導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯(cuò)過為您精心挑選的10篇行政處罰體制論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊(duì)伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級的檢查。

《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。

二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。

行政處罰是對公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計(jì)劃管理體制下逐步形成的，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。

行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級財(cái)政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法，因?yàn)檫@樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計(jì)的保留和爭取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。

三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。

現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對人、對物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。

我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)?，雖然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，可以對涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚?，但并沒有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。

而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。

我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實(shí)際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：

一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。

考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對人沒有異議的當(dāng)場處罰權(quán)，但僅限于案件事實(shí)簡單清楚，

不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。

二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時(shí)可以申請行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定，既保證了司法權(quán)對行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、行政處罰案件的權(quán)由縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使。縣級以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。

對現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會使政府在管理社會和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)

1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社

2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國方正出版社

篇2

所謂行政程序是指國家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力，實(shí)施行政活動(dòng)過程中所遵循的方式、步驟、順序以及時(shí)限的總和，即行政主體實(shí)施行政行為的空間與時(shí)間表現(xiàn)形式。

在我國存在著重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象，法律文化傳統(tǒng)一向不重視程序法規(guī)范的作用。目前的現(xiàn)狀是行政權(quán)力膨漲，運(yùn)用混亂、控制不力，公民的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù);同時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平落后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)要求能有高效率的行政權(quán)力行使。

基于此，行政程序的作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是限制行政權(quán)力的恣意行使，防止對方當(dāng)事人的合法權(quán)益遭受行政權(quán)力的侵害;二是使行政決定具有確定性、合法性，維護(hù)行政權(quán)力、提高行政效率。

例如，《行政處罰法》第一條就表明了立法目的是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益?！兜缆愤\(yùn)輸條例》第一條規(guī)定保護(hù)道路運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益?！兜缆愤\(yùn)輸行政處罰規(guī)定》第一條規(guī)定保護(hù)道路運(yùn)輸經(jīng)營者、旅客、貨主和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益。

為體現(xiàn)上述精神，道路運(yùn)輸行政法規(guī)及規(guī)章設(shè)立了一系列具體的程序來規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，略述如下。

1 簡易程序和普通程序

行政處罰種類繁多，它對行政相對人利益的影響很大，因此需要對這種權(quán)力的行使規(guī)定一個(gè)正式而嚴(yán)格的程序以保障相對人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對當(dāng)事人的利益影響甚小，而正式、嚴(yán)格的行政程序一般手續(xù)繁瑣、費(fèi)用較高，國家所付出的較之當(dāng)事人受到保護(hù)的利益更大?！督煌ㄐ姓幜P規(guī)定》第十條規(guī)定了道路運(yùn)輸行政處罰簡易程序即：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下，對法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。第十五條規(guī)定交通管理部門必須對案件情況進(jìn)行全面、客觀、公正地調(diào)查、收集證據(jù);必要時(shí)，依照法律法規(guī)的規(guī)定可以進(jìn)行檢查即為道路運(yùn)輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴(yán)格的調(diào)查、質(zhì)證、抗辯、決定、送達(dá)等規(guī)定，而簡易程序較為簡便，可以當(dāng)場作出決定。

2 聽證程序

其目的在于保護(hù)行政相對人的重大利益，因?yàn)槁犠C能擴(kuò)大相對人的行政參與權(quán)，收集各方面意見和建議便于行政決策切實(shí)可行，通過為當(dāng)事人提供辯論、陳述自己觀點(diǎn)的機(jī)會以避免行政機(jī)關(guān)片面地作出行政決定。

《交通行政處罰程序規(guī)定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎(chǔ)上，對交通管理部門作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款等行政處罰《交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定》規(guī)定行政許可的聽證程序法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施交通行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者交通行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項(xiàng)〔第二十條〕;交通行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益沖突的，實(shí)施機(jī)關(guān)在作出交通行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)力。

聽證程序的核心是抗辯，即當(dāng)事人可以對于自己不利的證據(jù)提出異議并要求指控方加以證明，同時(shí)可以提出利于自己的證據(jù)。當(dāng)事人通過這種參與、介入對行政行為的事實(shí)和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權(quán)的恣意行使，保持了行政權(quán)力與相對人權(quán)利的平衡。

3 申辯和質(zhì)證程序

《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。執(zhí)法人員必須充分聽取當(dāng)事人意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)采納?！督煌ㄐ姓S可實(shí)施程序規(guī)定》第十四條規(guī)定申請人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。

這些規(guī)定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時(shí)注意到以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，促使依法行政;二是允許當(dāng)事人申辯、質(zhì)證，可以澄清事實(shí)、避免失誤、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益;三是可以促進(jìn)法治觀念的形成。當(dāng)事人在申辯質(zhì)證過程中，可以增強(qiáng)維護(hù)主體權(quán)利的意識，受到生動(dòng)的法制教育，有利于法治觀念的培養(yǎng)。

4 職能分離程序

(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規(guī)定由執(zhí)法人員調(diào)查或檢查、收集證據(jù)，而由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查并作出處罰決定，重大復(fù)雜的違法行為導(dǎo)致的行政處罰還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。

(2)罰款決定的機(jī)關(guān)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)相分離。作出罰款決定的機(jī)關(guān)不得自行收繳罰款，由當(dāng)事人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到指定的銀行交納罰款。同時(shí)罰款必須全部上交國庫，任何行政機(jī)關(guān)或個(gè)人都不得以任何形式私分截留。

5 說明理由程序

《交通行政處罰程序規(guī)定》第十一條規(guī)定執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)講認(rèn)定的違法事實(shí)處罰的理由和依據(jù)告知當(dāng)事人。第二十條交通管理部門告知給予處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)?！督煌ㄐ姓S可實(shí)施程序規(guī)定》第十七條規(guī)定實(shí)施機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的決定的，說明理由

理由，是行政決定作出者對法律、政策和自由裁量權(quán)所持的觀點(diǎn)的解釋說明，也就是對行政決定的事實(shí)依據(jù)和法律政策適用及其相互之間的對應(yīng)關(guān)系的認(rèn)識。行政機(jī)關(guān)如果不對這種理由作出說明，就會使得行政權(quán)力行使趨于草率、專橫，當(dāng)事人往往也無法明了其理由及行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實(shí)施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權(quán)力的恣意行使、促進(jìn)合理、謹(jǐn)慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩(wěn)定性，對人民法院的司法審查也有助益能成立。

篇3

一、指導(dǎo)思想

開展五周年紀(jì)念活動(dòng)，其目的一是推進(jìn)改革，進(jìn)一步深化我市相對集中行政處罰權(quán)工作；二是提高素質(zhì)，全面提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)以更好地勝任當(dāng)前的城市管理和行政執(zhí)法工作；三是展示形象，向社會各界展示經(jīng)過五年鍛造的城管執(zhí)法隊(duì)伍形象；四是擴(kuò)大影響，在各級領(lǐng)導(dǎo)和市民中提高城管工作的受關(guān)注度。

紀(jì)念活動(dòng)必須做到三個(gè)結(jié)合：一是與正常工作緊密結(jié)合，在紀(jì)念活動(dòng)中，開展隊(duì)伍整訓(xùn)，加快隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)日常工作。二是與迎省十六運(yùn)百日環(huán)境整治相結(jié)合，在隊(duì)伍中開展“四比四看”立功競賽活動(dòng)，動(dòng)員全體執(zhí)法人員積極投身于百日整治工作中去。三是與創(chuàng)建衛(wèi)生城市相結(jié)合，解決一些市容和環(huán)境衛(wèi)生方面存在的突出問題，實(shí)實(shí)在在為市民謀利。

紀(jì)念活動(dòng)的總體要求是隆重、熱烈、節(jié)儉、實(shí)在。

二、組織機(jī)構(gòu)

系列紀(jì)念活動(dòng)是今年上半年全局工作的重中之重，必須舉全局之力傾力而為。為確保各項(xiàng)工作緊張有序開展，局黨組決定，成立紀(jì)念活動(dòng)籌備領(lǐng)導(dǎo)小組，由倪建斌同志任組長。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)各項(xiàng)活動(dòng)的籌備和組織協(xié)調(diào)工作。許皎梅、孫云、王一明、顧斌、馬建明為辦公室成員。

各相關(guān)處室、大隊(duì)，按照任務(wù)分解，各負(fù)其責(zé)，以倒計(jì)時(shí)的方式，合理緊湊地安排工作，達(dá)到推進(jìn)各項(xiàng)實(shí)際工作的目的。

三、活動(dòng)安排及任務(wù)分解

紀(jì)念活動(dòng)從4月中旬開始啟動(dòng)。活動(dòng)內(nèi)容分為主題教育、宣傳報(bào)道、論文評選、匯報(bào)會議四大塊。

（一）主題教育

開展百日整治“四比四看立功競賽”活動(dòng)。

此項(xiàng)工作由政治處會同執(zhí)法協(xié)調(diào)處負(fù)責(zé)實(shí)施，責(zé)任人為孫云。4月中旬在各執(zhí)法大隊(duì)全面展開。

（二）宣傳報(bào)道

1．《城市管理》雜志*年第5期出版*城管?？Ｈ嫘麄?年來我市城市管理工作和行政執(zhí)法工作成就。

2．5月下旬，*日報(bào)整版專題，報(bào)道五年來的創(chuàng)新工作、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和典型人物。

