導(dǎo)言：作為寫(xiě)作愛(ài)好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇行政規(guī)章的效力，它們將為您的寫(xiě)作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

前 言：

高等學(xué)校行政管理是在注重教學(xué)管理效率的基礎(chǔ)中提出的，是學(xué)校為了實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)，依照制定的相關(guān)制度，運(yùn)用可行性手段和舉措，發(fā)揮管理和行政職能，充分利用各種現(xiàn)有的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的組織活動(dòng)。由此可知，高校行政管理是高校工作中即為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)多層次、高難度的復(fù)雜化性系統(tǒng)，因此，高校行政管理是實(shí)現(xiàn)其教書(shū)育人、科研創(chuàng)新兩大功能的基礎(chǔ)與保障，是學(xué)校管理系統(tǒng)中承上啟下、協(xié)調(diào)左右的橋梁和紐帶。然而，從高校行政管理的發(fā)展方向來(lái)看，現(xiàn)代高校行政管理的重心不僅僅關(guān)注于管理的效率，也將高校行政管理本身的合理性、合法性納入到自審、自查的范疇，以促進(jìn)高校管理的全面發(fā)展和規(guī)范。而這種合理性、合法性的審查最直接的體現(xiàn)，就是在對(duì)高校行政管理規(guī)章制度的審查上。

高校規(guī)章制度是高校為了組織和處理各項(xiàng)行政管理工作，按照一定程序制定的，在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件的總稱。從此定義可以看出，首先，高校規(guī)章制度是規(guī)范性文件的總稱，所謂規(guī)范性文件，是指具有高校范圍內(nèi)普遍有效性并能夠反復(fù)適用的規(guī)則；其次，高校規(guī)章是一定的高校主體依照一定的合法程序才能制定的規(guī)范；最后，高校規(guī)章制定的目的和宗旨是為了組織和處理學(xué)校的行政管理工作，規(guī)范行政管理權(quán)的有效運(yùn)行。從我國(guó)法律制度和高等教育體制的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，與高校教職員工及學(xué)生有關(guān)的規(guī)范主要包括如下兩大類：一類是屬于法的范疇的規(guī)范性文件，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等調(diào)整高校行政管理的文件；以及屬于抽象行政行為范疇的地方教育行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則。另一類則不屬于法的范疇，是學(xué)校自行制定的內(nèi)部教育處理規(guī)章制度。這兩方面的規(guī)范都是高校教職員工、學(xué)生必須遵守的，也是他們正常學(xué)習(xí)、工作、生活的強(qiáng)有力保障，特別是高校內(nèi)部的規(guī)章制度，更是與廣大教職員工、學(xué)生息息相關(guān)。

一、高校規(guī)章制定權(quán)概述

(一)公立高校規(guī)章制度的性質(zhì)

公立高校通過(guò)內(nèi)部規(guī)章制度進(jìn)行管理是其約束內(nèi)部成員的主要方式，是落實(shí)高等學(xué)校教育管理職能的細(xì)化手段的行為作出的規(guī)定和約束。作為高等學(xué)校的內(nèi)部規(guī)則，是高等學(xué)校自治管理權(quán)的延伸和體現(xiàn)，是高等學(xué)校日常管理活動(dòng)的重要依據(jù)和行為準(zhǔn)則。它本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，雖具有預(yù)先設(shè)定性、一定的權(quán)威性和強(qiáng)制性但不具有法的全部屬性，不屬于法的范疇，不屬于行政法的淵源，也不是人民法院審理案件的依據(jù)和參照，但是作為內(nèi)部管理范疇和自制規(guī)則，在合法的前提下，高等學(xué)校規(guī)章制度可被認(rèn)為是對(duì)相關(guān)教育法律法規(guī)的一種補(bǔ)充或完善，并對(duì)內(nèi)部成員具有約束力，是對(duì)我國(guó)教育法律體系的有益拓展。

（二）高校規(guī)范制定權(quán)的合法依據(jù)

在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度下，公立的高校被定性為依法享有自主管理權(quán)的事業(yè)單位，校規(guī)制定權(quán)是其自主管理權(quán)的主要組成部分和重要體現(xiàn)。根據(jù)行政法上兩個(gè)重要的原則，即法治原則和法律保留原則，公立高校制定校規(guī)的權(quán)力必須來(lái)自于法律法規(guī)的明文授權(quán)，否則就會(huì)失去其制定的依據(jù)并喪失其應(yīng)有的效力?？v觀我國(guó)有關(guān)教育法律法規(guī)的的體系，從法的效力層次上看，依法由以下幾種：第一、憲法。憲法是我國(guó)的根本法，在法律體系中居于最高的地位，其他法律規(guī)范性文件制定的依據(jù)。憲法第19 條第2款、第89 條第7款規(guī)定了國(guó)家發(fā)展高等教育、公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)以及賦予國(guó)務(wù)院管理教育工作的權(quán)力。第二、《教育法》，《教育法》是我國(guó)教育體制的重要單行法，其第28 條、第42 條規(guī)定和賦予了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有制定自己的章程進(jìn)行自主管理的權(quán)利，還規(guī)定受教育者應(yīng)當(dāng)遵守所在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的管理制度。第三、《中華人民共和國(guó)高等教育法》，該法第41條、第53 條在規(guī)定了高等學(xué)校的校長(zhǎng)行使制定具體規(guī)章制度并組織實(shí)施等6項(xiàng)權(quán)力， 同時(shí)要求高等學(xué)校的學(xué)生應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)， 遵守學(xué)生行為規(guī)范和學(xué)校的各項(xiàng)管理制度。第四，國(guó)家教育部2005 年3月25 日新修改的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第68 條規(guī)定， 高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制定或修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定， 報(bào)主管教育行政部門(mén)備案(中央部委屬校同時(shí)抄報(bào)所在地省級(jí)教育行政部門(mén)) ， 并及時(shí)向?qū)W生公布。綜上，我國(guó)從憲法到行政規(guī)章， 從人大立法到部委立法都賦予高等學(xué)校校規(guī)制定權(quán)。

二、高校規(guī)章制度建設(shè)存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)法治進(jìn)程加快，高校學(xué)生權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，狀告母校的案件也逐年上升，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和激烈討論。在這一系列案件中，大多以高校敗訴告終，法院判決高校敗訴的主要理由則是高校內(nèi)部規(guī)定與法律法規(guī)相抵觸，從而暴露出現(xiàn)行高校管理規(guī)范中的諸多問(wèn)題。鑒于此，筆者認(rèn)為只有規(guī)范和完善高校管理規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)高校校規(guī)法治化，才能減少高校與其成員之間的法律糾紛，才能更好地推進(jìn)依法治校。

（一）規(guī)章制度制定程序不規(guī)范， 管理不到位

規(guī)章制度制定程序不規(guī)范是影響規(guī)章制度質(zhì)量提高的瓶頸!。目前許多高校制定規(guī)章制度時(shí)， 一般是職能部門(mén)認(rèn)為工作需要了， 就提出并組織人員起草相應(yīng)的規(guī)章制度， 在一定范圍內(nèi)討論和征求意見(jiàn)并修改， 經(jīng)主管學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)同意或有關(guān)會(huì)議審議后由該職能部門(mén)頒布實(shí)施。這樣的程序在幾個(gè)主要環(huán)節(jié)上存在明顯問(wèn)題。一是沒(méi)有立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)， 對(duì)擬制定的規(guī)章制度缺乏必要性和可行性的審查; 二是對(duì)草案內(nèi)容的審查機(jī)制不健全， 使得草案 帶病!接受最終的審議; 三是征求意見(jiàn)工作由于沒(méi)有法規(guī)部門(mén)或人員的參與， 往往征求意見(jiàn)的過(guò)程和對(duì)意見(jiàn)的處理上受到起草部門(mén)意愿的影響， 有時(shí)難以起到真正的效果。四是沒(méi)有嚴(yán)肅正規(guī)的頒布實(shí)施環(huán)節(jié)， 由學(xué)校為主體制定的規(guī)章制度簡(jiǎn)單由職能部門(mén)發(fā)文頒布實(shí)施; 五是沒(méi)有實(shí)施后的審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)。所以， 按照這樣的程序來(lái)制定規(guī)章制度就顯得十分的隨意，規(guī)章制度的質(zhì)量也難以保證。制定規(guī)章制度十分重要， 但如果在實(shí)施過(guò)程中疏于管理， 規(guī)章制度不僅難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用， 有時(shí)甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面作用。比如， 該修訂的時(shí)候不進(jìn)行修訂或是該整合的時(shí)候不進(jìn)行整合; 規(guī)章制度已不執(zhí)行但遲遲不正式廢止; 甚至有的規(guī)章制度從一開(kāi)始就沒(méi)有很好地執(zhí)行過(guò)， 形同虛設(shè); 多年不進(jìn)行規(guī)章制度的匯編工作， 搞不清全校到底有多少規(guī)章制度， 查閱和使用也十分困難; 等等。以上問(wèn)題， 會(huì)造成學(xué)校規(guī)章制度混亂， 喪失權(quán)威性， 執(zhí)行中有困難或矛盾， 降低管理的效率和水平。

（二）規(guī)章制度的體系不完善

在國(guó)家社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中發(fā)揮越來(lái)越的作用， 高校的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)等職能的內(nèi)涵和范圍不斷擴(kuò)充， 各類機(jī)構(gòu)不斷增加， 需要處理的新情況、新問(wèn)題層出不窮， 但在實(shí)際工作中由于相應(yīng)的規(guī)章制度建設(shè)沒(méi)有能夠及時(shí)跟上， 所以造成許多高校規(guī)章制度體系的不完善。一是缺少一些重要的宏觀的規(guī)章制度。比如， 學(xué)校的章程、議事規(guī)則， 對(duì)各領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、職能部門(mén)職責(zé)的規(guī)定， 學(xué)校各方面工作的指導(dǎo)性文件等。二是對(duì)一些原則性的規(guī)定， 沒(méi)有制定出具體的實(shí)施細(xì)則或辦法， 使得這些規(guī)定無(wú)法真正落實(shí)。三是缺少工作指南性質(zhì)的文件， 許多具體的工作該怎么做， 沒(méi)有文字表述， 一直以來(lái)是老人傳新人。而且對(duì)于新矛盾、新問(wèn)題的處理， 很多停留在作為個(gè)案處理的層面上， 沒(méi)有很好地歸納總結(jié)， 將其上升為一種規(guī)定或制度。規(guī)章制度體系不完善的另一種表現(xiàn)是重復(fù)或交叉制定規(guī)章制度， 屬于補(bǔ)充規(guī)定性質(zhì)的規(guī)章制度太多。

（三）存在合法性或合理性問(wèn)題

高校規(guī)章制度除了存在與國(guó)家法律法規(guī)不一致的情況外， 在其合法性和合理性方面存在以下問(wèn)題。首先是制定文件的主體混亂問(wèn)題。高校管理涉及的工作方方面面， 但對(duì)于哪些規(guī)章制度必須由學(xué)校制定， 哪些授權(quán)由職能部門(mén)制定這個(gè)重要問(wèn)題， 許多高校沒(méi)有明確的規(guī)定， 造成規(guī)章制度的制定主體混亂。例如， 某高校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定#是由教務(wù)處制定的， 缺乏權(quán)威性。甚至有職能部門(mén)修改學(xué)校制定的規(guī)章制度的情況。如某高校關(guān)于攻讀博士學(xué)位研究生培養(yǎng)工作的規(guī)定#制定時(shí)是經(jīng)過(guò)校長(zhǎng)工作會(huì)議通過(guò)的， 但后來(lái)多次被研究生院修訂。二是內(nèi)容不一致或沖突問(wèn)題。在多數(shù)高校的規(guī)章制度中， 或多或少存在規(guī)章制度內(nèi)容不一致或沖突的問(wèn)題。一種情況是不同職能部門(mén)制定的文件之間內(nèi)容不一致或沖突， 另一種情況是同一職能部門(mén)先后制定的文件之間內(nèi)容不一致或沖突。由此可見(jiàn)， 在制定和實(shí)施規(guī)章制度的時(shí)候， 必須考慮遵循正當(dāng)程序， 否則即使事實(shí)清楚， 證據(jù)確鑿， 但學(xué)校的管理行為或決定卻不合法。三是規(guī)章制度實(shí)施日期問(wèn)題。一個(gè)規(guī)章制度的實(shí)施日期是規(guī)章制度不可缺失的重要組成部分， 高校規(guī)章制度作為學(xué)校日常管理工作的基本依據(jù)， 其實(shí)施日期應(yīng)當(dāng)有明確的記載， 尤其是涉及到學(xué)籍、獎(jiǎng)懲、人事、福利等方面的事情時(shí)顯得尤為重要。

三、完善公立高校規(guī)章制度的建議

鑒于公立高校規(guī)章制度建設(shè)的重要性以及現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，筆者僅從法律角度對(duì)完善我國(guó)公立高校規(guī)章制度提出如下建議。

（一）更新觀念，以尊重和維護(hù)學(xué)生的權(quán)益為中心

在依法治國(guó)的背景下，學(xué)校與學(xué)生之間的關(guān)系已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的管理者與被管理之間的關(guān)系，而是一種對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。作為教育者，應(yīng)當(dāng)將尊重和維護(hù)受教育者的合法權(quán)益作為其首要任務(wù)。具體落實(shí)到高校的規(guī)章制度建設(shè)方面，高校應(yīng)確立以學(xué)生確立為主體、尊重學(xué)生權(quán)利的制度體系。

（二）依法治校，引入依法行政原則

正當(dāng)程序是法治理念的重要內(nèi)容，同時(shí)也是依法治校的重要保障。針對(duì)我國(guó)公立高校目前普遍存在的程序瑕疵，建議高校在制定和實(shí)施規(guī)章制度時(shí)，必須遵循正當(dāng)程序原則，否則即使是事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，學(xué)校管理行為也會(huì)因?yàn)槌绦蛞娜笔Ф鴼w于無(wú)效。基于正當(dāng)程序原則，高校規(guī)章制度的實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)包含：告知相對(duì)人所實(shí)施行為的根據(jù)和理由、送達(dá)、聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯、告知權(quán)利、舉行聽(tīng)證及事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等程序。當(dāng)然，對(duì)于不同的事項(xiàng)，具體程序也不同。正當(dāng)程序原則的適用，不但可以促進(jìn)高校實(shí)施規(guī)章制度更加公正、合理、規(guī)范，而且更有利于對(duì)學(xué)生合法權(quán)益的維護(hù)和保障。

比例原則源于德國(guó)行政法，目前已為世界上許多國(guó)家所采納。廣義的比例原則，一般多細(xì)分為：適合性、必要性和狹義比例性。 比例原則的引入有助于權(quán)衡高校規(guī)章制度的具體規(guī)定。以大學(xué)生在校期間發(fā)生而被校方處分為例，如果適用比例原則，就可以從處分的適應(yīng)性和目的性、處分手段的溫和性和最小侵害性以及不同法益比較這三個(gè)方面對(duì)校方的規(guī)定作出較好的權(quán)衡。比例原則的引入既可以在校方制定規(guī)章制度時(shí)亦可在規(guī)章制度實(shí)施過(guò)程中，這樣就可以對(duì)學(xué)校相關(guān)權(quán)利的行使達(dá)到事前預(yù)防和事后監(jiān)督的雙重作用。

（三）注重協(xié)調(diào)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制

要建立和健全有效的監(jiān)督機(jī)制。為使將來(lái)自治規(guī)則受到適當(dāng)?shù)南拗婆c監(jiān)督，仍然需要確定法律保留事項(xiàng)、政府法規(guī)規(guī)章可以規(guī)定的事項(xiàng)以及自治事項(xiàng)。并在事項(xiàng)劃分基礎(chǔ)上，建構(gòu)一種各層次規(guī)則有效運(yùn)作的制度：法律規(guī)定或者授權(quán)政府規(guī)定由其保留的事項(xiàng)，但絕對(duì)保留的必須由法律規(guī)定；政府行政法規(guī)、行政規(guī)章，可自行規(guī)定有關(guān)事宜，但以不侵?jǐn)_學(xué)校自治為限；學(xué)校就自治事宜制定學(xué)校規(guī)則，只要在自治范圍之內(nèi)，學(xué)校規(guī)則在法律、法規(guī)、規(guī)章留下的空隙內(nèi)進(jìn)行的填補(bǔ)，當(dāng)承認(rèn)其效力。尤其值得注意的是，某個(gè)事項(xiàng)是否屬于自治范圍，并非完全從實(shí)體上予以考慮，也絕非固定化。

（四）深入改革，建立規(guī)章立、改、廢程序

1.立項(xiàng)和起草。高校校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委常委會(huì)確認(rèn)有必要制定規(guī)章制度的，可以授權(quán)相關(guān)職能部門(mén)、單位負(fù)責(zé)起草；職能部門(mén)、單位認(rèn)為有必要制定規(guī)章制度的，應(yīng)當(dāng)向?qū)W校提出立項(xiàng)建議，對(duì)制定規(guī)章制度的必要性、所要解決的主要問(wèn)題、擬確立的主要制度等作出說(shuō)明，報(bào)學(xué)校法制部門(mén)審核；立項(xiàng)審核通過(guò)且經(jīng)主管校領(lǐng)導(dǎo)同意后，由有關(guān)職能部門(mén)、單位具體負(fù)責(zé)起草。起草部門(mén)或單位應(yīng)當(dāng)就規(guī)章制度涉及的主要問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，對(duì)涉及其他部門(mén)或單位職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)征求其他部門(mén)或單位的意見(jiàn)。起草部門(mén)或單位與其他部門(mén)或單位有不同意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商；經(jīng)過(guò)充分協(xié)商仍不能取得一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)在上報(bào)規(guī)章制度草案時(shí)說(shuō)明情況和理由。

2.審核。規(guī)章制度起草工作完成后，起草部門(mén)或單位將規(guī)章制度草案、說(shuō)明以及有關(guān)材料，報(bào)學(xué)校法制部門(mén)初審。報(bào)請(qǐng)審核的規(guī)章制度草案由起草部門(mén)或單位主要負(fù)責(zé)人簽署；幾個(gè)部門(mén)或單位共同起草的，由幾個(gè)部門(mén)或單位的主要負(fù)責(zé)人共同簽署。規(guī)章制度草案經(jīng)初審?fù)ㄟ^(guò)后，由主管校領(lǐng)導(dǎo)主持，召開(kāi)由起草部門(mén)或單位、有關(guān)專家、規(guī)章制度的管理服務(wù)對(duì)象代表等參加的專題辦公會(huì)，對(duì)規(guī)章制度草案進(jìn)行審議。涉及全體教職員工和學(xué)生基本權(quán)利與義務(wù)的規(guī)章制度草案，應(yīng)實(shí)行公示制，向全校公布，征求意見(jiàn)，必要時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)。

3.決定、公布與解釋。規(guī)章制度草案經(jīng)審核后，應(yīng)由主管校領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)，報(bào)請(qǐng)校長(zhǎng)或黨委書(shū)記審閱同意后，提交校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委常委會(huì)討論。經(jīng)校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委常委會(huì)討論通過(guò)的規(guī)章制度，由學(xué)校按照公文處理辦法的有關(guān)規(guī)定印發(fā)文件，予以公布。規(guī)章制度解釋權(quán)由校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委常委會(huì)統(tǒng)一行使。校長(zhǎng)辦公會(huì)或黨委常委會(huì)可以授權(quán)職能部門(mén)、單位對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行具體解釋。

4.修改和廢止。規(guī)章制度起草部門(mén)、單位應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行清理，根據(jù)實(shí)際情況的變化，以及有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家方針、政策的調(diào)整情況，對(duì)已公布的規(guī)章制度及時(shí)修改或廢止。規(guī)章制度修改或廢止后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布新的規(guī)章制度，在新的規(guī)章制度中明確原規(guī)章制度廢止的時(shí)間。

四、結(jié) 語(yǔ)

行政管理規(guī)章制度的建立和完善是高校管理發(fā)展中的必由之路，總之， 重視并加強(qiáng)高校規(guī)章制度建設(shè)， 建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度， 是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要前提， 有利于促進(jìn)高校管理工作科學(xué)、規(guī)范和高效。

參考文獻(xiàn)：

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[5 張文顯.法學(xué)基本范疇研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1993.

