導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇政府投資條例，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

第二條本辦法適用于市本級項目投資總額100萬元（含100萬元）以上的政府投資項目。投資總額100萬元以下的政府投資項目由項目法人自行管理，接受市財政部門和審計機關的監(jiān)督。

政府投資項目是指使用以下資金投資建設的項目：

（一）財政性資金(預算內(nèi)資金、政府性基金、非稅收入資金、各類專項建設資金);

（二）中央、省補助資金（含國債資金）；

（三）政府性投資公司承擔政府投資項目的融資建設資金；

（四）用財政性資金作為還款來源或還款擔保的借貸性資金(含國外貸款)；

（五）其他財政性資金。

第三條政府投資項目的主要范圍是公益性項目、公共基礎設施項目、保護和改善生態(tài)環(huán)境項目、推進科技進步和高新技術產(chǎn)業(yè)化項目以及市政府確定的其他項目。

第四條政府投資項目根據(jù)資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要，可分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等方式。

第五條政府投資應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，有利于履行政府職能，有利于資源優(yōu)化配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

第六條市發(fā)展和改革委員會是市政府投資綜合主管部門，具體負責政府投資項目儲備庫和年度計劃的編制、項目審批和計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，并向市政府報告。

市財政部門對政府投資項目的資金使用、工程財務決算進行審核、管理和監(jiān)督。市財政部門和政府性投資公司根據(jù)批準的政府投資年度計劃負責籌集和安排資金。

市審計機關負責對政府投資項目前期準備、概預算執(zhí)行、竣工決算等方面進行審計監(jiān)督。

市建設、城市規(guī)劃、國土資源、環(huán)保、國有資產(chǎn)管理、工業(yè)經(jīng)濟、招標采購監(jiān)管、行政監(jiān)察、統(tǒng)計等相關管理部門在各自職責范圍內(nèi)對政府投資項目進行管理和監(jiān)督。

第二章項目儲備和年度計劃

第七條政府投資項目實行項目儲備制度。

列入政府投資項目儲備庫的項目應具備以下條件：

（一）符合市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃；

（二）項目前期工作達到一定深度，有較明確的建設內(nèi)容、規(guī)模、擬建地點和投資估算。

第八條政府投資項目按照批準的年度計劃組織實施。列入年度計劃的項目原則上應從政府投資項目儲備庫中選取。

第九條列入市政府投資年度投資計劃的項目，需具備以下條件之一：

（一）上年度政府投資續(xù)建項目；

（二）新開工項目，已列入政府投資項目儲備庫或已列入市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中急需建設的，并已完成初步設計和概算批復、具備開工條件的。

第十條市政府投資綜合主管部門于每年年底前，根據(jù)各部門提出的下一年度政府投資項目計劃建議，在廣泛聽取各方面的意見和建議的基礎上，會同市建設、交通、水利、財政、規(guī)劃、國土、政府性投資公司等部門和單位，擬定政府投資年度計劃，報市政府批準。其中使用市本級財政性資金的，納入年度財政預算草案。

批準后的政府投資年度計劃，由市政府投資綜合主管部門下達各行業(yè)主管部門組織實施。市財政部門或政府性投資公司根據(jù)投資計劃和工程進度支付資金，資金實行直接支付制度.

政府投資年度計劃包括下列內(nèi)容：

（一）政府投資安排的總量及重點支持方向；

（二）年度投資項目的名稱、項目法人、用地規(guī)模、建設規(guī)模和內(nèi)容、建設期限、項目總投資和資金來源、年度投資額、年度建設內(nèi)容等；

（三）其他應當說明的情況。

第十一條政府投資年度計劃執(zhí)行過程中，原則上不得變更；確需調(diào)整年度計劃或增減新開工項目的，由有關行業(yè)主管部門提出意見，市政府投資綜合主管部門會同市財政等有關部門編制年度一次性調(diào)整方案，報市政府批準；涉及財政預算調(diào)整的，按法定程序辦理。

第十二條政府投資年度計劃批準后，市政府投資綜合主管部門會同有關部門根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，報請市政府同意后，向社會公布政府投資補助項目的條件和重點支持方向等。

第三章項目審批

第十三條政府投資項目采用直接投資和資本金注入方式投入的，審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計和概算；其中，總投資1000萬元以下的項目可合并審批項目建議書和可行性研究報告。采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。

按規(guī)定需要上報國家、省審批的項目，由市政府投資綜合主管部門初審并征求有關部門意見后上報。國家和省另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第十四條擬申請政府采用直接投資和資本金注入方式投入的項目,項目單位應采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的咨詢機構(gòu)編制項目建議書，經(jīng)其主管部門審核后，報市政府投資綜合主管部門。

第十五條市政府投資綜合主管部門應當在收到項目建議書申請后3個工作日內(nèi)作出是否受理的決定。

市政府投資綜合主管部門根據(jù)申報項目的具體情況，征求有關部門對項目建議書的意見，并自受理之日起10個工作日內(nèi)按規(guī)定審批。對本市經(jīng)濟、社會和環(huán)境有重大影響的項目，在審批前應采取聽證會等方式廣泛征求公眾意見。

第十六條項目建議書批準后，項目單位應采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的咨詢機構(gòu)編制項目可行性研究報告，經(jīng)其主管部門審核后，報市政府投資綜合主管部門，并提供以下材料：

（一）申請報告；

（二）可行性研究報告；

（三）市規(guī)劃部門的建設項目選址意見和規(guī)劃設計條件、市國土部門的用地預審意見文件、市環(huán)保部門的環(huán)境影響評價批復文件和其他所需材料。

第十七條市政府投資綜合主管部門應當在收到項目可行性研究報告申請后3個工作日內(nèi)作出是否受理的決定。

市政府投資綜合主管部門應采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的咨詢機構(gòu)對可行性研究報告進行評估論證，并征求財政等有關部門意見，自受理之日起10個工作日內(nèi)作出是否批準的決定。其中，委托評估論證的時間不計算在內(nèi)。

第十八條項目可行性研究報告批復后，項目單位應采取競爭的方式委托符合資質(zhì)要求的設計單位組織編制初步設計和概算。設計單位應根據(jù)批準的可行性研究報告所確定的內(nèi)容、規(guī)模、標準，嚴格按有關規(guī)范設計。初步設計和概算經(jīng)其主管部門審查

后，連同有關材料報市政府投資綜合主管部門。

項目投資概算應包括征地、拆遷、建設等所需的一切費用。初步設計中的建設內(nèi)容、建設規(guī)模、建設標準不得超過可行性研究報告批復的范圍，概算總投資不得超過可行性研究報告批復總投資的5%，超過5％的，可行性研究報告應當重新報批.

市政府投資綜合主管部門審批初步設計和概算，比照第十七條規(guī)定辦理。市政府投資綜合主管部門應當在審批前將概算抄送財政部門進行評審。

第十九條項目單位根據(jù)批準的初步設計和概算編制施工圖設計文件和工程預算，并將預算報送市財政部門。

第二十條擬申請政府采取投資補助、轉(zhuǎn)貸、貸款貼息方式投入的建設項目，項目單位應編制資金申請報告，經(jīng)其主管部門初審后，報市政府投資綜合主管部門。

第二十一條市政府投資綜合主管部門對資金申請報告，應征求財政等部門意見后提出審查意見報市政府。對市政府審定的資金申請項目,由市政府投資綜合主管部門批準資金申請報告。

按規(guī)定需要上報國家、省審批的項目，由市政府投資綜合主管部門初審后上報。

第二十二條市規(guī)劃、國土資源、建設、財政、房地產(chǎn)、環(huán)保等有關部門應當按照有關法律、法規(guī)規(guī)定和建設程序要求，采取有效措施，簡化審批手續(xù)，實施并聯(lián)辦理，提高辦事效率，在法定時限或承諾時限內(nèi)及時辦理政府投資項目建設有關行政許可手續(xù)。

第四章項目建設管理

第二十三條政府投資項目實行項目法人制、招標投標制、合同管理制和工程監(jiān)理制。

第二十四條政府投資的非經(jīng)營性項目、公益性項目推行代建制，即選擇專業(yè)化的項目管理單位負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位。

代建制管理辦法出臺前，政府投資的非經(jīng)營性項目、公益性項目法人單位，可以是政府授權的具體承擔項目建設任務的責任單位，也可以是市本級財政建設支出預算安排的預算單位。

第二十五條經(jīng)營性政府投資項目，項目可行性研究報告批準后，必須按規(guī)定組建項目法人，項目法人負責項目的策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和資產(chǎn)的保值增值。

第二十六條政府投資項目實行招標投標制。凡符合招標條

件的，勘查、設計、施工、監(jiān)理、設備和材料的采購均應當依法實行招標。所需設備和材料已納入政府采購范圍的，必須按照有關規(guī)定進行政府采購。政府投資項目嚴禁轉(zhuǎn)包和違法分包?？偝邪鼏挝贿M行合同分包，按照《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國招標投標法》有關規(guī)定執(zhí)行。

第二十七條政府投資項目實行合同管理制。設計、施工、監(jiān)理等單位按照合同要求對項目法人負責。

第二十八條政府投資項目實行監(jiān)理制。監(jiān)理單位應當根據(jù)有關工程建設的法律、法規(guī)、工程設計文件和施工、設備監(jiān)理合同以及工程建設合同，對工程建設進行監(jiān)理。

第二十九條項目法人單位按照批準的建設內(nèi)容、規(guī)模、標準組織項目實施。

因技術、水文、地質(zhì)等原因確需變更設計，不增加政府投資或增加政府投資不超過概算1％的，由原設計單位編制變更設計說明，報市政府投資綜合主管部門審核確定后，按照有關規(guī)定辦理有關手續(xù)；需要增加政府投資超過概算1％的，由有關行業(yè)主管部門提出意見，市政府投資綜合主管部門征求市財政等相關部門意見，報市政府批準后，辦理調(diào)整手續(xù)。未經(jīng)批準，嚴禁擅自提高建設標準、擴大建設規(guī)模、改變建設用途。

第五章項目竣工驗收和決算

第三十條政府投資項目竣工后，應當在3個月內(nèi)依據(jù)國家有關規(guī)定組織驗收。

第三十一條政府投資項目竣工驗收合格后，項目法人應當及時按照有關規(guī)定辦理竣工決算和決算審計，并將竣工決算資料報市財政部門。

第三十二條審計機關對政府投資項目依法進行審計監(jiān)督。

未經(jīng)竣工決算審計的，不得批準財務決算。審計機關或?qū)徲嬛薪闄C構(gòu)對政府投資項目竣工決算出具的審計報告和作出的審計決定，應當抄送市財政部門，并作為項目竣工后財務結(jié)算和國有資產(chǎn)移交的依據(jù)。

