導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會發(fā)展的一個基本走向，也是一種必然趨勢。然而，對城鎮(zhèn)化的理解，則需要超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式主要是人口向城鎮(zhèn)的聚集，伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，農(nóng)村走向衰落和終結(jié)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，需要解決的關(guān)鍵問題就是城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局。而導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮(zhèn)化的主要途徑是要通過制度創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制障礙。

目前鄉(xiāng)村社會治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會組織法》頒布實施后逐步在全國農(nóng)村推進，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉(xiāng)村治理模式的一次重大改革創(chuàng)新。村民自治制度發(fā)展至今，無論在廣度還是深度上都已經(jīng)取得了巨大進步，因而也成為當(dāng)前政府農(nóng)村工作的一項基本政策，也是農(nóng)村的一項基本社會管理體制。

村民自治在擴大農(nóng)村基層民主、組織鄉(xiāng)村社會建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。但不容忽視的是，現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設(shè)計的。從該制度的法理內(nèi)容來看，村民自治主要是為了達到村民的“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。而從制度實施的現(xiàn)實來看，村民自治實際上在執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會經(jīng)濟的職能。一方面村委會在村級集體經(jīng)濟和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，另一方面又承擔(dān)著村級公共事務(wù)管理的職能。然而，由于村并沒有獨立的財政來源，所以無法實現(xiàn)真正的村自治。要讓城鎮(zhèn)化的推進與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，就需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下進一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉(xiāng)一體化的公共管理和社會管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的功能需要納入統(tǒng)一的公共管理體制之中。在地市一級的行政轄區(qū)內(nèi)，按照城鄉(xiāng)一體化和基本民生公共服務(wù)均等化的原則，統(tǒng)一配置交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，并實施統(tǒng)一管理。打破城市與農(nóng)村分離的財政體系，將農(nóng)村公共領(lǐng)域里各項投入，編入到城鄉(xiāng)一體的公共財政預(yù)算體系之中。對于偏遠貧困地區(qū)農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及公共管理的支出，可由地方政府申報中央財政資金的扶持。

其次，改革農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級經(jīng)濟。為了深化村民經(jīng)濟活動的獨立自主性，避免因集體產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)和激化農(nóng)村社會矛盾，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟管理方面必須推進集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)改革，也就是對農(nóng)村集體土地或其它集體產(chǎn)權(quán)加以細化，將具體權(quán)責(zé)范圍明晰到農(nóng)民個體之上。并通過制度創(chuàng)新建立起集體產(chǎn)權(quán)交易機制，使農(nóng)民個體的產(chǎn)權(quán)收益更加明確。

此外，按照城鄉(xiāng)一體化方式，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村基層社會生活領(lǐng)域里的村民自治。農(nóng)村的村民自治組織建設(shè)可以參照城市居委會建設(shè)模式，由村民直接選舉，組織的運行經(jīng)費納入到統(tǒng)一的財政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統(tǒng)一地、正常地運行。與此同時，村民委員會主要致力于服務(wù)村民生活。

將村民自治作為城鄉(xiāng)一體化社會管理體制的組成部分去加以發(fā)展和完善，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也可以說是新形勢下農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢。作為一項制度改革與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)一體化社會管理體制將為城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展提供制度保障。當(dāng)前農(nóng)村與城市之間最突出的差別問題就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及其它社會生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農(nóng)民自我建設(shè)和中央支農(nóng)資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮(zhèn)化也是社會生活方式現(xiàn)代化的過程，在這一過程中，社會生活領(lǐng)域的重要變遷集中體現(xiàn)在社會生活的民主化。所謂社會生活的民主化，實際上也就是村民自治制度的核心內(nèi)容—“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

自治是社會生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會也有自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治通常是在鄉(xiāng)村精英如族長和宗教權(quán)威的主導(dǎo)下運行的，此種自治雖保證了村莊的相對獨立性，但其實并未實現(xiàn)村民的自主性，而且也因過于強調(diào)村莊內(nèi)部自治導(dǎo)致村莊封閉性增強。新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治，自然需要從傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型，與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會生活方式保持一致。鄉(xiāng)村是人類居住和生活的重要場域，伴隨著社會變遷發(fā)展與城市化，一部分鄉(xiāng)村人口遷移至城鎮(zhèn)居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉(xiāng)村的推力作用，二是城鎮(zhèn)的拉力作用。推力作用機制就是鄉(xiāng)村中影響人們社會生活的不利條件或因素，拉力作用機制主要是城市優(yōu)越于鄉(xiāng)村的社會條件及因素。不過，從人類社會城鎮(zhèn)化的整個過程來看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集。城鎮(zhèn)化同樣還包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化實際上就是鄉(xiāng)村社會生活方式的城市化與現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村社會生活方式的城鎮(zhèn)化，既需要有鄉(xiāng)村生活物質(zhì)環(huán)境和條件的改善，同時也需要營造現(xiàn)代的人文環(huán)境，即農(nóng)村居民社會生活的民主化。民主化是社會生活領(lǐng)域的本質(zhì)特征和要求，因為在生活中，具有自主性的個體完全能夠支配而且應(yīng)該由個人來支配其自身的生活性事務(wù)，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監(jiān)督在鄉(xiāng)村基層社會生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉(xiāng)村民主化的社會生活方式，村民自治就是要不斷推進和完善基層社會生活領(lǐng)域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數(shù)村民所信任的村委會成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層社會生活及社會秩序，即為不斷改善鄉(xiāng)村社會生活環(huán)境而服務(wù)。推進鄉(xiāng)村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會形成民主生活的社會風(fēng)尚，為社會主義民主政治建設(shè)奠定社會基礎(chǔ)。讓廣大村民參與到與其生活相關(guān)的基層選舉之中，可以培養(yǎng)人們的民主精神、民主意識和民主作風(fēng)，從而在鄉(xiāng)村社會生活領(lǐng)域形成民主化的風(fēng)尚和環(huán)境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會生活領(lǐng)域得以體現(xiàn)，即鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對自己生活中的事務(wù)能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務(wù)的決策。村民自治組織的形成應(yīng)該是為實現(xiàn)這些目標提供制度和組織保障，而不是讓村委會來實現(xiàn)自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進村民個人獨立自主地支配自己的合法權(quán)益和獨立自主做出自己的合法行為選擇。當(dāng)村莊成為人們自主生活的社會空間時，一方面廣大村民的個體能動性、創(chuàng)造性和積極性會被調(diào)動起來、激發(fā)起來，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動力來源。另一方面，村民在社會生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進鄉(xiāng)村社會的進一步開放。只有當(dāng)村民獨立自主支配其生產(chǎn)要素或資源配置時，農(nóng)村的要素市場才能發(fā)育、發(fā)展起來；只有農(nóng)村市場發(fā)展起來了，農(nóng)村才會進一步開放；農(nóng)村只有走向開放，才會有新鮮的“血液”進入農(nóng)村，農(nóng)村才會獲得新的發(fā)展機遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉(xiāng)村基層社會管理的民主化。由于村莊主要是社會生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應(yīng)該走向社會管理領(lǐng)域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會性事務(wù)或生活性事務(wù)之內(nèi)。目前村民自治的一個突出問題就在于政社不分、公共管理與社會管理不分。制度設(shè)計賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會建設(shè)、公共管理與社會管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉(xiāng)村基層社會的生活性事務(wù)，其職能也就走向?qū)ｉT化、單一化，村民自治組織的權(quán)責(zé)會更加對稱、更加明晰，有利于其在基層社會生活民主化建設(shè)過程中發(fā)揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監(jiān)督的內(nèi)容主要表現(xiàn)為村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，而且民主監(jiān)督主要是在村莊及村民內(nèi)部對共同生活的事務(wù)和社會行為的相互監(jiān)督。由于當(dāng)前的村民自治組織承擔(dān)著管理集體土地和集體產(chǎn)權(quán)收益的職能，以及組織和管理村級經(jīng)濟的功能，所以村民自治的民主監(jiān)督主要是針對村委會的，即村民對自治組織的監(jiān)督。村民之所以要對村委會實行監(jiān)督，村委會之所以要公開村務(wù)接受監(jiān)督，在一定意義上表明村級自治組織擁有了較大權(quán)力，成為一種類似權(quán)力機關(guān)的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當(dāng)村民自治組織逐步去權(quán)力化，村民就不需要花費大量的精力去監(jiān)督村委會，村委會也就可以真正代表村民履行社會監(jiān)督職責(zé)，在構(gòu)建基層良好社會風(fēng)尚、解決社會矛盾、維護社會秩序中發(fā)揮更為積極的功能。

作為一種現(xiàn)代生活方式，村民自治需要通過相互監(jiān)督和行為自律來達到生活的理性化，并由此協(xié)調(diào)個人與社會的關(guān)系。村民自治一方面使個體的自主性和能動性大大提高，與此同時也就需要提高個體的社會性，以使社會關(guān)系得以協(xié)調(diào)。個體社會性的提高必須通過法律及規(guī)范來規(guī)制個體的行為選擇，并通過社會監(jiān)督機制促使個人遵循法律和規(guī)范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產(chǎn)生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發(fā)揮其對基層違法違規(guī)行為的監(jiān)督和教育功能，將有助于構(gòu)建和諧的基層社會。

走向社區(qū)建設(shè)

在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村將依然是居民居住和生活的重要社會空間，鄉(xiāng)村的變遷與發(fā)展將主要體現(xiàn)為村莊的社會生活環(huán)境越來越接近于、越來越類似于城鎮(zhèn)社區(qū)生活環(huán)境。要達到這一目標，鄉(xiāng)村在社會管理上就需要朝著社區(qū)建設(shè)與管理的方向發(fā)展，也就是說，作為鄉(xiāng)村治理的基本制度—村民自治要走向社區(qū)建設(shè)，與社區(qū)管理統(tǒng)一起來。

在社會學(xué)意義上，傳統(tǒng)的村落盡管也屬于一種社區(qū)，嚴格地說是一種社會生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關(guān)系的和長期居住生活在共同場域的居民而構(gòu)成的社會共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的存在和維續(xù)主要依靠熟悉的社會關(guān)系紐帶、禮俗規(guī)范以及認同邊界，因而容易在村莊內(nèi)部形成自治格局，但同時也容易使社區(qū)封閉起來。現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)則是在開放的社會推進社會生活共同體的建設(shè)，即在不同社會關(guān)系的個體及群體之間建構(gòu)社會共識、規(guī)范和秩序。

從發(fā)展的角度看，更好地治理鄉(xiāng)村社會生活空間，關(guān)鍵是要解決制約鄉(xiāng)村發(fā)展的三個問題：一是村莊的封閉性，二是鄉(xiāng)村人口的單向外流，三是鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對擴大鄉(xiāng)村基層民主有促進作用，但對鄉(xiāng)村發(fā)展問題還可能具有強化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時俱進，不斷地根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實際深化改革和創(chuàng)新。

首先，村莊的封閉性使得鄉(xiāng)村發(fā)展只能按照自然循環(huán)的方式發(fā)展，即通過村莊內(nèi)部人口一代一代地自然更替，維持著鄉(xiāng)村的存續(xù)。由于封閉的鄉(xiāng)村難以讓新生力量進入，因而鄉(xiāng)村發(fā)展最多不過是村莊內(nèi)部面貌的更新，而難以與社會轉(zhuǎn)型保持協(xié)調(diào)。未來的村民自治需要改變鄉(xiāng)村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統(tǒng)村莊自治理念，走向現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)。通過鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，一方面可以發(fā)揮基層社會力量更好建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會；另一方面在新的生活共同體構(gòu)建過程中促進鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系，讓更為廣泛的社會力量參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，從而可以把鄉(xiāng)村建設(shè)成與城市社區(qū)相類似的社會生活空間。

其次，鄉(xiāng)村人口的單向外流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)越來越不穩(wěn)定、發(fā)展的后勁越來越匱乏，由此也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結(jié)。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)村人口的外流是一種趨勢，流動也是農(nóng)民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結(jié)是理所當(dāng)然的結(jié)局。鄉(xiāng)村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會經(jīng)濟下發(fā)生的，由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式已走向現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活方式依然維持在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)，農(nóng)民自然會不斷地走出鄉(xiāng)村、流向城市。如果城鄉(xiāng)差別過大、城鄉(xiāng)二元體制存在，這種鄉(xiāng)村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉(xiāng)村單向外流局面，必須要滿足兩個基本條件：一是鄉(xiāng)村社區(qū)得以更好的建設(shè)與發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)生活方式同樣達到現(xiàn)代化水平；二是鄉(xiāng)村社會是充分開放的，即鄉(xiāng)村市場必須充分發(fā)展。要讓村落社區(qū)不僅發(fā)展成為“本村人”共同生活的社會空間，更是市場共同體的組成部分。

