趕離土地，然后由政府出讓。土地預(yù)征導(dǎo)致政府征地行為更加隨意、土地資源浪費(fèi)、腐敗機(jī)會(huì)增多、政府與農(nóng)民利益關(guān)系激化，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定。

六、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)雖然如火如荼，但因長(zhǎng)期以來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的征地補(bǔ)償一直不能實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民滿(mǎn)意的生計(jì)和發(fā)展，造成了城鎮(zhèn)化率較高與失地農(nóng)民生存和發(fā)展質(zhì)量參差不齊且改善不佳的狀況，制度安排不到位、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在征地補(bǔ)償中體現(xiàn)不完全、農(nóng)民的弱勢(shì)地位的改善沒(méi)有真正提到應(yīng)有的高度等是造成這種現(xiàn)象的主要體制背景和原因。在改革開(kāi)放已經(jīng)深入推進(jìn)30多年的今天，應(yīng)該像其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的改革開(kāi)放一樣，進(jìn)一步大膽解放思想、拓寬思路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)合理運(yùn)行，使得我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)地征用問(wèn)題得到有效的解決，失地農(nóng)民的生計(jì)得到合理改善，并啟發(fā)或促進(jìn)“三農(nóng)”問(wèn)題的持續(xù)改進(jìn)和解決。

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篇10

我國(guó)現(xiàn)行土地審批制度是以《土地管理法》為法律依據(jù)，以土地用途管制為核心，以農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和征收農(nóng)民集體所有土地為主要內(nèi)容的審批制度。土地審批制度實(shí)施以來(lái)，在嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，集約節(jié)約利用土地，保護(hù)耕地，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用。但是從實(shí)踐情況看，我國(guó)的建設(shè)用地管理使用還存在很多問(wèn)題，作為建設(shè)用地管理的主要手段，城市建設(shè)用地審批程序中不合理的成分亟待優(yōu)化改進(jìn)。優(yōu)化建設(shè)用地審批程序是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是深化行政審批制度改革的題中之義。黨的以來(lái)，我國(guó)基本形成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的組織架構(gòu)和職能體系，行政審批制度改革不斷推進(jìn)。但同時(shí)，現(xiàn)行行政體制仍存在許多不適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)要求的地方，尤其是近十年間，各地加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市建設(shè)如火如荼，城鎮(zhèn)化尤其是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展使用地需求達(dá)到歷史高點(diǎn)，與此形成鮮明反差的是現(xiàn)行城市用地審批方式和效率不能適應(yīng)這種需要，不僅制約了建設(shè)進(jìn)度，更造成“未批先用”、“供而不用”等土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象和土地審批領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。黨的十提出要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”，在土地審批領(lǐng)域?qū)嵺`簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府職能是深化行政管理體制改革不可或缺的組成部分。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)土地行政審批制度進(jìn)行系統(tǒng)研究的較少，直接對(duì)土地審批流程進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究的更是少之又少。徐穎[1]研究認(rèn)為我國(guó)土地利用總體規(guī)劃?rùn)?quán)威性不高、存在重復(fù)審查的內(nèi)容、審批權(quán)限設(shè)置不太合理、各級(jí)政府層層把關(guān)，降低了行政效率、土地審批存在重批輕管現(xiàn)象，提出應(yīng)強(qiáng)化土地審批制度的法律化、制度化建設(shè)，變革傳統(tǒng)干部考察機(jī)制，規(guī)范地方政府的審批行為，重新設(shè)置土地審批權(quán)限，變革傳統(tǒng)土地審批方式，加快土地審批的信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。任林苗等[2]認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行土地審批制度“操作繁瑣、審批效率過(guò)低，情況復(fù)雜、統(tǒng)籌兼顧過(guò)難，阻疏脫節(jié)、違法用地過(guò)多，耗材費(fèi)時(shí)、資源浪費(fèi)過(guò)大”，提出要“強(qiáng)化嚴(yán)進(jìn)寬出、實(shí)施科學(xué)審批，強(qiáng)化改革意義、轉(zhuǎn)換審批職能，強(qiáng)化權(quán)屬核準(zhǔn)、精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，強(qiáng)化民生意識(shí)、堅(jiān)持依法審批?！蓖醢l(fā)榮[3]分析了土地審批制度改革的必要性，建議重視指標(biāo)管理，加強(qiáng)批后監(jiān)管，減少前置條件，取消具體項(xiàng)目供地分級(jí)限額審批程序，縮短用地審批時(shí)限。姜建明等[4-6]對(duì)我國(guó)土地審批中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出改進(jìn)措施。本文分析了當(dāng)前城市建設(shè)用地審批程序?qū)嵺`中存在的審批環(huán)節(jié)過(guò)多、職能交叉、審批周期過(guò)長(zhǎng)及缺乏批后監(jiān)管環(huán)節(jié)等幾個(gè)主要問(wèn)題及其原因，提出了優(yōu)化建設(shè)用地審批程序的若干建議。