第三十三條工程竣工決算批準前，建設資金支付比例原則上不得超過合同總價款的90％。

第三十四條政府投資項目必須按規(guī)定辦理產(chǎn)權登記，并辦理資產(chǎn)、檔案移交手續(xù)。

第三十五條政府投資項目交付試用期滿后，市政府投資綜合主管部門可會同有關部門進行項目后評價，評價結(jié)論報市政府。

第六章責任追究

第三十六條政府有關部門應當公布舉報電話等投訴舉報方式，受理公民、法人和其他組織投訴、舉報政府投資項目審批和建設中的違法行為。

第三十七條市政府投資綜合主管部門未按相關規(guī)定審批或辦理時間超過本辦法規(guī)定時間的；其他有關行政管理部門未依法履行職責或未按本部門承諾規(guī)定辦理的，依法追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的行政責任。

第三十八條項目法人單位有下列行為之一的，由市政府投資綜合主管部門等有關部門責令限期整改，依法追究單位負責人和直接責任人的行政責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任：

（一）未按程序辦理相關手續(xù)擅自開工建設的；

（二）未經(jīng)批準擅自調(diào)整建設標準和投資規(guī)模的；

（三）未依法組織招標的；

（四）轉(zhuǎn)移、侵占或者挪用建設資金的；

（五）未經(jīng)竣工驗收或者驗收不合格即交付使用的；

（六）其他違反有關法律、法規(guī)規(guī)定的行為。

第三十九條參與政府投資項目建設的其他單位有下列情形之一的，由有關行政管理部門按職責分工將其列入不良行為記錄名單，3年內(nèi)不得承擔政府投資項目的相關工作；構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任：

（一）咨詢、審計、工程造價等中介機構(gòu)在咨詢評估、財務審計、造價審核等方面弄虛作假，或者評估、審計、審核等結(jié)論嚴重失實的；

（二）設計單位不按固定資產(chǎn)管理程序和批準的可行性研究報告對政府投資項目進行初步設計及施工圖設計，情節(jié)嚴重的；

（三）施工單位不按批準的施工圖和有關建設規(guī)定組織施工，情節(jié)嚴重的；施工單位轉(zhuǎn)包或違法分包建設工程的；

（四）監(jiān)理單位不按國家有關規(guī)定履行職責，情節(jié)嚴重的；

（五）招標機構(gòu)違背國家有關招標規(guī)定的；

（六）建設管理機構(gòu)違背國家有關建設管理規(guī)定的。

第四十條政府投資項目發(fā)生重大責任和質(zhì)量事故的，依法追究建設、勘察設計、施工和監(jiān)理單位及其法定代表人和直接責任人的法律責任；同時依法追究有關人員在項目審批、執(zhí)行建設程序和工程建設監(jiān)督管理方面的行政責任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十一條國家機關及有關單位的工作人員在政府投資項目建設過程中、、、索賄受賄的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七章附則

第四十二條國務院、省政府及其部門對使用中央和省財政補助資金的政府投資項目另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

篇2

直到今年1月，《條例》由江蘇省十二屆人大常委會第二十次會議審議通過，并確定于今年5月1日起正式施行。全文共34條，結(jié)合江蘇僑情，從規(guī)范政府服務、明確扶持措施、完善權益保障、解除后顧之憂、暢通爭議解決渠道等五個方面“對癥下藥”，為華僑華人來江蘇投資和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供全面立法保護：比如，在規(guī)范政府服務方面，《條例》提出，要設立華僑投資權益保障協(xié)調(diào)委員會，并規(guī)定責任追究制度，對侵害華僑投資者合法權益的，區(qū)別不同行為設定不同處罰。在華僑國內(nèi)身份證明方面，《條例》規(guī)定，華僑投資者辦理教育、醫(yī)療、機動車駕駛證申領等事務需要提供身份證明的憑本人護照即可；同時，華僑投資者個人可以憑本人護照、國外居留證明等相關證明材料，申請確認其華僑身份。

座談會上，省人大常委會副主任劉永忠、副省長張雷等領導分別作重要講話。劉永忠表示，《江蘇省保護和促進華僑投資條例》的頒布實施，是江蘇省貫徹落實中央對海外華僑華人方針政策和十八屆四中全會“依法維護海外僑胞權益”要求的體現(xiàn)，是適應當代僑情變化、推動江蘇省僑務法治建設的需要，是凝聚僑心、服務僑商、吸引僑才、維護僑益的實際舉措。全省各級政府及社會各方面，要把條例學習宣傳作為一項基礎性工作抓好，明確主要對象、突出重點內(nèi)容、創(chuàng)新宣傳方式，營造全社會尊重僑商、維護僑胞合法權益的良好氛圍。

篇3

首先,讓我們來了解《中關村科技園區(qū)條例》是個什么樣的法：①《條例》是一個區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營造一個與國際接軌的市場經(jīng)濟平臺，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個超前法不是現(xiàn)實法。所謂超前法是在立法時對中關村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實法旨在企業(yè)現(xiàn)實中遇到的問題。③《條例》是個創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對先行法律制度尚未涉及的空間領域進行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個框架法而不是個操作法。它著眼點是對中關村科技園區(qū)的建設發(fā)展構(gòu)件一個性的制度框架，為園區(qū)提供一個法治平臺。

今年實施的《條例》，在中關村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個特定領域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國家對園區(qū)的發(fā)展出臺了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領域，對于中關村的發(fā)展起到積極的促進作用。但是《條例》則對園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強烈的政府為經(jīng)濟服務的特色.，這一點對于中關村的發(fā)展至關重要；第二，政府行為的透明度得到加強。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護都給予明確的規(guī)定。比較其他相關的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護投資上則加強力度；最后是人才流動環(huán)境。人才問題是中關村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動，涉及到國家的戶籍管理制度，勞動管理制度，福利保障制度等各個方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動性。

《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國家宏觀的法律框架下也進行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進行分析：

⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序，違公德的行為除外。”這是世界各國法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對于三種最基本的損害社會，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。

⑵企業(yè)設立時可以不設立經(jīng)營范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關村設立企業(yè)，辦理工商登記時，工商機關對其經(jīng)營范圍不作具體核定。這表明中關村有關方面在企業(yè)登記注冊方面將擺脫審批制，向核準制邁進。這是在企業(yè)登記注冊方面的一項重大改革，是向著市場化目標和國際慣例邁出的一大步。

⑶明文規(guī)定保護創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權益?！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個人在中關村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權利以及其他合法權益受到法律保護。任何組織或者個人不得非法占有或者實施其它侵害行為。這為靠知識創(chuàng)造財富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。

⑷規(guī)定了我國法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應不同投資者的要求。德國商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號的名義下從事商事營業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個無限責任合伙人和一個有限責任合伙人。有限責任合伙人在其出資范圍內(nèi)對合伙的債權人承擔責任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個或者兩個以上的人組成的合伙。其中包括一個或一個以上的普通合伙人和一個或者一個以上的有限合伙人。這與德國商法典的有限合伙的概念基本相同。我國在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責任的字樣。”在我國《合伙企業(yè)法》起草時曾有專門的有關“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時被刪除了，其中的一個理由是我國目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實踐經(jīng)驗，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人?！边@一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進風險投資，還應該允許“機構(gòu)”充當合伙人，使之與國際慣例接軌。風險投資機構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過度賭博，投資者可以預測到自己受到的最大損失，作到量力而行。

長期以來，一直存在一個誤區(qū)即對合伙實行雙重征稅。對合伙不應征企業(yè)所得稅，只在利潤回報個人的時候?qū)ζ湔魇諅€人所得稅，這是國際慣例，有利于促進風險投資。要解決有限合伙在我國存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實施細則》的有關規(guī)定?！稐l例》中對有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風險投資機構(gòu)可以以有限合伙的形式?！辈⑶乙?guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅?！薄稐l例》的這項規(guī)定，可以防止重復征稅，為投資者和經(jīng)營者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營環(huán)境。

⑸明文規(guī)定中關村科技園區(qū)內(nèi)的學校教師學生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關系，并可以回原單位重新競爭上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的學生可以在中關村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學籍；保留學籍的期限，由所在學?；蛘呖蒲袡C構(gòu)與學生與合同約定?！?/p>

⑹為引進人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高?？蒲袡C構(gòu)應屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進園區(qū)發(fā)展所需的留學人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制。這一條是對人才市場的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制，”可以算是一個進步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。

⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得濫用行政權力限制正常的商業(yè)秩序?！皦艛唷敝高`反國家法律、法規(guī)、政策和社會利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動，或濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位，排斥或控制他人正當?shù)慕?jīng)濟活動，在某一生產(chǎn)或流通領域?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當競爭行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關村地區(qū)經(jīng)營者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場競爭機制。使資源配置達到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟潛力。充分利用中關村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場經(jīng)濟體制。

⑻明確具體地對保護商業(yè)秘密和競業(yè)限制進行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對保護企業(yè)商業(yè)秘密方面進行規(guī)定。對企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔保密義務、訂立專門競業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。

⑼建立了信用擔保準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度企業(yè)和其他市場主體，在中關村科技園區(qū)依法設立信用擔保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔保為主的信用擔保。

⑽規(guī)范土地一級開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級開發(fā)”的原則，解決中關村房地產(chǎn)價格過高的問題。眾所周知，中關村一帶房地產(chǎn)價格過高，這與它作為一級的科技園區(qū)是不相適應的。有關專家學者早就提出，要運用立法的形式改變中關村房地產(chǎn)價格過高的泡沫狀況，使之適應價值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。

⑾增設了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場主體可以向園區(qū)管理機構(gòu)投訴。

⑿我國法律中首次設專章規(guī)范政府機構(gòu)《中關村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機構(gòu)。這是條例的一個亮點，是第一次專章對政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實屬不易了。

⒀對政府“不作為”的法律責任進行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責造成企業(yè)和其他市場主體不能享受應有的權利和利益時，將承擔相應的法律責任。