再次，無論是新農(nóng)村建設(shè)還是城鎮(zhèn)化，其共同目標都是促進發(fā)展，其中自然也包括鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果只有城市擴張和發(fā)展，而鄉(xiāng)村不斷走向衰落和終結(jié)，那么這一發(fā)展過程很難說是協(xié)調(diào)的和良性的發(fā)展。加強農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將是解決鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢。農(nóng)村社會的可持續(xù)發(fā)展必須有相應(yīng)的社會管理體制作保障，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大背景下，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會管理體制，即把村民自治的鄉(xiāng)村社會管理轉(zhuǎn)向新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要就是按照城鄉(xiāng)一體化的原則來建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會，即參照現(xiàn)代城市的社會管理體系和模式來管理和發(fā)展鄉(xiāng)村社會。目前城市社會的基層管理體制已基本從居委會管理體制轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，社區(qū)建設(shè)與管理體制實現(xiàn)了基層社會管理的專門化和社會化，大大提高了社區(qū)社會服務(wù)和社會管理的效率，對促進社區(qū)生活環(huán)境的改善起到積極作用。同樣，在農(nóng)村推進村民自治向農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的轉(zhuǎn)變，也將會提高農(nóng)村社會管理的效率，對不斷改善農(nóng)村社會生活環(huán)境發(fā)揮重要推動作用。伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進，鄉(xiāng)村作為一種新的社會生活共同體也就會得以持續(xù)地發(fā)展。

篇2

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06

鄉(xiāng)村治理是治理理論與鄉(xiāng)村實際相結(jié)合、解決鄉(xiāng)村問題的新模式。在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網(wǎng)絡(luò)的一體化行動是特別值得關(guān)注的問題。由于當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中存在的問題主要不是缺少制度規(guī)范，而更多是制度權(quán)威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉(xiāng)村治理機制轉(zhuǎn)型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構(gòu)制度權(quán)威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的緊迫性和重要性。

制度權(quán)威是衡量制度發(fā)揮作用和有效性的重要標尺，表現(xiàn)為人們對制度的服從關(guān)系。鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威是指以正式制度規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內(nèi)涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數(shù)人的意志，而是與現(xiàn)實發(fā)展要求相適應(yīng)的制度規(guī)則，這些制度規(guī)則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規(guī)則，不是習(xí)俗、慣例等非正式的制度規(guī)范；二是管理行為的標準化、規(guī)范化和常態(tài)化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權(quán)威系以正式制度為基礎(chǔ)。

一、鄉(xiāng)村治理與制度權(quán)威的契合

鄉(xiāng)村治理作為國家多層治理結(jié)構(gòu)的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現(xiàn)善治目標和可持續(xù)發(fā)展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉(xiāng)村治理的運作邏輯和規(guī)則體系，既要界定多元參與主體的權(quán)能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構(gòu)多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩(wěn)定性。

（一）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的可能性

“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質(zhì)上是一種規(guī)范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內(nèi)容而言，制度本質(zhì)上是一種關(guān)系，它表征著人們之間關(guān)系的某種結(jié)構(gòu)性和秩序性。

治理的各種界定大多都涉及對制度及其權(quán)威的強調(diào)。比如全球治理委員會在其定義中強調(diào)，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵3]我國學(xué)者俞可平認為，治理的基本內(nèi)容是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學(xué)者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當(dāng)性“內(nèi)核”的合作關(guān)系原則，認為治理機制必須具有相應(yīng)的理論規(guī)范或品質(zhì)。[5]

治理概念中對制度的強調(diào)表明，制度是保障治理的基礎(chǔ)性要素。公平、有效的治理必須以一個穩(wěn)定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統(tǒng)社會管理體制、實現(xiàn)善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權(quán)威的內(nèi)在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結(jié)構(gòu)可以被視為制度框架[7]，制度權(quán)威的建構(gòu)被視為檢視治理成功與否的重要標準。

理論層面的觀察揭示了治理與制度權(quán)威的內(nèi)在一致性。與此同時，鄉(xiāng)村治理過程中的同構(gòu)性也為制度權(quán)威的建構(gòu)提供了可能。目前，雖然我國鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)各異、地方差異較大，但各地的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了大體相同的發(fā)展階段、面臨相似的發(fā)展問題、具有相似的發(fā)展要素、呈現(xiàn)出相似的利益結(jié)構(gòu)。在頂層設(shè)計作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要動力機制下，鄉(xiāng)村治理中的同一性特點決定了其制度化發(fā)展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權(quán)威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內(nèi)在的包含了對體現(xiàn)為差異性的不同區(qū)域制度安排的服從關(guān)系。

（二）鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威建構(gòu)的必要性

制度既是多元行為主體進入治理的規(guī)則空間，也是治理行為的發(fā)生場域。制度權(quán)威在鄉(xiāng)村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節(jié)和對立，從而避免社會沖突和治理困境。

1.制度權(quán)威是鄉(xiāng)村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權(quán)威。[9]在社會急劇變革的轉(zhuǎn)型時期，面對復(fù)雜的利益紛爭，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在秩序難以自覺生成，由外而內(nèi)的制度權(quán)威就成為影響鄉(xiāng)村治理變局的重要基石。首先，制度權(quán)威能夠增強未來預(yù)期，消除人們的社會焦慮。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，鄉(xiāng)村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導(dǎo)致人們之間的矛盾和沖突。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩(wěn)定性和合法性。其次，制度權(quán)威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩(wěn)定與發(fā)展。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式下，基層社會矛盾往往表現(xiàn)為人與人之間的矛盾，從而導(dǎo)致了基層矛盾的多樣性和復(fù)雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉(xiāng)村社會問題的功能性資源基礎(chǔ)。

2.制度權(quán)威有助于整合鄉(xiāng)村治理的多元要素。在快速多變的后現(xiàn)代社會中，隨著鄉(xiāng)村成員權(quán)利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉(xiāng)村治理中的多元主體極力掙脫傳統(tǒng)的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉(xiāng)村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉(xiāng)村利益的統(tǒng)一性和公共性規(guī)范著鄉(xiāng)村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉(xiāng)村的穩(wěn)定性和可治理性、另外，具有權(quán)威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉(xiāng)村社會各方面建設(shè)的前提條件。鄉(xiāng)村治理通過特定程序把個人偏好轉(zhuǎn)化為社會決策，對于整合離散的鄉(xiāng)村社會，輸入現(xiàn)代性要素，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)新的治理秩序，有著重要意義。[10]

3.制度權(quán)威有助于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。制度權(quán)威的建構(gòu)能夠切實推進中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村改革的政策措施。中國的現(xiàn)實復(fù)雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設(shè)計是鄉(xiāng)村改革的基本指導(dǎo)原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎(chǔ)。為此，遵循制度規(guī)則，嚴格程序，是穩(wěn)步推進改革的基本前提。制度的廣泛規(guī)束還有助于降低鄉(xiāng)村治理中的交易成本和治理風(fēng)險。交易成本存在于所有的治理轉(zhuǎn)型中，但這個問題隨著鄉(xiāng)村治理中參與主體的規(guī)模增加、結(jié)構(gòu)復(fù)雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設(shè)計通過規(guī)定有關(guān)行為規(guī)則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉(xiāng)村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應(yīng)的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)，維護著鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有助于其持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威缺失

“鄉(xiāng)村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規(guī)則的缺陷，這些制度在構(gòu)造基層政權(quán)的角色、權(quán)利義務(wù)及其和村民的社會關(guān)系方面，存在著內(nèi)在的價值、目標和利益緊張。[11]應(yīng)該承認，當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理在很大程度上是農(nóng)村舊的制度規(guī)范消解和新的制度規(guī)范重構(gòu)的過程。但一直以來，中國鄉(xiāng)村都是社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，正式制度權(quán)威并沒有真正地建立起來。目前，鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威存在以下問題：一是制度失靈，即現(xiàn)有的制度規(guī)范無法有效解決鄉(xiāng)村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現(xiàn)有的制度規(guī)范未被有效地遵守和執(zhí)行；三是制度權(quán)威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規(guī)范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權(quán)威替代，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理中的非正式制度權(quán)威對正式制度權(quán)威的替代。

從一定程度上講，制度權(quán)威是一個客體性概念，它取決于鄉(xiāng)村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質(zhì)、動員能力、執(zhí)行條件等綜合性條件。具體分析，鄉(xiāng)村治理中制度權(quán)威無法有效建構(gòu)的主要原因如下：

（一）制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理之間的內(nèi)在緊張

制度權(quán)威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩(wěn)定的運行規(guī)則和程序來應(yīng)對鄉(xiāng)村治理中的復(fù)雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉(xiāng)村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應(yīng)對多元反復(fù)的利益博弈、對話與協(xié)商：事實上，鄉(xiāng)村治理的評估標準更多關(guān)注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩(wěn)定性、封閉性特點與鄉(xiāng)村治理所強調(diào)的適應(yīng)性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。

另一方面，制度權(quán)威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調(diào)合理性的調(diào)適。在現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理中，制度的剛性程度越高，鄉(xiāng)村治理的靈活性就會越少，其回應(yīng)民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現(xiàn)為制度權(quán)威約束下鄉(xiāng)村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權(quán)的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現(xiàn)象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權(quán)威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權(quán)威的建構(gòu)產(chǎn)生巨大的威脅。

（二）制度權(quán)威的碎片化

鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威碎片化是指由于權(quán)力分化、沖突缺乏協(xié)調(diào)和利益統(tǒng)一，導(dǎo)致制度相互分割、無法有效整合引發(fā)制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現(xiàn)象。導(dǎo)致制度權(quán)威碎片化的原因有：

一是科層體制的影響。傳統(tǒng)官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調(diào)專業(yè)化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關(guān)的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協(xié)調(diào)與權(quán)責(zé)整合導(dǎo)致各行政部門出現(xiàn)條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經(jīng)過這些部門層層過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]

二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅(qū)動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導(dǎo)致制度回應(yīng)的滯后性，制度設(shè)計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結(jié)構(gòu)，政治制度、經(jīng)濟制度和文化制度之間并沒有實現(xiàn)無縫對接，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等，這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會的價值觀念、倫理規(guī)范和利益取向的沖突，并進而導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會各主體選擇行為的沖突，引發(fā)制度性的利益割裂。[15]

（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性

按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發(fā)形成、并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風(fēng)俗習(xí)慣等。[16]在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會文化生態(tài)中，個人權(quán)威以及各種習(xí)俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導(dǎo)地位。新制度經(jīng)濟學(xué)認為，正式制度的權(quán)威依賴于它與非正式制度的兼容和協(xié)調(diào)程度。[17]但從我國鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境來看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)封閉保守的生產(chǎn)方式和家族倫理觀念與正式制度權(quán)威所要求的產(chǎn)業(yè)化分工、開放經(jīng)濟以及建立在平等基礎(chǔ)上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉(xiāng)村治理的社會文化生態(tài)相互抵牾，導(dǎo)致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發(fā)揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續(xù)與轉(zhuǎn)換，制度權(quán)威的建構(gòu)受到很大限制。

需要注意的是，非正式制度并不都發(fā)揮積極的作用。其內(nèi)含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權(quán)威和作用的重要因素。特別是在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌交疊的大背景下，經(jīng)濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權(quán)力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權(quán)威的組織化資源的同時，將鄉(xiāng)土游戲規(guī)則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇

在鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政階梯序列中的基層政權(quán)組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應(yīng)者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構(gòu)建起一套利益共享和責(zé)任互賴的制度聯(lián)結(jié)體系：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在科層組織體系中遵循制度規(guī)則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續(xù)性，又要及時回應(yīng)民眾利益訴求、修改完善制度規(guī)則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉(xiāng)村治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于理性自利人的角色發(fā)揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權(quán)力下沉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執(zhí)行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權(quán)力邊界和利益空間。由于傳統(tǒng)的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利角色調(diào)整使得制度對鄉(xiāng)村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現(xiàn)了制度權(quán)威弱化的現(xiàn)象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運作空間，這雖然有助于其職能轉(zhuǎn)變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應(yīng)民眾利益訴求的動力和基礎(chǔ)，制度供給鏈條在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遇到梗阻。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現(xiàn)有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當(dāng)?shù)厝嗣竦幕鶎诱19]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權(quán)威的一個負面標桿。