1我國(guó)現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批基本框架

1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二次修改將土地管理方式由分級(jí)限額審批制度改為土地用途管制制度，上收審批權(quán)。1999年，國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，并出臺(tái)了《報(bào)國(guó)務(wù)院審批的建設(shè)用地審查辦法》等文件，確立了現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批制度的基本框架，并對(duì)城市建設(shè)用地審批的范圍和權(quán)限做出了規(guī)定。2000至2004年，國(guó)土資源部先后《關(guān)于報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步簡(jiǎn)化規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列文件，規(guī)范了征地方案，明確了報(bào)批權(quán)限和范圍，簡(jiǎn)化了報(bào)批材料，強(qiáng)調(diào)做好安置補(bǔ)償工作等，使建設(shè)用地審批工作逐步走上規(guī)范化軌道。2006年起，國(guó)土資源部陸續(xù)了《關(guān)于調(diào)整報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批方式有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，按照權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市建設(shè)用地審批方式進(jìn)行了調(diào)整。這些文件形成了我國(guó)現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批流程的主體框架，為保護(hù)耕地和滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的重大需求提供了保障，但是并沒(méi)有真正解決土地審批流程繁復(fù)冗余，職能交叉等問(wèn)題，更沒(méi)有遏制住地方政府違規(guī)操作，“土地腐敗”越發(fā)嚴(yán)重。為了適應(yīng)新形勢(shì)，2012年國(guó)土資源部先后《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問(wèn)題的通知》等。國(guó)土資源部耕地保護(hù)司牽頭開(kāi)展試點(diǎn)，試圖構(gòu)建部省聯(lián)動(dòng)新機(jī)制，進(jìn)一步深化土地審批制度改革。按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地的批準(zhǔn)權(quán)限（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）劃分為國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)。土地利用總體規(guī)劃由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，城市建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用由國(guó)務(wù)院分批次批準(zhǔn)；其余城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)設(shè)計(jì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，由省級(jí)人民政府（含授權(quán)的設(shè)區(qū)的市和自治州政府）批準(zhǔn)。報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的城市建設(shè)用地審查報(bào)批工作不斷進(jìn)行改進(jìn)。一是，1999-2006年期間，按照分批次方式組織報(bào)批；2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2006]31號(hào)）將分批次報(bào)批方式調(diào)整為年度省級(jí)匯總后一次性報(bào)批。二是，1999-2010年，報(bào)批城市范圍為84個(gè)，2011年起，報(bào)批城市范圍為106個(gè)。三是，按照“國(guó)家批規(guī)模、控結(jié)構(gòu)，地方審項(xiàng)目、落用地”的原則，推進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地審批制度改革。2011年起，選擇35個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，2012年度擴(kuò)大到55個(gè)城市。

2我國(guó)現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批程序中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的新增建設(shè)用地審批制度從用地申請(qǐng)到取得土地使用權(quán)，要經(jīng)過(guò)用地預(yù)審、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、行政審批和依規(guī)供地四個(gè)環(huán)節(jié)。從實(shí)踐情況看，建設(shè)用地審批報(bào)批環(huán)節(jié)過(guò)多，程序復(fù)雜，審批部門(mén)職能交叉，重復(fù)審查，導(dǎo)致審批周期過(guò)長(zhǎng)，效率低下是公認(rèn)的問(wèn)題。

2.1審批環(huán)節(jié)過(guò)多，職能交叉，周期過(guò)長(zhǎng)