篇2

自從《行政訴訟法》將行政規(guī)章定位于“參照”之后，行政規(guī)章在國(guó)家法律體系中的應(yīng)有的地位——即它是否具有法的屬性——不斷地被人質(zhì)疑，[3]直到2000年《立法法》正式將它列于法律、法規(guī)之后，有關(guān)它的性質(zhì)、地位等爭(zhēng)議才塵埃落定。從《行政訴訟法》的立法本意看，《行政訴訟法》中“參照規(guī)章的規(guī)定，是考慮了上述兩種不同的意見(jiàn)，對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理，對(duì)不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地”。[4]但是，此處的“靈活處理的余地”究竟為法院的審查權(quán)劃出了多大的裁量空間，學(xué)理上一直是語(yǔ)焉不詳?shù)摹?/p>

2012年最高人民法院在公布的第5號(hào)指導(dǎo)案例中，它列出的裁判要點(diǎn)之三是“地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。”此裁判要點(diǎn)首次提出了行政訴訟中參照規(guī)章“不予適用”的概念，引人注目。為此，本文擬將第5號(hào)指導(dǎo)案例中“不予適用”的規(guī)范性為聚焦，通過(guò)整理第5號(hào)指導(dǎo)案例判決思路、現(xiàn)有法規(guī)范和最高人民法院以往公布的案例，分析“不予適用”這一法規(guī)范的適用，最后提出第5號(hào)指導(dǎo)案例可能遺留下的問(wèn)題，提示“參照規(guī)章”本身仍存有需要進(jìn)一步完善的法空間。

二、第5號(hào)指導(dǎo)案例的解析

（一）基本案情、裁判理由及裁判要點(diǎn)

2007年11月12日，魯濰公司從江西等地購(gòu)進(jìn)360噸工業(yè)鹽。蘇州鹽務(wù)局認(rèn)為魯濰公司進(jìn)行工業(yè)鹽購(gòu)銷和運(yùn)輸時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》的規(guī)定辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證，魯濰公司未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證即從省外購(gòu)進(jìn)工業(yè)鹽涉嫌違法。2009年2月26日，蘇州鹽務(wù)局經(jīng)聽(tīng)證、集體討論后認(rèn)為，魯濰公司未經(jīng)江蘇省鹽業(yè)公司調(diào)撥或鹽業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)從省外購(gòu)進(jìn)鹽產(chǎn)品的行為，違反了《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》第20條、《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》第23條、第32條第（2）項(xiàng)的規(guī)定，并根據(jù)《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》第42條的規(guī)定，對(duì)魯濰公司作出了（蘇）鹽政一般〔2009〕第001-B號(hào)處罰決定書(shū)，決定沒(méi)收魯濰公司違法購(gòu)進(jìn)的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元。魯濰公司不服該決定，于2月27日向蘇州市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。蘇州市人民政府于4月24日作出了〔2009〕蘇行復(fù)第8號(hào)復(fù)議決定書(shū)，維持了蘇州鹽務(wù)局作出的處罰決定。法院經(jīng)審理后認(rèn)為，人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章。蘇州鹽務(wù)局在依職權(quán)對(duì)魯濰公司作出行政處罰時(shí)，雖然適用了《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》，但是未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級(jí)的規(guī)定，未依照《行政許可法》和《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。

本案在審理時(shí)所遇到的法律適用爭(zhēng)議其實(shí)并不是一個(gè)新問(wèn)題，但是，江蘇省高級(jí)人民還是把此問(wèn)題提交到了最高人民法院，最高人民法院經(jīng)研究后作出了一個(gè)“答復(fù)”。[5]兩年之后最高人民法院把本案作為第5號(hào)指導(dǎo)案例公布時(shí)，在原來(lái)“答復(fù)”的兩項(xiàng)內(nèi)容基礎(chǔ)上又增加了一項(xiàng)裁判要點(diǎn)。本案的裁判要點(diǎn)是：

（1）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)沒(méi)有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證的行政許可，地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章不能設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證這一新的行政許可。（2）鹽業(yè)管理的法律、行政法規(guī)對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，地方政府規(guī)章不能對(duì)該行為設(shè)定行政處罰。（3）地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用。

上述裁判要點(diǎn)中第一、二項(xiàng)是關(guān)于地方政府規(guī)章在何種情況下不得設(shè)定行政許可、行政處罰的規(guī)定，在邏輯上它們是引出裁判要點(diǎn)第三項(xiàng)的前提。最高人民法院用指導(dǎo)性案例的方式重復(fù)“答復(fù)”并添加裁判要點(diǎn)第三項(xiàng)內(nèi)容，在我看來(lái)此時(shí)就不是簡(jiǎn)單意義上的“重復(fù)”了，勿寧把最高人民法院這一“重復(fù)”當(dāng)作它試圖作某種突破制定法規(guī)定的舉動(dòng)。

（二）本案判決思路

本案的基本案情是蘇州鹽務(wù)局以魯濰公司未辦理工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證即從省外購(gòu)進(jìn)工業(yè)鹽涉嫌違法為由，作出沒(méi)收其違法購(gòu)進(jìn)的精制工業(yè)鹽121.7噸、粉鹽93.1噸，并處罰款122363元的行政處罰決定。但是，法院經(jīng)過(guò)審理之后依法作出了撤銷判決。經(jīng)整理，該判決的裁判思路大致如下：

1．對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查，法院首先重申了《行政訴訟法》第52條和第53條規(guī)定，即以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。只要被訴行政行為符合法律、法規(guī)和規(guī)章，法院就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定被訴行政行為合法有效。

2. 鹽務(wù)局作出的行政處罰決定適用了《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》，但因它屬于地方政府規(guī)章，法院有權(quán)先對(duì)它進(jìn)行合法性審查（參照）；該辦法只有在合法的前提下才能成為法院認(rèn)定被訴行政處罰決定合法的依據(jù)。

3.經(jīng)審查，法院認(rèn)為：（1）《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》沒(méi)有設(shè)定工業(yè)鹽準(zhǔn)運(yùn)證，《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》卻設(shè)定了工業(yè)鹽業(yè)準(zhǔn)運(yùn)證；（2）《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》對(duì)鹽業(yè)公司之外的其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)沒(méi)有設(shè)定行政處罰，《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》卻對(duì)該行為設(shè)定了行政處罰。

4.《立法法》第79條規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章?！备鶕?jù)此法規(guī)范所確立的法律效力等級(jí)體系，法院判定《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》相抵觸。

5.因作為地方政府規(guī)章的《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》與法律、行政法規(guī)相抵觸，鹽務(wù)局據(jù)此作出的行政處罰決定不具有合法性，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

本案上述裁判思路十分清晰，其邏輯方法是三段論，與第5號(hào)指導(dǎo)案例的裁判要點(diǎn)也基本吻合。它的思路基本走向是判斷作為地方政府規(guī)章的《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》在現(xiàn)有法律體系框架中的合法性，在此基礎(chǔ)上給出本案的裁判結(jié)論。

（三）現(xiàn)有法規(guī)范的整理

“參照規(guī)章”源于《行政訴訟法》的規(guī)定。這一抽象規(guī)定在之后的20多年中，最高人民法院在其職權(quán)范圍內(nèi)曾經(jīng)作出過(guò)不少努力，旨在指導(dǎo)各級(jí)地方人民法院正確使用“參照規(guī)章”這一司法審查權(quán)。有關(guān)“參照規(guī)章”的法規(guī)范整理如下：

1.法律及司法解釋

1989年《行政訴訟法》第53條第1款人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。參照規(guī)章審查權(quán)2000年《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第62條第2款人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。合法有效判斷權(quán)2004年《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》）在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用。合法有效判斷權(quán)

 《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審查行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！币虼耍瑥纳鲜隽斜韮?nèi)容看，《行政訴訟法》第53條第1款賦予了法院一種參照規(guī)章的審查權(quán)。那么，“參照規(guī)章審查權(quán)”是什么含義呢？最高人民法院在之后的兩個(gè)司法解釋中明確為“合法有效判斷權(quán)”。

2.答復(fù)、復(fù)函

最高人民法院《關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問(wèn)題的答復(fù)》（法行復(fù)字[1993]第5號(hào)）遼寧省人民政府的《關(guān)于加強(qiáng)公路養(yǎng)路費(fèi)征收稽查工作的通告》第6條‘可以采取扣留駕駛證、行車(chē)證、車(chē)輛等強(qiáng)制措施’的規(guī)定，缺乏法律和法規(guī)依據(jù)，人民法院在審理具體案件時(shí)應(yīng)適用國(guó)務(wù)院的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定。地方政府規(guī)章與法律、法規(guī)最高人民法院《關(guān)于公安部規(guī)章和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)如何適用問(wèn)題的復(fù)函》（[1996]法行字第19號(hào)）你院贛高法行[1996]10號(hào)《關(guān)于審理交通事故扣押財(cái)產(chǎn)行政案件適用法律問(wèn)題的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)研究，并征求國(guó)務(wù)院法制局的意見(jiàn)，答復(fù)如下：同意你院的第一種意見(jiàn)，即此類案件應(yīng)適用國(guó)務(wù)院《道路交通事故處理辦法》的規(guī)定。部門(mén)規(guī)章與行政法規(guī)最高人民法院《關(guān)于道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理的地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章規(guī)定不一致的法律適用問(wèn)題的答復(fù)》（[2003]行他字第4號(hào)）在國(guó)家制定道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理的法律或者行政法規(guī)之前，人民法院在審理有關(guān)道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理的行政案件時(shí)，可以優(yōu)先選擇適用本省根據(jù)本地具體情況和實(shí)際需要制定的有關(guān)道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理的地方性法規(guī)。

 在上述三個(gè)答復(fù)（復(fù)函）中，第一個(gè)答復(fù)是針對(duì)沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的地方政府規(guī)章如何參照的問(wèn)題，最高人民法院明確法院在審理行政案件時(shí)應(yīng)當(dāng)適用上位法。這一答復(fù)隱含了法院重申了《行政訴訟法》第53條第1款的“省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章”之規(guī)定，明確了地方政府規(guī)章必須“根據(jù)”法律、行政法規(guī)制定，否則不具有合法性。第二個(gè)復(fù)函涉及到部門(mén)規(guī)章有上位法的“根據(jù)”，但內(nèi)容與上位法相抵觸的問(wèn)題。第三個(gè)答復(fù)所涉及的問(wèn)題在《行政訴訟法》中找不到答案，《立法法》設(shè)置了一個(gè)裁決程序，但啟動(dòng)此裁決程序的前提是適用機(jī)關(guān)“不能確定如何適用時(shí)”。因最高人民法院“答復(fù)”有了明確了“適用”態(tài)度，所以啟動(dòng)裁決程序的前提缺失。

從《若干解釋》和《會(huì)議紀(jì)要》看，參照規(guī)章中法院對(duì)規(guī)章具有實(shí)質(zhì)審查權(quán)，并且對(duì)規(guī)章是否合法、有效具有判斷權(quán)，但是，這些法規(guī)范并不明確法院是否可以在裁判文書(shū)中記載、宣告判斷的結(jié)論。更為重要的是，最高人民法院把沒(méi)有法律、行政法規(guī)“根據(jù)”的規(guī)章了劃出的參照范圍。

（四）本指導(dǎo)案例之前的案例

自1985年以來(lái)，最高人民法院在《最高人民法院公報(bào)》上陸續(xù)公布各類案例?！啊豆珗?bào)》的案例，……是最高人民法院指導(dǎo)地方各級(jí)人民法院審判工作的重要工具?！盵6]所以，從公報(bào)案例中我們也可以分析出最高人民法院關(guān)于“參照規(guī)章”的基本觀點(diǎn)。通過(guò)梳理，在已經(jīng)公布的行政案例中，涉及到參照規(guī)章的行政案例有三個(gè)：

任建國(guó)不服勞動(dòng)教養(yǎng)復(fù)查決定案 這里所指的可以參照的規(guī)章，是指那些根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定的規(guī)章。對(duì)于那些不是根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的規(guī)章，或者其內(nèi)容與法律和行政法規(guī)相抵觸的規(guī)章，則不在人民法院參照之列。國(guó)務(wù)院有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的行政法規(guī)中，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)的適用對(duì)象已有明確的規(guī)定，《山西省人民政府關(guān)于保護(hù)企業(yè)廠長(zhǎng)、經(jīng)理依法執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定》第8條第（2）項(xiàng)，把勞動(dòng)教養(yǎng)的適用范圍作了擴(kuò)大的規(guī)定。對(duì)于這樣的規(guī)章，人民法院只在符合行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)參照適用，即行政法規(guī)規(guī)定的勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象有以暴力、威脅方法阻礙廠長(zhǎng)、經(jīng)理依法執(zhí)行職務(wù)的行為時(shí)，可對(duì)其實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)。如果不屬于勞動(dòng)教養(yǎng)適用對(duì)象，則不能僅參照規(guī)章對(duì)其適用勞動(dòng)教養(yǎng)。本案中，法院有十分明確的態(tài)度：除了沒(méi)有法律、行政法規(guī)根據(jù)的規(guī)章不列入?yún)⒄胀?，還有內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)章。宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案 [8]參照國(guó)家工商行政管理局制定的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰聽(tīng)證暫行規(guī)則》第6條第3項(xiàng)的規(guī)定，工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)法人或者其他組織處以5萬(wàn)元以上的罰款，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。被上訴人工商局對(duì)上訴人保健院所處罰款為1萬(wàn)元，沒(méi)有達(dá)到行政處罰法中關(guān)于‘較大數(shù)額罰款’的規(guī)定，依法可以不適用聽(tīng)證程序。保健院上訴稱工商局未適用聽(tīng)證程序違反了行政處罰法的規(guī)定，其理由仍然不能成立。本案中，因《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證的罰款數(shù)額，法院參照了部門(mén)規(guī)章中的規(guī)定。建明食品公司訴泗洪縣政府檢疫行政命令糾紛案 [9]“農(nóng)業(yè)部的《動(dòng)物檢疫管理辦法》第5條規(guī)定：‘國(guó)家對(duì)動(dòng)物檢疫實(shí)行報(bào)檢制度?！畡?dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品在出售或者調(diào)出離開(kāi)產(chǎn)地前，貨主必須向所在地動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)提前報(bào)檢?！?8條規(guī)定：‘動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)依法設(shè)立的定點(diǎn)屠宰場(chǎng)（廠、點(diǎn)）派駐或派出動(dòng)物檢疫員，實(shí)施屠宰前和屠宰后檢疫?！瘏⒄者@一規(guī)章的規(guī)定，作為依法設(shè)立的生豬定點(diǎn)屠宰點(diǎn)，上訴人建明食品公司有向該縣動(dòng)物防疫監(jiān)督機(jī)構(gòu)—原審第三人縣獸檢所報(bào)檢的權(quán)利和義務(wù)；縣獸檢所接到報(bào)檢后，對(duì)建明食品公司的生豬進(jìn)行檢疫，是其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。”本案中，法院未提及參照的《動(dòng)物檢疫管理辦法》的上位法，未明確《動(dòng)物檢疫管理辦法》是否有上位法依據(jù)。

 在《最高人民法院公報(bào)》上公布的上述三個(gè)案例中，法院在任建國(guó)案中明確提出了兩種“相抵觸”的情形。在婦幼保健院案中，法院明列《行政處罰法》為《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰聽(tīng)證暫行規(guī)則》上位法，認(rèn)為后者沒(méi)有違反前者而應(yīng)當(dāng)適用于本案。在建明食品公司案中，法院沒(méi)有列出《動(dòng)物檢疫管理辦法》的上位法，但法院適用了此部門(mén)規(guī)章，其裁判思路不明。