（五）制度環(huán)境的約束

制度權(quán)威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉(xiāng)村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結(jié)構(gòu)之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉(xiāng)村是中國社會傳統(tǒng)思維和行為規(guī)范積淀最為深厚的區(qū)域，長期較為封閉的生產(chǎn)方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現(xiàn)非規(guī)范。

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生活節(jié)奏受到?jīng)_擊，人們開始重新建構(gòu)對利益的追求。于是，凡事必經(jīng)過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關(guān)注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規(guī)定不再積極響應(yīng)，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導(dǎo)致利益邊界的不確定，人們經(jīng)常根據(jù)利益的游移而允許不同的規(guī)則在鄉(xiāng)村中被轉(zhuǎn)換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權(quán)威的形成、轉(zhuǎn)換，所以周而復(fù)始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發(fā)生。在這種治理背景下，漠視制度權(quán)威的投機行為強化了鄉(xiāng)村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規(guī)則。

三、鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)

我國鄉(xiāng)村治理中的制度權(quán)威重構(gòu)，既要遵循制度權(quán)威建設(shè)的一般要求，又要從實際出發(fā)尋求制度權(quán)威建設(shè)的有效路徑。

（一）制度權(quán)威重構(gòu)的基本原則

當(dāng)代地方治理發(fā)展的一個重要目標是形成開放、應(yīng)對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心轉(zhuǎn)向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉(xiāng)村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉(xiāng)村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權(quán)力與利益資源的行為。為實現(xiàn)此目標，未來鄉(xiāng)村治理中重構(gòu)制度權(quán)威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應(yīng)性原則。

所謂整體性原則，主要是指鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威建構(gòu)應(yīng)該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)、不同政府層級和部門的職能分工與機構(gòu)整合，在政治、經(jīng)濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉(xiāng)村治理的單兵突進或者是鄉(xiāng)村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉(xiāng)村治理是利益重新整合的過程，制度權(quán)威所涉及的運作環(huán)境、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧?quán)l(xiāng)村的民情。

所謂彈性原則，是指制度權(quán)威建構(gòu)要追求適應(yīng)性和有效性來適應(yīng)高度分化、復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。具體說來，由于鄉(xiāng)村治理環(huán)境變動不居，制度必須能夠適應(yīng)這一動態(tài)的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎(chǔ)上，根據(jù)權(quán)益訴求和政治生態(tài)的變化來進行動態(tài)的制度調(diào)整，以實現(xiàn)整個體系的適應(yīng)性和穩(wěn)定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉(xiāng)村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權(quán)威的逐漸強大并不意味著鄉(xiāng)村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復(fù)；恰恰相反，制度權(quán)威在保證鄉(xiāng)村治理基本價值的基礎(chǔ)上往往會塑造和延續(xù)村莊間的多元狀況。

所謂回應(yīng)性原則，是指制度設(shè)計必須能夠積極敏感地回應(yīng)鄉(xiāng)村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉(xiāng)村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據(jù)制度所負載的權(quán)力資源來加強對鄉(xiāng)村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應(yīng)于環(huán)境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內(nèi)部，實現(xiàn)適應(yīng)性的變革發(fā)展”[23]，既是制度能被鄉(xiāng)村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現(xiàn)民眾對制度認同從工具理性權(quán)威到價值理性權(quán)威轉(zhuǎn)變的核心要素。

（二）制度權(quán)威重構(gòu)的路徑設(shè)計

治理與制度的同構(gòu)性使得制度權(quán)威與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的再造密不可分。制度權(quán)威是是多次認同效果的積加，所以制度權(quán)威的重構(gòu)需要多層面的努力。具體看來，制度權(quán)威建構(gòu)需要從以下方面進行：

1.整合政府職能，完善制度設(shè)計。制度權(quán)威以權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系為基礎(chǔ)，并影響鄉(xiāng)村治理的進展、為建構(gòu)整體型鄉(xiāng)村治理，需要在權(quán)力結(jié)構(gòu)的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權(quán)力和資源配置的碎片化，建構(gòu)無縫隙的整體性政府。由于鄉(xiāng)村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協(xié)調(diào)一致行動的前提。應(yīng)該圍繞轉(zhuǎn)變政府職能這個核心，著力理順部門職責(zé)關(guān)系，從中央政府的層面上繼續(xù)探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，逐步建立科學(xué)合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉(xiāng)村治理的制度化轉(zhuǎn)型奠定權(quán)威基礎(chǔ)。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統(tǒng)治理模式?jīng)Q定了貫徹落實好頂層設(shè)計是中國鄉(xiāng)村改革的基本前提。所以，增強鄉(xiāng)村治理的制度權(quán)威首先要在頂層設(shè)計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規(guī)范，保證鄉(xiāng)村治理的全局性、戰(zhàn)略性、根本性的正式制度優(yōu)先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關(guān)注配套制度的設(shè)計和創(chuàng)新，整合與完善鄉(xiāng)村治理制度的中層設(shè)計和底層設(shè)計。[24]

2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權(quán)威的建構(gòu)要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展致使規(guī)則制定出現(xiàn)滯后性，即現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規(guī)則的制約。這種陳舊規(guī)則與現(xiàn)實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權(quán)威性的確立。為此，鄉(xiāng)村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規(guī)范，創(chuàng)新制度供給，用適應(yīng)現(xiàn)實社會發(fā)展要求的新制度形式來規(guī)范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉(xiāng)村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導(dǎo)，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內(nèi)的相互支撐、相互補充的動態(tài)開放治理體系。[25]

3.多元民主參與，回應(yīng)制度需求。鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)的形成意味著多元利益主體通過權(quán)力分享，獲得了參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利和機會。多元利益主體的權(quán)利表達打破了政府對規(guī)則和政策制定的主導(dǎo)權(quán)，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規(guī)定了社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中每一個具體角色的權(quán)利與義務(wù)要求。因此，合理、規(guī)范的制度必須來源于社會民眾的持續(xù)同意。從這個意義上說，構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎(chǔ)上，建立開放的、促進公民權(quán)利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內(nèi)的開放討論和平等參與，能夠在制度設(shè)置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協(xié)商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導(dǎo)情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導(dǎo)形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權(quán)威堅實的社會基礎(chǔ)。

4.明確政府定位，規(guī)范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規(guī)范與否對社會行為規(guī)范化至關(guān)重要。為此，需要厘清政府與社會關(guān)系，明確政府行為的規(guī)范化必須建立在其職能明確的基礎(chǔ)之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務(wù)人員行為的規(guī)范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監(jiān)督，爭取社會認可。作為鄉(xiāng)村治理中的重要角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能發(fā)揮與制度權(quán)威的建構(gòu)之間具有極強的同構(gòu)性。從制度結(jié)構(gòu)安排的視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能的理順表現(xiàn)在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關(guān)系，明確不同主體的治理價值和權(quán)能邊界，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回歸公共服務(wù)的核心職能，以制度規(guī)范為前提釋放鄉(xiāng)村社會的治理空間；二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的職能定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉(xiāng)村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權(quán)關(guān)系，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動力機制和利益結(jié)構(gòu)，建構(gòu)鄉(xiāng)村治理協(xié)調(diào)整合的運行規(guī)則和激勵機制；三是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結(jié)構(gòu)相配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不具備承擔(dān)維護公共利益和自主管理地方公共事務(wù)的責(zé)任。所以，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能是否符合鄉(xiāng)村治理的客觀要求，改組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部的組織和功能結(jié)構(gòu)，有效組織鄉(xiāng)村治理的運作。

5.增強服務(wù)保障，消除路徑依賴。制度權(quán)威的保障還依賴于其運行所需的傳統(tǒng)淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現(xiàn)“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規(guī)則習(xí)以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規(guī)則缺乏研究、理解，在鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)非規(guī)范。[27]原有的計劃經(jīng)濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習(xí)慣、意識形態(tài)的“路徑”適應(yīng)，對這種制度權(quán)威的消除必然帶來人們制度權(quán)威的“無意識”狀態(tài)和“機會主義”行為的加劇。當(dāng)新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態(tài)還會進一步發(fā)展。針對此問題，應(yīng)該加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過程，促進鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、休閑等公共服務(wù)的發(fā)展，消除鄉(xiāng)村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規(guī)范行為提供堅實的基礎(chǔ)和保障；還可以充分利用現(xiàn)代信息手段，加快社會信譽制度在鄉(xiāng)村的實施，為鄉(xiāng)村治理的制度化建設(shè)提供規(guī)范行為的有力社會環(huán)境。

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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance

Li Songyu

篇3

中圖分類號：G615 文獻標識碼：A

一、農(nóng)村社會正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點

農(nóng)村社會如何在傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中保持穩(wěn)定和秩序，是一個需要我們努力破解的新問題?！稗r(nóng)村作用是個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”。這是美國著名學(xué)者亨廷頓在其《變動社會中的政治秩序》一書中提出的一個重要論斷。在亨廷頓看來，雖然現(xiàn)代性有利于穩(wěn)定，但作為演進過程的現(xiàn)代化又會引起不穩(wěn)定。在現(xiàn)代化演進過程中，農(nóng)村則是一個不確定的角色，既可以是穩(wěn)定的基石，又可以是不穩(wěn)定的根源。

當(dāng)前，加強社會建設(shè)，創(chuàng)新社會管理，農(nóng)村是一個十分薄弱的領(lǐng)域。目前，我國正處于從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會價值理念等都已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化。計劃經(jīng)濟時代，以為核心的基層組織體系直接滲透到農(nóng)村社會內(nèi)部，加上通過各種運動、宣傳手段所進行的文化整合，農(nóng)村社會管理呈現(xiàn)出有條不紊的狀態(tài)。改革開放以來，農(nóng)村社會急劇變遷，大量農(nóng)民走出農(nóng)村，加上現(xiàn)代通訊、傳媒技術(shù)，農(nóng)村社會已變得越來越開放、多元。傳統(tǒng)的以為核心的農(nóng)村社會管理體系在急劇的社會變遷中逐漸解構(gòu)，失去了對農(nóng)村的控制力，與市場經(jīng)濟和新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的新的社會管理體系還沒建立起來。

變革中的中國農(nóng)村社會，正處在制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點。在這樣的社會背景下，如何創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的農(nóng)村社會管理新格局，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，既是當(dāng)前理論界關(guān)注的重要前沿課題，也是農(nóng)村社會管理體制改革的核心問題。

二、當(dāng)前農(nóng)村社會管理面臨的困境

當(dāng)前農(nóng)村社會管理面臨的最大問題是制度解構(gòu)與重構(gòu)轉(zhuǎn)換中出現(xiàn)“真空”。在這新舊制度轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，農(nóng)村社會管理出現(xiàn)了某種失范，在改革思路上出現(xiàn)一些搖擺不定和相互沖突的現(xiàn)象。

（一）控制與自治的沖突。

隨著村民自治的實施，國家權(quán)力從鄉(xiāng)村收縮，農(nóng)村基層組織控制力減弱。村民自治組織代替原有國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的職能，實行村民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。但由于農(nóng)民參與意識和能力不足，以及相關(guān)配套措施不健全，一些地區(qū)出現(xiàn)了基層村委會癱瘓或半癱瘓的狀況，自治無序化現(xiàn)象并不少見。在村委會選舉中，賄選、暴力、威脅等不正當(dāng)競爭手段時有發(fā)生。面對這種情況，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治活動進行干預(yù)，如直接控制村委會選舉過程，指派、選派候選人，隨意免去村民直接選舉產(chǎn)生的村委會組成人員等。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制與村民自治的矛盾。村民自治到底應(yīng)該怎樣推進，是放手還是控制，始終是一個兩難的問題。

（二）包攬與放手的沖突。

盡管強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但政府究竟應(yīng)該管什么、怎么管、管到什么程度，什么事情應(yīng)該放，放到什么程度，仍然是一個不很清楚的問題。多數(shù)地方政府還是延續(xù)著“大政府”的慣性，對社會管理采取包攬的態(tài)度，但實際上很多問題卻管不了，因而出現(xiàn)很多“失靈”狀況。一些地方惡霸勢力趁虛而入，為非作歹、禍害百姓。正是由于政府社會管理職能弱化，統(tǒng)攬無力，導(dǎo)致農(nóng)村社會整合能力低下、社會矛盾處理滯后等一系列的問題。由于政府直接面對社會，加上歷史形成的傳統(tǒng)習(xí)慣和心理依賴，農(nóng)民遇到問題往往都去找政府，使政府疲于應(yīng)付各種社會問題，還容易使部分群眾產(chǎn)生與政府的對立情緒。而另一個現(xiàn)實問題是，即使政府有些事務(wù)想放手，卻找不到可以接棒的社會組織。民間組織數(shù)量過少、能力參差不齊、管理不規(guī)范、可信度不高等問題也困擾著政府部門的職能轉(zhuǎn)變。