3．委托*電視臺攝制專題片，主要反映五年來城管執(zhí)法工作實(shí)績。4月中旬啟動(dòng)，5月上旬開始在*電視臺播出，片長10分鐘。

4．制作紀(jì)念活動(dòng)DVD光盤1000張。5月底前完成制作。

以上工作由法制處負(fù)責(zé)實(shí)施，責(zé)任人為顧斌。

5．組織廣場咨詢活動(dòng)。

此項(xiàng)工作由執(zhí)法協(xié)調(diào)處、政治處負(fù)責(zé)實(shí)施，責(zé)任人為金忠勤。在市區(qū)選擇8—10個(gè)點(diǎn)，各點(diǎn)同時(shí)舉行。活動(dòng)內(nèi)容為接收市民咨詢和投訴，分發(fā)宣傳資料，現(xiàn)場人員由各執(zhí)法大隊(duì)派出五名同志、機(jī)關(guān)各處室抽調(diào)一名同志參加。結(jié)合“三走進(jìn)、三服務(wù)”工作，同時(shí)組織執(zhí)法隊(duì)伍開展走進(jìn)社區(qū)、學(xué)校、店堂等活動(dòng)。局領(lǐng)導(dǎo)屆時(shí)分組巡回視察。

6．評比五年來開展相對集中行政處罰權(quán)工作的先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人。

此項(xiàng)工作由法制處、政治處制定具體方案并組織實(shí)施。責(zé)任人為王一明。

（三）論文評選

組織優(yōu)秀論文評選活動(dòng)。評選范圍為五年來在各類媒體發(fā)表的理論文章、城管研究會交流的論文、征文等。

此項(xiàng)工作由辦公室制定詳細(xì)方案并牽頭實(shí)施，責(zé)任人為許皎梅。評選工作于5月上、中旬結(jié)束。

（四）紀(jì)念會議

主要是總結(jié)五年來的主要工作；理論成果展示，表彰優(yōu)秀論文作者；表彰五年執(zhí)法工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人；市領(lǐng)導(dǎo)講話。

此項(xiàng)工作由辦公室牽頭實(shí)施，各處室配合。責(zé)任人為許皎梅。

四、工作要求

篇4

隨著杭州市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”目標(biāo)的確定,城市管理執(zhí)法體制也必須適應(yīng)新形勢的要求,與國際通行規(guī)范和慣例接軌,把城市建設(shè)管理領(lǐng)域進(jìn)一步納入依法決策、依法管理、依法運(yùn)行的軌道,使城市管理效率得以進(jìn)一步的提高,公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得以切實(shí)保護(hù)。在經(jīng)過大量的調(diào)研論證的基礎(chǔ)上,杭州市于2001年9月正式開始了集中城市管理行政處罰權(quán)試點(diǎn),這是我市城市管理執(zhí)法體制的新開端。

實(shí)行集中城市管理行政處罰權(quán)這一新的城市管理執(zhí)法體制,是我市積極探索大都市城市管理模式的重要步驟。實(shí)行管理與執(zhí)法分離,不僅有利于行政主管部門集中精力強(qiáng)化行政管理職能提高管理效率,有利于消除重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法空白,降低執(zhí)法成本提高執(zhí)法效率而且有利于建立城市管理不同行政主體之間相互監(jiān)督的工作和約束機(jī)制。但是,從理論的研究和實(shí)踐的過程來看,管理與執(zhí)法相分離后,新的體制所發(fā)揮的作用和效果,仍需要我們不斷的關(guān)注和總結(jié)。

一、正確認(rèn)識(界定)行政管理與行政執(zhí)法的關(guān)系

行政管理和行政執(zhí)法貫穿于城市管理的全過程,是城市管理的兩個(gè)重要方面,兩者的目標(biāo)一致,就是要把城市管理好。因此,管理與執(zhí)法都必須以同志“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),以一切有利于城市社會經(jīng)濟(jì)的快速持久發(fā)展,有利于為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境為目標(biāo),通過互相協(xié)作、互相配合并切實(shí)發(fā)揮各自的作用,確保城市的健康發(fā)展,使杭州真正成為居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、創(chuàng)業(yè)的天堂。

研究城市管理領(lǐng)域的行政管理與執(zhí)法,首先要明確兩者的內(nèi)涵與關(guān)系。行政管理是城市管理的基礎(chǔ)和核心,對城市的發(fā)展起主導(dǎo)和支配作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,行政管理的主要內(nèi)容是:制定有關(guān)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)、政府規(guī)章、政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);依據(jù)法律、法規(guī)、政策措施等進(jìn)行各類社會經(jīng)濟(jì)行為的行政許可審批、核準(zhǔn)、備案;培育市場、規(guī)范市場,把好市場準(zhǔn)入關(guān)并加強(qiáng)監(jiān)管;為各類經(jīng)濟(jì)主體提供服務(wù)。因此,行政管理是根據(jù)各行業(yè)的特性,為保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn),使法人和自然人在一定的范疇中合法經(jīng)營、安全消費(fèi)、正常活動(dòng),這種管理活動(dòng)是城市發(fā)展過程中深層的、內(nèi)在的要求。

行政執(zhí)法的主要內(nèi)容是:以行政管理法律、法規(guī)、政府規(guī)章和政策措施、國家有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及行政管理部門的行政審批結(jié)果等為依據(jù),通過對社會各經(jīng)濟(jì)主體的社會實(shí)踐活動(dòng)行為的檢查,發(fā)現(xiàn)違法、違章行為并進(jìn)行糾正和處罰,以最大限度地減少社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中損害國家和他人利益的違法現(xiàn)象。對違法事件的發(fā)現(xiàn)以主動(dòng)巡查、受理舉報(bào)和與管理部門聯(lián)合檢查為主要途徑。因此,行政執(zhí)法所表現(xiàn)的通常是通過對城市表層的、顯見的違法行為進(jìn)行及時(shí)有效的制止、糾正和處罰,使其符合管理部門對城市管理設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),保證城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

根據(jù)行政管理與行政執(zhí)法的不同性質(zhì),我們認(rèn)為兩者雖然都是城市管理的重要方面,但之間存在著明顯的區(qū)別,即:行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所處的環(huán)節(jié)不同,行政管理是前置管理,行政執(zhí)法是行政管理的后置手段,應(yīng)服從、服務(wù)于行政管理。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中所針對的層次不同;行政管理是城市管理深層次的內(nèi)在的要求,行政執(zhí)法是表層的外象的要求。行政管理和行政執(zhí)法在城市管理中的要求不同,行政執(zhí)法講究執(zhí)法的證據(jù)、執(zhí)法的程序和行政處罰的合理性,行政管理為使執(zhí)法定性、裁量準(zhǔn)確,在管理中應(yīng)盡量明確詳細(xì)。

值得指出的是,我市目前實(shí)行的行政管理與執(zhí)法相分離的體制,其行政執(zhí)法的形式是指相對集中部分城市管理行政處罰權(quán)。在我國城市管理領(lǐng)域擁有行政處罰權(quán)的部門有公安、工商、稅務(wù)、市政、市容、規(guī)劃、綠化、環(huán)保等,這些部門對公民、法人及其它組織的違法行為實(shí)施行政處罰,對維護(hù)行政管理及正常的社會秩序起到了積極作用。但由于行政處罰實(shí)施過于分散,存在不少弊端。相對集中行政處罰權(quán)可以減少一些弊端。為此,我市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),相對集中了公安、工商、規(guī)劃、衛(wèi)生、環(huán)保、市政公用、市容環(huán)衛(wèi)等7個(gè)方面的部分行政處罰權(quán),以解決行政機(jī)關(guān)因職能交叉而出現(xiàn)的多頭處罰現(xiàn)象,從而加強(qiáng)城市管理。相對集中行政處罰權(quán)并不是集中所有行政管理權(quán),更不是集中法律法規(guī)對某些行政管理領(lǐng)域明確規(guī)定的特定處罰權(quán)。

加深對行政管理與行政執(zhí)法的理論認(rèn)識,有助于我們避免在推行新的城市管理體制時(shí)的一些模糊認(rèn)識。我市的行政管理與行政執(zhí)法分離實(shí)踐已有半年,在我們的實(shí)踐中無論是一些領(lǐng)導(dǎo)還是許多管理于執(zhí)法人員,不同程度地還存在著一些不正確的認(rèn)識,突出的表現(xiàn)在以下方面。

一是以為行政處罰權(quán)集中后行政執(zhí)法可以代替行政管理。這顯然違反集中行政處罰權(quán)的初衷。市政府169號令明確規(guī)定,城市管理行政執(zhí)法部門行使市政公用、市容環(huán)境衛(wèi)生管理等七個(gè)方面的行政處罰權(quán)。這表明行政執(zhí)法僅僅是行使行政處罰權(quán),是不能代替行政管理的。二是認(rèn)為集中行政處罰權(quán)僅僅是行使處罰的手續(xù)。使行政執(zhí)法部門變成了處理違法案件的“法院”和判官。這里主要涉及的是行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始的問題等。行政管理應(yīng)管到什么程度,行政執(zhí)法從哪個(gè)環(huán)節(jié)開始這其實(shí)是一個(gè)難以界定的工作。行政執(zhí)法與行政管理在實(shí)際工作中必定有交叉。三是以為有了行政執(zhí)法隊(duì)伍就可以解決城市管理中存在的所有問題。對行政執(zhí)法抱有過高的期望,忽視城市管理的主導(dǎo)因素,致使管理部門不管什么都把所有城市管理中出現(xiàn)的問題統(tǒng)統(tǒng)推給行政執(zhí)法部門。

城市管理涉及的部門很多,管理的面也很廣。因此正確認(rèn)識行政管理和行政執(zhí)法中存在的問題,明確界定管理和執(zhí)法的職責(zé)和關(guān)系,能夠促進(jìn)行政管理和行政執(zhí)法各部門之間分工協(xié)作,有計(jì)劃的開展工作,促進(jìn)城市管理水平的提高。