綜上，我們可以得出一個(gè)結(jié)論，最高人民法院無(wú)論在司法解釋（包括答復(fù)、復(fù)函）還是公布的案例中，都沒(méi)有在參照規(guī)章的表述中使用“不予適用”。在這個(gè)問(wèn)題上，第5號(hào)指導(dǎo)案例標(biāo)志著最高人民法院在對(duì)“參照規(guī)章”法效力的態(tài)度上發(fā)生了某種實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，具有拓展參照規(guī)章司法審查權(quán)的跡象。

三、“不予適用”的適用

如前所述，無(wú)論在法規(guī)范還是個(gè)案中，我們都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)最高人民法院曾經(jīng)在涉及參照規(guī)章時(shí)使用過(guò)“不予適用”的表述。因最高人民法院的指導(dǎo)性案例對(duì)各級(jí)法院在審理類似案件中具有“應(yīng)當(dāng)參照”的法效力，[10]第5號(hào)指導(dǎo)案例中“不予適用”本身具有何種法效果以及它的法效果范圍都需要在學(xué)理上作進(jìn)一步討論。

在行政法學(xué)理上，經(jīng)參照后認(rèn)定行政規(guī)章不合法的適用范圍如何確定，“本案拒絕適用說(shuō)”一直占據(jù)主要地位。如有學(xué)者所說(shuō)：“既然抽象行為并不是法院的審理對(duì)象, 也就意味著法院不能在判決主文部分撤消、變更、廢止被認(rèn)為違法的抽象行為, 而只能宣布抽象行為因與上位法相抵觸無(wú)效, 也正因?yàn)槠錈o(wú)效, 所以在本案中被拒絕適用。簡(jiǎn)言之, 法院對(duì)認(rèn)為違法的抽象行為只具有在本案中拒絕適用的權(quán)力。”[11]在“本案拒絕適用說(shuō)”之下，行政規(guī)章被認(rèn)定為不合法時(shí)，它的法效果僅限于正處于訴訟程序中“本案”；即使正處于訴訟程序中與“本案”相類似的“他案”，也未必一定有“照本案辦理”的法效力，更不用說(shuō)是在行政程序中的“他案”。只要行政機(jī)關(guān)不撤消、變更、廢止被法院認(rèn)定為不合法的行政規(guī)章，那么它在現(xiàn)行法律體系中仍然是合法、有效的。在第5號(hào)指導(dǎo)案例的裁判要點(diǎn)中，“地方政府規(guī)章違反法律規(guī)定設(shè)定許可、處罰的，人民法院在行政審判中不予適用”中的“不予適用”，應(yīng)當(dāng)具有脫離個(gè)案的法規(guī)范性質(zhì)，因此，本文認(rèn)為，從最高人民法院第5號(hào)指導(dǎo)案例開(kāi)始，經(jīng)參照后行政規(guī)章若被認(rèn)為不合法，它的“不予適用”法效果具有“普遍拒絕適用說(shuō)”的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)向?，F(xiàn)就相關(guān)問(wèn)題分述如下：

（一）參照與相抵觸

《行政訴訟法》用“參照”一詞表達(dá)了立法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)一個(gè)法適用的指示，但“參照”引起的語(yǔ)義之爭(zhēng)卻久久不能塵埃落定。當(dāng)年行政訴訟法的草案中那段文字為論者提供了歷史解釋“參照”的珍貴材料，但它仍然不能給法院一種十分確切的處理方式。在實(shí)務(wù)中，法院在裁判文書(shū)的中基本上不會(huì)將“參照”的邏輯思維過(guò)程用文字表達(dá)出來(lái)，裁判理由中的邏輯思維斷層也十分明顯。[12]有時(shí)，法院采用通過(guò)比對(duì)法條來(lái)判斷是否存在“相抵觸”的情形，這種做法可以看作是法院“參照”的具體方式之一。如在符某某訴長(zhǎng)沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)房屋登記糾紛案中，法院認(rèn)為：

“根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第52、53條的規(guī)定，人民法院審理行政案件，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章?！堕L(zhǎng)沙市城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第18條中‘贈(zèng)與和繼承的，還須提交贈(zèng)與或繼承公證書(shū)’這一強(qiáng)制性規(guī)定，已超出上位法《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房屋轉(zhuǎn)移登記申請(qǐng)人應(yīng)提交材料的相關(guān)范圍，與《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定存在抵觸，且長(zhǎng)沙市人民政府在此后頒布的《長(zhǎng)沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》及相關(guān)行政解釋已規(guī)定辦理房屋贈(zèng)與手續(xù)，雙方當(dāng)事人親自辦理的無(wú)需提供公證文書(shū)，與上位法《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定不相抵觸，審理本案應(yīng)予參照適用?！盵13]

本案中，法院通過(guò)相關(guān)法條的比對(duì)，認(rèn)定《長(zhǎng)沙市城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》與上位法抵觸，而《長(zhǎng)沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》與上位法不相抵觸，因此，本案應(yīng)當(dāng)參照適用《長(zhǎng)沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》。此案的裁判思路與最高人民法院公布的任國(guó)建案、婦幼保健院案十分相似，“相抵觸”已經(jīng)成為法院參照規(guī)章時(shí)認(rèn)定它不合法的常規(guī)理由之一。如果我們把這種情形歸入“積極相抵觸”，那么在實(shí)務(wù)中還存在一種與之相反的“消極相抵觸”，即行政規(guī)章缺乏上位法制定“根據(jù)”，如上述最高人民法院《關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問(wèn)題的答復(fù)》（法行復(fù)字[1993]第5號(hào)）。第5號(hào)指導(dǎo)案例中，《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》在作為上位法的《行政處罰法》、《行政許可法》沒(méi)有規(guī)定的情況下設(shè)定了行政處罰、行政許可，屬于與上位法的“消極相抵觸”。

（二）相抵觸與不予適用

《立法法》從第78條到80條確立了如下法的位階：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸；（2）法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；（3）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；（4）地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章；（5）省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。第5號(hào)指導(dǎo)案例中法院撤銷判決理由“未遵循《立法法》第79條關(guān)于法律效力等級(jí)的規(guī)定”之含義，即為上述法的位價(jià)（2）、（3）的內(nèi)容。根據(jù)這一法律效力等級(jí)，《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》與《行政許可法》、《行政處罰法》和《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》（消極）相抵觸，作為下位法的《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》無(wú)效，那么如何判斷“相抵觸”呢？

相抵觸是發(fā)生在上下位法之間的一種法律規(guī)范沖突情形。在兩個(gè)法律規(guī)范之間，當(dāng)其中一個(gè)法律規(guī)范的效力源于另一個(gè)法律規(guī)范時(shí)，它們之間即構(gòu)成上下位法之間的關(guān)系。“由于法律規(guī)范之所以有效力是因?yàn)樗前凑樟硪粋€(gè)法律規(guī)范決定的方式被創(chuàng)造的，因此，后一個(gè)規(guī)范便成了前一個(gè)規(guī)范的效力的理由?！盵14]這是確保法內(nèi)在一致性的基礎(chǔ)。為了厘清相抵觸的情形以便指導(dǎo)司法實(shí)踐，最高人民法院曾以“會(huì)議紀(jì)要”的方式整理出7種具體情形，[15]但這種列舉方式具有先天性缺陷。為此，本文基于法律關(guān)系原理，提出如下兩個(gè)判斷“相抵觸”的標(biāo)準(zhǔn)：（1）在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系中，下位法限縮、取消上位法已經(jīng)確認(rèn)的權(quán)利或者擴(kuò)大、增加上位法沒(méi)有設(shè)置的義務(wù)的；（2）在職權(quán)和職責(zé)關(guān)系中，下位法擴(kuò)大、增加上位法沒(méi)有授予的職權(quán)或者限縮、取消上位法已經(jīng)設(shè)置的職責(zé)的。如在第5號(hào)指導(dǎo)案例中，作為下位法的《江蘇鹽業(yè)實(shí)施辦法》增加了行政相對(duì)人上位法沒(méi)有設(shè)置的義務(wù)，即增加了準(zhǔn)運(yùn)的申領(lǐng)和行政處罰的種類，構(gòu)成了與上位法相抵觸。

（三）相抵觸中的審查權(quán)

那么，在對(duì)行政規(guī)章與上位法“相抵觸”的審查中，法院的審查權(quán)究竟有多大，在行政法學(xué)理上一直是有爭(zhēng)議的。如有一種“形式審查說(shuō)”認(rèn)為：“形式審查權(quán)在很大程度上意味著法院在司法過(guò)程中可以對(duì)所適用的法規(guī)范是否符合上位法在一定范圍內(nèi)進(jìn)行形式性審查，如果認(rèn)為其違反了上位法，那么可以拒絕援用，但不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的效力判斷。以我國(guó)行政訴訟法制度為例，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第52條、第53條規(guī)定，人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。此處‘參照’也在一定程度上表明法院對(duì)于與上位法相違背的規(guī)章可以拒絕適用，但并不可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查?！盵16]此說(shuō)認(rèn)為，法院可以拒絕適用與上位法相抵觸的行政規(guī)章，但不可以對(duì)此行政規(guī)章的效力作出判斷。但是，我們發(fā)現(xiàn)第5號(hào)指導(dǎo)案例中，“不予適用”是法院基于《立法法》第79條規(guī)定的法律效力等級(jí)推導(dǎo)出的法效果。既然行政規(guī)章與上位法相抵觸而“不予適用”，那么這種“不予適用”的法理基礎(chǔ)就是該行政規(guī)章不具有法效力。由此，我們是否可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：法院有權(quán)間接宣布行政規(guī)章無(wú)效，或者說(shuō)，第5號(hào)指導(dǎo)案例擴(kuò)大了法院在參照規(guī)章中的審查權(quán)。

四、第5 號(hào)指導(dǎo)案例可能的遺留問(wèn)題

（一）地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章

在《立法法》中，地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間是否構(gòu)成上下位法的關(guān)系是不明確的?！暗胤叫苑ㄒ?guī)是由地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，在其所轄行政區(qū)內(nèi)有效，部門(mén)規(guī)章是由國(guó)務(wù)院部門(mén)制定的，在全國(guó)范圍內(nèi)有效，從適用的地域范圍上，部門(mén)規(guī)章大于地方性法規(guī)。但地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章不是一個(gè)效力層次，地方性法規(guī)可以作為人民法院的審判依據(jù)，規(guī)章在法院審判時(shí)只作為參照。因此，不好明確地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章誰(shuí)高誰(shuí)低，發(fā)生沖突時(shí)，誰(shuí)優(yōu)先適用?！盵17]于是《立法法》提供了一個(gè)解決兩者“不一致”的裁決程序。[18]因啟動(dòng)該裁決程序的要件是“不能確定如何適用時(shí)”，那么認(rèn)定何謂“不能確定如何適用”之要件就顯得十分關(guān)鍵了。

地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章既不屬于上下位法關(guān)系，也不屬于同位法關(guān)系，所以，《立法法》規(guī)定的同位法“不一致”和異位法“相抵觸”的規(guī)則不能適用它們之間的法律規(guī)范沖突。但是，因《立法法》關(guān)于“不能確定如何適用”中“確定”規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)付之闕如，法院在參照規(guī)章時(shí)也就面臨了一個(gè)無(wú)法可依的狀況。雖然最高人民法院在《關(guān)于道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理的地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章規(guī)定不一致的法律適用問(wèn)題的答復(fù)》（[2003]行他字第4號(hào)）中創(chuàng)設(shè)了一個(gè)“優(yōu)先適用”規(guī)則似乎可以資用，但“根據(jù)本地具體情況和實(shí)際需要”也仍然具有相當(dāng)大的解釋空間。

（二）部門(mén)規(guī)章

制定部門(mén)規(guī)章的行政機(jī)關(guān)有的是國(guó)務(wù)院部委，也有的是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，當(dāng)國(guó)務(wù)院部委和直屬機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章之間發(fā)生法律規(guī)范沖突時(shí)，它們是否構(gòu)成《立法法》上的“同一機(jī)關(guān)”？如果它們不是“同一機(jī)關(guān)”的話，那么解決這種沖突的規(guī)則是什么？《立法法》沒(méi)有提供這樣的規(guī)則。在參照規(guī)章中，法院需要這樣的規(guī)則?；蛟S它與地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章沖突一樣，這些規(guī)則將來(lái)都需要由最高人民法院的指導(dǎo)性案例來(lái)提供。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)個(gè)案激活法規(guī)范是一種法制度的實(shí)踐。但是，在存在著最高人民法院司法解釋的前提下如何定位指導(dǎo)性案例的功能，則是一個(gè)不可輕視的法理問(wèn)題。如同第5號(hào)指導(dǎo)案例一樣，[19]第6號(hào)案例同樣也具有“重復(fù)”司法解釋要旨的現(xiàn)象。[20]但是，我們必須看到這種“重復(fù)”有時(shí)具有提升司法解釋——如果把最高人民法院業(yè)務(wù)庭的答復(fù)（復(fù)函）也當(dāng)作司法解釋種類之一的話——效力位階的功能?；蛟S，這也是指導(dǎo)性案例功能之一吧！

注釋:

本文系光華學(xué)者崗資助項(xiàng)目“中國(guó)行政法發(fā)展的進(jìn)路——基于“個(gè)案—規(guī)范”理論框架所展開(kāi)的解釋”之階段性成果。

[1] 參見(jiàn)《行政訴訟法》第1條。

[2] 參見(jiàn)章劍生：《依法審判中的“行政法規(guī)”——以〈行政訴訟法〉第52條第1句為分析對(duì)象》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。

[3] 參見(jiàn)崔卓蘭、于立深：《行政規(guī)章研究》，吉林人民出版社2002年版，第33－39頁(yè)。

[4] 王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉（草案）的說(shuō)明》，載《最高人民法院公報(bào)全集》（1985－1994），人民法院出版社1995年版，第42頁(yè)。

[5] 最高人民法院《關(guān)于經(jīng)營(yíng)工業(yè)用鹽是否需要辦理工業(yè)用鹽準(zhǔn)運(yùn)證等請(qǐng)示的答復(fù)》（[2010]行他字第82號(hào)）。

[6] 《最高人民法院公報(bào)全集（1985－1994）》“出版說(shuō)明”，人民法院出版社1995年版。

[7] 《最高人民法院公報(bào)》1993年第3期。

[8] 《最高人民法院公報(bào)》2001年第4期。

[9] 《最高人民法院公報(bào)》2006年第1期。

[10] 最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第7條。

[11] 胡錦光：《論我國(guó)抽象行政行為的司法審查》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

[12] 在鹿邑縣公安局與吳永峰公安行政處罰糾紛上訴案中，法院認(rèn)為：“《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（2004年5月18日）對(duì)于行政案件的審判依據(jù)紀(jì)要如下：‘人民法院審理行政案件，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章。在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對(duì)于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用’。而公安部《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（2006年8月24日公安部令第88號(hào)公布）是合法有效的規(guī)章，本案應(yīng)當(dāng)適用?！焙幽鲜≈芸谑兄屑?jí)人民法院《行政裁定書(shū)》([2010]周行終字第16號(hào))。

[13] 湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民法院《行政判決書(shū)》([2011]芙行初字第18號(hào))。

[14] [奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第141頁(yè)。

[15] 參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]第96號(hào)）。

[16] 王書(shū)成：《論合憲性解釋方法》，《法學(xué)研究》2012年第5期。

[17] 張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第242頁(yè)。

篇3

我國(guó)沒(méi)有建立司法審查制度，人民法院無(wú)權(quán)對(duì)所適用的規(guī)章進(jìn)行違憲審查和違法審查，它既無(wú)權(quán)宣布規(guī)章無(wú)效，也無(wú)權(quán)撤銷規(guī)章。行政訴訟法第五十三條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章?！彼^參照，是指人民法院在審理行政案件時(shí)，經(jīng)過(guò)審查，如果認(rèn)定相應(yīng)規(guī)章合法，就應(yīng)該適用；如果認(rèn)定相應(yīng)規(guī)章不合法，則不能適用。因此，法律實(shí)際上賦予人民法院對(duì)規(guī)章的審查判斷權(quán)，也就是說(shuō)，人民法院有權(quán)對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查，作出合法與不合法的判斷，并有權(quán)拒絕適用不合法的規(guī)章。

那么在審判活動(dòng)中，人民法院應(yīng)當(dāng)如何參照規(guī)章呢？行政訴訟法只在第五十三條第二款明確規(guī)定了一種情況，即：“人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決?！钡牵瑥牧⒎ń嵌葋?lái)看，并不是意味著只要遇到地方政府規(guī)章與部門(mén)規(guī)章的沖突，以及部門(mén)規(guī)章之間的沖突，人民法院就必須中止訴訟，把沖突規(guī)章層層上報(bào)最高人民法院，并由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁決，而是在人民法院已經(jīng)對(duì)沖突著的規(guī)章進(jìn)行審查，無(wú)法作出孰是孰非的判斷時(shí)，才請(qǐng)求最高行政機(jī)關(guān)幫助解決。所以，行政訴訟法的這條規(guī)定只是解決規(guī)章沖突最后的手段，而不是惟一的手段。在此之前，人民法院應(yīng)當(dāng)積極地采用其他的方法，努力解決法律沖突的問(wèn)題。這些方法主要有：