篇4

首先,讓我們來了解《中關村科技園區(qū)條例》是個什么樣的法：①《條例》是一個區(qū)域法而不是產(chǎn)業(yè)法。其更側(cè)重于把園區(qū)作為一個特區(qū)，通過立法在園區(qū)內(nèi)營造一個與國際接軌的市場經(jīng)濟平臺，而不是像以往的慣例，通過立法為企業(yè)爭取到更好的優(yōu)惠的政策。②《條例》是一個超前法不是現(xiàn)實法。所謂超前法是在立法時對中關村科技園區(qū)的發(fā)展趨勢做出判斷，為園區(qū)未來的發(fā)展留下較大的空間。而現(xiàn)實法旨在企業(yè)現(xiàn)實中遇到的問題。③《條例》是個創(chuàng)新法而不是集錦法。創(chuàng)新法是對先行法律制度尚未涉及的空間領域進行立法，為園區(qū)的發(fā)展提供一種新的制度安排。而集錦法只是將適用園區(qū)的現(xiàn)行有效的法規(guī)，政策匯集起來。④《條例》是一個框架法而不是個操作法。它著眼點是對中關村科技園區(qū)的建設發(fā)展構(gòu)件一個性的制度框架，為園區(qū)提供一個法治平臺。

今年實施的《條例》，在中關村科技園區(qū)的發(fā)展有重要的意義。從法律上，首先確定了園區(qū)作為一個特定領域，受到特別法律調(diào)整的地位。在此之前，國家對園區(qū)的發(fā)展出臺了一系列的政策。主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠以及工商管理領域，對于中關村的發(fā)展起到積極的促進作用。但是《條例》則對園區(qū)的整體法制規(guī)劃,提出了建設科技園區(qū)的全方位法制環(huán)境:：第一是政府服務環(huán)境。.《條例》中表現(xiàn)強烈的政府為經(jīng)濟服務的特色.，這一點對于中關村的發(fā)展至關重要；第二，政府行為的透明度得到加強。公開執(zhí)法，聽取意見，接受監(jiān)督，是《條例》中政府執(zhí)法的重要要求；第三，使市場交易環(huán)境更加寬松，明確確立了交易的自主性和當事人意志的決定性；第四，投資環(huán)境得到改善。投資的形式，投資條件以及投資的保護都給予明確的規(guī)定。比較其他相關的法律規(guī)定，《條例》在約束投資的條件上放寬，而在保護投資上則加強力度；最后是人才流動環(huán)境。人才問題是中關村科技園區(qū)的核心問題，人才的自由流動，涉及到國家的戶籍管理制度，勞動管理制度，福利保障制度等各個方面的問題，一直是阻礙園區(qū)發(fā)展的一個重要因素，《條例》在這方面做了最大的努力，規(guī)定了一系列的重要原則，保障人才的流動性。

《條例》為高科技企業(yè)創(chuàng)造了更為寬松的法治環(huán)境。它其中的一些條款在國家宏觀的法律框架下也進行了大膽的突破和創(chuàng)新，具有鮮明的特色。下面將對于這些特色和創(chuàng)新結(jié)合條文進行分析：

⑴以從事法律，法規(guī)和規(guī)章沒有明文禁止的活動，但損害社會公共利益，擾亂社會經(jīng)濟秩序，違公德的行為除外。”這是世界各國法律所普遍遵循的一條基本原則。其意思是說，任何在法律規(guī)范調(diào)整下的公民或組織，所實施的行為只要在法律上沒有明文規(guī)定為禁止的，都是合法有效的。這條原則在我國的法律中還是第一次出現(xiàn)，這也是此次園區(qū)立法突破最大的一點，第三款后面的但書（屬于排除形式的但書）對于三種最基本的損害社會，公民的行為，做出了排除。說明，“法無名文不為過”是在一定限度下的“不為過”。

⑵企業(yè)設立時可以不設立經(jīng)營范圍《條例》第九條規(guī)定，在中關村設立企業(yè)，辦理工商登記時，工商機關對其經(jīng)營范圍不作具體核定。這表明中關村有關方面在企業(yè)登記注冊方面將擺脫審批制，向核準制邁進。這是在企業(yè)登記注冊方面的一項重大改革，是向著市場化目標和國際慣例邁出的一大步。

⑶明文規(guī)定保護創(chuàng)業(yè)者投資者的合法權益?！稐l例》第七條第二款明確規(guī)定：“組織和個人在中關村科技園區(qū)投資的資產(chǎn)、收益等財產(chǎn)權利以及其他合法權益受到法律保護。任何組織或者個人不得非法占有或者實施其它侵害行為。這為靠知識創(chuàng)造財富而使自己富裕起來的投資者和創(chuàng)造者解除了后顧之憂。這一條是符合條例的立法宗旨的。

⑷規(guī)定了我國法律體系中從來沒有過的一種新的企業(yè)形式-——有限合伙有限合伙是一種較為古老的企業(yè)、商業(yè)組織形態(tài)。他的產(chǎn)生和發(fā)展是為了適應不同投資者的要求。德國商法典規(guī)定了有限合伙，根據(jù)德國商法典第171條和172條的規(guī)定，有限合伙是為了在某一商號的名義下從事商事營業(yè)而建立的一種商事合伙。有限合伙中包括兩種合伙人，即至少一個無限責任合伙人和一個有限責任合伙人。有限責任合伙人在其出資范圍內(nèi)對合伙的債權人承擔責任。而英美法則把以合伙存在的有限合伙和兩合公司一起統(tǒng)稱為有限合伙。根據(jù)美國《統(tǒng)一有限合伙法》的規(guī)定，有限合伙是指在按照某一州的法律由兩個或者兩個以上的人組成的合伙。其中包括一個或一個以上的普通合伙人和一個或者一個以上的有限合伙人。這與德國商法典的有限合伙的概念基本相同。我國在1997年頒布的合伙法中沒有規(guī)定有限合伙的形式，其中第五條規(guī)定：“合伙企業(yè)在其名稱中不得使用有限或者有限責任的字樣?！痹谖覈逗匣锲髽I(yè)法》起草時曾有專門的有關“有限合伙”的一章，但是在最后審查通過時被刪除了，其中的一個理由是我國目前沒有這種企業(yè)形態(tài)的實踐，似乎也沒有這種企業(yè)形態(tài)的需求。既無實踐經(jīng)驗，也無立法需求，所以就這樣被刪掉了。該法第九條還規(guī)定：“合伙人具有完全民事行為能力的人?！边@一限制也不合理，有限合伙是投資的組合，為了促進風險投資，還應該允許“機構(gòu)”充當合伙人，使之與國際慣例接軌。風險投資機構(gòu)采取有限合伙的形式，可以防止過度賭博，投資者可以預測到自己受到的最大損失，作到量力而行。

長期以來，一直存在一個誤區(qū)即對合伙實行雙重征稅。對合伙不應征企業(yè)所得稅，只在利潤回報個人的時候?qū)ζ湔魇諅€人所得稅，這是國際慣例，有利于促進風險投資。要解決有限合伙在我國存在的雙重征稅問題，就得突破現(xiàn)行《企業(yè)所得稅暫行條例》和《企業(yè)所得稅暫行條例實施細則》的有關規(guī)定?！稐l例》中對有限合伙做了肯定，明確規(guī)定：“風險投資機構(gòu)可以以有限合伙的形式?！辈⑶乙?guī)定：“有限合伙的所得稅由合伙人分別交納。屬于自然人的合伙人，其投資所得交納個人所得稅；屬于法人的合伙人，其投資所得交納企業(yè)所得稅?！薄稐l例》的這項規(guī)定，可以防止重復征稅，為投資者和經(jīng)營者創(chuàng)造了更好的經(jīng)營環(huán)境。

⑸明文規(guī)定中關村科技園區(qū)內(nèi)的學校教師學生兼職創(chuàng)業(yè)合法《條例》規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的教師和科研人可以離崗或者兼職在中關村科技園區(qū)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)。凡離崗創(chuàng)業(yè)的，經(jīng)所在單位與本人以合同約定，在約定期限內(nèi)可以保留其在原單位的人事關系，并可以回原單位重新競爭上崗。十五條第二款又規(guī)定：“高等學校，科研機構(gòu)的學生可以在中關村科技園區(qū)創(chuàng)辦高新技術企業(yè)，或者在企業(yè)從事技術開發(fā)和科研成果轉(zhuǎn)化工作。需要保留學籍的，經(jīng)所在單位同意，可以保留一定期限的學籍；保留學籍的期限，由所在學校或者科研機構(gòu)與學生與合同約定。”

⑹為引進人才突破了制度障礙條例明確規(guī)定，北京市行政區(qū)域內(nèi)的高?？蒲袡C構(gòu)應屆畢業(yè)生受聘于園區(qū)內(nèi)高新技術企業(yè)，可以直接辦理本市常住戶口；引進園區(qū)發(fā)展所需的留學人員，外省市科技和管理人才，可按規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制。這一條是對人才市場的開放的規(guī)定。其中“按照本市有關規(guī)定辦理《工作寄往證》或常住戶口，不受進京指標限制，”可以算是一個進步，它是條例的核心制度，起到瓶頸作用。

⑺明文規(guī)定了反壟斷第二十三條規(guī)定“政府及其所屬部門應當采取措施制止壟斷行為，維護市場公平競爭秩序，不得濫用行政權力限制正常的商業(yè)秩序?！皦艛唷敝高`反國家法律、法規(guī)、政策和社會利益，通過合謀性協(xié)議安排或協(xié)同行動，或濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位，排斥或控制他人正當?shù)慕?jīng)濟活動，在某一生產(chǎn)或流通領域?qū)嵸|(zhì)上限制競爭的行為。就廣義而言壟斷就是一種不正當競爭行為?！稐l例》以明文的形式規(guī)定了反壟斷，為中關村地區(qū)經(jīng)營者，投資者建立一套自由、公正、有效、統(tǒng)一的市場競爭機制。使資源配置達到合理，最大限度的發(fā)揮經(jīng)濟潛力。充分利用中關村的科技與資源，創(chuàng)造最佳的市場經(jīng)濟體制。

⑻明確具體地對保護商業(yè)秘密和競業(yè)限制進行了規(guī)定本《條例》四十二，四十三，四十四條逐條對保護企業(yè)商業(yè)秘密方面進行規(guī)定。對企業(yè)與員工簽訂保密合同、員工承擔保密義務、訂立專門競業(yè)限制合同等一些做出了具體的，專門規(guī)定。

⑼建立了信用擔保準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度企業(yè)和其他市場主體，在中關村科技園區(qū)依法設立信用擔保制度，為中小企業(yè)提供以融資擔保為主的信用擔保。