二、建立健全行政管理與行政執(zhí)法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

我市實(shí)施集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作時(shí)間不長,從實(shí)際效果看有積極的一面,也存在不少問題。要切實(shí)提高城市管理水平,確保城市管理體制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理與行政執(zhí)法之間的有效銜接機(jī)制,解決存在的問題。從市政市容管理的角度看,除了前述的認(rèn)識問題外,當(dāng)前市政市容行政管理與行政執(zhí)法中存在以下問題。

1·管理與執(zhí)法之間聯(lián)系溝通不夠,相互尊重配合不夠

管理部門有些行政審批的信息不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地傳遞到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰、要求相對人補(bǔ)辦手續(xù)交納賠償金的信息也不能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地反饋到管理部門。存在“以罰代批”和“該罰不罰”現(xiàn)象。如違法占道、挖掘,違法運(yùn)輸建筑渣土,執(zhí)法部門實(shí)施了處罰后,未告知當(dāng)事人到市政市容管理部門補(bǔ)辦審批手續(xù),也未將處罰情況及時(shí)反饋給市政設(shè)施管理部門,造成執(zhí)法和管理脫節(jié);管理部門發(fā)現(xiàn)違法行為應(yīng)移交執(zhí)法部門處罰的而不移送,以補(bǔ)收費(fèi)用來了結(jié)此事等。

此外,在管理與執(zhí)法人員之間還存在著不相互協(xié)作配合的情緒,有的部門對對方反映的情況敷衍了事,隨意應(yīng)付,甚至不尊重。

2·行政執(zhí)法內(nèi)容不全面,多側(cè)重于面上的突擊,存在空白點(diǎn)

根據(jù)市政府的有關(guān)規(guī)定,目前行政執(zhí)法尚有不少地方?jīng)]有介入。特別是不能及時(shí)消除非面上的違法現(xiàn)象,在燃?xì)?、供排水、公交等公用事業(yè)管理上的行政執(zhí)法基本處于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。

3·執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不夠,難以深入查處違法行為

對于一些專業(yè)性、技術(shù)性、安全性較強(qiáng)的違法案件,由于執(zhí)法人員素質(zhì)不高,業(yè)務(wù)不熟,一方面難以查處,另一方面還會造成行政管理部門,損害行政相對人的合法權(quán)益。因缺少管理部門的參與和監(jiān)督,在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)確定處罰額度,執(zhí)法人員具有較大的隨意性,容易造成執(zhí)法合法不合理,甚至造成執(zhí)法不嚴(yán)、不公、隨意執(zhí)法。

4·技術(shù)手段落后造成執(zhí)法不力

對一些技術(shù)性較強(qiáng)的違法案件,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料和設(shè)備,執(zhí)法部門缺少必要的鑒定手段,造成執(zhí)法困難。如對新建、改建、擴(kuò)建的工程項(xiàng)目是否按規(guī)定建設(shè)、配套節(jié)約用水設(shè)施,因涉及的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、設(shè)備工藝的掌握較難,執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以鑒定;再如各類地下管線結(jié)構(gòu)與分布比較復(fù)雜,執(zhí)法部門難以全面掌握,這就對地下管線上的違章確認(rèn)增加了難度。

5·缺乏行政管理與行政執(zhí)法部門之間的相互監(jiān)督制約機(jī)制

執(zhí)法部門的以罰代管、管理部門發(fā)現(xiàn)違法事件不移交處罰,致使該補(bǔ)辦審批手續(xù)的不補(bǔ)辦,該受到處罰的不處罰的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。對造成這些現(xiàn)象的人員尚沒有較為嚴(yán)密的監(jiān)督和嚴(yán)格的制約機(jī)制。

上述問題的出現(xiàn),其原因是多方面的?？陀^上行政執(zhí)法與行政管理相分離的時(shí)間不長,許多執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)尚不足,主觀上管理與執(zhí)法分離后,存在著部門之間的推諉現(xiàn)象。但最主要的還是相互聯(lián)系與銜接不夠。因此做好管理與執(zhí)法的協(xié)調(diào)和銜接,不僅有利于綜合執(zhí)法工作的順利開展,也有利于管理的進(jìn)一步深化和完善。

開展集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)后,我們在行政管理與行政執(zhí)法的銜接和協(xié)調(diào)上做了一些初步的探索,但應(yīng)該說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為此,今后在進(jìn)一步密切管理與執(zhí)法的工作上應(yīng)做好以下方面的工作。

1·加強(qiáng)城市管理與執(zhí)法的綜合協(xié)調(diào)

隨著形勢的發(fā)展,觀念的深化,各類新問題、新矛盾不斷涌現(xiàn),特別是關(guān)系到老百姓生活和城市發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題,由一家或兩家職能部門來解決常常顯得“力不從心”。管理與執(zhí)法分離后更需要有一個(gè)權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為此,我市已成立城市管理協(xié)調(diào)小組。這個(gè)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快開展工作,重點(diǎn)做好下列工作:研究部署全市性的城市建設(shè)和管理工作,制定中長期城市管理規(guī)劃和階段性工作重點(diǎn),強(qiáng)化宏觀控制和協(xié)調(diào)職能;對涉及城市發(fā)展、建設(shè)和管理中出現(xiàn)的重大問題、熱點(diǎn)難點(diǎn)問題或全局性問題提出研究課題,并組織調(diào)研;對涉及政府多個(gè)主管部門的,意見難以統(tǒng)一的重大問題進(jìn)行專題協(xié)調(diào),一般性問題進(jìn)行會議協(xié)調(diào);對協(xié)調(diào)會議作出的決定和會議紀(jì)要的落實(shí)情況進(jìn)行督查和通報(bào);對管理部門、執(zhí)法部門在工作中出現(xiàn)瀆職行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

2·加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),劃定執(zhí)法界限,形成廉潔、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法新體制

雖說管理與執(zhí)法的工作存在交叉,有的工作難以分清相互的職責(zé)。但從各自的性質(zhì)要求入手,兩者還是有明顯的程序性分工。對這些分工應(yīng)盡可能詳盡的劃分職責(zé)范圍,防止出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或真空現(xiàn)象。但是職責(zé)劃分界定總是無止境的,關(guān)鍵是管理和執(zhí)法雙方要相互諒解、相互支持,從工作的角度出發(fā),我們認(rèn)為應(yīng)該寧可交叉覆蓋,也不能留有空白。

3·正確使用行政處罰程序,確保民主、公開、有效的執(zhí)法

實(shí)施集中行政處罰權(quán),除了遵循行政處罰的基本程序外,還要正確適用決定程序,體現(xiàn)民主、公開、參與精神。要嚴(yán)格按執(zhí)法程序執(zhí)行,促進(jìn)廉政建設(shè),正確處理行政處罰程序違法現(xiàn)象。

4·建立行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間的信息交流和配合協(xié)作制度

信息對稱和配合協(xié)作是加強(qiáng)城市管理的重要條件,目前許多管理和執(zhí)法跟不上要求,很大程度上是由于信息不對稱和未能有效及時(shí)配合協(xié)作造成的,因此要特別重視信息交流和配合協(xié)作制度的建立。(1)利用杭州市投資項(xiàng)目集中辦事中心或信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立管理部門與執(zhí)法部門的信息傳輸渠道。(2)建立聯(lián)系單制度和抄告制度。

行政管理部門與行政執(zhí)法部門在行使行政管理和行政執(zhí)法過程中,對需要對方配合銜接或告知對方的,在規(guī)定期限內(nèi)以書面形式函告對方,并在規(guī)定期限內(nèi)反饋結(jié)果。(3)建立熱線電話。行政管理或行業(yè)管理部門在現(xiàn)場管理或執(zhí)法時(shí),如遇急需取證或鑒定的,可通過熱線電話通知對方。當(dāng)場處理后做好現(xiàn)場記錄。(4)建立例會制度。行政管理和行政執(zhí)法部門要通過例會及時(shí)解決管理與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)因素。

5·有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制

在日常管理中,行政管理部門與行政執(zhí)法部門應(yīng)有計(jì)劃地實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法,建立巡查互補(bǔ)機(jī)制。執(zhí)法部門以面上為主,管理部門以地下管線、設(shè)施結(jié)構(gòu)及設(shè)施使用為重點(diǎn),揚(yáng)長補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。特別是對疑難案件和技術(shù)性、隱蔽性專業(yè)性強(qiáng)的行業(yè)必須實(shí)行經(jīng)常性的聯(lián)合執(zhí)法,以便管理更加有效。

6·正確處理好行政管理部門、行政執(zhí)法部門、行業(yè)管理部門、市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位四者之間的關(guān)系

市政市容設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)自己設(shè)施的保護(hù),定期巡查,發(fā)現(xiàn)違法案件及時(shí)向行業(yè)管理部門、行政管理部門或行政執(zhí)法部門舉報(bào)。行政管理部門與行政執(zhí)法部門之間應(yīng)實(shí)行“點(diǎn)對點(diǎn)”聯(lián)絡(luò)。正常情況下,行業(yè)管理部門接到舉報(bào)或在巡查中發(fā)現(xiàn)違法案件,應(yīng)先以書面形式告知行政管理部門,由行政管理部門以書面形式函告行政執(zhí)法部門進(jìn)行行政處罰,如遇特殊情況,可直接要求行政執(zhí)法部門處理。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)市政市容行政管理,積極適應(yīng)城市管理體制的變化