1.按照合法性審查標(biāo)準(zhǔn)解決規(guī)章沖突。人民法院對(duì)于任何規(guī)章，當(dāng)然也包括沖突著的規(guī)章，首先進(jìn)行合法性審查，對(duì)于不合法的規(guī)章不予適用，如果沖突著的規(guī)章有一個(gè)甚至幾個(gè)是不合法的，那么問(wèn)題就有可能得到解決，至少得以簡(jiǎn)化。合法性審查主要從以下幾個(gè)方面著手：（1）制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)，如某省人民政府制定的規(guī)章對(duì)該省各級(jí)人民法院刑罰罰金的追繳及管理加以規(guī)定，就超越了其行政職權(quán)。（2）規(guī)章的內(nèi)容是否與憲法、法律、法規(guī)抵觸。常見(jiàn)的情況是，規(guī)章對(duì)憲法、法律、法規(guī)中已經(jīng)明確規(guī)定條件、界限、標(biāo)準(zhǔn)、幅度的事項(xiàng)加以改變。（3）規(guī)章的內(nèi)容明顯不合理，如，有的規(guī)章內(nèi)容與發(fā)展生產(chǎn)力，保障、維護(hù)社會(huì)安全與秩序等法的宗旨、原則相違背，有的規(guī)章規(guī)定了不可能實(shí)現(xiàn)的要求。（4）規(guī)章制定的程序不合法。規(guī)章制定應(yīng)當(dāng)遵循行政立法的一般程序。2002年1月1日起施行的《規(guī)章制定程序條例》對(duì)規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋作出了詳細(xì)規(guī)定，并明確指出：“違反本條例制定的規(guī)章無(wú)效。”該條例為法院審查規(guī)章提供了依據(jù)。

2.按照立法法的規(guī)定解決規(guī)章沖突。立法法對(duì)于規(guī)章沖突的處理方法，遵循了法律適用的一般原則，即：上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法。如該法第八十條第二款規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章?！钡诎耸龡l規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定……規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”人民法院可以據(jù)此優(yōu)先適用居于上位法、特別法和新法地位的規(guī)章，解決某些規(guī)章沖突的問(wèn)題。

3.按照授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)解決規(guī)章沖突。如果法律、法規(guī)明確授權(quán)某機(jī)關(guān)就某一事項(xiàng)制定規(guī)章，那么這個(gè)規(guī)章的效力就高于其他機(jī)關(guān)就同一事項(xiàng)制定的規(guī)章，人民法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用有法律、法規(guī)明確授權(quán)的規(guī)章。如道路交通管理?xiàng)l例第九十條規(guī)定：“高速公路的交通管理辦法，由公安部另行規(guī)定?！边@樣，有關(guān)高速公路的交通管理辦法，公安部制定的規(guī)章的效力是最高的。再如，勞動(dòng)法第四十八條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行最低工資保障制度。最低工資的具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！比绱耍?、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的有關(guān)最低工資的具體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)章就具有優(yōu)先適用的效力。

篇4

一、行政法法源概念之厘定

 

法源即“法的淵源”。法的淵源是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的概念，不同的學(xué)者往往從不同的角度對(duì)法的淵源進(jìn)行解讀，概而言之，這些觀點(diǎn)分別從法的存在形式、法的原動(dòng)力、法的原因、法的制定機(jī)關(guān)、法前規(guī)范以及法的事實(shí)的角度來(lái)解釋法的淵源的內(nèi)涵。 究其實(shí)質(zhì)，這些學(xué)者對(duì)法的淵源含義的探討主要可以歸入四個(gè)層次：“第一，從人類之觀念及行為模式，探討社會(huì)規(guī)范(宗教、道德、習(xí)俗及法令等)之來(lái)源。第二，在各種社會(huì)規(guī)范之中，選擇可作為實(shí)證法規(guī)范之認(rèn)知基礎(chǔ)。

 

第三，在構(gòu)成某種法律領(lǐng)域中，各項(xiàng)實(shí)證法律規(guī)范(法律、命令及規(guī)章等)之總稱。第四，對(duì)法律秩序之維持，經(jīng)由價(jià)值判斷而獲致之準(zhǔn)則(理性、正義、平安及安定等)?！?在上述四個(gè)層次中，第一個(gè)層次和第四個(gè)層次為法律社會(huì)學(xué)與法哲學(xué)所探討的內(nèi)容;第三個(gè)層次則為狹義的法源;第二個(gè)層次為廣義的法源，這一層次法的淵源為學(xué)界通說(shuō)。

 

法源有作為整體的法的法源和部門(mén)法的法源之分。我們通常所說(shuō)的法源一般是指作為整體的法的法源，即所有部門(mén)法所共同具有的法的淵源，這是法源的普遍性;部門(mén)法的法源即指每一個(gè)部門(mén)法所對(duì)應(yīng)的法源，如刑法的法源、民法的法源、行政法的法源等，這是法源的特殊性。從部門(mén)法之法源與部門(mén)法之法典的關(guān)系來(lái)看，雖然部門(mén)法之淵源不以部門(mén)法之法典為限，但部門(mén)法典往往成為部門(mén)法之法源最重要的構(gòu)成部分。

 

行政規(guī)范和行政行為的分散性決定了行政法難以實(shí)現(xiàn)法典化的統(tǒng)合，因此制定一部統(tǒng)一的行政法典是不切實(shí)際的，也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，與其它部門(mén)法的法源相比，行政法的法源更加具有分散性和復(fù)雜性，而這一特點(diǎn)也凸顯了行政法法源研究的必要性。

 

瑞典法學(xué)院佩茨尼克從法的淵源適用的角度對(duì)法的淵源作了如下分類：必須的法的淵源、應(yīng)當(dāng)?shù)姆ǖ臏Y源和可以的法的淵源。[1]必須的法的淵源是指法律適用者必須要引用或提及的法的淵源，這種法的淵源是具有強(qiáng)約束力的;應(yīng)當(dāng)?shù)姆ǖ臏Y源是指法律適用者在某種情形下應(yīng)該引用或提及的法的淵源，這種法的淵源具有弱的約束力，對(duì)法律適用者具有指導(dǎo)性;可以的法的淵源是指允許法律適用者引用法的淵源，這種法律淵源既沒(méi)有強(qiáng)意義上的約束力也沒(méi)有弱意義上的約束力，其對(duì)法律適用者的作用表現(xiàn)為被允許的。[2]

 

二、行政法法源之功能

 

(一)為行政行為提供法律依據(jù)

 

依法行政是行政行為的基本原則，按照這一原則，行政行為需滿足主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法等形式合法性的要求，這種形式合法性最終指向行政行為的實(shí)質(zhì)合法性。

 

行政行為形式合法性的實(shí)質(zhì)是要求行政行為的作出必須要有法律依據(jù)，即“有法律則行政，無(wú)法律則不得行政”。從行政法法源的角度來(lái)看，行政行為法律依據(jù)的檢索過(guò)程實(shí)質(zhì)上是行政法法源的查找過(guò)程。行政法的法源為行政行為法律依據(jù)的檢索提供了路徑，就形式合法性而言，行政主體可以從行政法的直接淵源、正式淵源、形式淵源、成文法淵源以及必須的法的淵源和應(yīng)當(dāng)?shù)姆ǖ臏Y源中查找行政行為的法律依據(jù)，如果窮盡這些法源仍然找不到相關(guān)的法律依據(jù)，則行政主體不得作出行政行為。

 

行政行為除了要滿足形式合法性的要求以外，還要以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法性為最終目的。行政行為的形式合法性在一般情況下與其實(shí)質(zhì)合法性是相統(tǒng)一的，實(shí)現(xiàn)了形式合法性也就實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)合法性。

 

但在特定情況下形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性可能會(huì)發(fā)生分離，兩者發(fā)生分離時(shí)協(xié)調(diào)形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性沖突的途徑主要有兩種：一般情況下形式合法性優(yōu)先;特定情形下實(shí)質(zhì)合法性優(yōu)先。從行政法法源的角度來(lái)看，行政行為實(shí)質(zhì)合法性的標(biāo)準(zhǔn)需要從行政法的間接淵源、非正式淵源、實(shí)質(zhì)淵源、非成文法淵源以及可以的法的淵源中進(jìn)行選取，這些淵源最終指向法的公平正義的目的性價(jià)值，公平正義是判斷行政行為實(shí)質(zhì)合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

 

(二)為法官“找法”設(shè)定路徑

 

大陸法系的判斷從邏輯結(jié)構(gòu)上看是一種典型的三段論模式，即以法律依據(jù)為大前提，以個(gè)案事實(shí)為小前提，判決結(jié)果則是三段論的結(jié)論。對(duì)于一個(gè)具體案件的裁判而言，小前提(個(gè)案事實(shí))是通過(guò)當(dāng)事人舉證和法院查證來(lái)完成的，而大前提(法律依據(jù))則是通過(guò)法官對(duì)法律依據(jù)的查找來(lái)實(shí)現(xiàn)的，法官查找法律依據(jù)的過(guò)程即為法官“找法”的過(guò)程。

 

法官找法是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。對(duì)于一個(gè)具體的個(gè)案而言，與個(gè)案事實(shí)相關(guān)聯(lián)的法律是復(fù)數(shù)的而不是單一的，出于司法效率的考慮，法官找法并非漫無(wú)邊際，因此法官找法存在找法“范圍”與找法“次序”的問(wèn)題。如何確定法官找法的范圍?從法的淵源的角度來(lái)看，法的淵源即設(shè)定了法官找法的范圍?！胺ㄔ?，即是其中何種形式的法才能成為法院審判標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題?！盵3](p11)從司法認(rèn)知的角度來(lái)看，法官找法不可能超出法的淵源所劃定的范圍;從訴訟效率的角度來(lái)看，法官找法也無(wú)必要超出法的淵源所劃定的范圍，法官找法應(yīng)以法的淵源所劃定的范圍為限。

 

從找法的次序來(lái)看，法官找法首先需要從直接淵源、正式淵源、形式淵源、成文法淵源以及必須的法的淵源和應(yīng)當(dāng)?shù)姆ǖ臏Y源中找法。對(duì)于非疑難案件而言，第一序位的查找在大多數(shù)情況下已經(jīng)能夠滿足法官找法的需要，法官并不需要進(jìn)入第二序位找法。對(duì)于疑難案件，由于法官在第一序位中無(wú)法找到可以適用于具體案件的法律依據(jù)，此時(shí)法官往往需要到第二序位，即從間接淵源、非正式淵源、實(shí)質(zhì)淵源、非成文法源和可以的法源中去查找裁判具體案件的法律依據(jù)?！胺ü俨坏镁芙^裁判”是司法權(quán)的基本原則，這一原則包含兩層含義：對(duì)于存在明確法律依據(jù)的案件，法官當(dāng)然應(yīng)當(dāng)進(jìn)行裁判;而對(duì)于并不存在明確法律依據(jù)的案件，法官也不得以法無(wú)明文規(guī)定為由拒絕裁判。

 

從找法次序的角度來(lái)看，是否存在明確法律依據(jù)是以法官第一序位法的查找為衡量標(biāo)準(zhǔn)的。就一般的理解而言，“存在明確的法律依據(jù)”是指法官可以從第一序位的法的淵源中找到適用于具體案件的法律依據(jù);“不存在明確的法律依據(jù)”則表示法官無(wú)法在第一序位中找到法律依據(jù)。法的淵源的兩個(gè)層次的劃分則為法官在“不存在明確法律依據(jù)”情況下找法提供了思路：此時(shí)法官應(yīng)從第二序位的法的淵源中查找法律依據(jù)，由于第二序位法的淵源具有廣泛性和多元性，因此法官必定能在這一序位的法的淵源中查找到適用于具體案件的法律依據(jù)。

 

需要明確的是，在嚴(yán)格的依法裁判原則的要求下，第二序位的法的淵源一般不能成為法官判案的所“援引”的法律依據(jù)，更多情況下是成為法官判案的“理由”，而這種理由實(shí)質(zhì)上起到了裁判案件法律依據(jù)的作用。

 

三、行政法法源的效力等級(jí)

 

我國(guó)《立法法》對(duì)行政法法源的位階作出了全面的規(guī)定，我國(guó)行政法法源的效力等級(jí)遵循下列原則：

 

(一)上位法優(yōu)于下位法

 

第一，憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。第二，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

 

(二)特別法優(yōu)于一般法

 

特別法是指對(duì)特定主體、特定事項(xiàng)有效，或在特定區(qū)域、特定時(shí)間有效的法。一般法是指對(duì)一般主體、一般事項(xiàng)、一般時(shí)間、一般空間有效的法。特別法優(yōu)于一般法的含義為：就適用對(duì)象而言，對(duì)特定主體和特定事項(xiàng)有效的法優(yōu)先于對(duì)一般主體和一般事項(xiàng)有效的法;就適用時(shí)間和適用空間而言，在特定時(shí)間和特定區(qū)域有效的法優(yōu)先于對(duì)一般時(shí)間和一般空間有效的法。

 

特別法優(yōu)先于一般法是有條件的：對(duì)于同一機(jī)關(guān)制定的法才當(dāng)然適用特別法優(yōu)于一般法的原則，而對(duì)于不同機(jī)關(guān)制定的法則并非當(dāng)然適用。我國(guó)《立法法》第83條規(guī)定：同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。這一規(guī)定所體現(xiàn)的即是特別法優(yōu)于一般法的原則。

 

《立法法》同時(shí)對(duì)自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)作出的“變通”性規(guī)定的適用作出規(guī)定：自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。變通規(guī)定相對(duì)于所對(duì)應(yīng)的一般法而言屬于特別法，按照特別法優(yōu)于一般法的原則，變通規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

 

(三)新法優(yōu)于舊法

 

法的制定存在一個(gè)長(zhǎng)期連續(xù)的過(guò)程，當(dāng)法對(duì)同一對(duì)象發(fā)生法律效力時(shí)，法之間往往存在新法與舊法的沖突，處理新法與舊法沖突的原則是“新法優(yōu)于舊法”。新法優(yōu)于舊法的適用有兩個(gè)前提條件，一是同一主體制定的法，二是同一位階的法。對(duì)于不同主體制定屬于不同位階的法則不適用新法優(yōu)于舊法的原則。我國(guó)《立法法》第83條規(guī)定：同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

 

四、行政法法源的適用原則：效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則

 

(一)效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則的內(nèi)涵

 

法律位階理論由奧地利法學(xué)家梅爾克首先提出，他認(rèn)為，法律是一個(gè)有等級(jí)秩序的規(guī)范體系，即由條件性規(guī)范和附條件性規(guī)范組成的體系，附條件性規(guī)范是由條件性規(guī)范決定的。梅爾克的法律位階理論后來(lái)得到了規(guī)范法學(xué)派的創(chuàng)始人凱爾森的繼承和發(fā)展。凱爾森認(rèn)為，法律規(guī)范有著一個(gè)內(nèi)在的等級(jí)體系，高級(jí)規(guī)范決定著低級(jí)規(guī)范的范圍與內(nèi)容，低級(jí)規(guī)范的效力來(lái)源于高級(jí)規(guī)范，高級(jí)規(guī)范是低級(jí)規(guī)范存在的理由。

 

梅爾克—?jiǎng)P爾森位階理論的要義存在于兩個(gè)方面：一是上位法規(guī)范是下位法規(guī)范的效力依據(jù)，二是下位法規(guī)范是上位法規(guī)范的具體化和個(gè)別化。就第一個(gè)要義而言，所有處于下位階的法律要服從于上位階的法律而不得與上位階的法律相抵觸，它體現(xiàn)出來(lái)的原則就是“效力優(yōu)先原則”;就第二個(gè)要義而言，在法的適用過(guò)程中，法的位階愈低，其對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整就愈加具體和細(xì)致，因此法的適用應(yīng)選取下位法予以適用，這也就是“適用優(yōu)先原則?！?/p>

 

德國(guó)法學(xué)家毛雷爾對(duì)效力優(yōu)先與適用優(yōu)先原則進(jìn)行了深入闡述，他認(rèn)為適用優(yōu)先相對(duì)獨(dú)立于效力優(yōu)先原則，不能以效力優(yōu)先取代適用優(yōu)先原則：“位階確立的是上階位規(guī)范效力的優(yōu)先性，而不是其適用的優(yōu)先性。實(shí)踐中往往是優(yōu)先適用下階位的規(guī)范。

 

因此，如果具有相應(yīng)的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就沒(méi)有必要直接適用憲法。只有在法律規(guī)定出現(xiàn)缺位的情況下，才有義務(wù)和必要適用憲法”。[4](p73)他同時(shí)指出了適用優(yōu)先的必要性：“適用的優(yōu)先性來(lái)自于各個(gè)規(guī)范均更為具體、更可實(shí)施的法律的約束力。如果決定機(jī)關(guān)直接適用具有普遍包容性的基本權(quán)利或者憲法原則，就會(huì)損害這種規(guī)定”。[5](p73)

 

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者對(duì)效力優(yōu)先與適用優(yōu)先原則也進(jìn)行了深入研究。臺(tái)灣學(xué)者陳清秀對(duì)這一對(duì)概念及其區(qū)分作了如下區(qū)分：“在法源位階理論中有‘效力優(yōu)先原則’與‘適用優(yōu)先原則’，前者是指高位階法規(guī)范之效力優(yōu)先于低位階法規(guī)范，故普通法律(低位階法規(guī)范)抵觸憲法規(guī)定者無(wú)效。后者是指適用法律機(jī)關(guān)(如行政機(jī)關(guān)或行政法院)適用法規(guī)范審判時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用低位階之法規(guī)范，不得徑行適用高位階之法規(guī)范，除非缺乏適當(dāng)之低位階法規(guī)范可資適用。”

 

[6](p142)他進(jìn)而闡述了適用優(yōu)先原則的具體內(nèi)涵：“若系爭(zhēng)法律問(wèn)題已有相關(guān)低位階法規(guī)范(如法律)加以規(guī)范時(shí)，法官即應(yīng)適用該普通法律審判，不可舍棄內(nèi)容較具體的普通法律規(guī)定于不顧，反而直接引用內(nèi)容較抽象的憲法上基本權(quán)利規(guī)定，否則即有違立法者負(fù)有憲法所委托將憲法規(guī)定加以具體化、細(xì)致化與現(xiàn)實(shí)化的合憲性義務(wù)?！盵7](p142)(二)效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則的作用機(jī)理