⑽規(guī)范土地一級開發(fā)明確了“政府壟斷土地一級開發(fā)”的原則，解決中關村房地產(chǎn)價格過高的問題。眾所周知，中關村一帶房地產(chǎn)價格過高，這與它作為一級的科技園區(qū)是不相適應的。有關專家學者早就提出，要運用立法的形式改變中關村房地產(chǎn)價格過高的泡沫狀況，使之適應價值規(guī)律。本條例規(guī)定的這一規(guī)則為這一狀況提供了很好的解決辦法。

⑾增設了園區(qū)企業(yè)的投訴渠道除了現(xiàn)有的，復議和訴訟等渠道，《條例》規(guī)定企業(yè)和其他市場主體可以向園區(qū)管理機構(gòu)投訴。

⑿我國法律中首次設專章規(guī)范政府機構(gòu)《中關村科技園區(qū)條例》在第五章以整章篇幅規(guī)定了規(guī)范政府機構(gòu)。這是條例的一個亮點，是第一次專章對政府行為做出法律規(guī)范。并且第一次明確的，系統(tǒng)的規(guī)定了政府聽證制度，雖然限定的范圍過窄，但就同步來講已是實屬不易了。

⒀對政府“不作為”的法律責任進行了明文規(guī)定政府不按照法律法規(guī)的規(guī)定履行職責造成企業(yè)和其他市場主體不能享受應有的權利和利益時，將承擔相應的法律責任。

篇5

《南風窗》：2004年出臺的《收費公路管理條例》原本是為了規(guī)范公路收費的行為，之后的7年里，公路亂收費愈演愈烈，是否已經(jīng)到了非修訂不可的地步？

王錫鋅：無論從現(xiàn)實還是理念層面，《收費公路管理條例》都已經(jīng)不合時宜了。過去幾年，中國的高速公路和收費公路里程的增加非常迅速，道路的增加使路網(wǎng)逐漸擴大，也就是說，該條例所要調(diào)節(jié)的對象發(fā)生了劇烈的變化，建路與收錢的矛盾也越來越大。在公路發(fā)展過程中，必然要涉及它的屬性，到底姓公還是姓私，是公益性還是經(jīng)營性，這是首先要明確的問題。

從理念上來說，過去政府沒有錢，收費是個歷史的選擇，交通部一直強調(diào)貸款修路或者籌集社會資金發(fā)展公路，籌集社會資金，讓別人來投資，投資者當然要靠收費來收回成本。但是，經(jīng)濟發(fā)展到了今天，這個邏輯就行不通了。財政收入越來越多，再引進社會資金、通過收費來回收成本的方式也就不行了?！豆贩ā访鞔_規(guī)定，國家要發(fā)展公路事業(yè)，而不是公路產(chǎn)業(yè)，那就應該由國家來負擔，發(fā)展免費公路為主，收費公路為輔。

《南風窗》：《收費公路管理條例》當時是在什么樣的背景下出臺的？一方面是對《公路法》的補充，另一方面是不是也體現(xiàn)了一定程度的妥協(xié)？

王錫鋅：它確實存在妥協(xié)的成分，因為《公路法》強調(diào)公路是一種公用事業(yè)，但是鑒于早期政府財力的硬約束，不得不通過BOT(私人資本參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種特殊的投資方式)或者貸款，來解決資金短缺問題。一方面強調(diào)公益性，一方面基于現(xiàn)實又要收費。那怎么進行協(xié)調(diào)和平衡呢，《公路法》允許了收費公路的存在，但不能允許它對利潤的無限貪婪，所以要對收費公路進行約束，防止它成為印鈔機。2004年的《收費公路管理條例》就是以此為目的，所以它在收費站的設置、收費期限和標準，包括收費站的間距等都做了規(guī)定。當公路的公共事業(yè)屬性和收費盈利的現(xiàn)實發(fā)生矛盾時，該條例算是公益性和經(jīng)營性的折中與妥協(xié)。

溯及既往不應該一刀切

《南風窗》：國家要發(fā)展公路事業(yè)，這是不是意味著所有公路都應該是免費的，或者說以免費為主？

王錫鋅：應該說絕大部分公路都得免費，這也是《公路法》中規(guī)定的。“公共事業(yè)”有點像是《公路法》“請客”，請客就一定會涉及誰埋單的問題，一般來說，不能搞我請客你埋單。但是在政府財力不足的情況下，只能是先貸款，或者讓大家來出錢，但是這個錢是要還的，怎么還呢，那就只能是收費。而真正有多少是政府自己埋單的呢？這個數(shù)字現(xiàn)在不得而知。要想使公路成為免費的，建路的時候就應該政府掏錢，如果政府不掏錢，只會產(chǎn)生兩種情況，要么是沒有路，要么就是別人掏錢，如果別人掏錢，憑什么不允許他收費？

《南風窗》：《收費公路管理條例》規(guī)定了收費期限和收費標準，但是還會有很多超期收費的情況發(fā)生，是因為條例本身就與現(xiàn)實脫節(jié)嗎？

王錫鋅：現(xiàn)在有許多公路核定收費期的時候是在2004年之前，那時候還沒有《收費公路管理條例》，所以它的期限就沒有明確和合理的規(guī)定。以首都機場高速為例，1993年建成，1996年完成收費權轉(zhuǎn)讓，當時核定的收費期是30年，如果按照這個核定期算的話，2026年它才到期。但是按照2004年的條例，1996年核定的收費期是不合法的。條例規(guī)定，政府還貸公路的收費期限，最長不得超過15年，轉(zhuǎn)讓政府還貸公路權益中的收費權，可以申請延長收費期限，但延長的期限不得超過5年。也就是說，首都機場高速從還貸公路轉(zhuǎn)成了經(jīng)營性公路，屬性發(fā)生了變化，最多只能收20年，也就是2016年到期。所以，這一次五部委收費公路專項清理要對2004年以前建成的公路進行規(guī)范，使收費期限在今年年底前全部符合條例的規(guī)定。

《南風窗》：如果2004年以前建成的公路都要符合條例規(guī)定，必然會導致合同的變更，這種情況會不會產(chǎn)生很大的糾紛？

王錫鋅：這涉及法律是不是要溯及既往的問題。我認為這次整頓和規(guī)范不能夠一刀切，不能全部溯及既往，應該區(qū)別對待。比如首都機場高速，它的成本早就收回了，而且還獲得了巨額利潤，所以要回溯既往沒有任何問題，這既合法也合理，《收費公路管理條例》規(guī)定的最高期限絕對不是必然的收費期限。而且條例里面也寫了，經(jīng)營性公路的收費期限，應按照收回投資并有合理回報的原則確定。那么我們就可以按照它的回報情況重新設定期限，原來定30年的，減到了20年，這是合法的。但是對有些偏遠地區(qū)發(fā)展的公路，因為投資公共基礎設施的需要，應該考慮適當放寬。

回歸公益

《南風窗》：對于《收費公路管理條例》的修訂，交通部有意要延長到期的高速公路的收費期限，按“低費率、長年限”和“以路養(yǎng)路”的原則繼續(xù)收費。您怎么看？

王錫鋅：去年交通部就表達了這個觀點，要降低收費標準、拉長收費年限，攤薄費用，總量不變。我覺得這個是需要再斟酌的。第一，延長的理由并不充分，這會讓人產(chǎn)生一種感覺，那就是投資公路的利益和利潤無論如何要保證，投資應該是零風險，如果一定時間不能收回來，那就延長期限，這個理由是不能成立的。第二，公路本身的維護是需要收費的，站點的設立、收費人員的配備、因設置收費站而導致的塞車，都會產(chǎn)生一定的成本。當收費標準降低、期限拉長的時候，可能會出現(xiàn)一些收費站連基本的運營成本都不能收回的情況，獲得的凈利潤可能很少，甚至是負數(shù)。那么按照投資者的收益必須保證的邏輯，很有可能出現(xiàn)收費無限期進行下去的狀況，所以我覺得，把橡皮筋拉長的做法是危險的。這種設想意在平衡多方利益，把目前的物流成本通過時間的延伸，放到未來，如果處理不好，會出現(xiàn)新的問題。第三，收費期限拉長會帶來社會心理上的折磨，公眾都巴望著不要再收費了，卻又提出延長收費的期限，這是典型的以時間換空間的做法，這樣的提法需要充分的理由和明確的法律依據(jù)，否則會引起巨大的社會爭議。

《南風窗》：如果是這樣的話，相較于2004年的條例，會不會是一個倒退？

王錫鋅：期限不是收費公路唯一的決定因素，但的確非常關鍵，到底什么是合理的期限，首先得有一個標準。對于資本來說，它的標準就是利潤最大化。確定這個合理標準是能夠做到的，但這個合理標準只是一個上限，而不是必須要達到的期限。同時，標準的支持需要有動態(tài)信息機制，社會必須知道收費的信息，新的條例必須要體現(xiàn)，如果不寫進去，條例修訂就沒有意義，要形成對收費公路的監(jiān)管和壓力，而且這個在技術上是最容易做到的。

篇6

《條例》新增第六條規(guī)定“任何單位和個人對依法應當接受審計機關審計監(jiān)督的單位違反規(guī)定的財政收支、財務收支行為,有權向?qū)徲嫏C關舉報。審計機關接到舉報,應當依法及時處理”。這是為了貫徹落實黨的十七屆四中全會精神,堅持審計監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合,充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用,增強監(jiān)督合力。

亮點二:明確了審計機關有權依法監(jiān)督政府投資占項目總投資50%以下,但政府擁有項目建設、運營實際控制權的建設項目,以及社會保障資金、社會捐贈資金的范圍。

《條例》第二十一條規(guī)定“審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目,包括:……(二)未全部使用財政資金,財政資金占項目總投資的比例超過50%,或者占項目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。審計機關對前款規(guī)定的建設項目……依法進行審計監(jiān)督”。該規(guī)定明確地將涉及國計民生的建設項目無論政府投資比例多少都納入審計機關監(jiān)督范圍。

第二十一條規(guī)定“審計法第二十三條所稱社會保障基金,包括社會保險、社會救助、社會福利基金以及發(fā)展社會保障事業(yè)的其他專項基金;所稱社會捐贈資金,包括來源于境內(nèi)外的貨幣、有價證券和實物等各種形式的捐贈”。該規(guī)定旨在加強對社會保障基金、社會捐贈資金等涉及民生的資金的審計監(jiān)督,維護廣大人民群眾的切身利益。