行政管理與行政執(zhí)法相分離,使行政管理部門有了更多的力量投入到加強(qiáng)管理中去。特別是市政市容管理部門,在我市的集中行政處罰權(quán)中占85%的處罰內(nèi)容,其工作量更為巨大。因此,市政市容管理部門應(yīng)根據(jù)我市“構(gòu)筑大都市,建設(shè)新天堂”的要求,進(jìn)一步做好市政市容的建設(shè)和管理工作。

1·加快建立和完善城市市政市容管理法規(guī)體系,加強(qiáng)法規(guī)宣傳和貫徹工作

針對城市管理發(fā)展的新趨勢,加強(qiáng)城市市政市容管理法規(guī)體系的研究。近年來,先后頒布了《杭州市城市燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《杭州市城市供水管理?xiàng)l例》、《杭州市城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》、《杭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《杭州市城市排水管理辦法》等市政公用、市容環(huán)衛(wèi)法規(guī)、規(guī)章,基本上建立起了較為完善的市政公用法規(guī)體系。隨著城市管理要求的提高,現(xiàn)有法規(guī)。規(guī)章的一些內(nèi)容已不適應(yīng)新的要求,需要加以修改,并要不斷加強(qiáng)宣傳,使廣大市民能夠了解有關(guān)法規(guī)內(nèi)容和要求,明白什么該做,什么不該做,自覺規(guī)范自己的行為。

2·加大行業(yè)管理力度,強(qiáng)化事后的長效管理

改革市政市容管理體制,根據(jù)市政府賦予機(jī)構(gòu)改革后新組建的市政市容管理局的工作職責(zé),按行業(yè)設(shè)置行政管理處室,加強(qiáng)對市政市容行業(yè)的行政審批、管理力度,規(guī)范行政行為。同時(shí)對局外行業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施改革,成立市政設(shè)施、公用事業(yè)、市容環(huán)衛(wèi)三個(gè)監(jiān)管中心,強(qiáng)化行業(yè)管理力度,強(qiáng)化審批后的長效管理。同時(shí),要進(jìn)一步修訂各項(xiàng)管理標(biāo)準(zhǔn),使管理有據(jù)可依,規(guī)范管理工作;實(shí)行定期復(fù)查和不定期抽查相結(jié)合的辦法;加快培育市政公用、市容環(huán)衛(wèi)市場并做好規(guī)范工作。

3·加強(qiáng)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)設(shè)施巡查管理力度

配備一定的專業(yè)巡查人員。針對一些認(rèn)定技術(shù)要求高,需要借助一定的專業(yè)技術(shù)資料或設(shè)備,行政執(zhí)法部門難以認(rèn)定的事項(xiàng),行政管理部門應(yīng)加大巡查力度,配備專業(yè)巡查人員,并通過專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)提高管理水平。同時(shí)加大硬件投入,提高取證能力和可信度。另外,應(yīng)充分發(fā)揮市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位作用,產(chǎn)權(quán)單位應(yīng)實(shí)行定期巡查制度,及時(shí)將巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件,如地下管線安全隔離間距內(nèi)違章修建建(構(gòu))筑物、盜用城市公共供水等及時(shí)向行政執(zhí)法部門舉報(bào)。管理部門和產(chǎn)權(quán)單位巡查工作應(yīng)以隱蔽性、專業(yè)性和結(jié)構(gòu)性為重點(diǎn),以地下管線、橋梁(包括高架道路、立交橋)、泵站及閘門等為主。

4·建立和完善內(nèi)外監(jiān)督、舉報(bào)機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度

要采用外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合的辦法。外部監(jiān)督上要增強(qiáng)管理工作的透明度,自覺接受新聞媒體和社會公眾的監(jiān)督,并定期召開監(jiān)督員座談會,征求對管理工作的意見,對群眾舉報(bào)的不當(dāng)審批須及時(shí)糾正。內(nèi)部監(jiān)督上要明確專門機(jī)構(gòu),完善監(jiān)督制度,嚴(yán)格遵照執(zhí)行。對于行政管理部門及其工作人員在審批過程中未依法行政,有故意或重大過夫的,應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。同時(shí),公開舉報(bào)電話,建立健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),聘請義務(wù)監(jiān)督員,對違法案件進(jìn)行舉報(bào),加大處罰力度,提高違法成本,使當(dāng)事人覺得罰不如批,從而自覺辦理審批手續(xù)。

篇5

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰

權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動(dòng)，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財(cái)源大開方便之門論文。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了"以罰款養(yǎng)執(zhí)法"，以罰款解決獎(jiǎng)金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭奪一項(xiàng)處罰權(quán)，"互相打架"。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實(shí)踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進(jìn)入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押

、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責(zé)令賠償""責(zé)令履行某種義務(wù)"等決定的性質(zhì)問題，特別要解決"責(zé)令性決定的"的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)"權(quán)責(zé)一致"原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動(dòng)。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為"一事"，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將"一事"界定于"一個(gè)行為違反一個(gè)法律"的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不

亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式

存在一個(gè)問題，即會出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上"一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律"的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機(jī)關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問題。概括起來主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立

幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證?，F(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力?，F(xiàn)存問題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照執(zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。

對以上執(zhí)行問題，建議立法采用新的執(zhí)行方式和體制。如對特定處罰的執(zhí)行，應(yīng)確立處罰累進(jìn)和轉(zhuǎn)換制以及保全措施；明確各機(jī)關(guān)協(xié)助義務(wù)、重新劃分法院與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行范圍；小額罰款及責(zé)令、吊銷證照罰應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行。充實(shí)個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)；提供必要的物質(zhì)保障，避免出現(xiàn)靠濫收費(fèi)、亂罰款執(zhí)行處罰或其他管理任務(wù)的混亂現(xiàn)象。

合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

篇6

實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對等，通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利，通過認(rèn)真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。



政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會公共行政和行政法制的一個(gè)主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來說，行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立平等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國家從事行政管理活動(dòng)就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動(dòng)以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域平等。

一、行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)

我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機(jī)關(guān)與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機(jī)關(guān)與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等；行政機(jī)關(guān)與公民間的不平等,只會使公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更加緊張。”［1］

（一）從行政權(quán)力的來源看

按照古典自然法的觀點(diǎn),國家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對社會利益、資源進(jìn)行權(quán)威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權(quán)力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說:“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個(gè)人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性?！保?］對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制,而應(yīng)通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。

（二）是制度的要求

是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價(jià)值和尊嚴(yán)。我國《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識地加以發(fā)展。自由和平等是的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機(jī)關(guān)一向處于優(yōu)勢地位,對其進(jìn)行限制是理性的表現(xiàn),平等是對政府的最好限制。

以國家權(quán)力為本位的政治體制向以公民權(quán)利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變,亦是身份社會向契約社會的轉(zhuǎn)變。“商品經(jīng)濟(jì)是文化得以產(chǎn)生的土壤,在此土壤之上,個(gè)人利益與公共利益都平等化為法權(quán)，并授予個(gè)人對抗政府侵害的訴權(quán)和賠償權(quán)等權(quán)利”［3］。

（三）行政相對人的獨(dú)立性與行政的開放性

現(xiàn)代行政法有如下特點(diǎn)：(1)從行政相對人方面講，行政相對人具有獨(dú)立的主體資格；(2)從行政方面來講，現(xiàn)代行政呈開放性，具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,表現(xiàn)最突出的一點(diǎn)便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨(dú)立的主體資格和享有權(quán)利義務(wù)的主體?！叭绻麤]有獨(dú)立性，行政相對人的意志就難以得到尊重，當(dāng)然自由就更無法談起?！保?］公眾參與有利于行政相對人維護(hù)自身合法權(quán)益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。有利于消除歧視,保障社會公正；有利于加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督。

（四）從法治理念分析

法治理念包含著對行政權(quán)力的限制,政府與人民平等,追求對人性尊嚴(yán)與人權(quán)的保護(hù)。政府與公民在法律面前一律平等,二者應(yīng)將法律內(nèi)化為內(nèi)心的一種信念?！胺ㄖ卫砟钆c平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長的土壤”［5］。

一般情況下，行政主體與行政相對人不平等。行政主體是社會事務(wù)的管理者，行政相對人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價(jià)值取向的公益性,在實(shí)體上對于行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實(shí)體權(quán)利義務(wù)上的不對等性并不構(gòu)成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)節(jié)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等柔性的非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用,極大地改善了行政主體與相對人之間的關(guān)系,它能夠促使行政相對人對行政活動(dòng)的主動(dòng)參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現(xiàn)。非強(qiáng)制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動(dòng)行政法治的發(fā)展。

二、行政主體與相對人平等的適用范圍

平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)有利于相對方利益的實(shí)現(xiàn)，每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對方與行政方平等的法律地位,他就可以獨(dú)立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協(xié)商,才能調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性,更好的實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益并有效監(jiān)督行政權(quán)的行使。

管理性質(zhì)的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應(yīng)行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為”［7］）；行政確認(rèn)（“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別、給于確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監(jiān)督，即行政主體以法定職權(quán)，對相對方遵守法律法規(guī)規(guī)章，執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為；行政強(qiáng)制等行政行為。這些行政行為更多的體現(xiàn)了行政管理職能，行政相對人在參與時(shí)一般無法發(fā)揮平等性。

1、行政補(bǔ)償過程要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等性

隨意變更或撤銷行政許可的，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人補(bǔ)償，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍方面雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商。行政機(jī)關(guān)違法對相對人造成損失的應(yīng)當(dāng)給予賠償，《國家賠償法》規(guī)定“賠償請求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在申請行政復(fù)議和提起行政訴訟是一并提出。”