 

⒈效力優(yōu)先與適用優(yōu)先的作用方式。究其實(shí)質(zhì)，效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則均是以法的位階為基礎(chǔ)的法的適用方式：效力優(yōu)先原則是依法的位階自上而下的適用方式;適用優(yōu)先原則則是依法的位階自下而上的適用方式。按照效力優(yōu)先的原則，憲法作為根本法具有最高的法的效力，這種法律效力是先定的和毋庸置疑的，憲法效力是位于其下的一切法之效力的源泉，其它一切法律都不得與其相抵觸，如有抵觸則當(dāng)然無(wú)效。

 

位于憲法之下的其它法律也遵循上一位階法律效力高于下一位階法律效力的原則，這樣所有的法律都依其所具有的不同的法律位階“對(duì)號(hào)入座”，從而形成一個(gè)結(jié)構(gòu)完整的法律位階“金字塔”體系。按照適用優(yōu)先的原則，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，它們作出行政行為或司法裁判時(shí)都需要從處于法律位階相對(duì)底層的法律中尋找法律依據(jù)，有法律依據(jù)則予以適用;若無(wú)法律依據(jù)則沿法律位階向上檢索，一直到檢索出相應(yīng)的法律依據(jù)為止，這一過(guò)程體現(xiàn)為沿著法律位階金字塔體系自下而上“逆向”適用的過(guò)程。

 

⒉效力優(yōu)先與適用優(yōu)先的作用環(huán)節(jié)。比較而言，效力優(yōu)先主要作用于立法環(huán)節(jié)，而適用優(yōu)先則主要作用于執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)。議會(huì)立法與行政立法相結(jié)合是現(xiàn)代國(guó)家的立法發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)論是議會(huì)立法還是行政立法，都需要遵循效力優(yōu)先的原則。效力優(yōu)先原則要求各立法主體在立法時(shí)必須以同一領(lǐng)域的上位法作為參照，所立之法不得與上位法相抵觸，包括立法精神不得抵觸、立法范圍不得抵觸和立法內(nèi)容不得抵觸。

 

但由于受到立法者認(rèn)知能力和立法技術(shù)的限制，所立之法完全、絕對(duì)地與上位法相吻合只能是一種理想狀態(tài)，所立之下位法與上位法之間的抵觸是不可能完全避免的。效力優(yōu)先原則一方面對(duì)下位法之立法提供指引，另一方面對(duì)改變和撤銷與上位法相抵觸的下位法提供依據(jù)，因此效力優(yōu)先原則既控制下位法立法之過(guò)程，也控制下位法立法之結(jié)果——如果所立之下位法與上位法抵觸，則可以依據(jù)上位法對(duì)所立之下位法予以改變或撤銷。

 

相對(duì)于立法這種法的創(chuàng)制行為而言，執(zhí)法和司法都是對(duì)已經(jīng)制定的法的執(zhí)行——行政執(zhí)法是行政主體依據(jù)制定法作出行政行為;行政訴訟則是對(duì)已經(jīng)作出的行政行為進(jìn)行合法性審查。無(wú)論是行政執(zhí)法過(guò)程中作出的行政行為還是行政訴訟中作出的司法裁判，它們都是將既定的法律規(guī)定作用于具體個(gè)案事實(shí)的結(jié)果。

 

這個(gè)三段論推理過(guò)程的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)是要選取作為三段論之大前提的法律依據(jù)，由于上位法相對(duì)于下位法而言具有原則性、抽象性和廣泛性，而下位法則具有靈活性、具體性與特定性，因此無(wú)論是行政執(zhí)法還是司法裁判，都需要選取下位法來(lái)作為三段論之大前提，因?yàn)橐韵挛环榉梢罁?jù)作出的行政行為更加具有針對(duì)性，同理，以下位法為法律依據(jù)而作出的司法裁判更加具有確定性。

 

從兩個(gè)原則的功能來(lái)看，效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則并不處于同一序位——效力優(yōu)先原則處于第一序位而適用優(yōu)先原則則處于第二序位。適用優(yōu)先的前提是下位法與上位法不抵觸，如果抵觸則不應(yīng)適用下位法而應(yīng)適用與之相對(duì)應(yīng)的上位法。從這里可以看出，適用優(yōu)先原則是由效力優(yōu)先原則所決定的，在下位法與上位法相抵觸時(shí)，適用優(yōu)先原則則為效力優(yōu)先原則所取代。

 

⒊效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則的作用前提。效力優(yōu)先原則與適用優(yōu)先原則的作用前提是出現(xiàn)“法規(guī)競(jìng)合”情形。法規(guī)競(jìng)合是指不同位階或同一位階的法律對(duì)同一事項(xiàng)都作出規(guī)定。由于一個(gè)國(guó)家的立法是由多層次、多領(lǐng)域的立法所組成的復(fù)雜的法律體系，因此，處于不同位階的多個(gè)法律或處于同一位階的多個(gè)法律對(duì)同一事項(xiàng)同時(shí)作出規(guī)定的情形就是一種普遍的現(xiàn)象。對(duì)于不同位階的法規(guī)競(jìng)合而言，往往上位階越高的法律所作出的規(guī)定越抽象，而位階越低的法律所作出的規(guī)定越具體;對(duì)于同一位階的法規(guī)競(jìng)合而言，這些法律往往是從不同角度、不同側(cè)面對(duì)同一事項(xiàng)所作出的規(guī)定，這種“相同之中有不同”的立法主要是為了滿足不同職能管理部門(mén)對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行管理的需要。

 

法律依據(jù)的確定性是法的適用的基本要求，這是由法的指引作用所決定的：如果法律依據(jù)不具有確定性，則守法主體會(huì)顯得無(wú)所適從，因?yàn)樗麄儫o(wú)法明確究竟應(yīng)以哪一個(gè)法律作為自己行為的指引。法律依據(jù)的確定性要求行政行為和司法裁判的作出都必須要有明確具體的法律依據(jù)，具體而言，當(dāng)出現(xiàn)法規(guī)競(jìng)合情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)一般只能選擇競(jìng)合法規(guī)中的某一部而非多部法律作為依據(jù)。從上述分析可以看出，一旦出現(xiàn)法規(guī)競(jìng)合，執(zhí)法主體就需要對(duì)競(jìng)合的法規(guī)進(jìn)行選擇適用。

 

篇5

目前，行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)的審查義務(wù)主要有“形式審查”“實(shí)質(zhì)審查”“審慎審查”三種類型。由于現(xiàn)行海事法規(guī)體系，尚未對(duì)海事行政機(jī)關(guān)在審查行政許可申請(qǐng)時(shí)應(yīng)負(fù)何種類型審查義務(wù)做出明確規(guī)定，加之規(guī)范海事行政許可的規(guī)范性文件存在文出多頭、內(nèi)容不一，文件更新滯后等弊病，其嚴(yán)重影響到相關(guān)海事工作的開(kāi)展和法律風(fēng)險(xiǎn)的防控。制度缺陷，不僅使相對(duì)人在提交許可申請(qǐng)材料時(shí)感覺(jué)無(wú)所是從，還使海事行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)陷入審查標(biāo)準(zhǔn)不清、依據(jù)不明的尷尬境地。如何有效破解上述難題，進(jìn)一步規(guī)范海事行政許可工作，明晰許可申請(qǐng)審查的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，成為海事行政機(jī)關(guān)當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題之一。

一、審查義務(wù)類型

（一）“審慎審查”的概念及立法現(xiàn)狀

審慎審查，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)形式審查和實(shí)質(zhì)審查的方式，對(duì)相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行認(rèn)真、細(xì)致的核查，以發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)材料存在的形式瑕疵或?qū)嵸|(zhì)問(wèn)題。其審查依據(jù)為主、客觀相結(jié)合的雙重標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定條件在對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查的基礎(chǔ)上，依據(jù)自身專業(yè)判斷，依法開(kāi)展實(shí)質(zhì)審查。根據(jù)法學(xué)主流學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)，我國(guó)“審慎審查”義務(wù)的最早成文規(guī)定，源于《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（2009年11月9日最高人民法院審判委員會(huì)第1476次會(huì)議通過(guò)）第十三條之規(guī)定：“被告已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)，因他人行為導(dǎo)致行政許可決定違法的，不承擔(dān)賠償責(zé)任”。該司法解釋明確提出了“審慎審查”這一概念，但未對(duì)其內(nèi)涵、外沿和適用情形作進(jìn)一步規(guī)定，其性質(zhì)屬于司法系統(tǒng)內(nèi)部審理行政案件的指導(dǎo)性文件，并非行政機(jī)關(guān)審查許可申請(qǐng)的法律依據(jù)。根據(jù)《行政許可法》第三十四條規(guī)定可知，目前普遍適用的審查類型為“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”兩種，并未將“審慎審查”作為行政機(jī)關(guān)審查許可申請(qǐng)的普遍適用規(guī)則。當(dāng)前，雖然《公司登記管理?xiàng)l例》第五十二條第二款等法律條款對(duì)“審慎審查”進(jìn)行了規(guī)定，但這類文件明顯具有適用的局限性。故在某一特定行政許可領(lǐng)域，如若相關(guān)立法未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)有“審慎審查”義務(wù)的，司法機(jī)關(guān)在審理相關(guān)案件時(shí)，不得以上述司法解釋等文件要求，將“審慎審查”義務(wù)強(qiáng)加給行政機(jī)關(guān)，否則可能構(gòu)成司法體制對(duì)行政體制的不當(dāng)干預(yù)，亦有悖于依法行政的基本要求。

（二）“形式審查”的概念及立法現(xiàn)狀

形式審查，是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)行法律法規(guī)的明確規(guī)定，對(duì)許可申請(qǐng)是否屬于本機(jī)關(guān)的管轄范圍，材料是否齊全、形式是否符合法定要求等進(jìn)行核查、確認(rèn)，并對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性和有效性負(fù)一般注意義務(wù)。一般注意義務(wù)，通俗觀點(diǎn)認(rèn)為其是指一個(gè)社會(huì)普通人（即一般理性人）基于誠(chéng)實(shí)信用原則、善良風(fēng)俗和社會(huì)成文或不成文規(guī)則要求，對(duì)其負(fù)有注意義務(wù)的事項(xiàng)，所應(yīng)達(dá)到的合理注意標(biāo)準(zhǔn)。具體就行政許可申請(qǐng)審查而言，其要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行政許可法的基本原則及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定等要求，盡到一個(gè)一般合格審查人員應(yīng)盡的排除對(duì)申請(qǐng)材料產(chǎn)生合理懷疑的可能性，并對(duì)明顯違法情形盡到合理注意義務(wù)。雖然形式審查中的“一般注意義務(wù)”與審慎審查中的“實(shí)質(zhì)審查”都是基于審查人員的專業(yè)判斷而發(fā)起的，但二者在審查程度和方式上具有明顯差別：前者審查的對(duì)象為申請(qǐng)材料本身的完備性，一般通過(guò)對(duì)申請(qǐng)材料本身謹(jǐn)慎、細(xì)致的核查、確認(rèn)就能實(shí)現(xiàn)；后者審查的對(duì)象是申請(qǐng)材料所呈現(xiàn)“事實(shí)”的真實(shí)性，通常需要審查人員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)等其他方式實(shí)現(xiàn)。目前，相關(guān)行政立法普遍將“形式審查”作為審查許可申請(qǐng)的基本原則，并形成了一個(gè)相對(duì)完善的法律制度體系：不僅國(guó)家通過(guò)《行政許可法》第三十四條對(duì)“形式審查”做了一般適用性規(guī)定和制度構(gòu)架，部分行政機(jī)關(guān)還通過(guò)單獨(dú)行政立法的形式，將“形式審查”作為本機(jī)構(gòu)法定的審核義務(wù)類型。

（三）“實(shí)質(zhì)審查”的概念及立法現(xiàn)狀

根據(jù)《行政許可法》第三十四條第二款之規(guī)定，實(shí)質(zhì)審查是指行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)，不僅應(yīng)盡到“形式審查”所規(guī)定的義務(wù)，還應(yīng)根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)——法定的條件和程序，通過(guò)實(shí)地核實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)或書(shū)面材料陳述等方式，對(duì)許可申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)有審查義務(wù)?！皩?shí)質(zhì)審查”與“審慎審查”，雖然都將“形式審查”作為對(duì)許可申請(qǐng)材料進(jìn)行真實(shí)性核查的必經(jīng)環(huán)節(jié)，但兩者的審查依據(jù)截然不同：前者依據(jù)為客觀標(biāo)準(zhǔn)，即基于法定條件和程序；后者為主觀標(biāo)準(zhǔn)，即基于審查人員的自由裁量（即專業(yè)判斷）。由于實(shí)質(zhì)審查極易誘發(fā)公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵害以及權(quán)力尋租等不法行為，為更好地規(guī)范和制約公權(quán)力、保護(hù)私權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政許可的公平、公開(kāi)、公正和效率，現(xiàn)行立法對(duì)“實(shí)質(zhì)審查”的適用作了嚴(yán)格的限制性規(guī)定：原則上只將其作為“形式審查”的補(bǔ)充類型，只在一些特殊許可領(lǐng)域和環(huán)節(jié)才將“實(shí)質(zhì)審查”作為一般審查原則。如在發(fā)明專利申請(qǐng)領(lǐng)域，申請(qǐng)人提交請(qǐng)求后，案件會(huì)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查階段，行政機(jī)關(guān)將對(duì)申請(qǐng)材料是否屬于《專利法實(shí)施細(xì)則》第五十三條規(guī)定的對(duì)發(fā)明專利應(yīng)當(dāng)予以駁回的情形進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。

二、海事行政機(jī)關(guān)的審查義務(wù)

目前，規(guī)范海事行政許可工作的規(guī)范性文件主要有《行政許可法》《海事行政許可條件規(guī)定》《船舶登記工作規(guī)程》《交通部海事局2014版海事行政執(zhí)法政務(wù)公開(kāi)指南》《海事行政許可裁量基準(zhǔn)》《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》等規(guī)范性文件。通過(guò)梳理上述文件可知，海事行政機(jī)關(guān)在審查許可申請(qǐng)時(shí)，除法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查外，應(yīng)當(dāng)履行形式審查義務(wù)，即以形式審查為原則、實(shí)質(zhì)審查為例外，不負(fù)有審慎審查義務(wù)?，F(xiàn)從法律位階和司法判例角度作逐一分析、論述。

（一）法律法規(guī)規(guī)范

海事行政許可工作的法律法規(guī)主要為《行政許可法》。該法作為行政許可領(lǐng)域的母法，對(duì)行政許可作了統(tǒng)一的制度架構(gòu)和原則性規(guī)定。這些要求同樣也是審查海事行政許可申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)則。該法第三十一條和第三十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)許可申請(qǐng)負(fù)形式審查義務(wù)，除非基于法定條件和程序不得啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查。具體到海事許可領(lǐng)域，其要求海事行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他資料，并對(duì)申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式進(jìn)行形式審查，除非依據(jù)法定的條件和程序不得啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性審查。需要特別注意，《行政許可法》僅將此處“法定條件和程序”中的“法”作為一個(gè)一般概念進(jìn)行規(guī)定，其具體內(nèi)涵和外延需要通過(guò)梳理海事法規(guī)體系中的其他下位規(guī)范性文件獲取。

（二）部門(mén)規(guī)章調(diào)整

海事行政許可工作的部門(mén)規(guī)章主要有《海事行政許可條件規(guī)定》《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》和《船舶登記辦法》等。上述部門(mén)規(guī)章中關(guān)于許可申請(qǐng)審查的規(guī)定整體同《行政許可法》一脈相承，均在不同程度上對(duì)上位法做了進(jìn)一步細(xì)化。其中，需要特別指出的是《海事行政許可條件規(guī)定》和《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》，兩部部門(mén)規(guī)章分別對(duì)“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”做了系統(tǒng)性細(xì)化規(guī)定，為整個(gè)海事審查義務(wù)法規(guī)體系構(gòu)建奠定了堅(jiān)實(shí)的基石。首先，《海事行政許可條件規(guī)定》統(tǒng)一和明確了海事“形式審查”的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。作為海事行政許可直接依據(jù)和綱要性文件的《海事行政許可條件規(guī)定》，其第三條、第五條規(guī)定，海事行政機(jī)關(guān)在審查行政許可申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守該規(guī)定第二章所列明的許可條件，不得擅自增加、減少或者變更行政許可條件；對(duì)不符合第二章規(guī)定條件的，不得做出準(zhǔn)予的海事行政許可決定。這一綱要式規(guī)定，為海事“形式審查”法律制度的豐富和完善奠定了基石。需要指出的是，雖然該規(guī)定內(nèi)容未對(duì)“實(shí)質(zhì)審查”作出規(guī)定，但根據(jù)“上位法優(yōu)先”原則，海事行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)執(zhí)行《行政許可法》中關(guān)于“實(shí)質(zhì)審查”的規(guī)定要求。其次，《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》細(xì)化和明確了有權(quán)設(shè)定“實(shí)質(zhì)審查”的規(guī)范性文件類型和實(shí)質(zhì)審查實(shí)施程序?！督煌ㄐ姓S可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第三款將《行政許可法》第三十四條第三款規(guī)定的“依據(jù)法定條件和程序”進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的要求，細(xì)化為“依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定”，從而明確了海事行政許可領(lǐng)域，只有規(guī)章及其以上位階的規(guī)范性文件才具有“實(shí)質(zhì)審查”設(shè)定權(quán)。與此同時(shí)，《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》第十三條第四款也將《行政許可法》第三十四條第三款規(guī)定的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查”的要求，細(xì)化為十個(gè)細(xì)項(xiàng)，對(duì)核查的對(duì)象、方式和手段等進(jìn)行了詳實(shí)的規(guī)定，提升了實(shí)質(zhì)審查程序的操作性和規(guī)范性。