亮點三:明確了審計結(jié)果公告的內(nèi)容和程序。

《條例》第三十三條規(guī)定“審計機關依照審計法第三十六條規(guī)定,可以就有關審計事項向政府有關部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果。審計機關經(jīng)與有關主管機關協(xié)商,可以在向社會公布的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果中,一并公布對社會審計機構(gòu)相關審計報告核查的結(jié)果”。該規(guī)定貫徹了政務公開的原則,充分保障了公民的知情權和監(jiān)督權,取消了原條例對審計機關公布審計結(jié)果的審計事項范圍的限制。

筆者淺見,為以學習貫徹落實《條例》為契機,點燃亮點,更好的關注民生、保障民生、改善民生,建議如下:

一、突出理念,民生審計大有職責。

我們黨的宗旨就是全心全意為人民服務,民生問題也歷來得到黨和政府的高度重視,十七大報告明確提出“民生”概念,把改善民生作為落實科學發(fā)展觀、促進社會和諧的重中之重,強調(diào)要重視民生、改善民生,讓人民群眾更多享有發(fā)展的成果,這昭示著我國走進重視民生、改善民生的新階段。然而,現(xiàn)階段社會經(jīng)濟中還存在一些影響社會和諧的矛盾和問題,其中就有人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,審計機關作為國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”,審計工作必須把改善民生和促進民生擺在突出的位置,堅持以人為本,把維護人民群眾的利益作為審計工作的出發(fā)點和歸宿,把涉及到人民群眾利益的、人民群眾關注的問題作為審計監(jiān)督重點,把對人民群眾負責、讓人民群眾滿意作為評判審計成果的根本標準。

二、拓寬領域,民生審計大有舞臺。

透過《條例》,筆者認為,民生審計的對象基本可分為三類:第一類是中央及各地方財政安排解決民生問題的資金,有代表性的如社會保障基金,這類資金呈現(xiàn)出逐年增多的勢頭。第二類是各種來源和用途的社會捐贈資金,這類資金近年明顯增多,尤以汶川地震以及最近的玉樹地震的獲贈資金為典型代表。第三類就是非政府投資額占總項目金額50%以上但政府擁有項目建設、運用實際控制權的民生工程資金。從近幾年審計工作開展情況看,第一類資金每年都納入各級審計機關每年審計項目計劃中,做到了年年審;第二類資金由于相關事件的不可預見性,雖沒有完全納入當年工作計劃,但其管理使用情況也及時接受了審計監(jiān)督;第三類資金則由于以往認識上的桎梏,束縛了對此類資金、項目的審計監(jiān)督,與此形成鮮明對比的是隨著我國對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高度集中的投資管理模式的改革, 以及民間資本不斷發(fā)展壯大的趨勢,國家已經(jīng)擴寬了民間投資的領域和范圍,鼓勵其進入可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程以及部分教育培訓、社會福利等關系到國計民生的公共產(chǎn)品、公益事業(yè)。如已經(jīng)引入民間資本運作的供水企業(yè)、污水處理設施建設項目,為及時銜接相關的審計監(jiān)督工作,《條例》科學明快地清除了認識障礙,避免了以前疑慮“越位”卻又“缺位”的局面,民生審計的領域得到了擴寬。

三、順應民意,民生審計大有前景。

篇7

《審計法》和《審計法實施條例》頒布實施以來，各級審計機關緊緊圍繞發(fā)展大局，依法開展審計監(jiān)督工作，審計領域不斷擴大，審計內(nèi)容逐步深化，審計質(zhì)量和效果有了顯著提高。同時，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，審計監(jiān)督工作的任務越來越重，要求越來越高，雖然國家分別于2006年和2010年對審計法和審計法實施條例進行了修訂，對審計監(jiān)督的職責、權限、程序和審計監(jiān)督機制等作了進一步規(guī)范，但其中有些規(guī)定仍較原則，尚不能完全解決審計工作中的一些具體問題，還需要通過地方立法作進一步補充和細化。因此，根據(jù)審計法和審計法實施條例等有關法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合地方實際，制定一部關于審計方面的地方性法規(guī)，對保障審計機關依法履行審計監(jiān)督職責，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，顯得十分必要。為此，早在2001年，我省就開始醞釀制定《條例》，有針對性開展了調(diào)研論證工作。2010年審計法實施條例修改后，我們正式啟動《條例》的立法工作，并于2012年9月27日由江西省第十一屆人大常委會第三十三次會議于通過，自2013年1月1日起施行。《條例》是全省審計機關履行監(jiān)督職責、開展審計工作的重要法規(guī)依據(jù)，對加強審計監(jiān)督、規(guī)范審計行為、維護財政經(jīng)濟秩序和社會公共利益，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，更好地發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，有著十分重要的意義。

1.《條例》的頒布實施，是進一步健全江西地方審計法規(guī)體系的需要。

我省審計機關成立近30年，尚未有一部專門規(guī)范審計工作的地方性法規(guī)。《條例》的制定，以審計法及其實施條例的相關規(guī)定為基礎，全面總結(jié)江西審計實踐長期積累的成功經(jīng)驗，系統(tǒng)借鑒兄弟省市審計法規(guī)的成熟做法，充分體現(xiàn)江西經(jīng)濟社會發(fā)展對審計工作的新要求，充實和完善了江西地方審計法規(guī)體系，為江西審計工作有法可依提供了重要保障。

2.《條例》的頒布實施，是新形勢下強化審計監(jiān)督，貫徹實施審計法和審計法實施條例的需要。

隨著服務于國家治理和發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能等審計目標的確立，新形勢下審計監(jiān)督的廣度和深度也隨之增加，社會關注度也越來越高。2006年和2010年修訂出臺的審計法和審計法實施條例為審計機關依法履行職責創(chuàng)造了良好的條件，但是，其部分規(guī)定還比較原則。如：對財政、政府投資建設項目、公眾資金、企業(yè)事業(yè)和金融機構(gòu)等領域的審計監(jiān)督內(nèi)容沒有明確規(guī)定;對審計機關開展績效審計、資源環(huán)境審計、跟蹤審計和聯(lián)網(wǎng)審計沒有明確規(guī)定;對審計整改的檢查、督查沒有明確規(guī)定。這些都需要通過地方立法進行細化、補充和完善，以滿足我省審計監(jiān)督工作的需要。

3.《條例》的頒布實施，是適應新情況，全面保障審計機關依法履職的需要。

近年來，隨著財政資金、國有資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大和資金流向范圍的更加廣泛，審計工作面臨著許多新情況、新問題。如：對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、民辦企業(yè)、民辦學校和私立醫(yī)院等經(jīng)濟組織使用財政資金情況如何加強審計，對資產(chǎn)涉及社會公眾利益的組織和項目如何加強審計，對政府投資建設項目審計結(jié)果的效力如何認定，等等。這些問題在審計法和審計法實施條例中均沒有相應的具體規(guī)定，但審計實踐又急需加以認真研究和解決。與此同時，我省審計機關在審計監(jiān)督工作中一些行之有效的做法，急需通過地方性法規(guī)固定下來。因此，為提升審計監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平，有必要結(jié)合我省實際，制定《條例》。

4.《條例》的頒布實施，是促進被審計單位加強財務管理，規(guī)范審計行為的需要。

加強審計監(jiān)督，是維護正常的財政經(jīng)濟秩序、保障財政資金安全、促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要保證?！稐l例》的制定，既是被審計單位加強財務管理、提高依法理財水平的需要，同時也是審計機關規(guī)范審計行為、提高依法審計水平的需要。

二、地方審計法規(guī)的立法原則

立法原則是指立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準繩，是立法指導思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)。立法遵循一定的原則，便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升為國家政權意志，使所立之法有效地實現(xiàn)立法者的目的。從《條例》的整個立法實踐來看，我們認為地方審計立法要把握以下幾個基本原則：

1.依據(jù)審計法及其實施條例和《江西省立法條例》的有關規(guī)定進行，并注意保持與相關法律及國家審計準則的銜接。

審計法是我國審計監(jiān)督工作的基本法律，明確規(guī)定了我國審計監(jiān)督的基本原則、審計機關領導體制、審計職責、審計權限、審計程序和法律責任等國家審計基本制度。審計法實施條例是國務院為執(zhí)行審計法而制定的配套法規(guī)，是審計法的下位法，其主要作用是對審計法的相關規(guī)定予以進一步明確、細化和補充，推動審計法的貫徹落實?！督魇×⒎l例》作為地方性法規(guī)，其效力均低于法律和行政法規(guī)。因此，制定《條例》，必須遵守審計法及其實施條例的有關規(guī)定。《江西省立法條例》規(guī)定了立法的相應權限、程序和原則，《條例》的制定必須遵守其有關規(guī)定。同時，《條例》注重與相關法律和國家審計準則的銜接，發(fā)揮其他法律和國家審計準則的依據(jù)作用、借鑒意義和參考價值。如，在第四十二條中，注意與《中華人民共和國行政強制法》第十九條“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應當在二十四小時內(nèi)向行政機關負責人報告，并補辦批準手續(xù)。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的，應當立即解除”的規(guī)定相銜接，在第三十四條、第四十七條分別按照國家審計準則對專項審計調(diào)查和專題報告進行規(guī)定。通過對相關法律和國家審計準則的借鑒、參考和完善，體現(xiàn)《條例》的權威性、實效性和全面性。

2.按照建設法治政府要求，進一步規(guī)范審計執(zhí)法，促進依法行政。

依法行政的本質(zhì)要求是依法規(guī)范和制約行政權力，建設法治政府的關鍵是擺正政府與行政相對人的關系、權力與權利的關系。制定《條例》，既要加強審計監(jiān)督，建立健全審計整改督查機制，又要規(guī)范審計執(zhí)法，設定必要的限制和程序要求，防止行政權力的濫用，依法保障被審計單位的知情權、陳述申辯權和法律救濟權;既要規(guī)定被審計單位的救濟渠道，也要規(guī)定審計機關自身的糾錯機制;既要明確被審計單位違反審計法應承擔的法律責任，也要明確審計人員違反審計法應承擔的法律責任。如《條例》第五十四條規(guī)定了審計人員、、等違法行為應當承擔的法律責任，體現(xiàn)了《條例》對審計人員的執(zhí)法行為和職業(yè)素養(yǎng)的規(guī)范性要求。