這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補(bǔ)償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補(bǔ)償：以前的行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強(qiáng)制取得相對方財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規(guī)定“行政征收應(yīng)當(dāng)給于適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。”

2、行政處罰的過程也要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規(guī)定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動(dòng)教養(yǎng)，大多數(shù)國家規(guī)定限制人身自由的行政處罰需要經(jīng)過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等。財(cái)產(chǎn)罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調(diào)查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應(yīng)告知相對人：根據(jù)調(diào)查情況準(zhǔn)備對其做出處罰裁決的理由和依據(jù)。

3、行政收費(fèi)及行政合同，行政收費(fèi)的正當(dāng)性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費(fèi)；建筑垃圾處理費(fèi)；登記費(fèi)；國有土地、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、排污費(fèi)等不同于一般的市場等價(jià)交易，也不能說其具有補(bǔ)償性。行政行為在此又一次體現(xiàn)了行政主體與行政相對人的平等性“為保障稅收和收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚(yáng)法治理念：未經(jīng)人們或其代表的同意，不得征稅、收費(fèi)或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等，因?yàn)椤捌降炔辉賰H僅意味著法律適用上的平等，社會成員已產(chǎn)生獲取立法平等的新的渴望”［9］。

三、行政主體與相對人平等的途徑

如何才能實(shí)現(xiàn)行政主體與相對人平等？筆者認(rèn)為需要讓相對人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎(chǔ)上做出決策。

首先，課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利而使行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協(xié)商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度?！八鼈兯N(yùn)含的程序上的權(quán)利與義務(wù)分配強(qiáng)化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態(tài)的形成”［10］。

其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當(dāng)事人參與是行政程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，在沒有當(dāng)事人參與的情況下作出有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結(jié)果的公正性。行政當(dāng)事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據(jù)，進(jìn)行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結(jié)果。例如《行政處罰法》賦予了當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)等，通過陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等一系列程序性權(quán)利，明確了相對人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。該法第42條首次規(guī)定了聽證制度“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。聽證是指國家機(jī)關(guān)作出決定之前，聽取與該決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人的意見的活動(dòng)。“聽證制度是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對人權(quán)益的決定前由相對人表述意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”［11］。

最后，充分履行行政公開原則，否定內(nèi)部文件的效力。新的時(shí)代要求我們必須履行這一原則，我國已加入世界貿(mào)易組織，該組織的規(guī)則要求“沒有公開的政策和措施不得實(shí)施”；行政處罰法也規(guī)定了“不公開的法律法規(guī)、規(guī)章不得作為處罰依據(jù)”。不僅法律法規(guī)要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規(guī)等有利害關(guān)系的人都有權(quán)利參與他們的制定過程，比如價(jià)格聽證制度以及地方立法中經(jīng)常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對人平等的基本表現(xiàn)。

結(jié)語：傳統(tǒng)行政法是建立在人民對政府的懷疑與不信任的理念基礎(chǔ)之上的。在權(quán)力行使中,行政主體與行政相對人處于相互對立的地位,行政活動(dòng)如果得不到行政相對人的配合與支持,權(quán)力活動(dòng)就可能表現(xiàn)出強(qiáng)制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個(gè)人利益三者一致的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的,強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益應(yīng)服從集體利益和國家利益。這一假設(shè)前提下的行政法,突出了行政權(quán)力色彩,強(qiáng)調(diào)了行政相對人的絕對服從,未給予行政相對人的利益以應(yīng)有的保護(hù),從而在實(shí)際行政管理活動(dòng)中也產(chǎn)生了行政相對人與行政主體相互敵對的局面:抗拒與消極抵制。我們應(yīng)當(dāng)以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對人的通力合作,從而便于行政職能的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。

［2］盧梭《社會契約論》商務(wù)印書館出版2003年版，第29頁

［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第26卷第5期。

［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2005年第26卷第5期。

［5］范文進(jìn),陳亞玲：《行政契約中的平等權(quán)及其制度保障》，邢臺學(xué)院學(xué)報(bào)，第20卷第4期。

［6］羅豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第122頁。

［7］羅豪才《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2001年版，第129頁。

［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社，2004年版，第288頁。

篇7

實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對人平等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對等,通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利,通過認(rèn)真貫徹行政公開原則,在行政程序中保障雙方的平等性,通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。



政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會公共行政和行政法制的一個(gè)主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位,它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容,具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來說,行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立平等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國家從事行政管理活動(dòng)就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動(dòng)以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域平等。 

一、行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)

我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機(jī)關(guān)與公民平等的觀念,“平等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機(jī)關(guān)與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等;行政機(jī)關(guān)與公民間的不平等,只會使公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更加緊張。”[1]

(一)從行政權(quán)力的來源看

按照古典自然法的觀點(diǎn),國家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府, 行政權(quán)力便具有了對社會利益、資源進(jìn)行權(quán)威性分配的合法性地位, 這樣的國家和組織行使權(quán)力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說: “權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個(gè)人對自己的偏私, 因而也就是出自人的天性。”[2]對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制, 而應(yīng)通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。

(二)是制度的要求

是以憲法為前提, 以民主政治為核心, 以法治為基石, 以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價(jià)值和尊嚴(yán)。我國《憲法》第33 條規(guī)定: “公民在法律面前一律平等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下, 才被有意識地加以發(fā)展。自由和平等是的終極關(guān)懷, 也是最高理想。行政機(jī)關(guān)一向處于優(yōu)勢地位, 對其進(jìn)行限制是理性的表現(xiàn),平等是對政府的最好限制。

以國家權(quán)力為本位的政治體制向以公民權(quán)利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變, 亦是身份社會向契約社會的轉(zhuǎn)變?！吧唐方?jīng)濟(jì)是文化得以產(chǎn)生的土壤, 在此土壤之上, 個(gè)人利益與公共利益都平等化為法權(quán),并授予個(gè)人對抗政府侵害的訴權(quán)和賠償權(quán)等權(quán)利”[3]。

(三)行政相對人的獨(dú)立性與行政的開放性

現(xiàn)代行政法有如下特點(diǎn):(1) 從行政相對人方面講,行政相對人具有獨(dú)立的主體資格;(2) 從行政方面來講,現(xiàn)代行政呈開放性,具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證統(tǒng)一、相輔相成的, 表現(xiàn)最突出的一點(diǎn)便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨(dú)立的主體資格和享有權(quán)利義務(wù)的主體。“如果沒有獨(dú)立性,行政相對人的意志就難以得到尊重,當(dāng)然自由就更無法談起。”[4]公眾參與有利于行政相對人維護(hù)自身合法權(quán)益, 有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。有利于消除歧視, 保障社會公正;有利于加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督。

(四)從法治理念分析

法治理念包含著對行政權(quán)力的限制, 政府與人民平等, 追求對人性尊嚴(yán)與人權(quán)的保護(hù)。政府與公民在法律面前一律平等,二者應(yīng)將法律內(nèi)化為內(nèi)心的一種信念?！胺ㄖ卫砟钆c平等理念有異曲同工之妙, 法治是平等理念賴以成長的土壤”[5]。

一般情況下,行政主體與行政相對人不平等。行政主體是社會事務(wù)的管理者,行政相對人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價(jià)值取向的公益性,在實(shí)體上對于行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實(shí)體權(quán)利義務(wù)上的不對等性并不構(gòu)成否定二者平等地位的條件”[6]。行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)節(jié)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等柔性的非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用, 極大地改善了行政主體與相對人之間的關(guān)系, 它能夠促使行政相對人對行政活動(dòng)的主動(dòng)參與和積極配合, 是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現(xiàn)。非強(qiáng)制行政方式適用的空間越廣闊, 雙方合作的程度越高, 對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動(dòng)行政法治的發(fā)展。

二、行政主體與相對人平等的適用范圍

平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)有利于相對方利益的實(shí)現(xiàn),每個(gè)人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對方與行政方平等的法律地位,他就可以獨(dú)立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協(xié)商,才能調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性,更好的實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益并有效監(jiān)督行政權(quán)的行使。

管理性質(zhì)的行政行為主要有以下幾種:行政許可(“行政主體應(yīng)行政相對方的申請,通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式,依法賦予行政相對方從事某種活動(dòng)的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為”[7]);行政確認(rèn)(“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別、給于確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為”[8]。);行政監(jiān)督,即行政主體以法定職權(quán),對相對方遵守法律法規(guī)規(guī)章,執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為;行政強(qiáng)制等行政行為。這些行政行為更多的體現(xiàn)了行政管理職能,行政相對人在參與時(shí)一般無法發(fā)揮平等性。

1、行政補(bǔ)償過程要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等性

隨意變更或撤銷行政許可的,應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人補(bǔ)償,在補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍方面雙方應(yīng)當(dāng)平等協(xié)商。行政機(jī)關(guān)違法對相對人造成損失的應(yīng)當(dāng)給予賠償,《國家賠償法》規(guī)定“賠償請求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出,也可以在申請行政復(fù)議和提起行政訴訟是一并提出?！豹?/p>

這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補(bǔ)償,某些情況下,行政行為合法的也要給與補(bǔ)償:以前的行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定,以強(qiáng)制取得相對方財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為,是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規(guī)定“行政征收應(yīng)當(dāng)給于適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?！?