（三）傾聽民聲與漠視民意的沖突。

一個好的社會管理不是沒有問題，而是能夠正視和解決問題；一個好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突，并用制度化的方式解決沖突。在社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、價值觀轉(zhuǎn)變、利益多元的大變動時期，各種聲音不斷增多，各種矛盾不期而至。面對這種情況，一些地方政府能夠積極傾聽民眾的訴求，關(guān)注民意的風(fēng)向，疏導(dǎo)情緒，溝通思想，化解民怨，在良性互動中促進社會共識。但也有一些地方政府對批評或質(zhì)疑過于敏感，甚至將其視為不和諧聲音，能捂則捂，能壓就壓，以為沒有質(zhì)疑聲音，才算工作平妥；以為掩蓋了問題，才算治理有方。在目前的維穩(wěn)模式下，通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，成了相當(dāng)普遍的做法。事實表明，大量沉默的聲音背后，都有被壓抑的情緒；諸多矛盾沖突事件后面，往往是利益表達機制的缺失。有矛盾暴露，有沖突產(chǎn)生，有分歧出現(xiàn)，正是多元多樣利益和價值在尋找渠道相互對話、彼此辯駁。若不從根本上完善利益表達機制，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達方式，則只會積聚矛盾，擴大沖突，使社會更不穩(wěn)定。

（四）政治救助與司法救助的沖突。

當(dāng)前一個耐人尋味的現(xiàn)象是，面對不斷增加的農(nóng)民上訪和農(nóng)村，地方政府在處理問題的時候，往往在政治救助與司法救助的選擇中猶豫，一方面希望群眾能通過法律渠道解決矛盾沖突和糾紛，另一方面又大量地運用政治救助手段。而上訪群眾很快就發(fā)現(xiàn)，通過越級上訪和聚眾鬧事的方式，經(jīng)常都能促使一些問題得到落實解決。在目前的維穩(wěn)考核機制下，地方政府往往對越級上訪和顧慮重重，因而采取很多非法制化的政治救助手段息事寧人，甚至認為“搞定就是穩(wěn)定”，“擺平就是水平”。這反過來又助長了部分群眾“不鬧白不鬧，鬧了不白鬧”的心理，弱化了人們的法律意識：人們對司法救助的期望值下降，卻對政治救助的期望值上升；通過政治途徑解決問題的可信度提高了，而通過司法途徑解決問題的可信度卻下降了。這就陷入了一種惡性循環(huán)狀態(tài)：地方政府越是害怕，部分群眾越是喜歡越級上訪和聚眾鬧事；事情鬧得越大，地方政府就越害怕。

（五）個體分散與組織整合的沖突。

農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制和解體后，農(nóng)民處于一盤散沙狀態(tài)。加上村基層組織建設(shè)存在嚴重問題，導(dǎo)致農(nóng)民處于無組織可依托的狀態(tài)。原子化的農(nóng)民個體既無法形成自己的話語權(quán)，更不能很好地維護自己的利益。一旦他們的利益受到侵害，大多數(shù)農(nóng)民會選擇忍氣吞聲，但也有一部分農(nóng)民采用混亂和無序的利益表達方式，形成大規(guī)模的群體性突發(fā)事件，給社會穩(wěn)定帶來負面的影響。然而，如果將農(nóng)民組織起來，一些地方領(lǐng)導(dǎo)又總有擺脫不了的政治心理陰影，對農(nóng)村社會組織的發(fā)展存有戒心，因而缺乏培育發(fā)展農(nóng)村社會組織的主動性和積極性。

三、創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的建議

加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程。社會管理涉及社會不同領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，既包括現(xiàn)實社會領(lǐng)域，也包括虛擬社會領(lǐng)域；既包括社會組織等社會實體，又包括社會關(guān)系等社會軟體；既涉及各個層次的社會群體，也涉及不同地域的基層組織。只有綜合系統(tǒng)的改革措施，才能深入到社會的各個領(lǐng)域，不留空白點。未來農(nóng)村社會管理制度重構(gòu)的重點，是要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。為此，需要從政府、社會、公眾三個維度進行探索，完成以下三大改革創(chuàng)新任務(wù)：

（一）從職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧郑剿髡撠?zé)新模式。

必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和核心作用，切實轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全農(nóng)村社會管理體制與機制，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，促成公平公正的社會利益關(guān)系，化解社會矛盾沖突，維護社會秩序和穩(wěn)定。要厘清楚政府什么該管，什么不該管，重點解決政府社會管理缺位和越位的問題，實現(xiàn)農(nóng)村社會的穩(wěn)定和秩序化。農(nóng)村社會管理水平的提高，關(guān)鍵取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織與村民自治組織的融合程度。農(nóng)村基層組織如若具有較高的整合度，那么就有可能提高組織在村莊和村民中的動員力和凝聚力，從而提高農(nóng)村社會管理體系的效能。從治理結(jié)構(gòu)的變革的趨勢看，推動基層政府行政功能與農(nóng)村自治功能的融合，是加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理科學(xué)化的核心任務(wù)。通過推動基層政府行政功能與農(nóng)村自治功能的融合，逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)，社會協(xié)同，公眾參與的社會管理新格局。

（二）從基層自治入手，探索社會協(xié)同新模式。

在急邃的社會變遷中，農(nóng)村會產(chǎn)生各種難以預(yù)料的問題，遇到各種不期而至的風(fēng)險。因此，必須建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系來應(yīng)對現(xiàn)代化進程中可能出現(xiàn)的各種問題、風(fēng)險或危機。在村民自治制度環(huán)境下，農(nóng)村社會管理很大程度上依靠農(nóng)村自治組織。同時，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的需要，積極探索新的組織形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設(shè)置。要注重發(fā)揮基層社會管理服務(wù)多元主體的作用，建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系。要培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力，不斷擴大社會自治和自我管理的社會空間。同時，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的需要，積極探索新的組織形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設(shè)置。

篇4

1.新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性分析

新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵社區(qū)是進行一定的社會活動,具有某種互動關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。農(nóng)村社區(qū)是人類最早的社區(qū)形式,是指以農(nóng)業(yè)勞動為主,根據(jù)血緣和地緣關(guān)系聚集起來的人類生活共同體。其顯著特征是:人口規(guī)模和密度小,社會關(guān)系封閉且結(jié)構(gòu)簡單,居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟活動。圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)原則,新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)以農(nóng)民為根本,為農(nóng)民的全面發(fā)展提供有利的條件、機制和環(huán)境,繼而促進社會的和諧。具體來說,就是要以滿足社區(qū)農(nóng)民群眾不斷增長的物質(zhì)和文化需要為基礎(chǔ),積極開展社區(qū)的和諧建設(shè),并以此推動整個社區(qū)事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本目的就是要在促進農(nóng)民、社區(qū)和環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,把社區(qū)建設(shè)成一個經(jīng)濟繁榮、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便、治安良好、人際關(guān)系融洽的全面發(fā)展的新型文明社區(qū),最終實現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會的和諧共處。

2.當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展特點

相對于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，當(dāng)下的農(nóng)村社區(qū)正在發(fā)生以下變化：

2.1開放性。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)。這種自然經(jīng)濟不需要與外部進行交往，具有地域封閉性。隨著社會的發(fā)展，特別是市場、交通、信息因素的介入，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破。

2.2流動性。1980年代以來，中國農(nóng)村最大的變化就是流動性，農(nóng)村人口不再限于本鄉(xiāng)本土，而是大規(guī)模、高頻率地外出務(wù)工經(jīng)商。

2.3變化性。當(dāng)下，農(nóng)村社會正在發(fā)生急劇的變化。變化之快，使人難以預(yù)料。你在漫長的歷史進程中根本不可能看到這樣的圖景：邊在田野上耕作，邊打手機的農(nóng)民。

3.如何加強新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的基層管理體制創(chuàng)新

新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實際上是農(nóng)村社會的建設(shè)過程，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基點。通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供新型的制度平臺。

中國的農(nóng)村經(jīng)歷了一個由村落到社隊，再到村組的體制演變過程。任何一種社會生活共同體都是有序的。但要將不同的人口融合為一體，形成有秩序的共同體，必須借助一種力量進行整合，形成相應(yīng)的制度規(guī)范。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是與傳統(tǒng)村落制度密切相關(guān)的。這種社區(qū)是長期歷史自然形成的，其基礎(chǔ)是自然村落。傳統(tǒng)村落社區(qū)主要依靠長期歷史自然形成的內(nèi)部傳統(tǒng)進行自我整合，如家法族規(guī)、鄉(xiāng)土禮俗等。所以，先生將鄉(xiāng)土中國稱之為“禮俗社會”。因此，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是一種自治的生活共同體，作為“橫暴權(quán)力”的國家一般不干預(yù)鄉(xiāng)村生活。盡管傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)井然有序，但其生活資源甚少，生活變化甚小，人們只能祖祖輩輩過同樣的生活。

傳統(tǒng)村落制度是上下脫離、城鄉(xiāng)分割的治理體制。進入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)迅速解體，其重要表現(xiàn)就是村落自我整合的功能日益弱化。在相當(dāng)長時間里，由于民族-國家建構(gòu)的需要，農(nóng)村社會主要依靠的是國家的外部性整合。體制作為農(nóng)業(yè)社會主義改造的結(jié)果，是國家全面深度介入并按照國家意志重新組織農(nóng)村社會的產(chǎn)物。在“政社合一”的公社制度下，農(nóng)村社區(qū)由文化的自治共同體變?yōu)樾姓纳a(chǎn)共同體，即由公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊構(gòu)成的社隊體制。國家的全面深度介入，一方面打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會的封閉性和與國家的離散性，強化了國家與農(nóng)民的聯(lián)系，將農(nóng)村納入到國家治理的體系，改變了傳統(tǒng)的“上下脫離”的體制，另一方面則弱化了農(nóng)村內(nèi)部的橫向聯(lián)系和認同感。

篇5

根據(jù)《關(guān)于在全區(qū)開展“思想再解放、改革再出發(fā)、發(fā)展再攀升”大討論活動方案》的通知要求和這次培訓(xùn)班具體安排，認真學(xué)習(xí)了方針書記在赴海安考察學(xué)習(xí)交流會上的講話摘要和在會商“三再”大討論活動方案會議上的講話精神，重點圍繞“十直面、十直言”展開討論，結(jié)合工作實際，深化思想認識，尋找自身短板，探尋發(fā)展路徑，把準奮斗目標。

一、克服等、靠、要的依賴思想，要敢想敢試，苦干實干。因此，要敢于正視自身發(fā)展短板，要走出去學(xué)先進，學(xué)標桿，理清發(fā)展思路，明確奮斗目標和發(fā)展方向。

二、加強社會治理制度建設(shè)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，充分發(fā)揮村兩委會的基層社會管理職能，實施“黨建+治理模式”，為鄉(xiāng)村振興提供良好的發(fā)展環(huán)境。

三、立足現(xiàn)有特色和基礎(chǔ)，創(chuàng)新思維，主動出擊。找政策，找項目，充分發(fā)揮村社合一，萬企聯(lián)萬村的合作模式，尋找村級經(jīng)濟增長點和村民增收的新途徑。

篇6

中圖分類號：C911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0075-02

一、善治是鄉(xiāng)村治理的基本趨勢

治理（Governance）主要用于與公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動。全球治理委員會對治理進行了全面的界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[1]。我國學(xué)者則從不同角度分析治理和鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵，徐勇認為“鄉(xiāng)村治理是通過公共權(quán)力配置與運作，對村域社會進行組織、管理和調(diào)控，從而達到一定目的的政治活動”[2]；黨國英認為“鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動”[3]?？梢?，對社會的公共治理目標是能夠使公眾盡可能廣泛地參與發(fā)展決策，保障公眾政治自由和參與決策權(quán)利的政治意愿，“治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴”[4]。隨著人類社會的進步與發(fā)展，“善治”（Good Governance）成為實現(xiàn)治理目標的重要范疇?！吧浦巍本褪橇己玫纳鐣卫恚鞘构怖孀畲蠡纳鐣芾磉^程，是國家與公民社會良好合作的一種新穎關(guān)系，善治“是政治國家與市民社會的一種新穎關(guān)系和二者關(guān)系的最佳狀態(tài)”[5]。