3.適應地方社會經(jīng)濟和審計工作發(fā)展的需要，及時總結(jié)各地審計工作經(jīng)驗。

《審計法》頒布實施以來，我省社會主義市場經(jīng)濟體制進一步完善，社會經(jīng)濟形勢也不斷發(fā)展，審計客觀環(huán)境發(fā)生了變化，對審計工作提出了新的更高的要求。同時，全省各級審計機關和廣大審計人員在審計工作中探索形成了一些實踐證明是成熟的經(jīng)驗和做法，需要及時總結(jié)固定下來。如，近年來在跟蹤審計、政府投資項目審計、民辦高校審計、農(nóng)村集體組織審計等方面，我省各級審計機關都取得了較好的效果。因此，制定《條例》必須適應我省社會經(jīng)濟和審計工作發(fā)展的需要，并將成熟的經(jīng)驗以法律形式確定下來。

4.研究和借鑒外省審計立法的有益經(jīng)驗，逐步完善江西特色的審計監(jiān)督制度。

雖然基于不同的經(jīng)濟條件，各省的省情不盡相同，在制度安排上也有相應的差異。但有一點是共同的，就是各省都注重運用法律制度來規(guī)范和保障審計監(jiān)督活動，而且這些審計法律制度具有很多地方審計的共性特征。如對政府投資建設項目的審計、對公眾資金的審計、對地方金融機構(gòu)的審計等。這些共性特征，對于我省審計制度的完善，具有一定的啟示和借鑒意義。因此，制定《條例》要研究和借鑒外省審計立法的有益經(jīng)驗，逐步探索和完善既符合上位法、又具有江西特色的審計監(jiān)督制度。

5.地方審計立法既要從立足于地方實際，又要兼顧適當?shù)那罢靶浴?/p>

地方審計立法既要立足于現(xiàn)實，突出地方特色，又要體現(xiàn)事物發(fā)展的趨勢，增強立法工作的預見性和超前性。為配合鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設，江西省各級審計機關進一步突出和加強資源環(huán)境事項審計，有力地促進了環(huán)境保護工作。為使資源環(huán)境審計工作規(guī)范化、制度化，《條例》特別對資源環(huán)境審計的對象和主要內(nèi)容作了規(guī)定，從法規(guī)層面上推進和深化我省的資源環(huán)境審計工作，為積極服務于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設增添動力。除地方特色外，《條例》為順應審計工作發(fā)展趨勢和方向，還制定了一些前瞻性條款?？冃徲嬜鳛閷徲嬑磥戆l(fā)展方向和工作重點，近年來正日益受到重視。目前，我省績效審計在審計項目中所占的比重正在逐步加大?！稐l例》對績效審計的范圍、內(nèi)涵作了原則性的規(guī)定，從地方法規(guī)的高度將績效審計法制化，要求審計機關著手這項工作，盡快為評價標準、方法和技術等的確定積累經(jīng)驗。同時規(guī)定了“績效審計結(jié)果應當作為政府及有關部門考核、評價、獎勵或者行政問責的依據(jù)?！睘檫m應信息處理的電算化和網(wǎng)絡化，聯(lián)網(wǎng)審計等新型的審計方式在未來的審計工作中將發(fā)揮越來越重要的作用。為此，《條例》第三十八條明確，審計機關在政府預算執(zhí)行、稅收、社會保險等重要領域?qū)嵤┞?lián)網(wǎng)審計，被審計單位不得拒絕。

三、地方審計立法的經(jīng)驗與體會

立法是一件既嚴肅又嚴謹?shù)墓ぷ?，立法的過程充滿著艱辛和汗水，立法的過程也是各部門利益博弈的過程。從2011年5月啟動立法進程到2012年9月正式通過，《條例》能夠在短短一年多時間順利出臺，并在社會上產(chǎn)生強烈反響，得益于如下經(jīng)驗和做法。

一是領導重視，每個階段親自過問并參與立法調(diào)研。省政府、省人大當年的立法項目主要以修改法規(guī)為主，在廳長的親自協(xié)調(diào)下，我廳報送的《條例》作為特例被予以安排，其他32件地方性法規(guī)仍然在繼續(xù)排隊等待條件成熟再提請省人大常委會審議。廳領導還參加了省政府法制辦、省人大組織的立法調(diào)研和座談，并及時對《條例》的修改提出指導性意見。

二是耐心溝通，上門做好有關部門的協(xié)調(diào)工作?！稐l例》的出臺，必然涉及相關行政管理部門，立法的過程，實際上是部門利益博弈的過程。省財政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)業(yè)廳等有關部門對《條例》有關經(jīng)費、政府投資建設項目審計、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計等條款持反對意見或不同看法，我們積極主動上門作耐心、細致、反復的宣傳、解釋和溝通。同時，我們認真查找相關法律依據(jù)和外省立法資料，將有關條款的立法依據(jù)和理由提供給省人大常委會法工委，獲得了省人大常委會的理解和支持，最終使相關條款得以順利通過。

篇8

條例首先涉及到的，是關于哪些類型的項目達到規(guī)定標準時必須招標的問題。

省人大常委會在征求意見過程中，各方對使用政府資金的各類工程建設項目納入必須招標的范圍沒有異議，分歧主要集中在條例是否要明確規(guī)定民間資金投資項目的強制招標問題。一部分意見認為，按照國家上位法的規(guī)定和實踐的需要，當民間資本投資的項目為大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目時，也必須進行招標，因此，我省的地方性法規(guī)也應當將這部分項目列入必須招標的范圍。

而另一種意見則認為，民間資金投資項目的監(jiān)督管理應當與政府資金投資項目有所區(qū)別。一來民間資金投資者使用的是自己的資金，按照國家有關法律的精神應當享有相對較大的投資自；二來招投標主要解決機會公平和防腐敗問題，而不能解決工程質(zhì)量問題。工程質(zhì)量要靠業(yè)主責任制、監(jiān)理制等解決；三來既然是花自己的錢，民間資本投資者會比政府資金投資者更自覺地去管理和經(jīng)營，用好自己的錢。如果招標投標的方式能夠為他們的項目找到質(zhì)量最高、報價最低或者性價比最高的承攬者，他們自然會選擇招標投標的方式，反之他們會去尋找另外更好的途徑。

后來，結(jié)合這兩種意見，條例沒有把民間投資項目列入本條例規(guī)定必須招標的范圍，而是重點突出了對政府性資金投資項目的招標投標活動的規(guī)范和管理。

重點工程誰來監(jiān)督？

在招標中，為了內(nèi)定中標者，有的公開弄虛作假、隨意更改招標書和打時間差。例如，在全國產(chǎn)生惡劣影響的漳州市醫(yī)院門診樓工程，為了讓暗定的企業(yè)中標，竟“補充條文”，讓報價比第一名高出近百萬元的企業(yè)中標。成都雙流機場是國家重點建設項目，主管部門為了使一家公司中標，開標日期竟推遲了35天，最終使該企業(yè)以高出其他投標者400萬至600萬元的報價中標，國家白白多花了數(shù)百萬元。因此，重點工程誰來監(jiān)督十分重要，那么，到底誰來監(jiān)督更合適？

一種觀點認為：重點建設項目分布在交通、建設、水利等各個行業(yè)，在土地指標、政府資金和政策處理上都有其特殊的規(guī)定，需要由一個綜合部門來組織實施。這個綜合部門就是招標投標活動的指導、協(xié)調(diào)部門――省發(fā)展改革行政部門。

而反對者則認為，省發(fā)展改革行政部門是招標投標相關配套制度的制定者和有關程序的審批者，如果由省發(fā)展改革行政部門監(jiān)督省重點建設工程項目的招標投標活動，將不符合執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，因而主張由各相關行業(yè)的行政部門來監(jiān)督省重點建設工程的招投標活動。

最后，考慮到省重點建設項目的特殊性和其招標投標過程中可能產(chǎn)生問題的嚴重性，秉著謹慎的原則，條例規(guī)定了其招標投標活動由省發(fā)展改革行政部門監(jiān)督。這一規(guī)定，既符合國家關于實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工，又與省政府“三定”方案中規(guī)定的省發(fā)改委的職責相一致。因而該規(guī)定在現(xiàn)階段是可行的。

評標專家可以從“小專家?guī)臁闭垎幔?/p>

篇9

《審計法實施條例》(以下簡稱“新條例”)于2010年2月2日經(jīng)國務院第100次會議修訂通過,總理簽署第571號國務院令予以公布。自2010年5月1日起施行。新條例的修訂和頒布施行,是繼《審計法》修訂后,我國審計法制建設進程中的又一件大事,對于完善我國的審計監(jiān)督制度,推動審計工作深入發(fā)展。更好地發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。更好地維護國家財政經(jīng)濟秩序,促進廉政建設和推進依法行政等方面,都具有十分重要的意義。為使審計同仁和有興趣的同志對新條例有個初步認識,筆者結(jié)合有關資料和審計實踐,對新條例涉及的幾個內(nèi)容進行了認真學習和思考,現(xiàn)簡述如下,供大家學習參考。

一、關于審計結(jié)果報告和審計報告

審計法第十七條規(guī)定:“審計署在國務院總理領導下,對中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督。向國務院總理提出審計結(jié)果報告。地方各級審計機關分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關的領導下。對本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督,向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結(jié)果報告?！?/p>

我們應該如何認識和理解審計結(jié)果報告和審計機關常規(guī)性審計報告呢?從審計法和新條例第十七條的規(guī)定可知,審計結(jié)果報告是指審計機關向政府有關部門提出的對預算執(zhí)行和其他財政收支進行審計監(jiān)督情況結(jié)果的報告。根據(jù)我國行政型審計特點。還存在層次問題。國家一級的審計結(jié)果報告是審計署向國務院總理提出,地方一級的審計結(jié)果報告是地方各級審計機關向本級人民政府和上一級審計機關提出。

在認識和理解上,不應將審計署派出機構(gòu)、地方各級審計機關和審計組的常規(guī)性審計報告混同于審計結(jié)果報告。

(一)報告主體、層次和對象不同

提出審計結(jié)果報告的主體是審計署或地方各級審計機關,報告的對象分別是國務院總理、本級人民政府和上一級審計機關。審計機關常規(guī)性審計報告,指各級審計機關按照年度審計項目計劃實施的對被審計單位的審計情況的報告,按照審計程序,報告主體有兩個:審計機關和審計組;報告對象是被審計單位。

(二)報告內(nèi)容不同

由于報告的對象不同,兩者的內(nèi)容也不同。

新條例規(guī)定的審計結(jié)果報告的內(nèi)容,有第十七條規(guī)定的五類情況,即本級預算執(zhí)行和其他財政收支的基本情況,審計機關對本級預算執(zhí)行和其他財政收支情況作出的審計評價,本級預算執(zhí)行和其他財政收支中存在的問題以及審計機關依法采取的措施,審計機關提出的改進本級預算執(zhí)行和其他財政收支管理工作的建議和本級人民政府要求報告的其他情況。還有第十八條規(guī)定的對中央銀行的財務收支的審計情況。