（三）交通運(yùn)輸部海事局規(guī)范性文件

首先，在實(shí)質(zhì)審查方面，根據(jù)上文論述可知，以交通運(yùn)輸部海事局名義的文件，原則上屬于規(guī)章以下規(guī)范性文件，其對(duì)行政許可審查義務(wù)只有細(xì)化權(quán)而無(wú)設(shè)定權(quán)。即該類文件應(yīng)遵循以形式審查為原則，實(shí)質(zhì)審查為例外的規(guī)則要求，在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)的審查義務(wù)作出細(xì)化規(guī)定。其次，在形式審查方面，需要特別指出的是交通運(yùn)輸部海事局頒布的《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》，其在形式審查義務(wù)設(shè)定方面具有標(biāo)志性意義。該文件作為統(tǒng)一和規(guī)范海事執(zhí)法工作的重要指導(dǎo)性規(guī)范性文件，其在開(kāi)篇第一個(gè)業(yè)務(wù)流程——“水上水下活動(dòng)許可業(yè)務(wù)流程”中明確規(guī)定：“受理人收到水上水下活動(dòng)許可申請(qǐng)后，進(jìn)行形式審查”，審查的內(nèi)容為申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬本機(jī)構(gòu)管轄范圍，申請(qǐng)人是否符合申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料是否齊全等。雖然該文件僅有一處規(guī)定海事行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料負(fù)有形式審查義務(wù)，但通過(guò)梳理整個(gè)《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》可知，其他業(yè)務(wù)流程的審查內(nèi)容整體上均與第一個(gè)流程規(guī)定的“形式審查”的審核范圍一致。根據(jù)體系解釋可知，整個(gè)《執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》中許可申請(qǐng)審查均為“形式審查”。故可以進(jìn)一步推導(dǎo)出，交通運(yùn)輸部海事局以規(guī)范性文件——《執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》的形式，對(duì)海事行政機(jī)關(guān)對(duì)于許可申請(qǐng)?jiān)瓌t上負(fù)“形式審查”的義務(wù)進(jìn)行了確認(rèn)。

（四）司法判

例如前所述，法院審理行政許可相關(guān)案件時(shí)，通常將行政機(jī)關(guān)是否依法履行相關(guān)法定類型的審核義務(wù)，作為認(rèn)定行政機(jī)關(guān)是否充分履行審查義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。故筆者以海事行政機(jī)關(guān)為當(dāng)事人的行政裁判文書(shū)為研究對(duì)象，通過(guò)分析司法機(jī)關(guān)對(duì)海事行政機(jī)關(guān)是否依法全面履職所采用的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從反面論證海事行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)應(yīng)履行的審查義務(wù)類型。為全面、有效地檢索到以海事行政機(jī)關(guān)為當(dāng)事人的行政訴訟案件，筆者分別以“海事局”“行政案件”作為“理由”和“案件類型”的關(guān)鍵詞，以2017年3月為檢索時(shí)間截止點(diǎn)，通過(guò)“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”的“高級(jí)檢索”欄，檢索獲取歷年相關(guān)一、二審裁判文書(shū)共計(jì)36份，其中涉及海事行政許可事項(xiàng)的裁判文書(shū)共計(jì)14份，糾紛爭(zhēng)議主要集中分布在船舶登記領(lǐng)域。從上述裁判文書(shū)的分析結(jié)果來(lái)看，各級(jí)法院在審理海事行政機(jī)關(guān)是否全面履行審查義務(wù)時(shí)，整體均采用海事行政機(jī)關(guān)是否盡到法定的“形式審查”義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。其中最具代表性的是《原告林串不服被告中華人民共和國(guó)廣東海事局船舶所有權(quán)登記一審行政判決書(shū)》（（2015）廣海法行初字第3號(hào)），該判決書(shū)明確指出，船舶登記機(jī)關(guān)（海事行政機(jī)關(guān)）對(duì)《船舶登記條例》第十三條規(guī)定的申請(qǐng)材料的真實(shí)性和有效性僅負(fù)“形式審查”義務(wù)，不具有實(shí)質(zhì)審查義務(wù)，且該案二審判決（（2015）粵高法行終第407號(hào)）維持了一審這一判決結(jié)果。綜上訴述，該結(jié)論從反面論證了海事行政機(jī)關(guān)對(duì)許可申請(qǐng)?jiān)瓌t上應(yīng)負(fù)“形式審查”義務(wù)。

三、海事行政機(jī)關(guān)審查義務(wù)的履行

根據(jù)前文論述可知，除非法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查外，海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)許可申請(qǐng)負(fù)有形式審查義務(wù)，且兩類審查義務(wù)的開(kāi)展均應(yīng)依據(jù)法定的條件和程序。因而，海事行政機(jī)關(guān)審查義務(wù)全面、有效履行的關(guān)鍵，在于對(duì)現(xiàn)行相關(guān)海事法規(guī)進(jìn)行有效梳理和適用?，F(xiàn)分別從“形式審查”和“實(shí)質(zhì)審查”兩個(gè)角度對(duì)審查義務(wù)的履行作逐一梳理。

（一）形式審查義務(wù)的履行

目前，規(guī)范海事“形式審查”的規(guī)范性文件雖然整體數(shù)量較多，但根據(jù)調(diào)整對(duì)象不同可以分為“對(duì)內(nèi)效力文件”和“對(duì)外效力文件”兩部分。前者是海事行政機(jī)關(guān)內(nèi)部開(kāi)展許可審查的指導(dǎo)性文件，主要有《海事行政許可裁量基準(zhǔn)》和《海事執(zhí)法業(yè)務(wù)流程》等；后者是相對(duì)人提交申請(qǐng)材料的法律依據(jù)，主要有《海事行政許可條件規(guī)定》《權(quán)力清單》和《交通部海事局2014版海事行政執(zhí)法政務(wù)公開(kāi)指南》等。雖然兩類文件在制度構(gòu)架上做了明確區(qū)分，但由于編制主體及文件“立、改、廢”進(jìn)度不一致等因素影響，實(shí)務(wù)中對(duì)內(nèi)和對(duì)外效力文件內(nèi)部及其兩者間沖突或不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至在一定程度上難以避免。這也是造成形式審查依據(jù)不清的最主要原因。為有效化解這一制度缺陷，現(xiàn)從論述對(duì)內(nèi)、對(duì)外效力文件沖突適用規(guī)則的角度，化解當(dāng)前形式審查履行中存在的審核依據(jù)不清問(wèn)題。首先，對(duì)內(nèi)、對(duì)外效力文件內(nèi)部條款沖突適用規(guī)則。當(dāng)對(duì)內(nèi)效力文件和對(duì)外效力文件內(nèi)部發(fā)生不一致或沖突時(shí)，海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)《海事行政許可條件規(guī)定》第十條第一款和第三條的規(guī)定，將《海事行政許可條件規(guī)定》第二章規(guī)定的許可條件作為審查下位規(guī)范性文件合法性的度量尺度，并結(jié)合“上位法優(yōu)先原則”和“新法優(yōu)先原則”等沖突適用規(guī)則，對(duì)各自效力范圍內(nèi)的規(guī)范性文件進(jìn)行梳理和適用；對(duì)于本機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍內(nèi)無(wú)法決定適用問(wèn)題的疑難事項(xiàng)，應(yīng)上報(bào)有權(quán)解釋機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋和適用。其次，對(duì)內(nèi)和對(duì)外效力文件間條款沖突適用規(guī)則。根據(jù)《海事行政許可條件》第五條第一款的規(guī)定，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)提交的許可資料，應(yīng)以海事行政機(jī)關(guān)對(duì)外統(tǒng)一公示的材料目錄為準(zhǔn)，即各級(jí)海事行政機(jī)關(guān)頒布的“政務(wù)公開(kāi)指南”和“權(quán)力清單”（本文以部海事局的頒布的《政務(wù)公開(kāi)指南》和《權(quán)力清單》為例）等對(duì)外效力文件為提交材料的依據(jù)。故在兩者間出現(xiàn)沖突或不一致時(shí)，海事行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，首先對(duì)對(duì)內(nèi)效力文件進(jìn)行梳理，并及時(shí)修訂《政務(wù)公開(kāi)指南》和《權(quán)力清單》等對(duì)外效力文件，確保相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查的法定條件相一致。

（二）實(shí)質(zhì)審查義務(wù)的履行

篇6

行政管理的根本原則是依法管理，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，“法”是指國(guó)家行政管理的行政法。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)“法”定的“法”，按照《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)規(guī)定“法”由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章組成。職責(zé)法定是指行政法賦予行政機(jī)構(gòu)履行權(quán)責(zé)的行政依據(jù)和職責(zé)范圍。在建筑工程質(zhì)量行政執(zhí)法領(lǐng)域的各質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政管理依據(jù)和職責(zé)范圍是：

1．1建筑工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)1)行政依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國(guó)務(wù)院令279號(hào))第四十三條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督管理。2)職責(zé)范圍①《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定，建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。②在建筑工程施工過(guò)程中監(jiān)管范圍是房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝質(zhì)量。

1．2消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)1)行政依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》(第六號(hào)主席令)第四條規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。2)職責(zé)范圍①《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》第二條規(guī)定新建、擴(kuò)建、改建(含室內(nèi)裝修、用途變更)等建設(shè)工程的消防監(jiān)督管理。②在建筑工程施工過(guò)程中監(jiān)管范圍是建筑中的消防工程及設(shè)施。

1．3人防監(jiān)督機(jī)構(gòu)11行政依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民防空法》(主席令第七十八號(hào))第七條規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府人民防空主管部門(mén)管理本行政區(qū)域的人民防空工作。2)職責(zé)范圍①《中華人民共和國(guó)人民防空法》第十八條規(guī)定人民防空工程包括為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護(hù)等而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室。②在建筑工程施工過(guò)程中監(jiān)管范圍是建筑工程用作人防設(shè)施及工程。

1．4特種設(shè)備監(jiān)督機(jī)構(gòu)1)行政依據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(國(guó)務(wù)院令第549號(hào))第四條規(guī)定縣以上地方負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)特種設(shè)備實(shí)施安全監(jiān)察。2)職責(zé)范圍①《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》第二條規(guī)定本條例所稱特種設(shè)備是指涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂(lè)設(shè)施和場(chǎng)(廠)內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車(chē)輛。②在建筑工程施工過(guò)程中監(jiān)管范圍是建筑物內(nèi)在特種設(shè)備目錄內(nèi)的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯等。

1．5防雷監(jiān)督機(jī)構(gòu)1)行政依據(jù)《氣象災(zāi)害防御條例》(國(guó)務(wù)院令第570號(hào))第二十三條規(guī)定對(duì)新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)就雷電防護(hù)裝置的設(shè)計(jì)征求氣象主管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)；對(duì)新建、改建、擴(kuò)建建(構(gòu))筑物進(jìn)行竣工驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收雷電防護(hù)裝置并有氣象主管機(jī)構(gòu)參加。雷電易發(fā)區(qū)內(nèi)的礦區(qū)、旅游景點(diǎn)或者投入使用的建(構(gòu))筑物、設(shè)施需要單獨(dú)安裝雷電防護(hù)裝置的，雷電防護(hù)裝置的設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收由縣級(jí)以上地方氣象主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。2)職責(zé)范圍①《氣象災(zāi)害防御條例》下位法《防雷減災(zāi)管理辦法》第十一條規(guī)定本辦法所稱防雷裝置，是指接閃器、引下線、接地裝置、電涌保護(hù)器及其他連接導(dǎo)體的總稱。②在建筑施工過(guò)程中的監(jiān)管范圍是用作防雷的接閃器、引下線、接地裝置、電涌保護(hù)器及其他連接導(dǎo)體。

1．6安全防范監(jiān)督1)行政依據(jù)《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》(中華人民共和國(guó)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)公安部令第49號(hào))第十三條規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)城市居民住宅安全防范設(shè)施管理的監(jiān)督檢查。2)職責(zé)范圍①《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》第三條規(guī)定居民住宅安全防范設(shè)施，是指附屬于住宅建筑主體并具有安全防范功能的防盜門(mén)、防盜鎖、防踹板、防護(hù)墻、監(jiān)控和報(bào)警裝置，以及居民住宅或住宅區(qū)內(nèi)附設(shè)的治安值班室。②在建筑工程施工過(guò)程中監(jiān)管范圍是金融場(chǎng)所、金庫(kù)和城市居民住宅等建筑工程中的報(bào)警、電視監(jiān)控、出入口控制、安全檢查設(shè)施及其他安全防范設(shè)施。

2職責(zé)重疊

行政法是范圍最廣、數(shù)量最多和內(nèi)容最復(fù)雜的法律，由不同立法機(jī)構(gòu)制定的法律及條文難免沖突，以致造成其執(zhí)法行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍出現(xiàn)重疊。這樣的問(wèn)題同樣存在于建筑工程質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域。如按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》規(guī)定建筑工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝質(zhì)量監(jiān)督，即建筑工程中所有的工程質(zhì)量屬于建筑工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督，包含建筑工程的消防、人防、電梯、防雷、安全防范等工程及設(shè)施。這些都是按照行政法履行對(duì)建筑工程質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)常對(duì)同～行政事務(wù)下達(dá)不同行政管理要求，這些管理要求不同讓管理對(duì)象不知所措和無(wú)所適從。尤其是最近出現(xiàn)的建筑節(jié)能外墻保溫管理，建筑工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)門(mén)認(rèn)為保溫材料聚苯板符合要求可以使用，而公安消防機(jī)構(gòu)則認(rèn)為不能使用，兩個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)的行政結(jié)論相反讓建設(shè)各方無(wú)所適從的同時(shí)，也在社會(huì)上形成不良影響。其實(shí)，這些問(wèn)題產(chǎn)生的根源與行政法效力適用范圍有關(guān)系。

3權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)

3．1效力適用《立法法》規(guī)定了不同層級(jí)法律規(guī)范的效力?！读⒎ǚā返谄呤艞l規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第八十條地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。”，是通常意義上的“上位法優(yōu)于下位法”。《立法法》第八十三條明確規(guī)定“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”，是通常意義上的“特別法優(yōu)于一般法”和“新法優(yōu)于舊法”。

3．2建筑質(zhì)量領(lǐng)域行政法效力順序按照《立法法》規(guī)定行政法適用原則規(guī)定，在建筑工程施工過(guò)程的質(zhì)量行政管理依據(jù)具體法規(guī)先后關(guān)系為《中華人民共和國(guó)消防法》、《中華人民共和國(guó)人民防空法》為法律層次，級(jí)別最高；其次為國(guó)務(wù)院法規(guī)《建一6一設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》和《氣象災(zāi)害防御條例》；最后為國(guó)務(wù)院部(委)規(guī)章《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》。按照“特別法優(yōu)于～般法”原則，對(duì)建筑物內(nèi)電梯等特殊事項(xiàng)管理的適用于《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》；對(duì)建筑物的雷電防護(hù)裝置特殊事項(xiàng)的管理適用于《氣象災(zāi)害防御條例》；對(duì)于建筑物的安全防范設(shè)施特殊事項(xiàng)的行政管理適用于《城市居民住宅安全防范設(shè)施建設(shè)管理規(guī)定》。按照這一行政法效力適用原則，建設(shè)~[20031386號(hào)文件“關(guān)于對(duì)福建省建設(shè)廳”執(zhí)行國(guó)務(wù)院《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》若干問(wèn)題的請(qǐng)示的“復(fù)函”明確將電梯質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)屬于特種設(shè)備監(jiān)察部門(mén)。

篇7

【公司規(guī)章制度的內(nèi)容】

公司規(guī)章制度的內(nèi)容取決于各國(guó)的立法模式，有授權(quán)式立法模式和綱要式立法模式之分。授權(quán)式立法模式只對(duì)公司制定規(guī)章制度的權(quán)限和程序作出規(guī)定，對(duì)其內(nèi)容不作具體規(guī)定或者僅列舉其應(yīng)包含的事項(xiàng)，將公司規(guī)章制度的確定權(quán)完全授予用人單位，只要不違法即可。采取這種模式的國(guó)家主要有英美等國(guó);綱要式立法模式需要用人單位根據(jù)立法中對(duì)規(guī)章制度制定權(quán)限、程序和綱要式內(nèi)容的規(guī)定來(lái)執(zhí)行。

我們認(rèn)為，我國(guó)最早采取綱要式立法模式，如1954年政法院制定的《國(guó)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則綱要》要求各部門(mén)依據(jù)綱要制定本部門(mén)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則，并列舉了內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則應(yīng)包括錄用、調(diào)動(dòng)和辭退員工、企業(yè)行政和職工的內(nèi)部職責(zé)、工作時(shí)間、處分等內(nèi)容，并指出各企業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本綱要和本部門(mén)內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則的規(guī)定，結(jié)合本企業(yè)單位的具體情況，擬定其內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則。

我國(guó)現(xiàn)行法律并未對(duì)公司規(guī)章制度的內(nèi)容作出明確的規(guī)定，唯一的要求出現(xiàn)在《勞動(dòng)部關(guān)于對(duì)新開(kāi)辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案制度的通知》(1997.11.25)，其指出公司規(guī)章制度的內(nèi)容主要包括：勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲、以及其他勞動(dòng)管理規(guī)定。法律賦予了公司自主制定規(guī)章制度的權(quán)利，《勞動(dòng)合同法》第四條規(guī)定：用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善勞動(dòng)規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利、履行勞動(dòng)義務(wù)。