用地審批涉及縣、市、省、國(guó)務(wù)院四級(jí)政府，需按照法定審批權(quán)限，從縣級(jí)國(guó)土資源部門(mén)和同級(jí)人民政府向上逐級(jí)審查、報(bào)批，直至省級(jí)或國(guó)務(wù)院國(guó)土資源部門(mén)或同級(jí)政府審查批準(zhǔn)。由于審批權(quán)限主要集中在國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府，審批層級(jí)越高，審批環(huán)節(jié)越多、周期越長(zhǎng)。每級(jí)政府審批涉及林業(yè)、水利、環(huán)保、消防、市政、社保、稅務(wù)等部門(mén)，要征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，且經(jīng)常出現(xiàn)搭車(chē)審批。國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)部則有多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與審查，不少審批內(nèi)容存在重復(fù)審查、反復(fù)把關(guān)問(wèn)題。以上情況疊加導(dǎo)致審批效率低下，審批時(shí)間少則幾個(gè)月，多則一、二年，任何一個(gè)環(huán)節(jié)耽擱都會(huì)影響進(jìn)度。按照現(xiàn)行供地程序，建設(shè)用地自審批至完成供地，大約需花費(fèi)17-25個(gè)月的時(shí)間，即需要2年左右的時(shí)間。漫長(zhǎng)的建設(shè)用地審批過(guò)程影響了工程建設(shè)的工期，尤其是給施工期較短的北方地區(qū)帶來(lái)嚴(yán)重不便。一些建設(shè)單位急于開(kāi)工，造成“未批先用”等違法違規(guī)行為大量發(fā)生。

2.2審批的計(jì)劃性與項(xiàng)目實(shí)際需求相脫節(jié)

按照規(guī)定，每年的城市建設(shè)用地在年初一次性報(bào)批，必須預(yù)先確定用地規(guī)模、區(qū)位和用途，將一年的用地一次性落實(shí)到具體地塊上，批準(zhǔn)的用地不允許隨意變更。但是由于報(bào)批程序復(fù)雜，周期很長(zhǎng)，一些地方為了保證工程進(jìn)度和工期要求采取“靈活”措施。一是“未批先用”、“未供即用”；二是一些地方政府為了確保得到用地指標(biāo)，人為調(diào)整用地規(guī)模空間區(qū)位，或者為了趕時(shí)間，沒(méi)有對(duì)申報(bào)用地進(jìn)行充分論證，預(yù)估用地的區(qū)位、用途、規(guī)模存在不確定性，最終導(dǎo)致所需土地與所批土地有偏差，無(wú)法按照原批準(zhǔn)的用途和區(qū)位實(shí)施；三是一些地方政府為了爭(zhēng)取用地供應(yīng)的主動(dòng)權(quán)，增加財(cái)政收入，故意“多報(bào)”。四是由于項(xiàng)目和城市規(guī)劃調(diào)整等原因，獲批用地一時(shí)難以按照計(jì)劃安排建設(shè)，導(dǎo)致“批而未用”、土地閑置。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行審批的計(jì)劃性、指標(biāo)性與用地報(bào)批方式不相適應(yīng)，導(dǎo)致城市亟需用地指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)不能充分利用的矛盾突出。

2.3建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度缺乏權(quán)威性

用地預(yù)審是一種前置審批，是指國(guó)土資源管理部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，依法對(duì)建設(shè)項(xiàng)目涉及的土地利用事項(xiàng)進(jìn)行的審查。建設(shè)用地預(yù)審的有效期為兩年，有些地方在預(yù)審?fù)ㄟ^(guò)后又進(jìn)行用地調(diào)整，甚至在施工過(guò)程中自行修改規(guī)劃，導(dǎo)致用地預(yù)審形同虛置。

2.4缺乏有效監(jiān)管

當(dāng)前，國(guó)土資源系統(tǒng)大量時(shí)間和精力用于具體用地事項(xiàng)審查，對(duì)審批后土地的使用情況缺乏有效監(jiān)管手段，仍然運(yùn)用聽(tīng)匯報(bào)、搞檢查等傳統(tǒng)形式，上下級(jí)之間、職能部門(mén)之間沒(méi)有形成有效聯(lián)動(dòng)，沒(méi)有建立起共同的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管效率低，效果差，看上去層層把關(guān)，程序嚴(yán)格，結(jié)果卻不理想，陷入了“管不了，也管不好”的尷尬局面[7]。當(dāng)前土地領(lǐng)域違法違規(guī)現(xiàn)象頻生，與批后監(jiān)管乏力有重要關(guān)系。