常規(guī)性審計報告有審計機關的審計報告和審計組的審計報告之分。前者的內(nèi)容,包括“對審計事項的審計評價,對違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為提出的處理、處罰意見。移送有關主管機關、單位的意見,改進財政收支、財務收支管理工作的意見“四部分(新條例第四十條)。后者的內(nèi)容,按《審計機關審計項目質(zhì)量控制辦法(試行)》(審計署6號令)規(guī)定,包括審計依據(jù)、被審計單位基本情況及其會計責任、審計實施情況、審計評價、違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為的事實和定性、處理、處罰意見和依據(jù)、改進財政收支、財務收支核算管理的意見和建議等七個方面。

根據(jù)新條例第十七條規(guī)定,審計結(jié)果報告的內(nèi)容包括實施審計后的審計處理處罰、審計移送、審計決定的執(zhí)行以及審計整改等結(jié)果情況,帶有全面性。常規(guī)性審計報告按審計程序規(guī)定。是階段性情況報告,不包括審計處理、處罰結(jié)果和移送、整改等最終結(jié)果情況,更不是“對預算執(zhí)行和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督”的結(jié)果的報告(地方審計機關向本級人民政府提出的審計結(jié)果報告除外)。

(三)作用和意義不同

審計結(jié)果報告是審計機關向政府層面或上一級審計機關報告履行審計監(jiān)督職責的情況,是匯報和反映情況以及提出工作建議等,有提供政府或上一級審計機關制定、完善相關政策的作用,具有宏觀決策性。常規(guī)性審計報告是反映審計實施情況和對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為的定性和處理、處罰,主要是體現(xiàn)審計機關依法履行審計監(jiān)督職責的情況和結(jié)果,是從微觀方面維護國家利益和市場經(jīng)濟秩序。

二、對新條例第十九條有關修訂的兩點認識

(一)對資產(chǎn)、資本、股本的認識

資產(chǎn)、資本、股本在經(jīng)濟學、會計學和法學上的含義既有聯(lián)系,又有區(qū)別。

會計學中的資產(chǎn),“是指企業(yè)過去的交易或者事項形成的、由企業(yè)擁有或者控制的、預期會給企業(yè)帶來經(jīng)濟利益的資源”(企業(yè)會計準則);經(jīng)濟學的資產(chǎn),是指以某種形態(tài)或方式體現(xiàn)的財產(chǎn)。會計學按資產(chǎn)的流動性,將以實物形態(tài)出現(xiàn)的原材料、輔助材料等定義為流動資產(chǎn),將房屋和機器設備等定義為固定資產(chǎn),將不具實物形態(tài)、可辨認的非貨幣資產(chǎn)定義為無形資產(chǎn),其實就是將經(jīng)濟學的資產(chǎn)概念,轉(zhuǎn)化為滿足會計核算和則務管理需要的一種形式。

資本:詞典的解釋是投入生產(chǎn)經(jīng)營(投資)的本錢,經(jīng)濟學解釋為“人格化的資產(chǎn)”。法學的解釋是以權益形態(tài)體現(xiàn)的財產(chǎn)權利,在公司法中就體現(xiàn)為股東權益。投入一定資本,形成一定股權,也才有了股東地位,這是將經(jīng)濟權益法律化。資本又有注冊資本(法定資本)、實收資本、資本額等概念,經(jīng)濟和法律含義不同。

股本:每股股份的出資資本。1993年第一部《公司法》提出“股本總額”的概念(第七十八條:股份有限公司的注冊資本為在公司登記機關登記的實收股本總額。)另外,股本與股份有區(qū)別。

國有資本:公司法(1993年版、1999年修正版)將其表述為“國有資產(chǎn)所有權”;同時期有的文件將其表述為“國有資產(chǎn)占有額”;1996年1月,國務院的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法》(國務院令第192號)出現(xiàn)了“國有資本”的概念(《解讀》說2008年才出現(xiàn),有誤),但未明確解釋;2006年頒布的《審計法》(第二十一條)和2008年出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》已經(jīng)使用“國有資本”的概念,這是為了與市場經(jīng)濟發(fā)展相一致,新條例的修訂也自然要與此一致,才準確和規(guī)范。

“資產(chǎn)”、“資本”、“股本”的稱謂。體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的特點形式、內(nèi)容和規(guī)律,第十九條修訂的意義就在于此。從此也可看出,條例的修訂是十分嚴謹、嚴肅的,是有特別含義和意義的。

(二)如何認識和理解“擁有實際控

制權”

第十九條講國有資本占控股地位或主導地位的包括“國有資本占企業(yè)、金融機構(gòu)資本(股本)總額的比例在50%以下,但國有資本投資主體擁有實際控制權的?！?/p>

控股有絕對控股――出資額或擁有的股份占股本總額50%以上,第十九條(一)講的就是絕對控股;還有相對控股――出資額或擁有的股份占股本總額50%以下,第十九條(二)講的就是相對控股,但擁有實際控制權。

第二十條講財政資金占項目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項目建設、運營實際控制權的,屬于“政府投資或者以政府投資為主的建設項目”。

第十九條和第二十條講的擁有實際控制權,都是為了與第四條的“依法應當接受審計機關審計監(jiān)督的其他單位”的規(guī)定相吻合。也即國有資本雖然相對控股。但擁有實際控制權的。屬于國有資本占主導地位;財政資金占項目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項目建設、運營實際控制權的,屬于“政府投資或者以政府投資為主的建設項目”,也就都屬于審計監(jiān)督范圍。

認識這一點很重要,屬于審計管轄范圍的,才能實施審計監(jiān)督。也才能處理、處罰。這也是第二十條將原條例規(guī)定的對與國家建設項目直接有關的單位的財務收支進行審計監(jiān)督的規(guī)定,修改為“對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設資金的真實性、合法性進行調(diào)查?！钡脑?。不屬于審計管轄范圍的,只能對相關事項延伸審計調(diào)查。第二十七條規(guī)定的對社會審計機構(gòu)相關審計報告進行核查,也屬于這類性質(zhì)。“相關審計報告”是指審計法第三十條明確的社會審計機構(gòu)審計的單位屬于審計機關審計監(jiān)督對象的審計報告。

另外。審計法第二十八條規(guī)定:“審計機關根據(jù)被審計單位的財政、財務隸屬關系或者國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關系,確定審計管轄范圍?！毙聴l例第二十四條進一步明確為“不能根據(jù)財政、財務隸屬關系確定審計范圍的,根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關系,確定審計管轄范圍。”新條例第十九條對“國有資本占控股地位或主導地位”進行解釋,意圖和作用就在于此。

“投資主體擁有實際控制權”應比照公司法“控股股東”的定義:“出資額或持有股份的比例雖不足50%,但依其出資額或持有的股份所享有的表決權,已足以對股東會、股東大會的決議產(chǎn)生重大影響的股東?！?《新

現(xiàn)實生活中,還存在出資額或持有的股份比例不足50%,但股份額最大,如4:3:3,國有資本占4,雖未絕對控股,但有話語權的情況。審計實踐中,應從相關法律關系、經(jīng)濟關系、行政關系等角度,以及國有資本投資主體是否具有人事(高級管理人員)的控制或管理權等方面進行分析。正確識別是否屬于“擁有實際控制權”,以便正確行使審計監(jiān)督權。

三、新條例為何分別對違反財政收支和財務收支的行為規(guī)定不同的處理處罰措施和不同的救濟途徑

新條例第三條和第四條分別對財政收支和財務收支的含義、審計監(jiān)督內(nèi)容進行了解釋,第十五條、第十六條對財政監(jiān)督的內(nèi)容做了明確規(guī)定,第四十八條、第四十九條分別明確對違反財政收支和違反財務收支應采取的處理、處罰措施,第五十二條、第五十三條,分別規(guī)定了被審計單位對財政收支、財務收支審計決定不服的救濟途徑。

新條例分別對財政收支和財務收支違紀、違規(guī)行為規(guī)定不同的處理、處罰措施,并分別規(guī)定其不同的救濟途徑,是因為:

(一)行為主體性質(zhì)不同

“財政收支與財務收支的主要區(qū)別。在于它們所依托的主體不同。財政收支是從國家的角度,對其以資金形態(tài)分配社會產(chǎn)品所作的理論概括;財務收支是從單位的角度,對反映其經(jīng)濟活動的資金運動所作的理論概括。”(《解讀》)財政收支的行為主體是政府及相關部門,財務收支的行為主體是國有金融機構(gòu)、企事業(yè)組織及依法應當接受審計機關監(jiān)督的其他單位。一個是政權組織,一個是社會經(jīng)濟組織。

(二)履行的職責不同

政府及相關部門從政治角度講,屬上層建筑,履行的職責是國家財政預算收支、預算執(zhí)行、決算,以及其他財政收支等的核算、使用和管理。國有金融機構(gòu)、企事業(yè)組織及依法應當接受審計機關監(jiān)督的其他單位屬于社會經(jīng)濟組織。他們的職責是在遵紀守法的前提下,在其經(jīng)營活動和會計核算中,保證財務收支的真實、合法和效益。

(三)核算內(nèi)容不同

政府及相關部門。如財政、稅務、國庫等部門,是按照其職責核算納入預算管理的收入和支出以及其他財政資金。國有金融機構(gòu)、企事業(yè)組織以及依法應當接受審計機關監(jiān)督的其他單位,主要是按照國家財務會計制度的規(guī)定,對其經(jīng)濟活動中取得的收入、發(fā)生的支出,以及資產(chǎn)、負債和損益進行會計核算。

(四)對社會的影響程度不同

財政收入是發(fā)展國民經(jīng)濟的主要經(jīng)濟來源,也是國家經(jīng)濟實力的體現(xiàn),其核算、使用和管理,直接影響國家政權建設和經(jīng)濟建設。處于社會微觀經(jīng)濟形態(tài)中的各種經(jīng)濟組織,其會計核算和財務管理的好壞,對社會的影響程度是有限的。雖然國有金融機構(gòu)、國有大中型企業(yè)等掌握了一定的國家資源,但國家能夠通過各種政策調(diào)控措施,對其進行監(jiān)督和控制,強化其核算管理行為,降低其對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。