2、行政處罰的過程也要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等性,行政處罰分為人身自由罰,我國規(guī)定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動(dòng)教養(yǎng),大多數(shù)國家規(guī)定限制人身自由的行政處罰需要經(jīng)過聽證程序。行為罰,指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施,如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等。財(cái)產(chǎn)罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調(diào)查取證、聽取申辯與聽證,行政主體在做出行政處罰前裁決前,應(yīng)告知相對人:根據(jù)調(diào)查情況準(zhǔn)備對其做出處罰裁決的理由和依據(jù)。

3、行政收費(fèi)及行政合同,行政收費(fèi)的正當(dāng)性在于它的特別交易性,諸如放射物處置費(fèi);建筑垃圾處理費(fèi);登記費(fèi);國有土地、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、排污費(fèi)等不同于一般的市場等價(jià)交易,也不能說其具有補(bǔ)償性。行政行為在此又一次體現(xiàn)了行政主體與行政相對人的平等性“為保障稅收和收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性,必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚(yáng)法治理念:未經(jīng)人們或其代表的同意,不得征稅、收費(fèi)或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)”。行政合同也要遵循民法中的合同理念,貫徹平等精神。

4、某些抽象行政行為,在行政立法的過程中也需要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等,因?yàn)椤捌降炔辉賰H僅意味著法律適用上的平等,社會成員已產(chǎn)生獲取立法平等的新的渴望”[9]。

三、行政主體與相對人平等的途徑

如何才能實(shí)現(xiàn)行政主體與相對人平等?筆者認(rèn)為需要讓相對人真正參與到行政決策過程,在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎(chǔ)上做出決策。

首先,課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利而使行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益, 限制行政恣意制度和保障平等協(xié)商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度?！八鼈兯N(yùn)含的程序上的權(quán)利與義務(wù)分配強(qiáng)化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態(tài)的形成”[10]。

篇8

在實(shí)體法方面，從立足企業(yè)信用監(jiān)管的目標(biāo)，選準(zhǔn)好立法宗旨，顧及企業(yè)信用監(jiān)管的內(nèi)容，完善法律的條文。一是要完善企業(yè)市場準(zhǔn)入監(jiān)管所涉及的《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《合企業(yè)法》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》的有關(guān)內(nèi)容，使工商機(jī)關(guān)的市場準(zhǔn)入監(jiān)管更具“企業(yè)信用能力”的把關(guān)功能。要通過修改相關(guān)的行政法規(guī)，改革現(xiàn)行的年檢制度，變集中年檢為滾動(dòng)年檢，變年檢資料的形式審查為實(shí)質(zhì)性審查，提高企業(yè)年檢的質(zhì)量和效益。二是要修改企業(yè)市場行為監(jiān)管所涉及的《反不正當(dāng)競爭法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律，細(xì)化有關(guān)條文，增強(qiáng)其操作性，并在立法宗旨上進(jìn)一步突出“信用監(jiān)管”的內(nèi)容，使工商行政信用監(jiān)管完全做到有法可依，有法必依。三是完善企業(yè)市場退出監(jiān)管的法律條文，使企業(yè)能在退出市場的過程中悟守信用，保護(hù)“晚節(jié)”，要修改《公司法》及有關(guān)市場主體的法律、法規(guī)，明確企業(yè)法人資格和經(jīng)營資格的關(guān)系及公司、股東、清算組織在企業(yè)終止清算中的責(zé)任(包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任)。對企業(yè)清算的違法行為要明確執(zhí)行查處的機(jī)關(guān)和權(quán)限。

在程序法方面，一是盡快制定《工商行政管理法》，進(jìn)一步明確工商行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)限，使工商行政這種綜合性、全局性的政府市場管制方式最終優(yōu)于煙草、藥品、建筑、保險(xiǎn)、電信等行業(yè)監(jiān)管，避免當(dāng)前各執(zhí)法主體之間無利益則相互推誘，有利益則爭奪監(jiān)管權(quán)的不良局面。二是針對工商行政管理執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的程序問題，在法律修改時(shí)予以解決。

1996年出臺的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》對于深入貫徹《行政處罰法》起到了非常重要的作用，但是由于執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜多樣，在執(zhí)法過程中也出現(xiàn)了很多問題，建議通過立法予以解決。三是立足我國市場現(xiàn)狀，改變現(xiàn)行法律法規(guī)中對弱化工商行政管理執(zhí)法手段的趨勢。從《商業(yè)銀行法》出臺對《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》中賦予工商行政管理機(jī)關(guān)扣留、暫停支付、劃撥等強(qiáng)制手段的限制，以及《反不正當(dāng)競爭法》對行政強(qiáng)制措施的弱化，不難看出我國在行政強(qiáng)制措施的立法上過份追究超前性，而與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，弱化行政強(qiáng)制措施是其立法技術(shù)中限制行政職權(quán)，減少國家干預(yù)和理論具體體現(xiàn)，但是“立法技術(shù)成功與否的關(guān)鍵，在于立法者能否正確和及時(shí)地反映經(jīng)濟(jì)生活條件”。對于我國仍處在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級階段，公眾的法律素質(zhì)低、執(zhí)法環(huán)境差、法律體系尚不完善的情況下，行政強(qiáng)制措施的不應(yīng)該是弱化而應(yīng)該是強(qiáng)化，所以很多地方的《反不正當(dāng)競爭條例》都增加了各種行政強(qiáng)制措施就是例證。建議在《反不正當(dāng)競爭法》修改中，根據(jù)各地實(shí)施《反不正當(dāng)競爭條例》的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化行政執(zhí)法手段。增加監(jiān)督檢查部門在對不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，對涉案場所進(jìn)行檢查，對違法財(cái)物實(shí)施查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施。

二、實(shí)施企業(yè)信用監(jiān)管工作制度創(chuàng)新1、建立企業(yè)信用信息歸集制度加強(qiáng)企業(yè)信用信息的收集和公示，減弱市場主體之間的信息不對稱，將有利于授信企業(yè)的理性選擇并遏制受信企業(yè)失信。本文所稱的企業(yè)信用信息歸集制度，是指由工商機(jī)關(guān)將分散在社會有關(guān)方面的企業(yè)信用信息，進(jìn)行采集、分類、整理、儲存，最后整合成企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)庫，為企業(yè)經(jīng)營、消費(fèi)者決策及政府部門有效監(jiān)管提供服務(wù)。根據(jù)定義，企業(yè)信用信息歸集制度主要由信息構(gòu)成、信息歸集和信息數(shù)據(jù)三方面制度的構(gòu)成。

1、企業(yè)信用信息的歸集范圍⑴企業(yè)身份信息。包括企業(yè)設(shè)立登記的基本信息(企業(yè)名稱、字號、住所/經(jīng)營場所、法定代表人/負(fù)責(zé)人、企業(yè)類型、經(jīng)營范圍、注冊資本/金、注冊號、經(jīng)營期限、成立日期、投資方式、投資額及比例等)，企業(yè)變更記錄，企業(yè)取得的專項(xiàng)行政許可，全國組織機(jī)構(gòu)代碼，企業(yè)法定代表人及董事、高級管理人員的工作經(jīng)歷、學(xué)習(xí)經(jīng)歷等基本情況，等等。

⑵企業(yè)經(jīng)營信息。包括銀行帳戶，銀行信貸情況，資質(zhì)等級，財(cái)務(wù)狀況，企業(yè)商標(biāo)注冊及認(rèn)定情況，企業(yè)產(chǎn)品及管理體系認(rèn)證情況，用工情況，納稅情況，社會保險(xiǎn)繳納情況，債權(quán)債務(wù)清償情況，財(cái)產(chǎn)清算情況，評估機(jī)構(gòu)對企業(yè)信用狀況的評價(jià)或者以數(shù)字或字母形式表示的企業(yè)信用等級，等等。

篇9

我國現(xiàn)行的城市管理綜合執(zhí)法模式，起源于1996年 10月 1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定但不管是城市管理行政執(zhí)法局還是其前身是城市管理監(jiān)察大隊(duì)，面臨的最多的執(zhí)法困境，還是來自與流動(dòng)商販之間的博弈。從 2006年的“北京城管隊(duì)長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊(duì)員事件”，城管執(zhí)法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執(zhí)法隊(duì)伍形象建設(shè)年”的2008年，城管執(zhí)法仍然面臨著嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境。

一、城管執(zhí)法管理流商的現(xiàn)實(shí)困境

一方面，城管執(zhí)法因多是針對流動(dòng)商販的無證經(jīng)營行為，執(zhí)法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動(dòng)商販賴以養(yǎng)家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執(zhí)法部門面對流動(dòng)商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時(shí)又不得不野蠻執(zhí)法。這就造成了城管執(zhí)法領(lǐng)域的惡性循環(huán)：執(zhí)法力量在不斷強(qiáng)化，配備的執(zhí)法工具越來越強(qiáng)大，執(zhí)法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執(zhí)法成效不夠明顯。部分執(zhí)法人員的個(gè)人素質(zhì)不高，執(zhí)法不文明的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，處罰方式隨意性強(qiáng)，執(zhí)法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執(zhí)法隊(duì)員當(dāng)街摔爛瓜農(nóng)西瓜的現(xiàn)象，容易造成了商販對于城管執(zhí)法人員的仇恨心理和畏懼心理。同時(shí)，流動(dòng)商販的利益得不到合理滿足，生存權(quán)得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執(zhí)法部門，尤其是部分執(zhí)法人員的粗暴執(zhí)法嚴(yán)重不滿。

二 、分析解讀我國城管執(zhí)法陷入執(zhí)法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮

城管執(zhí)法中暴露出來的許多問題。其實(shí)質(zhì)反映了社會處于轉(zhuǎn)型期的大背景下，傳統(tǒng)管理理念與多元化社會中日益復(fù)雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實(shí)行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執(zhí)法效率，在管理制度上簡單機(jī)械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點(diǎn)在城市管理理念中對于流動(dòng)商販的定位中顯得尤為突出，僅強(qiáng)調(diào)流動(dòng)商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權(quán)就業(yè)權(quán)。流動(dòng)商販往往屬于城市中的弱勢群體 ，文化水平相對較低，多數(shù)缺乏一技之長 。缺乏一定的資金改 善經(jīng)營條件，從事流動(dòng)經(jīng) 營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流 動(dòng)商販的生存需要 ，重在疏導(dǎo)，力求在保障流動(dòng)商販就業(yè)權(quán)益、民眾方便和城市秩序之間實(shí)現(xiàn)多贏。例如韓國政府 出臺的一系列針對流動(dòng)商販管理的措施，將市區(qū)劃分為三類：第一類是“絕對禁止區(qū)域”，指擺攤造成通行不便，嚴(yán)重影響市容的地區(qū)。第二類是“相對禁止區(qū)域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區(qū)，在這里對攤位的規(guī)模 、擺攤的時(shí)間和經(jīng)營范 圍有一定的限制，對申請?jiān)诖藬[攤要嚴(yán)加管理。第三類是“誘導(dǎo)區(qū)域”，一般包括和住宅區(qū)分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側(cè)道路、經(jīng)過長時(shí)間形成的傳統(tǒng)市場內(nèi)的道路。流動(dòng)商販繳納極低的費(fèi)用之后就可以在“相對禁 止區(qū)域”申請到 一個(gè)對營業(yè)時(shí)間和經(jīng) 營范 圍有明確限制的攤位，或者在“誘導(dǎo)區(qū)域”擺攤設(shè)點(diǎn)，商販在這類區(qū)域內(nèi)只要經(jīng)營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區(qū)域和時(shí)間劃分清楚不僅有利于執(zhí)法部門區(qū)別對待，也有利于擺攤設(shè)點(diǎn)者的自覺遵守。這樣劃分城市區(qū)域，不僅滿足流動(dòng)商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動(dòng)商販集中到固定的區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執(zhí)法人員一般情況下不會主動(dòng)取締，真正實(shí)現(xiàn)了管理的人性化。[

（二)城管執(zhí)法人員良莠不齊，執(zhí)法粗暴

城管執(zhí)法人員不文明執(zhí)法是城管執(zhí)法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執(zhí)法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門的行政處罰權(quán)全部或部分于一身，成員來源復(fù)雜多樣，個(gè)人素質(zhì)良莠不齊，加之在處罰流動(dòng)商販的時(shí)候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執(zhí)法現(xiàn)象在城管執(zhí)法懲罰流動(dòng)商販領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其突出。其主要表現(xiàn)就是執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中作風(fēng)粗暴、濫用職權(quán)隨意罰款。許多城管執(zhí)法人員在對違法行為進(jìn)行糾正、制止時(shí)，往往采取過激行為，導(dǎo)致城管執(zhí)法人員與流動(dòng)商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變?yōu)殡p方的暴力對抗。在O7年發(fā)生在北京的“城管協(xié)管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現(xiàn)了有部分城管執(zhí)法人員依靠行政執(zhí)法權(quán)作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊(duì)伍素質(zhì)不高、管理不規(guī)范的聞?lì)}十分突出。而在美國，在各類執(zhí)法人員中，只有警察才有權(quán)給無證經(jīng)營的流動(dòng)商販開具罰單，如果執(zhí)法人員滋擾小商販的合法經(jīng)營行為，一經(jīng)舉報(bào)立刻遭到嚴(yán)懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規(guī)攤主的東西，但特別管制時(shí)例外。執(zhí)法人員態(tài)度非常溫和，忠實(shí)履行法規(guī)，很少出現(xiàn)與攤主的暴力沖突。如果攤主違規(guī)是初次，可能要根據(jù)“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價(jià)值高于這個(gè)數(shù)，也會交錢領(lǐng)回自己的東西。

(三)法律依據(jù)不足．城管職能各地不一

城市行政管理局最初是一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財(cái)政而成立，同樣缺乏合法地位?！吨腥A人民共和國行政處罰法》雖然規(guī)定了有關(guān)授權(quán)地方政府整合行政處罰權(quán)的內(nèi)容但缺乏與之配套的相關(guān)法規(guī)，全國城管執(zhí)法局的職權(quán)范圍沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的界定，其設(shè)立和職權(quán)范圍基本上是由上級政府決定．這就導(dǎo)致了城管執(zhí)法權(quán)力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規(guī)劃、工商 、食品衛(wèi)生等類近 120項(xiàng)的行政處罰權(quán)：北京市目前已包括 13大類近300項(xiàng)的行政處罰權(quán)。然而它們都沒對這些權(quán)力行使時(shí)的執(zhí)法方式和執(zhí)法程序用法律法規(guī)的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序法律有關(guān)。而在香港，對于流動(dòng)商販的管理制度類似與韓國，香港食環(huán)署陸續(xù)出臺《公眾衛(wèi)生及市政條例》、《小販規(guī)例》、《食物業(yè)規(guī)例》等法規(guī)，作為管理流動(dòng)商販依據(jù)。食環(huán)署下設(shè)小販?zhǔn)聞?wù)隊(duì)(包括總部特遣隊(duì)和分區(qū)事務(wù)隊(duì))進(jìn)行執(zhí)法，類似于國內(nèi)的的城管隊(duì)。

（四)流動(dòng)商販缺乏自我管理和自我約束

我國的流動(dòng)商販都是小本經(jīng)營，自發(fā)性極強(qiáng)，經(jīng)常違章占道，破壞城市衛(wèi)生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執(zhí)法重點(diǎn)“照顧”的對象。即使面對執(zhí)法人員的不文明執(zhí)法行為甚至是非法侵犯行為時(shí)也沒有可以表達(dá)利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵(lì)流動(dòng)商販攤主們成立了“全國攤店業(yè)主聯(lián)合會”．聯(lián)合會擁有自己的網(wǎng)站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護(hù)自身權(quán)利，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，主動(dòng)舉報(bào)非法經(jīng)營或是不按規(guī)定設(shè)攤的商販．協(xié)助政府維護(hù)城市秩序。

三、因應(yīng)城管執(zhí)法現(xiàn)實(shí)困境的對策

（一）借鑒優(yōu)秀管理制度。完善城市區(qū)域規(guī)劃

城市的起源于商貿(mào)。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產(chǎn)生的，最初的城市管理應(yīng)當(dāng)是對于城市內(nèi)集市的管理。歷代的流動(dòng)商販對于城市的發(fā)展都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔(dān)賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個(gè)角度來說，為流動(dòng)商販規(guī)劃專門區(qū)域，不但有利于解決這部分人群的就業(yè)問題，緩和城管 執(zhí)法與流動(dòng)商販之間的矛盾 更有利于整個(gè)社會的安定和城市文化的培養(yǎng)。

在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經(jīng)驗(yàn)，劃分城市區(qū)域，根據(jù)城市各區(qū)域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動(dòng)商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區(qū)域”、劃出限制經(jīng)營范圍和經(jīng)營時(shí)間的“限制經(jīng)營范 圍區(qū)域 ”以及鼓勵(lì)流動(dòng)商販進(jìn)駐方便民眾生活的“引導(dǎo)區(qū)域”，讓商販在許可范圍內(nèi)合法經(jīng)營。

同時(shí) 。城管執(zhí)法職能也相應(yīng)轉(zhuǎn)變，針對于流動(dòng)商販的管理由原來的單純“打擊 、罰沒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)督為主 ，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結(jié)合 ，促進(jìn)流動(dòng)商販主動(dòng)辦理相關(guān)證照，合法經(jīng)營，自覺維護(hù)城市秩序，將流動(dòng)商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產(chǎn)生沖突，實(shí)現(xiàn)文明執(zhí)法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管執(zhí)法法律體系，規(guī)范城管職能

目前，城管部門相對集中行使的職權(quán)主要是行政處罰權(quán)，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第 十六條的規(guī)定：“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)使 。”1997年，北京市宣武區(qū)經(jīng)國務(wù) 院批準(zhǔn)率先成為城市管理相對集中行政處罰權(quán)的改革試點(diǎn)區(qū)。2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（第 63號文件)指出：“實(shí)行相對集行政處罰權(quán)制度，對于建立‘精簡、統(tǒng)一、效能’的行政管理體制都有意義?！辈⑶乙蠹行惺剐姓幜P權(quán)的部門應(yīng)為本級政府的行政機(jī)關(guān)，不足某一政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。2002年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集 中行政處罰權(quán)工作的決定》使得試點(diǎn)改革發(fā)展成為全國通行的制度。

這些文件和規(guī)定都成為城管執(zhí)法行政處罰權(quán)的法律依據(jù)，但是從全國范圍來看城管執(zhí)法部門法律地位不明確、各地執(zhí)法職能范圍不一致和在執(zhí)法過程中缺乏執(zhí)法具體標(biāo)準(zhǔn)仍是急待解決的現(xiàn)狀。我國城管立法的當(dāng)務(wù)之急，是盡快制定出一部統(tǒng)一的有關(guān)城市管理綜合執(zhí)法的法律．使城管執(zhí)法部門的權(quán)威性能夠得整個(gè)社會的認(rèn)同。同時(shí)明確城管執(zhí)法的職能范圍．加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權(quán)，使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)壓縮自由裁量權(quán)彈性避免出現(xiàn)隨意收費(fèi)、任意罰款、濫用職權(quán)的“城管現(xiàn)象”．不斷提高依法行政 和嚴(yán)格執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