【公司規(guī)章制度的制定程序】

公司規(guī)章制度制定的程序，我國(guó)《勞動(dòng)法》中并沒(méi)有明確規(guī)定，但是一些有關(guān)的法律、法規(guī)中涉及其相關(guān)內(nèi)容，如1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第45條、第52條，2019年1月1日實(shí)施的《公司法》第18條，2019年1月1日實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》第4條，2019年最高人民法院《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第19條。以上法律和司法解釋對(duì)于公司規(guī)章制度制定的程序提到了職工的民主參與和公示這兩個(gè)步驟。1997年《勞動(dòng)部關(guān)于對(duì)新開(kāi)辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案制度的通知》提出了對(duì)新開(kāi)辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案審查制度，主要包括兩方面的內(nèi)容：第一，新開(kāi)辦用人單位應(yīng)依照《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定制定勞動(dòng)規(guī)章制度，并在正式開(kāi)業(yè)后半年內(nèi)將制定的勞動(dòng)規(guī)章制度報(bào)送當(dāng)?shù)貏趧?dòng)行政部門(mén)備案。勞動(dòng)行政部門(mén)在組織巡視監(jiān)察活動(dòng)時(shí)，要檢查新開(kāi)辦用人單位制定勞動(dòng)規(guī)章制度的情況，并督促其按時(shí)報(bào)送備案;對(duì)制定的規(guī)章制度違反勞動(dòng)法律法規(guī)、不按規(guī)定期限報(bào)送備案的，應(yīng)依法給予行政處罰。第二，各級(jí)勞動(dòng)行政部門(mén)對(duì)新開(kāi)辦公司規(guī)章制度備案審查的內(nèi)容主要是：勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容是否符合法律法規(guī)規(guī)定;制定勞動(dòng)規(guī)章制度的程序是否符合有關(guān)規(guī)定。經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)公司的勞動(dòng)規(guī)章制度內(nèi)容違反法律法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)責(zé)令其限期改正。

【公司規(guī)章制度的效力】

【公司規(guī)章制度與勞動(dòng)合同、集體合同的關(guān)系】

第一，公司規(guī)章制度是公司的單方面行為，是單方面意思的表示。雖然制定過(guò)程中有職工的參與，但最終是由公司決定和公布的，職工并不是制訂勞動(dòng)規(guī)章制度的主體;而勞動(dòng)合同和集體合同是一種雙方法律行為，是合同主體雙方意思表示一致的產(chǎn)物。

第二，內(nèi)容不同。公司規(guī)章制度雖然與勞動(dòng)合同和集體合同在內(nèi)容上有相同之處，但側(cè)重不同，公司規(guī)章制度規(guī)定的是保障全體勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)利和勞動(dòng)義務(wù)履行的規(guī)則，而勞動(dòng)合同規(guī)定的是單個(gè)職工的勞動(dòng)權(quán)利和勞動(dòng)義務(wù);雖然集體合同的內(nèi)容也適用于全體勞動(dòng)者，但其更側(cè)重于規(guī)定公司內(nèi)最低勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，效力不同。一般認(rèn)為，適用于公司的集體合同的效力優(yōu)先于該公司的規(guī)章制度;規(guī)章制度違反集體合同時(shí)，勞動(dòng)行政部門(mén)有權(quán)命令變更其內(nèi)容。也就是說(shuō)，公司規(guī)章制度的效力低于集體合同的效力，集體合同應(yīng)當(dāng)成為制定公司規(guī)章制度的依據(jù)，但是在我國(guó)實(shí)踐中，集體合同未能充分發(fā)揮作用，使公司規(guī)章制度成為規(guī)范勞動(dòng)用工的重要依據(jù)。關(guān)于公司規(guī)章制度與勞動(dòng)合同的效力高低問(wèn)題，眾說(shuō)紛紜。我們認(rèn)為勞動(dòng)合同系個(gè)別合同，公司規(guī)章制度系針對(duì)全體勞動(dòng)者，它是經(jīng)過(guò)勞動(dòng)者集體民主參與的產(chǎn)物，不可能要求規(guī)章制度以個(gè)別勞動(dòng)合同為標(biāo)準(zhǔn)，但是當(dāng)勞動(dòng)合同的內(nèi)容與規(guī)章制度的內(nèi)容相沖突時(shí)，應(yīng)該遵守勞動(dòng)合同效力優(yōu)先的原則。

【案例參考】

一家企業(yè)的人力資源部門(mén)依照領(lǐng)導(dǎo)的安排，制定了《員工獎(jiǎng)懲制度》，并在其中明確寫(xiě)明了公司各崗位員工的工作紀(jì)律及違紀(jì)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，并且在中、高層管理干部會(huì)議上正式宣布實(shí)施，對(duì)全體員工生效。隨后不久，公司依據(jù)《員工獎(jiǎng)懲制度》對(duì)兩個(gè)在公司吵架的員工劉某和田某作出了解除勞動(dòng)合同處理，劉某與田某兩人以他們不知道有上述制度為由申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。

篇8

論文關(guān)鍵詞：稅務(wù)部門(mén)規(guī)章 稅收規(guī)范性文件 效力 涉稅糾紛

為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高公民生活水平，政府開(kāi)支每年均持續(xù)增長(zhǎng)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，稅務(wù)部門(mén)的壓力有增無(wú)減。

隨著依法治國(guó)政策的不斷推進(jìn)，我國(guó)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定的涉稅法規(guī)、涉稅文件現(xiàn)已多如牛毛，雖然國(guó)家稅務(wù)總局定期清理，但是基數(shù)龐大的涉稅法規(guī)、文件對(duì)于普通納稅人而言，仍舊存在巨大的涉稅法律風(fēng)險(xiǎn)。納稅人與稅務(wù)部門(mén)之間屬于行政關(guān)系，產(chǎn)生糾紛時(shí)適用《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等有關(guān)行政法規(guī)。而根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條及第五十三條的規(guī)定，法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù);參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。上述規(guī)定將行政規(guī)范性文件排除在適用范圍之外 ，作為行政規(guī)范性文件類別之一的稅收規(guī)范性文件自然也在適用范圍之外。因此，當(dāng)涉稅糾紛進(jìn)入訴訟程序后，如何區(qū)分稅務(wù)部門(mén)規(guī)章與稅收規(guī)范性文件自然對(duì)于判斷涉稅案件審判依據(jù)以及合理預(yù)期涉稅案件訴訟結(jié)果存在重要意義。

根據(jù)《立法法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、國(guó)務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》、《稅務(wù)部門(mén)規(guī)章制定實(shí)施辦法》、《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》等有關(guān)法律法規(guī)以及實(shí)踐操作，稅務(wù)部門(mén)規(guī)章與國(guó)家稅務(wù)總局的稅收規(guī)范性文件雖然都是國(guó)家稅務(wù)總局制定和的，并且都調(diào)整稅收法律事項(xiàng)，但兩者之間仍存在以下區(qū)別：

一、能否作為法院審判稅收行政案件的參照

《立法法》第七十一條第一款規(guī)定了國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。據(jù)此，稅務(wù)部門(mén)有權(quán)在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)制定稅務(wù)部門(mén)規(guī)章。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，稅務(wù)部門(mén)規(guī)章可以作為審判稅務(wù)行政案件的參照依據(jù)。

《行政訴訟法》并未對(duì)稅收規(guī)范性文件能否作為審判稅務(wù)行政案件的依據(jù)作出規(guī)定，縱觀《行政訴訟法》第五十三條第一款的具體行文“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章”?！缎姓V訟法》第五十二條以及第五十三條第一款的行文采用封閉列舉的方式規(guī)定了法院審理行政案件時(shí)可參照的法規(guī)范圍，稅收規(guī)范性文件未被列舉在依據(jù)或者參照范圍之內(nèi)，因此稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)不能作為法院審理稅收行政案件的依據(jù)或者參照。

二、效力層級(jí)不同

稅收規(guī)范性文件的效力層級(jí)低于稅務(wù)部門(mén)規(guī)章，因此稅收規(guī)范性文件的規(guī)定不能與稅務(wù)部門(mén)規(guī)章抵觸，也不能變相對(duì)稅務(wù)部門(mén)規(guī)章做出修訂或者廢止。

三、名稱和編號(hào)不同

《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第七條、《規(guī)章制定程序條例》第六條以及《稅務(wù)部門(mén)規(guī)章制定實(shí)施辦法》第二條第二款分別規(guī)定了稅務(wù)部門(mén)規(guī)章和稅收規(guī)范性文件一般應(yīng)采用的名稱，如稅務(wù)部門(mén)規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”、“實(shí)施細(xì)則”、“決定”或“辦法”;而稅收規(guī)范性文件一般稱“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”等名稱，但不得稱“條例”、“實(shí)施細(xì)則”、“通知”或“批復(fù)”。名稱中包括“辦法”、“規(guī)定”、“規(guī)程”、“規(guī)則”的文件可能屬于稅務(wù)部門(mén)規(guī)章也可能屬于稅收規(guī)范性文件。

根據(jù)《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》第二十七條第一款的規(guī)定“稅收規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)由局領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，以公告形式公布，并及時(shí)在本級(jí)政府公報(bào)、稅務(wù)部門(mén)公報(bào)、本轄區(qū)范圍內(nèi)公開(kāi)發(fā)行的報(bào)紙或者在政府網(wǎng)站、稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上刊登。”稅收規(guī)范性文件以公告形式發(fā)出，單獨(dú)辦理公告編號(hào)，其以“國(guó)家稅務(wù)總局公告20XX年第XX號(hào)”的文號(hào)、文種，不能再選擇原有的“國(guó)稅發(fā)”或者“國(guó)稅函”等文號(hào)、文種。而根據(jù)《稅務(wù)部門(mén)規(guī)章制定實(shí)施辦法》第十三條第二款的規(guī)定“依照上款規(guī)定聯(lián)合制定的稅務(wù)規(guī)章，應(yīng)當(dāng)送其他部門(mén)會(huì)簽后，由局長(zhǎng)和有關(guān)部門(mén)首長(zhǎng)共同署名，并以國(guó)家稅務(wù)總局令予以。”稅務(wù)部門(mén)規(guī)章以“國(guó)家稅務(wù)總局令第XX號(hào)”的文號(hào)、文種。從形式上看，文號(hào)、文種可以作為區(qū)別稅務(wù)部門(mén)規(guī)章和稅收規(guī)范性文件的一個(gè)便捷手段。

四、能否審查合法性不同

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，稅務(wù)行政相對(duì)人可對(duì)稅收規(guī)范性文件申請(qǐng)合法性審查，但不能對(duì)稅務(wù)部門(mén)規(guī)章申請(qǐng)合法性審查。

《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：(一)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定;(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”

“前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”據(jù)此，稅務(wù)行政相對(duì)人認(rèn)為稅務(wù)部門(mén)依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出的具體行政行為不合法時(shí)，稅務(wù)行政相對(duì)人可以提起行政復(fù)議的同時(shí)申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該稅收規(guī)范性文件做合法性審查。以上是稅務(wù)行政相對(duì)人申請(qǐng)審查稅收規(guī)范性文件的一個(gè)方式，但稅務(wù)行政相對(duì)人不能單獨(dú)申請(qǐng)審查稅收規(guī)范性文件的合法性，并且明確規(guī)定了可申請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查合法性的文件范圍不包括稅務(wù)部門(mén)規(guī)章，因此能夠啟動(dòng)合法性審查程序的主體僅限于申請(qǐng)行政復(fù)議的稅務(wù)行政相對(duì)人，主體范圍相對(duì)局限。

與《行政復(fù)議法》相比，《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了新的更有利于稅務(wù)行政相對(duì)人的稅收規(guī)范性文件合法性審查方式，該法第三十五條規(guī)定“稅務(wù)行政相對(duì)人認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，可以向制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)書(shū)面提出審查的建議，制定機(jī)關(guān)或其上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理。

“有稅收規(guī)范性文件制定權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立有關(guān)異議處理的制度、機(jī)制。”《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》規(guī)定了稅務(wù)行政相對(duì)人只要認(rèn)為稅收規(guī)范性文件違反了稅收法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)稅收規(guī)范性文件的規(guī)定，都可以書(shū)面提出審查建議，而不再必須作為申請(qǐng)行政復(fù)議的附帶審查申請(qǐng)，有利于在稅務(wù)部門(mén)依據(jù)稅收規(guī)范性文件做出損害稅務(wù)行政相對(duì)人合法權(quán)益之前提出審查建議，從而在最大程度上保護(hù)稅務(wù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但《稅收規(guī)范性文件制定管理辦法》只是規(guī)定了稅務(wù)行政相對(duì)人有權(quán)提出審查建議，既然是審查建議，那么對(duì)于稅務(wù)部門(mén)只有有限的影響，稅務(wù)部門(mén)可以不采納該等審查建議，如果不能要求稅務(wù)部門(mén)對(duì)于采納或者不采納該等審查建議在合理期限內(nèi)做出充分的解釋，那么該合法性審查方式也會(huì)流于形式。

五、能否設(shè)定行政處罰不同

稅務(wù)部門(mén)規(guī)章可以設(shè)定行政處罰措施，但稅收規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰措施。

《行政處罰法》第十二條規(guī)定“國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

“尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。罰款的限額由國(guó)務(wù)院規(guī)定。

“國(guó)務(wù)院可以授權(quán)具有行政處罰權(quán)的直屬機(jī)構(gòu)依照本條第一款、第二款的規(guī)定，規(guī)定行政處罰。”

篇9

行政規(guī)范性文件僅指國(guó)家機(jī)關(guān)(行政機(jī)關(guān)和授權(quán)組織)為執(zhí)行法律、法規(guī)的需要依法定權(quán)限制定和的具有普遍約束力的決定、命令及其他規(guī)范性文件,包括行政機(jī)關(guān)自己制定的內(nèi)部管理方面的規(guī)范性文件。地方檔案規(guī)范性文件是法律、法規(guī)、規(guī)章的延伸和具體化。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不夠具體的,地方檔案規(guī)范性文件可作細(xì)化規(guī)定。法律、法規(guī)、規(guī)章沒(méi)有規(guī)定的,地方檔案規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地具體實(shí)際,制定一些具有本地特色的地方文件。本文僅就各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)頒布施行的地方檔案規(guī)范性文件在制定技術(shù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

1地方檔案規(guī)范性文件概況

據(jù)2010年3月對(duì)《法律圖書(shū)館》網(wǎng)站的不完全統(tǒng)計(jì),自1957年7月安徽省人民委員會(huì)公布實(shí)施《安徽省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)整理積存檔案暫行辦法》以來(lái),我國(guó)各級(jí)政府及其工作部門(mén)頒布的與檔案工作相關(guān)的地方規(guī)范性文件大約有562個(gè)。詳見(jiàn)表1論文

2對(duì)我國(guó)地方檔案規(guī)范性文件的分析

應(yīng)該說(shuō),自1957年7月《安徽省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)整理積存檔案暫行辦法》公布實(shí)施以來(lái)的50多年間,各地各級(jí)黨委、政府及其工作部門(mén)在檔案工作實(shí)踐中頒布施行的地方檔案規(guī)范性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于562個(gè)。這些規(guī)范性文件不但是推動(dòng)我國(guó)檔案事業(yè)法制化進(jìn)程的重要基礎(chǔ),也是促進(jìn)我國(guó)檔案事業(yè)不斷發(fā)展和進(jìn)步的主要工具和重要保障,為今后轉(zhuǎn)型期地方檔案規(guī)范性文件的制定提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),地方檔案規(guī)范性文件還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié)。下面,從制定技術(shù)的角度,對(duì)地方檔案規(guī)范性文件在制定根據(jù)、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、頒布時(shí)間與實(shí)施時(shí)間的間隔、形式結(jié)構(gòu)等六個(gè)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

2.1地方檔案規(guī)范性文件的制定根據(jù)分析

在我國(guó),行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件是以“根據(jù)”為原則的。由于原網(wǎng)站改版或升級(jí),造成《法律圖書(shū)館》網(wǎng)站與部分文件的鏈接錯(cuò)誤,致使部分文件無(wú)法查閱到全文。562部(含首次頒布與修訂本)地方檔案規(guī)范性文件,可以查閱到全文的有370部,其中,342部指明了制定依據(jù),占92%;28部沒(méi)有指明制定依據(jù),占8%。詳見(jiàn)表2。

檔案規(guī)范性文件制定依據(jù)的比例高低排序分別是:省級(jí)人民政府(含副省級(jí)城市),省級(jí)檔案局,省級(jí)檔案局與其他廳、局、辦聯(lián)合,市級(jí)檔案局,省級(jí)其他廳、局、辦單獨(dú)或聯(lián)合,市級(jí)人民政府,省級(jí)人民政府辦公廳(室)和省委辦公廳(室)單獨(dú)或聯(lián)合,市級(jí)人民政府辦公廳(室)和市委辦公廳(室)單獨(dú)或聯(lián)合,市級(jí)其他局、委、辦單獨(dú)或聯(lián)合。

從總體情況看,地方檔案規(guī)范性文件大部分注意到了對(duì)制定根據(jù)的表述,但仍然存在表述過(guò)于籠統(tǒng)的問(wèn)題。

第一,同樣內(nèi)容的規(guī)范性文件,法律依據(jù)多少不一。如有關(guān)“城市建設(shè)檔案管理”的規(guī)范性文件共有90部,其中,法律依據(jù)最多的有7部,最少的沒(méi)有說(shuō)明法律依據(jù)。第二,有些規(guī)范性文件只是籠統(tǒng)地說(shuō)明依據(jù)“有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章”、“有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”、“國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定”等,沒(méi)有說(shuō)明具體依據(jù)哪一部或哪幾部法律、法規(guī)。例如,2006年s月,《江蘇省司法廳關(guān)于印發(fā)<江蘇省法律援助案件檔案管理辦法>的通知》等11部規(guī)范性文件就存在這種問(wèn)題。