3原因分析

3.1中央政府與地方政府的發(fā)展目標(biāo)存在差異

十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，中央政府實(shí)施土地用途管制的政策目標(biāo)是為了保證土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，目標(biāo)具有宏觀性、長(zhǎng)期性、全局性；而地方政府更多著眼于本屆任期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。我國(guó)屬于中央集權(quán)制國(guó)家，中央對(duì)地方有嚴(yán)格的控制權(quán)，從行政管理角度看，這種控制遏制了地方的短期性、狹隘性、盲目，有利于資源保護(hù)和統(tǒng)籌發(fā)展。但由于各地自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差異，中央政策必然不能普適地方?，F(xiàn)實(shí)政治中，地方政府出于自身利益考慮，傾向于采取靈活措施以“抵制”或“適應(yīng)”中央管理，中央政府與地方政府長(zhǎng)期處于博弈當(dāng)中。審批作為行政管理的重要手段，是中央控制地方行為的有效工具，過(guò)松會(huì)損害國(guó)家利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，過(guò)嚴(yán)則會(huì)損傷地方積極性，制度改革就是要在各方利益中尋找均衡點(diǎn)。

3.2市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與政府調(diào)控措施相脫節(jié)

為了克服市場(chǎng)失靈，需要政府實(shí)行宏觀調(diào)控，但政府管制同樣存在失靈風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，當(dāng)前很多制度仍然遺留有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影子，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維強(qiáng)化了政府管制失靈問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況看，建設(shè)用地審批中的亂象大多與政府之“手”太長(zhǎng)、太緊有關(guān)。從中央制定的土地利用總體規(guī)劃起，土地審批政策制定大多是“由上而下”，有強(qiáng)烈的計(jì)劃性，對(duì)地方實(shí)際情況了解不夠，對(duì)市場(chǎng)變化預(yù)期不足，土地審批的核心是“管理目標(biāo)”，而非真實(shí)需求，顯而易見(jiàn)會(huì)造成效率損失和公平損失。

3.3土地政策調(diào)控的科學(xué)性不足

一是預(yù)見(jiàn)性和前瞻性不強(qiáng)，手段單一，土地政策跟不上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)變化，反而成為掣肘，尤其在高速發(fā)展時(shí)期此問(wèn)題更加嚴(yán)重。二與其他政策的協(xié)調(diào)性差。從目前情況看，土地政策加入宏觀調(diào)控的效果未能達(dá)到預(yù)期。土地審批涉及眾多領(lǐng)域，眾多部門(mén)，需要協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，磨合改進(jìn)，而不能只靠土地部門(mén)閉門(mén)造車(chē)。

3.4“征”、“轉(zhuǎn)”捆綁

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批是兩項(xiàng)獨(dú)立的土地審批制度，兩者的審批權(quán)限、管理目標(biāo)、法律依據(jù)都有所不同，將這兩類(lèi)審批捆綁在一起，初衷是為了提高審批效率。但是兩者合并后，反而增加了要件準(zhǔn)備的等待時(shí)間，延長(zhǎng)了整體批地周期，不利于土地節(jié)約集約和高效利用。

4改進(jìn)和完善現(xiàn)行城市建設(shè)用地審批程序的建議

4.1從法律層面完善建設(shè)用地審批制度

吸取建設(shè)用地審批運(yùn)行中的意見(jiàn)建議，及時(shí)總結(jié)審批工作改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面評(píng)估現(xiàn)行用地審批制度，以簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、提高效率、保障民生為原則修改《土地管理法》及配套法規(guī)，研究完善城市建設(shè)用地審批制度，優(yōu)化城市建設(shè)用地審批流程。一是明確事權(quán)，合理劃分審批權(quán)限，構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制。建議適當(dāng)下放中央政府審批的權(quán)限，國(guó)務(wù)院只審批關(guān)系到國(guó)家安全、國(guó)計(jì)民生的重大建設(shè)項(xiàng)目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，將其他審批權(quán)下放給省級(jí)政府，中央政府做好對(duì)地方審批項(xiàng)目的備案審查和核查工作。在已確定的省管縣試點(diǎn)省，可由縣（市）政府直接向省政府申請(qǐng)，并報(bào)市（地）政府備案，減少政府轉(zhuǎn)報(bào)程序。地方政府部門(mén)間，歸并審查項(xiàng)目，減少搭車(chē)審批。國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)一步規(guī)范、調(diào)整審批職責(zé)，取消職能交叉項(xiàng)目。二是在法律中進(jìn)一步明確批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的具體處理措施。