鄉(xiāng)村善治就是通過治理農(nóng)村社區(qū)以實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共利益最大化的動態(tài)管理過程。善治理論提示我們鄉(xiāng)村治理的根本改善有賴于形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和公民社會合作共治以實現(xiàn)公共利益最大化的多中心治理體系，善治理念是改善鄉(xiāng)村治理的必然選擇[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，為我國鄉(xiāng)村治理中各種組織性因素提供了完善其組織和人事的基本準則。其次，善治理論有助于實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村治理改革模式由國家權(quán)力本位型向公民權(quán)利本位型的轉(zhuǎn)化。再次，善治理念所提倡的政府與社會的合作治理理念，有利于“信任”社會資本存量的提升和合作型治理精神和文化的培養(yǎng)。善治的網(wǎng)絡(luò)治理理念有助于充分發(fā)揮多元主體尤其是政府之外的主體在改善鄉(xiāng)村治理中的作用。

二、鄉(xiāng)村善治是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國解決三農(nóng)問題和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是以改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為目標，建立起社會主義市場經(jīng)濟體制下的平等、和諧、協(xié)調(diào)發(fā)展的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化[7]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實質(zhì)就是解決三農(nóng)問題，促進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有序轉(zhuǎn)變。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心價值觀正是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展的過程與手段，而城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合協(xié)調(diào)的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)狀態(tài)，是統(tǒng)籌發(fā)展的價值目標。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標的具體內(nèi)容包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化、社會一體化與城鄉(xiāng)居民生活均等化。推動資源要素向農(nóng)村配置、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展差距和增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力等戰(zhàn)略舉措正是圍繞城鄉(xiāng)一體化的具體目標實現(xiàn)而展開的，這與鄉(xiāng)村善治的推進也是密不可分的。

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本要求

城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化可以構(gòu)建更大的區(qū)域統(tǒng)一體和重建城鄉(xiāng)之間的平衡。城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化需要通過有效的鄉(xiāng)村治理解決農(nóng)村土地資源合理配置與農(nóng)村土地有效利用的根本性問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場[8]。鄉(xiāng)村善治的基本目標是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村自治的基本功能，完善農(nóng)民集體組織的運行和決策機制，實現(xiàn)土地要素功能的一體化、土地要素地位的均等化與土地要素流動的自由化。

（二）社會一體化是經(jīng)濟一體化的延伸

實現(xiàn)城市與農(nóng)村的融合和平等化，通過實行城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和實施城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)等措施實現(xiàn)城鄉(xiāng)地位平等和城鄉(xiāng)共同繁榮進步。從這個意義上講，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是對區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)中城市與鄉(xiāng)村兩個共生單元的綜合考慮、相互兼顧，以保持二者協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展”[9]。因此，未來的鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)村社區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟的社會化職能，為農(nóng)村居民融入城鄉(xiāng)一體化進程提供綜合平臺。

（三）城鄉(xiāng)居民生活均等化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目標

城鄉(xiāng)居民共享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展正是通過增加農(nóng)民收入、加強農(nóng)民社會保障、增加農(nóng)民權(quán)益等手段實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。一方面是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化等基本公共服務(wù)。另一方面實現(xiàn)農(nóng)民的市民化，通過農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村人口待遇的普遍提高向市民轉(zhuǎn)變。未來的鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，以保護農(nóng)民權(quán)利特別是土地權(quán)利為核心，使農(nóng)民能夠以土地的權(quán)益來分享工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的成果，并建立保障城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)民生存發(fā)展的長效機制。

三、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中鄉(xiāng)村善治的內(nèi)在品質(zhì)

鄉(xiāng)村治理是一種復(fù)雜的社會政治現(xiàn)象，涉及國家的權(quán)力建構(gòu)，影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定。但由于歷史和現(xiàn)實原因，鄉(xiāng)村善治作為一種目標追求實施起來，在現(xiàn)實中仍存在著種種問題或困境。如何按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，對當(dāng)前的農(nóng)村治理模式進行調(diào)整和改革具有必要性和緊迫性。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是推進生態(tài)文明建設(shè)和深化社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新工程、新載體，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實踐的又一重大創(chuàng)新。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主線，以提升農(nóng)民生活品質(zhì)為核心，著力構(gòu)建有利于環(huán)境保護、生態(tài)建設(shè)和永續(xù)發(fā)展的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形式、農(nóng)村建設(shè)管理模式和農(nóng)民生產(chǎn)生活方式。美麗鄉(xiāng)村是實現(xiàn)美麗中國生態(tài)文明建設(shè)目標的核心內(nèi)容，美麗中國戰(zhàn)略是在中國建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵時期提出的，“體現(xiàn)了中國現(xiàn)階段發(fā)展理念和發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，是中國推動地方經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的重要手段”[10]。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進程中，需要積極貫徹“善治”的鄉(xiāng)村治理理念，以謀求公共利益的最大化為最終目標，促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展和社區(qū)和諧，而這與社會主義核心價值觀是密切聯(lián)系的。

1.生態(tài)文明理念下的統(tǒng)籌性推進

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)首先應(yīng)將新農(nóng)村建設(shè)放在推進生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展格局中來謀劃部署、統(tǒng)籌推進。美麗鄉(xiāng)村是美麗中國的具體實施途徑，“美麗中國”是一個集合和動態(tài)的概念，是全球可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展和低碳發(fā)展的中國實踐，而生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)美麗中國的基礎(chǔ)和保障[11]。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，在城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的過程中實現(xiàn)生態(tài)富民與綠色鄉(xiāng)村的基本目標。

2.以人為本理念下的主體性參與

以人為本是社會主義核心價值體系的本質(zhì)要求，它滲透社會主義核心價值體系的基本內(nèi)容。建設(shè)社會主義核心價值體系必須堅持以人為本的價值取向，尊重人民群眾的主體地位，尊重人的合理利益與個性發(fā)展[12]。以人為本的基本理念需要培養(yǎng)村民的主體性意識，鼓勵和保障農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，這種參與應(yīng)該是有序化的制度性參與。村民的主體性參與也符合直接性參與民主政治的治理理念，強調(diào)公民對公共行政和政治生活的直接參與，有利于激活公民精神和培養(yǎng)現(xiàn)代公民，是政治和行政民主最充分的體現(xiàn)。因此，村民的主動性和直接下的政治參與是鄉(xiāng)村治理的重點，包括制度化參與和而非制度化參與都有利于提高村民自治的程度。

3.公平法治理念下的和諧性構(gòu)建

公平和法治是善治的基本要求和根本保障，鄉(xiāng)村法治和公平是解決中國鄉(xiāng)村治理問題的重要保證。善治從本質(zhì)上而言，是一種基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，將管理社會事務(wù)和保護公民自由等都建立在法律的基礎(chǔ)上。公平法治的治理理念是為了構(gòu)建真正的鄉(xiāng)村和諧，包括村民之間、村民與集體之間，以及村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)合作的社會關(guān)系。鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)要求在鄉(xiāng)村治理主體上、鄉(xiāng)村權(quán)力流向上和空間上的多中心，要求變單一的自上而下權(quán)力流向為上下左右互動的多元權(quán)力流向。通過對鄉(xiāng)村和諧社會構(gòu)建，能夠促進鄉(xiāng)村治理主體間對公共權(quán)威的高度認同和相互合作，增進公平與效率，因此完善我國鄉(xiāng)村治理是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新是鄉(xiāng)村治理的重要問題之一，也是學(xué)者們一直所討論的話題。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不能局限于鄉(xiāng)村的自我完善，而是應(yīng)當(dāng)順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的歷史趨勢，完善多元、自治、有效的鄉(xiāng)村治理機制。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理是由政府主導(dǎo)下的治理模式，即所謂的“鄉(xiāng)政村治”，但這種制度設(shè)計和實踐中帶有濃郁計劃經(jīng)濟色彩的治理方式，正被市場經(jīng)濟催生出的多元治理模式所打破。在市場經(jīng)濟發(fā)展的背景下，由于市場主體的多元化，利益需求的多樣化，嵌入市場因素的鄉(xiāng)村治理模式成為鄉(xiāng)村治理的趨勢和必然。我國鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)多元化中心的趨勢，充分發(fā)揮不同治理主體的功能，政府要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變職能，通過制度性安排來構(gòu)建平等自主、具有活力的多元治理機制。

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[9]劉榮增.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論的演進與展望[J].鄭州大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版， 2008，（4）.

篇7

基金項目：城鎮(zhèn)化進程中家庭農(nóng)場“誰來種地”的破解路徑，2014河北省人力資源和社會保障課題（JRS-2014-9003）；河北省引進留學(xué)人員資助項目（C201400167）

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年1月12日

前言

《中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃術(shù)語》對城市化的定義，是“人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程?！眹医y(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2011年末中國有城鎮(zhèn)人口69，079萬人，城鎮(zhèn)人口首超農(nóng)村；截至2013年末，我國城鎮(zhèn)常住人口73，111萬人，比上年末增加1，929萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?3.73%。城鎮(zhèn)化人口的過半表明中國經(jīng)歷了史上最為壯觀的城市化進程，目前這一進程開始呈現(xiàn)一種從增速到減速的過渡狀態(tài)。不能否認城市化是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)人口集聚、財富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的路徑，也是生活方式、生產(chǎn)方式、組織方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、消費行為及價值觀念轉(zhuǎn)變的助推器，導(dǎo)致了社會進步、經(jīng)濟高漲，城市改觀和理念重塑。然而，在人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)加速向城市聚集的過程中，不可避免地帶來各方面的矛盾與沖突，首當(dāng)其沖的是廣為詬病的“偽城市化”――人員的流動并沒有實現(xiàn)權(quán)利和福利的同步流動，即涌入城市的鄉(xiāng)村人口并沒有真正享受到與城市居民同等的待遇。相對于城市的高速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，戶籍、住房、教育、醫(yī)療、保障等制度建設(shè)有待完善；其次與城市化伴生了交通擁堵、環(huán)境污染、公共資源的匱乏、收入分配不均等社會問題。在廣闊的農(nóng)村天地，受城市化浪潮的巨大沖擊，存在了幾千年的鄉(xiāng)土中國，經(jīng)歷著小農(nóng)經(jīng)濟體制的建構(gòu)、文化制度的變遷和社會關(guān)系的深刻變革，如何化解當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型之殤？鄉(xiāng)土中國的生命如何得以延續(xù)？

一、鄉(xiāng)土社會的嬗變

先生曾指出，中國社會是鄉(xiāng)土性的。就世界范圍來說，工業(yè)化、城市化是社會前進的必然選擇，經(jīng)歷了工業(yè)化、城市化的加速進程后，鄉(xiāng)土中國發(fā)生了深刻的變革。

（一）鄉(xiāng)村空心化日漸加劇。近年來，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的持續(xù)推進，大量農(nóng)村青壯年勞動力不斷“外流”，涌入大中城市及其郊區(qū)，農(nóng)村人口顯著減少，不少遠離城市的村莊普遍出現(xiàn)人走房空現(xiàn)象，由此帶來的直接結(jié)果是大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這些小而分散的宅基地已成為當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境整治的“頑疾”。由于青壯年外出務(wù)工或經(jīng)商，耕作方便的田地由朋友親戚代種，一些離家遠、耕作不便的田地只能任其荒蕪。大量耕地拋荒造成寶貴土地資源的嚴重浪費。根據(jù)國土資源部調(diào)查，農(nóng)村每年撂荒耕地近3，000萬畝，存在了幾千年的一家一戶小農(nóng)經(jīng)濟開始解體，為國家糧食安全埋下隱患。近幾年我國交通體系尤其是高速、高鐵的明顯改善，城鄉(xiāng)人員互動增多，信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋面逐漸擴大到城郊地區(qū)，先進的外來強勢文化日益滲透到鄉(xiāng)村社會，家庭意識日漸淡薄，戀土情節(jié)趨于弱化，延續(xù)幾千年的鄉(xiāng)土文化日益邊緣化甚至有逐漸消失的危險。城市化導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口空心化，進而逐漸演化為人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動空心化，最終形成鄉(xiāng)村的“空心化”。