除了上述規(guī)范性文件以外,還有相當(dāng)一部分規(guī)范性文件在說(shuō)明具體依據(jù)某部法律后,還加有“和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”的表述。這里的“其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定”指的是與檔案有關(guān)的法律、法規(guī),還是與文件有關(guān)的法律、法規(guī);是與公民有關(guān)的法律、法規(guī),還是與機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)有關(guān)的法律、法規(guī);是刑法、民法,還是行政法,應(yīng)該有進(jìn)一步的明確表述。在《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)實(shí)施多年之后,仍然出現(xiàn)此類問(wèn)題,說(shuō)明地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)在起草、制定、檔案規(guī)范性文件時(shí),還沒(méi)有嚴(yán)格遵循《立法法》的規(guī)定和要求。

2.2地方檔案規(guī)范性文件的淵源與效力分析

從廣義上來(lái)說(shuō),行政規(guī)范性文件是介于行政立法行為和行政執(zhí)行行為之間的一種“在一定程度上可反復(fù)適用、具有弱普遍約束力”的“準(zhǔn)行政立法行為”,是規(guī)章以上行政法淵源重要而有益的補(bǔ)充。因此,行政規(guī)范性文件在行政管理領(lǐng)域內(nèi)的效力,總的來(lái)說(shuō),“應(yīng)低于同類行政法規(guī)、規(guī)章而高于據(jù)其所作出的集體行政行為”。從法律效力來(lái)看,370部地方檔案規(guī)范性文件的法律效力都較低,不得同憲法、法律、上級(jí)和同級(jí)行政法規(guī)、行政規(guī)章相抵觸。

由于經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的欠缺,地方檔案規(guī)范性文件在制定過(guò)程中,不僅存在與上位法相抵觸的問(wèn)題,同樣存在與本級(jí)人大或人大常委會(huì)制定的其他地方性法規(guī)相抵觸的問(wèn)題。一是制定主體不合法。不管是檔案行政機(jī)關(guān),還是企事業(yè)單位或是社會(huì)團(tuán)體,誰(shuí)都可以制定有關(guān)檔案行政管理的規(guī)范性文件。特別是某些大中型企事業(yè)單位制定的關(guān)于加強(qiáng)本單位檔案管理辦法的某些內(nèi)容,明顯與本地檔案行政管理部門(mén)制定的規(guī)范性文件相悖。這些都是因制定主體不合法而造成的。二是越權(quán)現(xiàn)象較嚴(yán)重。與制定檔案規(guī)范性文件有關(guān)的越權(quán)行為,既有上下級(jí)檔案行政機(jī)關(guān)的縱向越權(quán),亦有同級(jí)檔案(或非檔案)行政機(jī)關(guān)的橫向越權(quán),目前,以后者居多。三是與檔案行政法規(guī)、行政規(guī)章不相符。有的檔案部門(mén)為使本部門(mén)的史料編纂多出成果,而對(duì)應(yīng)開(kāi)放的檔案遲遲不予開(kāi)放。國(guó)家檔案局與國(guó)家物價(jià)局對(duì)檔案利用收費(fèi)已有明文規(guī)定,而有的檔案部門(mén)則借此機(jī)會(huì)自行制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大收費(fèi)范圍,提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),在社會(huì)上造成不良影響。四是與制定規(guī)范性文件的法定程序相違背。按照國(guó)家規(guī)定,制定某些專業(yè)檔案管理的規(guī)范性文件,檔案部門(mén)需要與有關(guān)專業(yè)行政主管部門(mén)聯(lián)合發(fā)文。此類文件往往先有檔案部門(mén)起草,專業(yè)主管部門(mén)會(huì)簽,有時(shí)因時(shí)間關(guān)系,會(huì)簽手續(xù)不全,也照發(fā)不誤。這樣,就造成主辦、協(xié)辦機(jī)關(guān)不明,各自職責(zé)不清,出現(xiàn)問(wèn)題相互推諉,自然會(huì)影響這些規(guī)范性文件的行政執(zhí)法效力。五是不符合法律規(guī)定的方式。文件制定主體在起草、制定檔案規(guī)范性文件時(shí)常有很大的隨意性,使用的名稱也較混亂。有的只需發(fā)個(gè)“通知”、“意見(jiàn)”之類的文件也要冠之以《規(guī)定》、《辦法》,甚至《條例》。一些市縣檔案規(guī)范性文件詞不達(dá)意,時(shí)常出現(xiàn)錯(cuò)別字。由此可見(jiàn),最具特色和最為具體的檔案規(guī)范性文件更需要引起制定主體的高度重視和法制部門(mén)的嚴(yán)格把關(guān)。

2.3地方檔案規(guī)范性文件的名稱分析

從形式上看,370部地方檔案規(guī)范性文件中,265部用“辦法”,139部用“通知”,56部用“規(guī)定”,2部用“條例”。在265部采用“辦法”的法規(guī)中,又分“辦法”、“暫行辦法”和“管理辦法”三種不同用法。從制定技術(shù)的角度來(lái)講,“條例”作為法的形式,是對(duì)某一方面的社會(huì)關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！稗k法”和“通知”是規(guī)范性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種。它是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)或職能部門(mén)對(duì)特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制定相應(yīng)措施,要求所屬部門(mén)和下級(jí)機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行的法規(guī)性公文?！稗k法”作為一種立法形式,其功能是對(duì)某類社會(huì)關(guān)系或行政工作做出比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定?！耙?guī)定”是落實(shí)某一法律、法規(guī),具體規(guī)范某項(xiàng)工作而制定的,具有較強(qiáng)的約束力,且內(nèi)容細(xì)致,可操作性較強(qiáng)。一般來(lái)講,地方人大及其常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)應(yīng)采用“條例”,地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)采用“辦法”。

2.4地方檔案規(guī)范性文件的適用范圍分析

由于規(guī)范性文件的內(nèi)容種類不同,適用的范圍也就不同。從規(guī)范性文件的適用范圍來(lái)看,370部地方檔案規(guī)范性文件涉及內(nèi)容最多的有:檔案管理,檔案事業(yè),檔案工作,城市建設(shè)檔案,企業(yè)檔案,城市地下管線檔案,重大活動(dòng)或重大事項(xiàng)檔案,人物或名人檔案,建設(shè)項(xiàng)目檔案,村民委員會(huì)或居民委員會(huì)檔案,征集檔案,收集檔案,查閱或利用檔案,司法檔案,技術(shù)檔案,移交檔案,等等。涉及內(nèi)容較少的有:檔案法,檔案卷,信用檔案,行政復(fù)議檔案,移民檔案,電子文件管理,檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,檔案整理,鑒定或銷毀檔案,檔案信息,檔案信息化,檔案寄存,檔案中介,檔案搶救,行政執(zhí)法檔案,檔案保證金,檔案庫(kù),檔案驗(yàn)收,檔案登記,開(kāi)放檔案,檔案綜合管理以及眾多其他專門(mén)檔案和檔案機(jī)構(gòu)與檔案人員,等等。從數(shù)量和內(nèi)容來(lái)講,當(dāng)前急需的檔案行政執(zhí)法,檔案行政復(fù)議,檔案信息組織和檔案信息化,電子文件管理,檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃,檔案開(kāi)放,檔案鑒定與銷毀,檔案寄存,檔案搶救,檔案中介,政府信息公開(kāi)和檔案信息服務(wù),檔案資源整合,檔案工作崗位責(zé)任制,電子文件中心建設(shè)等方面的規(guī)定明顯偏少或空缺。一方面,說(shuō)明相應(yīng)的上位法缺位,另一方面,說(shuō)明制定主體缺乏探索和創(chuàng)新精神。這應(yīng)是未來(lái)各級(jí)政府及其工作部門(mén)重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容和領(lǐng)域。

2.5地方檔案規(guī)范性文件的頒布時(shí)間與實(shí)施時(shí)間間隔分析

從制定技術(shù)上講,法律法規(guī)的頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間應(yīng)間隔一段距離,以便法規(guī)的宣傳和推廣。這樣,既有利于檔案政策和法規(guī)部門(mén)對(duì)法規(guī)的實(shí)施有一定的心理準(zhǔn)備,也有利于社會(huì)成員的學(xué)習(xí)與消化,使法律法規(guī)實(shí)施后能夠取得較好的效果。

從370部地方檔案規(guī)范性文件頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間的間隔來(lái)看,177部頒布時(shí)間和實(shí)施時(shí)間是同一天,占47.83%。167部相隔一段時(shí)間,占45.14%。其中,10天以內(nèi)的10部,11～20天以內(nèi)的16部,21～30天以內(nèi)的30部,31～40天以內(nèi)的24部,41～50天以內(nèi)的28部,51～60天以內(nèi)的13部,60天以上的13部。最長(zhǎng)的相隔為79天,最短的只有4天,平均為35天。19部只有發(fā)(頒)布時(shí)間,沒(méi)有開(kāi)始實(shí)施的時(shí)間,占5.14%。在370部地方檔案規(guī)范性文件中,有21部明確規(guī)定了失效時(shí)間,占5.7%。

我們認(rèn)為,首次頒布的檔案規(guī)范性文件,頒布與實(shí)施的時(shí)間間隔應(yīng)當(dāng)稍大一些,修訂的檔案規(guī)范性文件,頒布與實(shí)施的時(shí)間間隔應(yīng)當(dāng)稍小一些,甚至可以頒布與實(shí)施為同一時(shí)間。新(頒布)的規(guī)范性文件應(yīng)明確宣布自施行之日起,舊的和其他有抵觸的規(guī)范性文件同時(shí)廢止。

2.6地方檔案規(guī)范性文件的形式結(jié)構(gòu)分析

370部檔案規(guī)范性文件,有119部屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu),占32.2%。分為總則、附則、章等若干部分,各部分都有標(biāo)題,條文也較多,要件數(shù)量多而且全面。其中,116部有總則、分則、附則等,有章、條、款之分,每一章都有標(biāo)題;有3部沒(méi)有附則。116部中,有58部設(shè)有罰則。116部中全文12章的1部,9章的1部,8章的11部,7章的23部,6章的49部,5章的27部,4章的4部,平均為6章。全文最多的是65條,最少是14條,平均為34條。

有213部介于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間。要件多于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu),沒(méi)有章的設(shè)置,也沒(méi)有各部分標(biāo)題、附則等要件,只有條、款之分,條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少,其中最多的48條,最少的9條,平均為21條。有38部屬于簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu),只有款之分,條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少了許多。370部規(guī)范性文件均沒(méi)有目這一層次。從字?jǐn)?shù)看,最短的只有129個(gè)字,最長(zhǎng)的有10482個(gè)字,平均為2815個(gè)字。

另一個(gè)值得注意的問(wèn)題是,同一內(nèi)容的規(guī)范性文件,其形式結(jié)構(gòu)差異很大。如有關(guān)“城市地下管線檔案”的規(guī)范性文件有21部,其中1部有章,20部沒(méi)有章;條文最多的為28條,最少的沒(méi)有設(shè)條,直接用數(shù)字標(biāo)明順序;字?jǐn)?shù)最多的為3051個(gè)字,最少的只有1484個(gè)字。由此看來(lái),各地各部門(mén)制定的檔案規(guī)范性文件能夠結(jié)合自身實(shí)際,有的放矢,注重解決實(shí)際問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)了形式和內(nèi)容的多樣化,逐步避免了地方檔案法規(guī)普遍存在的照抄照搬現(xiàn)象。這是值得充分肯定和需要進(jìn)一步保持和發(fā)揚(yáng)的地方。

在370部地方檔案規(guī)范性文件中,有58部設(shè)有獎(jiǎng)勵(lì)或制裁的條款,占15.7%。

行政規(guī)范性文件和行政法規(guī)、規(guī)章都具有法律約束效力,都可以作為行政行為的依據(jù),效力最高的應(yīng)該是行政法規(guī),其次為規(guī)章。因?yàn)?根據(jù)1996年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中的相關(guān)規(guī)定,行政法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰,行政規(guī)范性文件明確規(guī)定不得設(shè)定行政處罰。其次,根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,人民法院審理行政案件,以法律、行政法規(guī)、自治條例和單行條例為依據(jù),同時(shí)參照規(guī)章,并沒(méi)有包括行政規(guī)范性文件。據(jù)此,地方政府及其工作部門(mén)在今后制定地方檔案規(guī)范性文件時(shí),應(yīng)當(dāng)取消行政處罰,適當(dāng)保留獎(jiǎng)勵(lì)條款。這樣,既可以避免與法律抵觸,又可以起到自身獨(dú)特的作用。

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篇10

第三條本辦法所稱行政處罰裁量權(quán)是指工商行政管理機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的幅度內(nèi)合理作出行政處罰的權(quán)限。

第四條實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，充分考慮當(dāng)事人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度，作出的行政處罰要與違法行為相當(dāng)。

第五條在實(shí)施行政處罰時(shí)，對(duì)于同類主體、性質(zhì)相同、情節(jié)相似的案件，適用的法律依據(jù)、處罰種類及處罰幅度應(yīng)當(dāng)相同。

第六條法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰種類可以單處或并處的，可以選擇適用。對(duì)規(guī)定應(yīng)當(dāng)并處的，不得選擇適用。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)先沒(méi)收違法所得，再作其他處罰的，不得選擇適用。

第七條同一違法行為違反了不同法律規(guī)范的，在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)按順序遵循下列原則：

（一）效力高的法律規(guī)范優(yōu)先適用；

（二）法律規(guī)范效力相同，有特別規(guī)定的優(yōu)先適用；

（三）法律規(guī)范效力相同，生效時(shí)間在后的優(yōu)先適用。

第八條法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的處罰幅度可視違法行為情節(jié)輕重分為從重處罰、一般處罰、從輕處罰。

第九條當(dāng)事人有下列情形之一的，可不予行政處罰：

（一）違法情節(jié)輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的；

（二）自查并如實(shí)反映其違法行為的，違法情節(jié)輕微并能及時(shí)糾正的；

（三）當(dāng)事人不滿十四周歲的。

第十條對(duì)于下列違法情節(jié)輕微，沒(méi)有造成社會(huì)危害的行為，可本著先教育后處罰的原則，對(duì)其發(fā)出《警示改正通知書(shū)》，要求其限期改正違法行為。

（一）企業(yè)變更名稱、住所、法定代表人（負(fù)責(zé)人）、注冊(cè)資本（金）、企業(yè)類型（經(jīng)濟(jì)性質(zhì)）、營(yíng)業(yè)期限、股東等，未按照規(guī)定辦理有關(guān)變更登記的；

（二）企業(yè)未在規(guī)定的期限內(nèi)申報(bào)年檢材料，逾期不滿60日的；

（三）個(gè)體工商戶擅自改變經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，未按照規(guī)定辦理變更登記，逾期不滿60日的；

（四）個(gè)體工商戶未在規(guī)定的期限內(nèi)申報(bào)驗(yàn)照材料，逾期不滿60日的；

（五）擅自超出營(yíng)業(yè)執(zhí)照核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍，而超范圍經(jīng)營(yíng)的商品不屬于國(guó)家專營(yíng)?？氐?；

（六）未按規(guī)定懸掛營(yíng)業(yè)執(zhí)照的；

（七）未按規(guī)定辦理動(dòng)產(chǎn)抵押物變更登記手續(xù)的；

（八）拍賣(mài)企業(yè)未按規(guī)定及時(shí)辦理拍賣(mài)活動(dòng)備案手續(xù)，逾期不滿60日的；

（九）制作企業(yè)、個(gè)體戶自身的牌匾、招牌中，將其名稱簡(jiǎn)略或者增加字樣，與注冊(cè)登記的名稱不一致，但名稱內(nèi)容并無(wú)實(shí)質(zhì)性變化，對(duì)他人名稱不構(gòu)成侵權(quán)的；

（十）未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)置招牌廣告，但符合設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和要求的，或宣傳自己產(chǎn)品的廣告用語(yǔ)違反有關(guān)規(guī)定，但未造成社會(huì)影響和消費(fèi)者損失的；

（十一）有不公平競(jìng)爭(zhēng)行為，但情節(jié)輕微并及時(shí)糾正的；

（十二）有損害消費(fèi)者合法權(quán)益行為，但情節(jié)輕微并及時(shí)糾正的；

（十三）其他情節(jié)輕微、尚未造成危害后果的違法違章行為。

第十一條當(dāng)事人有下列情形之一的，可依法從輕處罰：

（一）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；

（二）受他人脅迫有違法行為的；

（三）配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；

（四）已滿十四周歲不滿十八周歲的；

（五）其他依法從輕處罰的。

有從輕處罰情節(jié)的，辦案人員應(yīng)在法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的處罰幅度內(nèi)按照低的檔次確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，但不得低于處罰幅度所設(shè)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第十二條當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從重處罰：

（一）違法行為被行政處罰后，兩年內(nèi)再次發(fā)生同類違法行為的；

（二）違法行為嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益；

（三）違法行為對(duì)他人造成嚴(yán)重的人身?yè)p害和重大財(cái)產(chǎn)損失的；

（四）其他依法從重處罰的。

違法行為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替移送。

有從重處罰情節(jié)的，辦案人員應(yīng)在法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的處罰幅度內(nèi)按照高的檔次確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，但不得高于處罰幅度所設(shè)定的處罰標(biāo)準(zhǔn)。

第十三條辦案人員應(yīng)當(dāng)對(duì)行政處罰的種類和幅度提出建議，并在案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告中說(shuō)明行使裁量權(quán)的事實(shí)、理由、依據(jù)。

第十四條各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，一般應(yīng)當(dāng)按照《若干經(jīng)濟(jì)違法行為罰款參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。

如辦案部門(mén)作出低于或高于《若干經(jīng)濟(jì)違法行為罰款參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》的罰款處罰，必須在案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告中專項(xiàng)說(shuō)明，經(jīng)分管局長(zhǎng)批準(zhǔn)后，報(bào)請(qǐng)局長(zhǎng)決定或提交案件審批委員會(huì)討論決定。