(三)推動(dòng)成立相關(guān)民間組織，促進(jìn)商販自我管理

在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護(hù)，由政府推動(dòng)成立小商販自我管理組織，內(nèi)部提高對流動(dòng)商販的技術(shù)教育。幫助商販掌握一定的職業(yè)技能，對外可以協(xié)助政府管理小商販，調(diào)動(dòng)商販自身自我管理、自我監(jiān)督。同時(shí)也可以節(jié)省行政資源在管理流動(dòng)商販上的支出，提高行政效率。

四、結(jié)語

城管執(zhí)法是一項(xiàng)復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，解決城市發(fā)展中的新問題往往都找不到現(xiàn)成答案’需要我們不斷改革創(chuàng)新，探索前進(jìn)，需要各部門與社會公眾的共同參與。單它不僅與城管執(zhí)法工作本身有關(guān)，還與一個(gè)國家的利益表達(dá)機(jī)制、就業(yè)以及社會保障等制度密切相關(guān)，后者的完善可以為城管執(zhí)法創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。面對現(xiàn)代城市出現(xiàn)的各種問題，我們不可能畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時(shí)間內(nèi)完全解決。有些問題具有階段性，隨著時(shí)間的推移就能夠得到有效解決有些問題需要在改革發(fā)展中不斷探索，不斷借鑒優(yōu)秀成果，完善相關(guān)制度措施，我們才能使城管執(zhí)法走出現(xiàn)實(shí)困境，找到一條符合我國國情的城管執(zhí)法之路。

參考文獻(xiàn)

[1]《我國城管執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)困境與對策》張玉磊；山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)．2007年 03期．

[2]《城管執(zhí)法的問題與挑戰(zhàn)一北京市城市管理綜合行政執(zhí)法調(diào)研報(bào)告》馬懷德王柱國；河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年o6期．

篇10

一、確立行政行為合理性司法審查制度在理論上的困難

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，我國對行政行為的司法審查主要是以合法性為標(biāo)準(zhǔn)，僅對顯失公正的行政處罰可適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)細(xì)查看國外行政合理性原則的發(fā)展演變歷程，他們所確立的行政合理性始終是法院審查行政行為合法與否的依據(jù)，而我國在引進(jìn)他人的制度時(shí)，不注重對該制度的歷史邏輯背景的分析，脫離了該制度背后所隱藏的深刻內(nèi)涵，只部分吸收了行政合理性原則的內(nèi)涵。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，人民法院只能對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，對只有在行政處罰顯失公正時(shí)，才可以對其合理性進(jìn)行有限度的審查，做出變更的判決?？墒?，為什么立法者沒有統(tǒng)統(tǒng)將對具體行政行為的合理性審查權(quán)賦予法院呢?進(jìn)而，為什么法院做出變更的判決，只限于行政處罰顯失公正的情形，而不可以擴(kuò)展至其他領(lǐng)域?《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定沒有體現(xiàn)現(xiàn)代國家行政權(quán)和司法權(quán)合理配置的要求，表明立法者在規(guī)定對行政行為的合法性進(jìn)行審查，只對行政處罰顯失公正時(shí)，才可以對其合理性進(jìn)行有限度的司法審查時(shí)，盲目抱著司法權(quán)有限的錯(cuò)誤觀念，賦予了行政權(quán)太多的自由空間。

其實(shí)，我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定并不是偶然，造成對行政行為合理性進(jìn)行全面司法審查制度確立的困難主要原因在于受困于如下觀點(diǎn):認(rèn)為確立行政合理性司法審查意味著司法權(quán)變相取代行政權(quán)，法院對行政行為合理性審查會導(dǎo)致越權(quán)行政;認(rèn)為賦予法院行政合理性司法審查權(quán)會打破現(xiàn)有的權(quán)力格局，削弱行政權(quán);認(rèn)為司法權(quán)對行政權(quán)干預(yù)過多會降低行政效率，導(dǎo)致消極行政。有學(xué)者認(rèn)為法院并不掌握行政領(lǐng)域的知識，司法權(quán)插人一個(gè)自己不熟悉的權(quán)力范圍只有百害無一利;認(rèn)為確立行政合理性司法審查制度將導(dǎo)致司法裁量權(quán)的濫用。有些學(xué)者認(rèn)為合理性是很抽象的，這個(gè)度法院并不好把握，也很難把握。為了避免司法權(quán)濫用，不如不要確立這種制度，一勞永逸。

總之，理論上的思想誤區(qū)使得在我國確立行政合理性司法審查制度舉步維艱。

二、確立行政行為合理性司法審查制度在實(shí)踐中的困難

在我國，行政法學(xué)界歷經(jīng)10多年的探索與爭鳴，到上世紀(jì)80年代末90年代初，行政合理性原則已成為行政法學(xué)界的公認(rèn)原則。在制度層面，自建國以來頒布的大量行政性法律、法規(guī)和規(guī)章均在一定程度上體現(xiàn)了合理性精神，在行政合法性原則的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)行行政合理性控制的問題?，F(xiàn)行的法律制度，對行政自由裁量權(quán)的合理性控制有兩條途徑，一是行政復(fù)議，屬行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第一條、第三條第三款規(guī)定，對具體行政行為是否合法與適當(dāng)進(jìn)行審查。這里的“適當(dāng)”包含著行政合理性的復(fù)議審查。二是行政訴訟，屬行政系統(tǒng)外的司法監(jiān)督?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第五十四條第四款規(guī)定，“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。這里的“公正”應(yīng)當(dāng)包含著對具體行政行為的不合理予以審查，有學(xué)者認(rèn)為可以理解為行政合理性有限司法審查。但是，這兩種行政合理性控制途徑均因自身固有的局限而在實(shí)踐中遠(yuǎn)未達(dá)到立法目的。

(一)行政合理性復(fù)議審查的缺陷

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第一條、第三條第三款明確規(guī)定，行政復(fù)議法不僅要審查具體行政行為的合法性，而且要審查其適當(dāng)性。該規(guī)定說明我國行政復(fù)議有兩條并行不悖的審查原則，即合法性原則與合理性原則。行政復(fù)議法的頒布是繼行政訴訟法實(shí)施以來我國行政法治發(fā)展的重要一步，對防止和糾正違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，實(shí)現(xiàn)依法行政，發(fā)揮了重要作用。但由于復(fù)議制度本身及其他相關(guān)因素的制約，在控制自由裁量權(quán)方面，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)立法初衷，主要體現(xiàn)在下面幾個(gè)方面: 第一，現(xiàn)行行政復(fù)議制度違反中立制度，軟化了合理性監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》第十二條到第十五條所規(guī)定的復(fù)議機(jī)關(guān)可概括為:或是被申請復(fù)議的行政機(jī)關(guān)的上一級政府或上一級主管部門，或是作出具體行政行為的行政部門的本級政府，或是設(shè)立該派出機(jī)關(guān)的部門或政府，甚至就是被申請復(fù)議的行政機(jī)關(guān)本身等等。這樣，復(fù)議機(jī)關(guān)與被復(fù)議機(jī)關(guān)之間存在行政隸屬關(guān)系，有緊密的連帶利害關(guān)系，加上地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，就更強(qiáng)化了這種連帶利害關(guān)系?！叭魏稳瞬坏卯?dāng)自己案件的法官，這是英美司法的古老信條。我國的行政復(fù)議制度與這一法學(xué)公理相悖。在利益的驅(qū)動(dòng)下，復(fù)議機(jī)關(guān)很難超脫出來站在客觀公正的立場上作出裁判。這種制度性缺陷弱化了復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督作用，難免會蒙上一層“官官相護(hù)”的陰影，動(dòng)搖了民眾對復(fù)議的信任，造成復(fù)議制度形同虛設(shè)。

第二，現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在諸多缺陷，弱化了合理性監(jiān)督。在實(shí)踐層面，行政復(fù)議制度有以下幾大缺陷。(1)申請人投訴無門。行政復(fù)議作為一種解決行政糾紛的手段，具有較為嚴(yán)格的程序要求。行政復(fù)議的引起必須以申請為前提，由于行政機(jī)關(guān)不履行告知義務(wù)及復(fù)議管轄錯(cuò)綜復(fù)雜等原因，復(fù)議申請人投訴無門的情況時(shí)有發(fā)生。(2)復(fù)議機(jī)構(gòu)組織不健全。行政復(fù)議具有很強(qiáng)的程序性和技術(shù)性，它要求復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員保持穩(wěn)定，否則就難以保證行政復(fù)議工作的規(guī)范化和正?；?。但是，除公安等少數(shù)部門有較健全的復(fù)議機(jī)構(gòu)外，大多數(shù)行政復(fù)議機(jī)關(guān)在事實(shí)上有名無實(shí)。這種狀況在很大程度上削弱了復(fù)議制度的固有功能。

由于行政復(fù)議制度違反中立原則的根本缺陷及其他諸多缺失，實(shí)踐證明，它不能有效地控制行政自由裁量權(quán)，從而不能有效地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益?？傊?，復(fù)議制度作為行政合理性終極審查制度是靠不住的。

(二)行政合理性有限司法審查名存實(shí)亡

《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規(guī)定:“人民法院審查行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@一規(guī)定確立了我國行政訴訟的合法性司法審查原則。同時(shí)，有些學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第五十四條對濫用職權(quán)、延履行、行政處罰顯失公正等行政行為，人民法院可以判決撤銷或變更的規(guī)定，賦予了人民法院對行政行為的合理性有限司法審查權(quán)。但筆者認(rèn)為，《行政訴訟法》所確立的合理性司法審查原則，即使是有限的審查，亦是名存實(shí)亡。