以上因素表明審計監(jiān)督的對象、內(nèi)容和范圍不同,根據(jù)行為主體的性質(zhì)、職責以及對經(jīng)濟社會的影響范圍、后果、程度等,對其處理處罰采取的措施也就不同,相應的救濟途徑也不同。審計法對此做了相關規(guī)定,新條例又對它進一步明確和補充。特別是救濟途徑,因為對財政收支、財務收支的處理、處罰措施不同。規(guī)定對財政收支審計決定不服的?？梢蕴嵴堈脹Q,對財務收支審計決定不服的,可以申請行政復議或者提起行政訴訟?！斑@種關于行政相對人救濟途徑的制度設計,在其他法律中還沒有先例?！?《解讀》)應該說,這是由我國政治經(jīng)濟制度決定的,也可以理解為具有中國特色。

四、新條例未明確的幾個事項

(一)未明確審計組審計報告的形成程序和時限

第五章審計程序中,第三十八條是講取證材料的確認(簽名、蓋章),第三十九條是講審計組向?qū)徲嫏C關提出審計報告前應當書面征求被審計單位意見,第四十條是明確審計機關的審計報告形成程序。根據(jù)審計實踐,第三十九條前還應該有個審計組的審計報告(征求意見稿)的形成程序和時限。同時也未明確審計機關的審計報告、審計決定形成的時限。

(二)未明確專項審計調(diào)查通知書的送達時限

審計法第二十七條規(guī)定了審計機關有權對與國家財政收支有關的特定事項進行專項審計調(diào)查,新條例第二十三條將特定事項明確為“對預算管理或者國有資產(chǎn)管理使用等與國家財政收支有關的特定事項”;審計法第三十八條和新條例第三十五條都明確規(guī)定了實施審計前

3日,向被審計單位送達審計通知書。但審計機關依照審計法和新條例的規(guī)定,對特定事項進行專項審計調(diào)查。應該在什么時候或期限內(nèi)送達專項審計調(diào)查通知書。新條例未明確。審計署2001年8月的3號令《審計機關專項審計調(diào)查準則》,也只說了“審計機關進行審計調(diào)查,應當在實施調(diào)查前,向被審計單位送達專項審計調(diào)查通知書。”何時送達,未明確。

(三)未明確有關審計業(yè)務文書名稱

1　第三十三條講審計機關可以就有關事項向有關部門通報或者向社會公布有關審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查結(jié)果,這里就有個“通報”、“公布”的形式和公文名稱問題。新條例未明確。

2　第三十三條還講到,擬向社會公布對上市公司的審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查結(jié)果的,應當在5日前將擬公布的內(nèi)容告知上市公司;第三十四條講,對列入年度審計項目計劃的國有企業(yè)、金融機構(gòu),審計機關應當在7日內(nèi)告知他們。這里也有個“告知”的形式和公文名稱問題,新條例未明確。

3　第三十七條講審計方法、收集資料等事項,其中第(四)項“記錄審計實施過程和查證結(jié)果。”未直接明確為審計工作底稿。

4　第四十條講,要對審計組的審計報告以及相關審計事項進行復核、審理,也講了有關移送問題,但未明確是否需要出具復核、審理文書,自然也未明確復核、審理文書名稱;同時,也未明確移送公文名稱。

5　第四十二條講審計決定需要由關主管機關、單位協(xié)助執(zhí)行的,審計機關應當書面提請協(xié)助執(zhí)行,但未明確這個“書面”公文的名稱。

6　第四十四條講進行專項審計調(diào)查時,應當向被調(diào)查對象出示專項調(diào)查的書面通知,沒有直接明確為“專項審計調(diào)查通知書”。

7　第五十條規(guī)定了被審計單位有相關聽證權利,也規(guī)定了審計機關耍履行告知義務,由于規(guī)定“在作出較大數(shù)額罰款的處罰決定前”告知,不存在在審計決定中告知的情況,那么,在作出處罰決定前,應以何種形式、何種公文告知,未明確。

8　第五十四條講對被審計單位不執(zhí)行審計決定的,要責令限期執(zhí)行,以何種方式責令,未明確。

初步梳理,新條例未明確的事項大致有上述幾種情況,但不明確相關公文(名稱)或不明確有關事項,也有其中的道理。綜合學習了有關資料。結(jié)合審計實踐進行分析和思考后,原因大致如下。

一是有的事項難以明確或不應明確。審計實踐表明。因?qū)徲嬳椖康拇笮?、審計事項的難易程度不同,不同項目的審計決定執(zhí)行期限也應不同,對這類問題,難以或者不應做硬性規(guī)定。(《解讀》)這樣,也就可以理解新條例不規(guī)定審計機關的審計報告、審計決定形成的時限了。

二是不需要明確。按常規(guī)辦理。比如申請人民法院強制執(zhí)行、書面提請協(xié)助執(zhí)行審計決定、聽證告知等事項,因這類事項發(fā)生情況少(公文使用頻率低),且辦理這類事項可以按照行政機關公文管理規(guī)定,使用日常的有關公文(名稱)就可以解決。也就不需要再明確了。

三是有的事項不宜在條例中明確。對某些事項不作出明確規(guī)定,就是考慮重要性程度,其次是基于社會經(jīng)濟條件、環(huán)境的復雜性,有的事項在條例中不明確還好些,再次是以國務院令的形式規(guī)定既無必要,也不太合適,由審計機關根據(jù)實際(或變化了的)情況具體處理,可能更符合實際工作需要。比如,新條例第四十二條將執(zhí)行審計決定的期限和要求交給審計機關而不在條例中做硬性規(guī)定;第五十四條取消原條例(第四十四條)關于執(zhí)行和檢查審計決定的時限要求等。都有這個意思。

四是增加審計機關處理有關事項的靈活性。新條例不明確有關公文名稱,主要是為以后公文形式的調(diào)整,或者進一步修訂和完善條例留下必要的空間,同時也與第四十六條“審計機關的審計文書種類、內(nèi)容和格式,由審計署規(guī)定?！毕嚆暯?、相吻合。

五是法律、法規(guī)有明確規(guī)定的,條例就不需要重復。比如第二十八條,因?qū)徲嫹ǖ谌粭l對提供資料的內(nèi)容已有具體規(guī)定。條例修訂時就刪去了原條例第二款。因?qū)徲嫹ǖ谒氖畻l對違反預算和違反國家規(guī)定的其他財政收支的行為,已明確規(guī)定了處理措施,修訂后的第四十八條即將原第五十二條重復規(guī)定的處理措施刪去,只用一句結(jié)論性、規(guī)范性的語句表述。第五十三條第二款“審計機關應當在審計決定中告知被審計單位申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”因行政復議法、行政訴訟法對有關事項都有明確規(guī)定,條例就不需要、也無必要再重復。只需要按相關規(guī)定辦理就行了。審計機關可根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定,結(jié)合自身工作性質(zhì)、特點和要求,制定具體的相關制度或辦法。如審計署1號令中的《審計聽證規(guī)定》、《審計復議規(guī)定》等。

不明確或不直接明確相關公文名稱,不規(guī)定或不明確規(guī)定、或授權規(guī)定某些事項,既符合實際,還能提高審計工作效率,也能更好地取得審計監(jiān)督效果,這是符合科學發(fā)展觀的。

但對有的應該明確、也不難明確的事項,個人認為,明確還是必要的。如明確審計組審計報告的形成程序和明確專項審計調(diào)查通知書的送達時限,應該是必要的。只有明確了。審計程序才更清晰、更完善,審計行為也才更規(guī)范。

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二、建設投資與債務的發(fā)展問題

條例在第3條增加了關于收費公路融資的原則性規(guī)定，“收費公路以高速公路為主體，其發(fā)展資金除公共財政投入外，可利用社會融資方式籌集，通過收取的車輛通行費償還?！币研纬傻拇媪總鶆蘸臀磥戆l(fā)展的融資壓力正是影響收費公路政策的更直接和更關鍵因素。債務融資是支撐高速公路建設投資的主要渠道。2011年11月，全國有收費公路的所有省份均公布收費公路調(diào)查摸底結(jié)果后，近2.3萬億元的收費公路債務更加受人關注。鑒于中央和地方都制定了“十二五”期間和中長期公路發(fā)展規(guī)劃，新建項目的交通流量增長下降和建設成本逐漸提高從整體上降低了高速公路網(wǎng)的財務效益，未來籌措建設資金依然是我國高速公路建設中需要面對的主要困難和重大挑戰(zhàn)，公路債務規(guī)模只增不減也成為必然的結(jié)果。條例修改不能回避發(fā)展債務問題，相反應該實事求是、一分為二地分析應對。一方面，條例完全按照項目單元的定價機制，僅適應于收費公路規(guī)模不大的發(fā)展初期階段。當收費公路政策成為路網(wǎng)發(fā)展高度依賴的融資政策時，再沿襲完全按照項目單元的定價機制，明顯不能滿足路網(wǎng)整體融資要求。目前全國大多數(shù)省、區(qū)、市的收費公路還款機制實際上是通過統(tǒng)貸統(tǒng)還、借新還舊等方式進行的。這同條例按照項目收入專款專用來設定收費期限是相矛盾的。就融資而言，這次條例修改依然沒有觸及具有再分配性質(zhì)的統(tǒng)貸統(tǒng)還問題。因此，從過去項目單元轉(zhuǎn)為區(qū)域路網(wǎng)整體來評價公路的融資可持續(xù)性，是當前條例修改的關鍵性難題，不容回避。另一方面，作為高等級公路發(fā)展的法規(guī)制度，《收費公路管理條例》本質(zhì)上就是發(fā)展所遵循的金融財務規(guī)則。即使依據(jù)改擴建、養(yǎng)護管理、免費補償來延長收費期限的立法通過，我們也必須承認借助收費公路政策進行市場化融資是有限度的。本來收費最根本的問題是公路建設本身的債務償還問題，這一根本問題沒有理清解決思路就考慮改擴建、養(yǎng)護管理以及免費補償多種因素，無疑會使局面更趨復雜化。龐大的建設投資和債務壓力必然轉(zhuǎn)化成收費規(guī)模大、期限長和費率高等公眾非常敏感的問題上面來。一直以來，在宣傳公路交通所取得的輝煌成就時，政府很自然把收費融資與建設發(fā)展相互聯(lián)系起來，肯定收費公路政策的資金保障作用。當面對公眾批評質(zhì)疑時，卻沒有從發(fā)展角度來認識目前困境成因。本次條例修改實質(zhì)上回避了發(fā)展債務問題。如果要使《收費公路管理條例》成為公路發(fā)展所遵循的規(guī)則，就需要討論是否增加關于融資能力標準的條款。