（二）留守之殤。目前，每年大約有1，800萬來自農(nóng)村地區(qū)的人口進入城市，越來越多的年輕人背井離鄉(xiāng)到城市打拼，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口年齡和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，留守人員多為老人、婦女和兒童。尹延慶認為，當(dāng)前農(nóng)村留守人員呈現(xiàn)“四化”特點：留守勞動力女性化、留守家庭老齡化、留守情感淡漠化、留守環(huán)境復(fù)雜化。據(jù)2013年全國婦聯(lián)《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》顯示，全國農(nóng)村留守兒童6，102.55萬，占農(nóng)村兒童37.7%，占全國兒童21.88%。農(nóng)村留守兒童年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，學(xué)齡前兒童規(guī)?？焖倥蛎洝W(xué)齡前農(nóng)村留守兒童（0～5歲）在農(nóng)村留守兒童中占38.37%。義務(wù)教育階段留守兒童（6～14歲）學(xué)齡階段兒童在農(nóng)村留守兒童中占48.31%。據(jù)2011年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國農(nóng)村留守老人達4，000萬，人口老齡化、高齡化、空巢化加速發(fā)展。作為一個“龐大”的、特殊的弱勢群體，三留守人員的身心健康令人堪憂。就留守兒童而言，父、母或雙方常年在外，處于“準單親”或“準孤兒”狀態(tài)的留守兒童交由老人或親朋好友代管，缺乏有效監(jiān)護，長此以往與父母感情疏離，容易孤獨與無助；學(xué)習(xí)之外留守兒童還要承擔(dān)家務(wù)勞動，照料祖輩和弟弟妹妹；一些兒童由于教師關(guān)注度不夠和學(xué)習(xí)壓力大等原因，性格孤僻抑郁，缺乏安全感，普遍存在自卑感和逆反心理?？傮w而言，留守兒童普遍存在生活失助、親情失落、學(xué)業(yè)失教、心理失衡、安全失保等問題。與留守兒童相依為伴的留守老人也面臨著沉重的生活負擔(dān)，負責(zé)家庭生活供養(yǎng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、看病就醫(yī)等支出，田間勞作之余撫養(yǎng)孫輩，學(xué)識有限導(dǎo)致隔代教育問題突出。子女常年在外，空巢老人缺乏及時的生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等基本服務(wù)，其中不乏孤獨離世無人知曉和“小病忍、大病拖”的悲劇。

（三）鄉(xiāng)村社會失序。鄉(xiāng)村社會秩序亦即村莊內(nèi)生秩序，主要是指村莊在自身所處的政治、經(jīng)濟以及文化背景下，經(jīng)過長期實踐與沉淀所自發(fā)形成的能為大多數(shù)村民所接受的日常行為準則和狀態(tài)。鄉(xiāng)村秩序是指鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)要素之間平穩(wěn)有序的互動，鄉(xiāng)村社會處于均衡與穩(wěn)定的狀態(tài)。村民是當(dāng)代鄉(xiāng)村社會的主體，客觀上需要與外界進行物質(zhì)、文化、精神交流活動來保持自身生存與發(fā)展，而這在很大程度上倚借于穩(wěn)定而和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，即鄉(xiāng)村社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、文化昌盛、環(huán)境和諧，村民生活幸福，身心愉悅。梁漱溟先生認為，傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)村社會是倫理本位下的關(guān)系社會，儒家倫理道德是構(gòu)成鄉(xiāng)村社會關(guān)系的核心理念，社會利益關(guān)系從屬于倫理道德。受工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊，處在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村社會正經(jīng)歷著從傳統(tǒng)的倫理社會轉(zhuǎn)型到市場社會，即原有的倫理本位逐漸被利益本位所取代，市場交易和謀求利益成為人們構(gòu)建鄉(xiāng)村社會關(guān)系的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會集體意識悄然崩塌，價值理性和傳統(tǒng)理性讓位于工具理性，延續(xù)幾千年的傳統(tǒng)信任關(guān)系正被不公和不法所瓦解，勤儉持家的觀念被短視的消費文化所刺激，人與人的關(guān)系正在變得緊張而缺乏溫情，鄉(xiāng)村的倫理秩序悄然發(fā)生異化，不少鄉(xiāng)村地區(qū)頻現(xiàn)倫理危機。具有“空巢之鄉(xiāng)”的河南夏邑縣業(yè)廟鄉(xiāng)陳莊村10余名留守老人連續(xù)遭受達3年之久，這不僅是社會的恥辱，道德的淪喪，也折射出留守之殤。無獨有偶，留守女童也成為一個容易遭受的“重災(zāi)區(qū)”。山東東平女生“浮出水面”，這僅僅是眾多留守女童悲劇的“冰山一角”，此前早有資料顯示，在過去三年里，廣東就有逾2，500名女童被，其中近半在14歲以下。而且女童者65.74%是熟人，被侵犯的留守兒童則占到半數(shù)。廣東一省已是如此，如果把視野再拓寬到外出務(wù)工者眾多的其他省份，被的留守女童一定會是個令人觸目驚心的數(shù)字。6月28日下午，河北一8歲男童曉輝遭11名同學(xué)圍毆致死，涉事同學(xué)均不滿14周歲。據(jù)了解曉輝6歲即遭母親遺棄，父親在外打工，平時在校內(nèi)屢遭高年級同學(xué)欺負。曉輝的悲慘遭遇不過是留守兒童群體的縮影，孩子們?yōu)槌鞘谢M程付出了沉重而慘痛的代價。施暴的同學(xué)閑來無事在村內(nèi)找人打著玩兒說明了這幫少年的無知與暴力至上，打人犯法、對文明規(guī)則的尊崇、對生命教育的敬畏似乎從來不曾存在于他們心中。道德的淪喪、良知的泯失、法律的無視加劇了中國基層鄉(xiāng)村社會的秩序混亂。

近年來，由于征地、土地流轉(zhuǎn)、拆遷引發(fā)的基層官民矛盾日益突出，官民糾紛成為當(dāng)前困擾中國鄉(xiāng)村社會的痼疾，并有激化和失控的趨勢。仇官情緒、拆遷血案、官民對抗等群體性暴力事件無疑是對傳統(tǒng)行政體制和權(quán)力制度的挑戰(zhàn)，嚴重危害到鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與和諧。滾滾向前的城市化步伐，不能繼續(xù)以犧牲鄉(xiāng)村的土地、褫奪鄉(xiāng)民的權(quán)益為代價，更不能用人倫道德、法紀綱常、鄉(xiāng)民行為方式和家族觀念為賭注。

（四）新生代群體――混混的橫行。曾一度銷聲匿跡的特殊群體――“混混”，在20世紀80年代以后伴隨加速的城市化進程在鄉(xiāng)土生活中得以復(fù)興。這些“吃喝玩樂樣樣精通，田里農(nóng)活一竅不通”的年輕農(nóng)民不讀書、不務(wù)農(nóng)、不經(jīng)商、也不打工，整天游蕩玩耍，小偷小摸，成群結(jié)伙，打架肇事。日益成為鄉(xiāng)村社會主導(dǎo)力量的這些農(nóng)村新貴，其出現(xiàn)有著深層次的社會原因：一方面他們脫胎于第一代留守兒童，父母外出務(wù)工，缺乏對子女的管教，親情疏離導(dǎo)致留守兒童情感淡漠，我行我素，放蕩不羈，由于缺乏基本的生存技能和知識，游手好閑，逐漸誤入歧途；另一方面村莊的“空心化”導(dǎo)致老幼婦孺留守家中，他們?nèi)狈镜娜松肀Ｗo常識以及抵御外界風(fēng)險的能力，即便受到不公正的待遇，敢怒不敢言，忍氣吞聲，客觀上為黑惡勢力滋生了發(fā)展空間。在一些地方，地痞惡霸橫行鄉(xiāng)里、魚肉鄉(xiāng)民，甚至對基層權(quán)力組織形成一定的控制，出現(xiàn)“組織真空”，村民自治和基層行政治理體系遭遇雙重破壞，鄉(xiāng)村社會陷于失序狀態(tài)，生活在鄉(xiāng)村底層的弱勢群體，自然淪為混混掠奪和侵害的對象。

二、對策

城市化是中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的必然選擇，對鄉(xiāng)土中國的影響與沖擊應(yīng)理性分析，積極應(yīng)對。

（一）破解鄉(xiāng)村空心化。鄉(xiāng)村空心化表面上是由大規(guī)模的農(nóng)村人員向城市的遷移引發(fā)，實質(zhì)上是相對于其他產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的競爭吸引力弱，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入產(chǎn)出率低，農(nóng)民種地賺不到錢，谷賤傷農(nóng)，大大挫傷了農(nóng)民種田的積極性。寧愿到外地務(wù)工也不愿回家種地，寧愿良田被征用也不要守候家園。種地增產(chǎn)不增收，更加劇了人員外流，讓農(nóng)民回到土地上難，在土地上賺錢難上加難，由此形成一個不良循環(huán)。治理鄉(xiāng)村空心化，首先從優(yōu)化土地利用規(guī)劃入手，探索農(nóng)村土地整治技術(shù)體系與政策體系，整合現(xiàn)有土地資源，加快土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用率，積極培育新型農(nóng)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)生產(chǎn)功能向觀賞、科普、休閑、度假、體驗功能轉(zhuǎn)變，開發(fā)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值，輔以完善的資金扶持、技術(shù)引導(dǎo)、政策優(yōu)惠，提高農(nóng)民的務(wù)農(nóng)積極性，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平，確保農(nóng)村經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，農(nóng)村勞動力的斷層集中表現(xiàn)為農(nóng)村留守人員的老齡化和農(nóng)業(yè)素質(zhì)不高，這也是良田拋荒、農(nóng)業(yè)凋敝的原因之一。當(dāng)下應(yīng)在鄉(xiāng)村開展全面培訓(xùn)，提高務(wù)農(nóng)人員的知識、技能水平，培育新型職業(yè)農(nóng)民，使留守人員農(nóng)業(yè)職業(yè)素質(zhì)顯著高于遷移人口素質(zhì)，遏制農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)失衡，確保農(nóng)村土地對勞動力的需求，農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。

（二）關(guān)愛呵護留守人員。作為一個龐大的弱勢群體，留守人員的生存困境已成為當(dāng)前社會關(guān)注的焦點。關(guān)愛留守人員需要社會、政府、學(xué)校和家庭各方共同發(fā)力，齊抓共管，營造一個和諧而溫情、平等而友愛的大家庭。

一是健全相關(guān)法律法規(guī)政策。完善《未成年人保護法》、《義務(wù)教育法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》，從法律制度上切實保障留守人員各項權(quán)益。

二是健全管理體系。建立由基層政府主導(dǎo)、各級指導(dǎo)、部門聯(lián)動、村民參與多位一體的基層管護體系和涵蓋治安、生產(chǎn)、生活、教育、醫(yī)療等在內(nèi)的長效工作機制，全面提升基層鄉(xiāng)村的管理水平。

三是健全服務(wù)體系。完善基層公共服務(wù)設(shè)施，成立服務(wù)型社區(qū)。加大對體育、娛樂、文化、保健等服務(wù)項目的扶持力度，改善留守兒童成長環(huán)境，由心理輔導(dǎo)老師組建留守兒童成長中心，定期開展心理教育；引導(dǎo)留守婦女參與各種文藝團隊，開展豐富多彩的文化娛樂活動，提升幸福感；定期走訪空巢老人，給予精神慰藉和生活服務(wù)。

四是健全社會保障體系。完善基層社區(qū)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，改善就醫(yī)條件，加大鄉(xiāng)村醫(yī)療救助補貼，為留守老人提供健全的就醫(yī)、托管和護理服務(wù)。

（三）鄉(xiāng)村社會失序。梁漱溟在《鄉(xiāng)村建設(shè)理論》中指出，鄉(xiāng)村建設(shè)是中國的唯一出路。關(guān)愛留守人員，保障各項權(quán)益及身心安全必須完善鄉(xiāng)村各項建設(shè)。

1、文化建設(shè)。在鄉(xiāng)村社會重建一個符合現(xiàn)代價值的文化倫理，用最樸素最原始的人倫綱常建構(gòu)符合社會主義現(xiàn)代化的價值體系、道德標準、行為規(guī)范，著力提升鄉(xiāng)民共有的人文情懷。鄉(xiāng)民做到自我約束、彼此約束，學(xué)會憐憫、學(xué)會敬畏生命、敬畏存在。鄉(xiāng)民之間互助友愛、共同抵制道德滑坡、良知淪喪等事件，守護心靈凈土，共建精神家園。