4.2科學(xué)設(shè)置審批程序，優(yōu)化報(bào)批材料

首先，明確建設(shè)用地預(yù)審法律地位?？s小用地預(yù)審范疇，對(duì)占用原符合土地利用總體規(guī)劃的“建設(shè)用地”“建設(shè)留用地”可以不實(shí)行預(yù)審；將部分審批階段審核事項(xiàng)，如涉及環(huán)保、地災(zāi)，占用林地、草地等項(xiàng)目前移至預(yù)審階段；做好預(yù)審與項(xiàng)目審批的銜接工作，充分發(fā)揮預(yù)審的前置把關(guān)作用；嚴(yán)格執(zhí)行用地預(yù)審在線備案制度；對(duì)通過(guò)預(yù)審和立項(xiàng)確認(rèn)的項(xiàng)目不再重復(fù)征求意見(jiàn)。其次，優(yōu)化審批程序，精簡(jiǎn)報(bào)批材料。適當(dāng)壓縮程序性環(huán)節(jié)，設(shè)定嚴(yán)格的各層級(jí)審批時(shí)限，提高審批效率。設(shè)置一定的授權(quán)范圍，在范圍內(nèi)，地方政府可以委托同級(jí)國(guó)土部門(mén)直接審批土地，并報(bào)上級(jí)政府備案。探討差別化用地審批政策，對(duì)控制工期的單體工程先行用地屬于國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，可由省級(jí)部門(mén)給予許可，并報(bào)國(guó)土資源部備案。同時(shí)根據(jù)地方實(shí)際需求，將全年報(bào)批次數(shù)適當(dāng)增加至2-3次。

4.3總結(jié)“征轉(zhuǎn)分離”經(jīng)驗(yàn)

“征轉(zhuǎn)分離”即先征后轉(zhuǎn)，是指根據(jù)對(duì)當(dāng)年建設(shè)用地的總體規(guī)劃，先統(tǒng)一征地，而后再根據(jù)建設(shè)用地實(shí)際需求量，分批將農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)用為國(guó)有建設(shè)用地的集體土地征收模式[8]。在天津、重慶、成都等地實(shí)行的“征轉(zhuǎn)分離”試點(diǎn)工作積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，有必要總結(jié)完善，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆蛛x模式下放審批權(quán)，減少中央一級(jí)的工作量。

4.4強(qiáng)化批后監(jiān)管，建立審批責(zé)任追究機(jī)制

改進(jìn)審批工作，優(yōu)化審批程序不意味著要放松監(jiān)管，反而需要在一些領(lǐng)域加強(qiáng)。目前，國(guó)土資源部在用地審批改革上的指導(dǎo)思想是“入口適當(dāng)從簡(jiǎn)，出口加強(qiáng)監(jiān)管”。在優(yōu)化審批程序，縮短審批周期同時(shí)，要加強(qiáng)項(xiàng)目用地的批后監(jiān)管和跟蹤服務(wù)，防止和減少違法批地占地和閑置浪費(fèi)土地。一是要建立批后反饋系統(tǒng)，要求地方政府將征地報(bào)批后的有關(guān)情況實(shí)時(shí)報(bào)備；二是國(guó)土資源系統(tǒng)有關(guān)部門(mén)要建立定期評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)城市用地組織實(shí)施、征地、供地以及批而未用、未批先用等情況進(jìn)行督察和核實(shí)評(píng)估，形成城市用地年度評(píng)估意見(jiàn)。評(píng)估結(jié)果與下一年度城市新增用地規(guī)模掛鉤。三是發(fā)揮國(guó)家土地督察系統(tǒng)作用，根據(jù)需要，經(jīng)常性實(shí)地監(jiān)測(cè)了解已批建設(shè)用使用情況。

4.5推進(jìn)信息化建設(shè)和廉政建設(shè)

充分運(yùn)用國(guó)土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)城市用地情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控；盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市(地)、縣(市)國(guó)土部門(mén)的建設(shè)用地電子遠(yuǎn)程報(bào)批；通過(guò)信息電子化實(shí)現(xiàn)報(bào)批程序標(biāo)準(zhǔn)化、細(xì)化、量化，審批職能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)督和網(wǎng)上社會(huì)監(jiān)督檢查雙重制約，打造公開(kāi)透明的“陽(yáng)光政務(wù)”，從制度上遏制審批腐敗和行政不作為。

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