2、基層法治建設(shè)。利用各種形式普及法律、法規(guī)及相關(guān)政策，培育鄉(xiāng)民的法律意識，鄉(xiāng)民不僅知法、懂法、守法和遵法，更要學(xué)會運用法律武器保護自身權(quán)益。強化基層組織的法律權(quán)威，法治嚴明，執(zhí)法為民，切實保障鄉(xiāng)民的公共安全。否則鄉(xiāng)村社會難免深陷“強人治村”或“地痞治村”的泥潭，鄉(xiāng)民因受制于自成氣候的“南霸天”或“混混”，最終會生活在一片沒有文化和法治的“無人區(qū)”，黑惡勢力胡作非為的后果只能由鄉(xiāng)民買單。

3、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快實施農(nóng)村道路、農(nóng)村能源、農(nóng)田水利等方面的投資建設(shè)進程，努力改善農(nóng)村生產(chǎn)條件及農(nóng)民生活環(huán)境，打造便利快捷、環(huán)境優(yōu)美、安居樂業(yè)的社區(qū)，吸引外出務(wù)工人員返回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)置業(yè)。

4、鄉(xiāng)村社會保障機制建設(shè)。努力推進農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老社會保障機制的建立和完善，政府加大對農(nóng)村社會保障的財政投入，加強政策引導(dǎo)，鼓勵社會各界關(guān)心、支持和改善留守人員的生產(chǎn)和生活條件，建立對特定區(qū)域、特定人員的救助幫扶機制，切實有效地提升留守人員生活質(zhì)量。

5、鄉(xiāng)村內(nèi)生機制建設(shè)。加快農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，擴大就業(yè)渠道，培育良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引外出人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，共同致力于發(fā)展本地經(jīng)濟，實現(xiàn)“重返家園、情歸故里、福澤鄉(xiāng)野”的美好愿景。

三、結(jié)語

城市化是一把雙刃劍，在享受其帶來的社會進步和文明成果的同時，也要正視其伴生的各種社會問題，尤其是其引發(fā)的鄉(xiāng)村社會的嬗變，更要理性分析，科學(xué)決策，多方共同發(fā)力、多措并舉，確保鄉(xiāng)村社會在城市化進程中得以順利、平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

主要參考文獻：

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[2]尹延慶.正視農(nóng)村留守人員“四化”特點，加速推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)[J].中國西部科技，2006.30.

篇8

[分類號]D5　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005－6505(2010)03－0008－03

村民自治是一種基層群眾自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味著每個人都是具體事務(wù)的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一個村民都有權(quán)直接參與和實施村內(nèi)的一切事務(wù)。因此，村民進行自治活動，需要借助于一定的組織來實施。我國農(nóng)村的村民自治制度，正是村民在國家法律和政策許可的范圍內(nèi)，通過自治組織依法辦理與村民利益密切相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)的一項基層民主制度。從當(dāng)前村民自治的實踐來看，由于受到諸多因素的影響，現(xiàn)有的村民自治組織有其自身的局限性，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，也難以充分滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民日益多樣化和專業(yè)化的需求，需要進行組織體系創(chuàng)新。村民自治的治理功能提升，需要培育和豐富自治組織體系，著力培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互社會組織，構(gòu)建一個多元化的組織體系，完善社會自治功能。

一、偏離與無力：村民自治組織的局限

經(jīng)過30年的探索和發(fā)展，我國農(nóng)村村民自治制度逐步形成了以競爭性選舉產(chǎn)生的村民委員會為工作機構(gòu)，以村民會議和村民代表會議為議事決策機構(gòu)，以村民監(jiān)督委員會和民主理財小組等為監(jiān)督機構(gòu)，以村民小組為聯(lián)系農(nóng)民群眾的具體機制的自治組織體系。在村民自治的組織體系中，居于核心地位的是村民委員會，它承擔(dān)著組織自治活動、管理村莊事務(wù)的職能，是村民自治的主要組織載體，也是整個村民自治運作的中樞。從當(dāng)前村民自治實踐來看，由于受其地位的弱小性、組織的單一性、資源的有限性以及行政干預(yù)等因素的限制，村民自治組織難以有效發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能。

第一，組織的行政化。村民自治組織的行政化，是制約村民自治規(guī)范運作的突出問題。盡管隨著國家“三農(nóng)”政策的調(diào)整，村民自治的外部性環(huán)境大為改觀，村民自治組織面臨的行政壓力也相應(yīng)地有所減輕，但是，在落實國家的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略和推行惠農(nóng)政策的過程中，縣鄉(xiāng)基層政府仍然會依循“路徑依賴”的邏輯，以行政指令的形式施壓于村民自治組織來執(zhí)行政策。在完成新時期這些行政任務(wù)的過程中，村民自治組織仍難擺脫行政化的“宿命”。村民自治組織的行政化，擠壓了鄉(xiāng)村社會的自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權(quán)利被“懸空”和“虛置”，不利于村民自治規(guī)范、有序地發(fā)展。

第二，職能的片面化。村民自治作為一種重塑鄉(xiāng)村秩序和重建國家政權(quán)合法性的國家制度安排，具有社會發(fā)育和國家建構(gòu)的雙重特性。作為國家構(gòu)建的制度文本的《村民委員會組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，村民委員的職能主要包括兩個方面：一是依法履行自治職能，辦理“村務(wù)”；二是配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，協(xié)理“政務(wù)”。在壓力型體制下，處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控下的村民委員會往往將“政務(wù)”作為工作的重點，優(yōu)先選擇完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項“政務(wù)”而疏于“村務(wù)”，職能履行存在著片面化的傾向。

第三，管理的無力化。實現(xiàn)村務(wù)民主管理，是村民自治的重要內(nèi)容，也是村民委員會的主要職能。隨著農(nóng)業(yè)稅的免除和鄉(xiāng)村治理體制的變革，一方面造成農(nóng)村自治組織實現(xiàn)村務(wù)有效管理的人、財、物等資源處于相對缺乏的狀態(tài)；另一方面造成了基層政府對村莊權(quán)威的態(tài)度轉(zhuǎn)變(由支持轉(zhuǎn)化為監(jiān)督)，使還未完全實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換的自治組織在進行村務(wù)管理時，既無法獲得自下而上賦予的權(quán)威，又失去了自上而下授予的權(quán)威。既無資源、又無權(quán)威的自治組織，在村務(wù)管理中日顯無力，難以實現(xiàn)對村莊的有效管理。

第四，服務(wù)的缺位化。隨著國家對農(nóng)政策由汲取到減免再到補貼的轉(zhuǎn)變，理性算計的小農(nóng)的要求也開始由“少收點錢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸喾c務(wù)”，需要自治組織能夠提供多樣化、專業(yè)化的服務(wù)。但自治組織在擺脫稅費收繳任務(wù)的同時，也失去了農(nóng)村發(fā)展的財力來源，致使村民自治陷入了空殼化的境遇，不能及時、有效地提供相應(yīng)的專業(yè)化服務(wù)，難以滿足農(nóng)民群眾日益多元化的需求。

二、支持與挑戰(zhàn)：社會組織的雙重特性

村民自治組織自身的局限性，制約了農(nóng)村村民自治的發(fā)展，也在一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。單純依靠村民自治組織，難以有效地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，也難以充分滿足農(nóng)民群眾日益增加的多樣化、專業(yè)化需求。對此，徐勇教授曾指出，“如果將現(xiàn)有的村民委員會作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長?！秉h的十七屆三中全會《決定》明確提出要“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互社會組織，完善社會自治功能”。因此，我們有必要因應(yīng)這種新的形勢，打破僅僅依托村民委員會這一單一的自治組織的束縛，探索村民自治組織創(chuàng)新，培育和扶持農(nóng)村社會組織的成長，豐富和完善農(nóng)村自治組織體系。

農(nóng)村社會組織是有限理性的小農(nóng)出于共同利益或價值需求，依靠傳統(tǒng)社會資本結(jié)成的農(nóng)民自組織，具有自發(fā)性、民間性和現(xiàn)代性等特點。有學(xué)者認為，改革開放以來，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，社會越來越多元，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加活躍的結(jié)社生活。農(nóng)村的社會組織獲得了“暴發(fā)式增長”，大量的經(jīng)濟組織、監(jiān)督組織、文化組織開始涌現(xiàn)。農(nóng)村社會組織是村莊治理重要的內(nèi)源性組織資源，現(xiàn)已成為農(nóng)村公民社會發(fā)展的重要載體。

徐勇教授認為，社會組織“在村民委員會這一群眾自治制度平臺上開展各種自治活動，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我保護”。俞可平曾指出，社會組織“從根本上改變著中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況，從總體上推進了農(nóng)村的民主和善治”。首先是自我管理的實現(xiàn)。社會組織不僅依靠內(nèi)部規(guī)則，規(guī)范和約束成員的行為；還為村民提供了溝通、交流的平臺，化解社會矛盾，促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。其次是自我教育的實現(xiàn)。林尚立等認為，相較于村莊政治實踐的精英化、間斷性，農(nóng)民的社會參與更具大眾化、連續(xù)性，社會組織的“參與者在集體問題的解決過程中，習(xí)得了溝通和交流的技巧，懂得了妥協(xié)與寬容，培養(yǎng)了互信與互助，學(xué)會了遵守約定和規(guī)范”。再次是自我服務(wù)的實現(xiàn)。在公共資源投入有限的條件下，社會組織的發(fā)育化解了集體行動的困境，擴展了社區(qū)服務(wù)的來源。最后是自我保護的實現(xiàn)。社會組織整合并表達了群眾的利益，實現(xiàn)了對村莊公共權(quán)力的制衡，拓展了權(quán)利維護的渠道和途徑，通過組織的力量實現(xiàn)了村民的自

我保護。

社會組織在給村民自治注入活力的同時，也給原有的自治組織帶來了新的挑戰(zhàn)。社會組織的興起，深刻改變了農(nóng)村社會權(quán)力構(gòu)建的方式，使農(nóng)村原有的組織權(quán)力建構(gòu)體系面臨社會組織發(fā)育的挑戰(zhàn)，從而造成自治組織與社會組織的內(nèi)在緊張。首先是權(quán)力空間的擠占。由于社會組織與自治組織都發(fā)育于“草根”社會，因此兩者在權(quán)力實施空間存在很大的交集，甚至重合，從而造成了兩者之間權(quán)力獲取、實施空間的爭奪，分割自治組織在村莊治理中的體制性權(quán)力。其次是權(quán)力配置的挑戰(zhàn)。社會組織的發(fā)展依賴于資源的汲取，而資源的汲取來源于權(quán)力的獲得。村委會作為村莊最高的公共權(quán)威，是法定的村莊代表，掌握著支配、管理農(nóng)村社會的權(quán)力。社會組織的發(fā)展必然要求村莊權(quán)力的重置，以獲得自身發(fā)展的資源，這也就必然會對現(xiàn)有的權(quán)力持有者村委會提出挑戰(zhàn)。再次是權(quán)力合法性的擠壓。社會組織治理功能的發(fā)揮，使其具備了治理的合法性和權(quán)威性，反襯出已行政化的自治組織在村民自治中的無力和缺位，構(gòu)成了對村級自治組織權(quán)威的擠壓，進而削弱了其在社會認同上的合法性。

三、擴展與重構(gòu)：村民自治功能的提升

徐勇教授曾指出：“農(nóng)民通過村民委員會實行自治，實際上也包含兩重含義：其一是參與影響執(zhí)掌村域公共權(quán)力的村委會活動，其二是將村民委員會作為一個不同于縣鄉(xiāng)等地方行政區(qū)域的地域性自治平臺，是不同縣鄉(xiāng)地方行政體的村莊自治體。在這其中，農(nóng)民通過各種組織開展自治活動?！币虼耍窈笪覀儜?yīng)著力加強村民自治的組織基礎(chǔ)建設(shè)，培育多元化的農(nóng)村自治組織，建立起以村民委員會為自治平臺的村民自治組織體系。當(dāng)然，在推進村民自治組織體系建設(shè)的過程中，需要把握好以下幾個問題：

第一，加強法律法規(guī)建設(shè)，確保組織體系的自主性。自治組織發(fā)端于鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，具有“草根性”的特點，是鄉(xiāng)村社會的自組織。在培育鄉(xiāng)村社會組織的過程中，政府應(yīng)發(fā)揮積極的作用，引導(dǎo)和扶持這類組織的成長，既要確保這類組織沿著正確的方向發(fā)展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不僅要在資源上給予支持，還應(yīng)加強相應(yīng)的法律法規(guī)建設(shè)，從體制上給予一定的自主性權(quán)力空間，避免政府的過度行政干預(yù)，確保組織的自主性。

第二，合理劃分服務(wù)范圍，確保組織體系的服務(wù)性。在市場經(jīng)濟條件下，面對農(nóng)民日益增長的服務(wù)需求，政府不必要也不可能完全滿足社會性公共服務(wù)的需要，相當(dāng)部分社會公共服務(wù)職能，可以市場為導(dǎo)向，實現(xiàn)多元供給。以市場導(dǎo)向豐富服務(wù)供給，首先要對服務(wù)進行合理劃分，有的服務(wù)政府必須肩負；有些服務(wù)可以政府出資，社會組織承接；還有一些服務(wù)完全可以由社會組織自行提供。新生的社會組織有益于滿足鄉(xiāng)村社會多元化的需求，有益于為鄉(xiāng)村社會提供服務(wù)。因此，在構(gòu)建組織體系的過程中，應(yīng)確保組織體系的服務(wù)性，注重各類組織服務(wù)的創(chuàng)造功能和承接功能的培養(yǎng)。

第三，注重社會資本積累，確保組織體系的互。社會資本指的是普通公民的民間參與網(wǎng)絡(luò)以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范，其中的核心要素是互惠和信任關(guān)系的建立。農(nóng)民的互助是建立在“熟人社會”所特有的信任與互惠基礎(chǔ)之上的，鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代化使村莊由“熟人社會”變?yōu)椤傲鲃由鐣?，不利于農(nóng)民的組織和互助。而社會資本的積累，有助于增加村民和組織之間的信任和互助，推動村莊治理的有效實現(xiàn)。因此，在培育自治組織、構(gòu)建組織體系時，應(yīng)注重個人和組織的社會資本的積累，確保組織體系的互。

篇9

縣是我國基本的行政單元，也是我國功能最齊全的基層政權(quán)組織?？h域涵蓋“三農(nóng)”，聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，又好又快地發(fā)展縣域經(jīng)濟，把縣域發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵來抓，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進農(nóng)村社會和諧的治本之策和根本之道。

篇10

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、構(gòu)建和諧社會的必然要求。多年來，我國形成了較大的城鄉(xiāng)差別，這不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟收入差距懸殊，還表現(xiàn)在生活環(huán)境、生活方式、生活質(zhì)量、政策待遇、文化教育和觀念形態(tài)等方面的差異。歸根結(jié)底，是我國在城市和鄉(xiāng)村的體制和運行機制上存在差別，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進一步拉大?！笆濉币?guī)劃把“破除城鄉(xiāng)二元體制、創(chuàng)新公共服務(wù)體制”作為“十二五”期間的重大改革任務(wù)。黨的十報告提出要加快城鎮(zhèn)化進程，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中的重要任務(wù)就是要通過深化改革來突破多年來城鄉(xiāng)分割的體制和運行機制，使農(nóng)民享受國民待遇，讓農(nóng)村獲得平等的發(fā)展機會。

一、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新的內(nèi)涵

體制是指維持國家、社會和區(qū)域運行的組織體系和制度法律。組織體系指的是組織機構(gòu)，制度指的是保證組織機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的規(guī)范。機制是指客觀事物（系統(tǒng)）內(nèi)部要素之間的組織、聯(lián)結(jié)方式和要素功能發(fā)揮的方式。經(jīng)濟運行機制是指該社會經(jīng)濟在內(nèi)在力量推動下用一定方式使社會經(jīng)濟主體相互制約和作用，產(chǎn)生效率和公平。機制蘊含在體制的內(nèi)部，機制的形成與改變離不開標準、規(guī)則、程序三個要素。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制創(chuàng)新就是要把城市和鄉(xiāng)村放在平等的地位并盡可能考慮農(nóng)業(yè)的公益性，從法律和制度層面建立長效穩(wěn)定的建設(shè)發(fā)展和幫扶機制，突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)，糾正體制和政策上的城市偏向，保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展順利實現(xiàn)。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以體制創(chuàng)新為基礎(chǔ)，促進機制的形成與作用。城鄉(xiāng)體制統(tǒng)籌重在城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一，以制度改革作為前提，使農(nóng)民在教育、財政、戶籍、社會保障等方面享有同等的權(quán)利，實現(xiàn)公共產(chǎn)品、服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的運行機制是在體制統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制形成的動力、作用機理以及城鄉(xiāng)一體化進程中各要素的相互關(guān)系進行研究分析，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的路徑。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程中體制機制創(chuàng)新的意義

1.創(chuàng)新體制機制有利于破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的瓶頸

體制機制帶有根本性，體制構(gòu)建和運行機制具有可以引導(dǎo)整個社會朝著制度確定的方向發(fā)展的功能。完善的體制和運行機制是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)和重要保證，也是破解城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的瓶頸的有力武器。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受到從科學(xué)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生到經(jīng)濟、法律、資源、社會保障等各方面政策和環(huán)境的影響。體制機制構(gòu)建是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“龍頭”工程，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)起著至關(guān)重要的影響和作用。

2.創(chuàng)新體制機制有利于推進農(nóng)村經(jīng)營體制和土地制度改革

伴隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低、社會化服務(wù)體系不健全等矛盾日益突出，迫切需要在堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，不斷推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，從而推動農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長。

通過建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作；鼓勵和支持社會中介組織參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)；建立農(nóng)民宅基地退出、土地流轉(zhuǎn)補償機制等一系列農(nóng)村體制機制的創(chuàng)新，是有效解決新形勢下農(nóng)村剩余勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，所引發(fā)的土地撂荒、流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)和規(guī)模化經(jīng)營困難等突出問題的關(guān)鍵。

3.創(chuàng)新體制機制有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度和社會管理體制改革

通過推行股份合作制，確定農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，維護和保障其合法權(quán)益，鼓勵組建農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村股份合作社、土地股份合作社等農(nóng)民專業(yè)合作組織，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，有利于大幅提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化，從而加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

通過一系列推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的綜合配套改革措施，如建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記管理制度，，實行城鄉(xiāng)戶籍一體化管理；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移制度，實行以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本條件的戶口準入制，逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，探索城鄉(xiāng)一體化的行政管理體制等，將大大促進城鎮(zhèn)化的步伐，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標奠定堅實的基礎(chǔ)。

4.創(chuàng)新體制機制有利于推進城鄉(xiāng)金融體系和公共財政體制改革

目前是我國社會財富增長最快的時期，同時也是農(nóng)村資金最緊缺的時期。通過放松對農(nóng)村金融的管制，培育多元化的農(nóng)村金融機構(gòu)，深化農(nóng)村信用社的體制改革，改革目前的政策性銀行支持體系，制定政策性農(nóng)業(yè)保險條例等一系列農(nóng)村金融體制機制改革，將從根本上解決農(nóng)村的融資投資問題，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)、資金保障。

我國的農(nóng)業(yè)長期處于弱勢地位，農(nóng)村的公共品供給嚴重不足。通過推進城鄉(xiāng)公共財政投入體制機制創(chuàng)新，進一步擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，加大公共事業(yè)經(jīng)費向農(nóng)村的傾斜力度，全面提高財政保障農(nóng)村公共事業(yè)的水平，促進基本公共服務(wù)均等化，對于加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化具有十分重要的意義。

三、加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制創(chuàng)新的實現(xiàn)路徑

1.從加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度為著力點，創(chuàng)新財稅體制機制。要繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度；要改革現(xiàn)行的財政體制，明確中央和地方政府的責(zé)任；積極調(diào)整財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，明確財政支農(nóng)重點；加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度；結(jié)合稅制改革進一步完善地方稅體系。建立起以“農(nóng)民投入為主體，財政投入為引導(dǎo)，信貸投入為依托，鼓勵社會多元化投入”的農(nóng)業(yè)投入增長機制。

2.從破解農(nóng)村金融瓶頸制約的目的出發(fā)，創(chuàng)新涉農(nóng)金融保險體制機制。創(chuàng)新涉農(nóng)金融體制機制，放寬涉農(nóng)金融準入政策，著力構(gòu)建分工合理、投資多元、功能完善、服務(wù)高效的農(nóng)村金融體系，努力建立商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融和其他金融組織相結(jié)合的農(nóng)村資金供給的信貸體制和融資機制。積極推進農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，建立健全多層次的農(nóng)村信貸管理和擔(dān)保體系，不斷提高各類金融主體特別是農(nóng)村金融機構(gòu)的支農(nóng)實力、競爭力和抗風(fēng)險能力，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

3.從落實農(nóng)民市場經(jīng)濟主體地位的高度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的體制機制。土地和勞動是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩個基本要素，只有使之成為有機結(jié)合的統(tǒng)一體，才能夠形成現(xiàn)實的生產(chǎn)力。要進一步深化農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)和土地流轉(zhuǎn)條件，用政策法律保障土地流轉(zhuǎn)；加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)機制；積極推進農(nóng)地股份制試點。同時，探索土地的種植經(jīng)營權(quán)市場化模式，強化政府引導(dǎo)農(nóng)民適度規(guī)模經(jīng)營的作用，鼓勵城鎮(zhèn)或當(dāng)?shù)刭Y本組成“龍頭企業(yè)”，建立“土地銀行”。

4.從保障農(nóng)民基本生活權(quán)益出發(fā)，創(chuàng)新社會保障體制機制。要建立比較完善的農(nóng)村社會保障制度。目前，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，生有所靠”，因而農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險三項制度建設(shè)是重點。同時，成立農(nóng)村社會保障制度的管理機構(gòu)，各地要從民政部門、勞人部門、財政部門、農(nóng)業(yè)部門等相關(guān)部門，抽調(diào)經(jīng)驗豐富、熟悉業(yè)務(wù)的人員進人農(nóng)村社會保障部門。明確社會保障體系建設(shè)的重點是增強公平性，適應(yīng)流動性，保障可持續(xù)性。

5.從提升農(nóng)民整體素質(zhì)著眼，創(chuàng)新農(nóng)村教育和勞動力培訓(xùn)體制機制。繼續(xù)辦好基礎(chǔ)教育。基礎(chǔ)教育關(guān)系國民基礎(chǔ)素質(zhì)，也關(guān)系教育者的基本人權(quán)及發(fā)展起點公平與正義；加快發(fā)展職業(yè)教育。針對農(nóng)民的需求特點，向農(nóng)民提供各種類型的職業(yè)教育培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)班，使他們掌握一些社會需要的技能；充分發(fā)揮高等教育的人才和智力優(yōu)勢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育提供人才和智力支持；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育經(jīng)費投入，整合社會教育資源，多渠道保障優(yōu)質(zhì)教育供給；對游離于城鄉(xiāng)間的農(nóng)民工群體強化就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)，健全社會保障。

6、從落實“以人為本”重要思想的高度，創(chuàng)新城鄉(xiāng)就業(yè)體制機制。充分發(fā)揮各級政府在促進就業(yè)中的引導(dǎo)作用，努力開辟就業(yè)崗位， 鼓勵和扶持自主創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，為城鄉(xiāng)勞動者提供就業(yè)渠道；健全就業(yè)服務(wù)制度， 加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，建立健全基層工作平臺制度，為城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)提供有效服務(wù)；建立健全城鄉(xiāng)勞動者維權(quán)體系，為城鄉(xiāng)勞動者提供就業(yè)環(huán)境。

7.從落實“三農(nóng)”重中之重地位的高度，創(chuàng)新行政管理體制機制。要注重社會管理和公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。要以制度創(chuàng)新為重點深化行政審批制度改革，要進一步減少行政事業(yè)性收費項目，加大行政審批中心建設(shè)力度；完善行政審批的方式，強化行政審批監(jiān)督；切實解決越位、缺位和錯位問題。通過行政手段、共同治理、委托、等靈活多樣的方式為農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品；更新農(nóng)村治理理念，創(chuàng)新農(nóng)村治理體制。要發(fā)展基層民主，依法搞好村民自治.推行農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善民主管理制度；完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。要關(guān)心鄉(xiāng)村干部的工作和生活，適當(dāng)提高他們的待遇和保障水平。

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