導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇農(nóng)村社區(qū)的主要特點(diǎn)，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

二、新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式發(fā)展

關(guān)于對“新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式發(fā)展”的理解，我們還是要結(jié)合實際工作，從河南省的實際情況出發(fā)進(jìn)行理解。我們的理解是：把一些分布零散的舊村莊遷并整合在一起，按新型城鎮(zhèn)化的要求集中建設(shè)以居住為主，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施配套的農(nóng)村居住小區(qū)，就是新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式發(fā)展。從有利生產(chǎn)、方便生活的角度出發(fā)，應(yīng)該是相對集聚。平原區(qū)，城市郊區(qū)集聚程度要大，山區(qū)、丘陵區(qū)等集聚程度要??；用地適宜且有條件的地區(qū)集聚程度要大，用地等條件差的地區(qū)可能集聚程度要小，這是正確理解新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的前提。當(dāng)然這里應(yīng)杜絕一點(diǎn)兒都不集聚的想法。一點(diǎn)兒都不集聚不符合未來的發(fā)展方向，是一種完全錯誤的想法。

三、新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的基本思路

根據(jù)河南的實際情況，考慮有利生產(chǎn)、方便生活的原則，山區(qū)和丘陵區(qū)每個行政村可以考慮建設(shè)2～3個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。平原區(qū)行政村可以考慮一個行政村建設(shè)1～2個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)；有條件的地區(qū)，無論是山區(qū)、丘陵或平原區(qū)，可以一個行政村建一個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)，或幾個行政村合并建一個集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。這里最主要的問題是農(nóng)民意愿。但必須考慮到《意見》中的總體目標(biāo)，即“引導(dǎo)一部分新型農(nóng)村社區(qū)逐步發(fā)展為特色小城鎮(zhèn)”，成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐點(diǎn)。由此可以看出，山區(qū)和丘陵區(qū)的集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模以500～2000人為宜，平原區(qū)集聚式發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)人口規(guī)模以5000～10000人為宜。真正體現(xiàn)“山區(qū)和丘陵區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展要依托小城鎮(zhèn)、工礦區(qū)或規(guī)模較大的中心村，重點(diǎn)對基礎(chǔ)條件差、自我發(fā)展能力弱、不宜居住的散、小、遠(yuǎn)等村莊進(jìn)行遷并；平原區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展要依托城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及規(guī)模較大、基礎(chǔ)條件較好的中心村，按照集中緊湊、集約用地、集聚發(fā)展的原則，加大村莊整合力度”。

四、新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的建設(shè)方式

從河南省的情況看，新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展建設(shè)方式有三種：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前進(jìn)行新農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展最主要的建設(shè)思路。特點(diǎn)是容易實施，但容易出現(xiàn)的問題是：舊村莊的拆除工作和復(fù)耕工作緩慢，也容易出現(xiàn)新的變數(shù)。最終有可能導(dǎo)致新社區(qū)建起來了，但舊村莊卻依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省內(nèi)不是很多，主要特點(diǎn)是周期長，近期很難看到效果；另外，群眾的臨時安置也是個大問題。主要特點(diǎn)是，很容易看到舊村莊的復(fù)耕。三是邊建邊拆：在河南省范圍內(nèi)也有這樣的例子，在舊村莊周邊先行建設(shè)一部分社區(qū)房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特點(diǎn)是比較穩(wěn)健。問題是建設(shè)周期過長，各項手續(xù)要反復(fù)辦理，比較麻煩。

五、新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展可能出現(xiàn)的問題

（一）集聚力度過小或過大的問題

應(yīng)正確理解集聚力度過大過小的問題是一個相對的問題，原則是尊重群眾意愿，符合“引導(dǎo)一部分新型農(nóng)村社區(qū)逐步發(fā)展為特色小城鎮(zhèn)的目標(biāo)”。大是一個方向，小可能更多的是群眾意愿。要處理兩者的關(guān)系，科學(xué)合理地確定集聚式發(fā)展的新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模以及舊村莊的遷并力度。

（二）有利生產(chǎn)、方便生活的問題

有些人可能會認(rèn)為人是集聚到一起了，公共服務(wù)設(shè)施配齊了，生活是方便了，可能不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的展開。這就需要解決一個問題，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的出行距離可能加長的問題，實際上這里還有一個基礎(chǔ)設(shè)施的配套問題。河南省采取的新型農(nóng)村社區(qū)集聚發(fā)展的基本思路有兩條：一是河南省人口密集。社區(qū)到勞動所在地的距離并不會很遠(yuǎn)；二是我們走的一條路是一個逐步的過程：合村建社區(qū)，然后一部分社區(qū)再逐步過渡為小城鎮(zhèn)。隨著農(nóng)村交通體系的完善，這些問題都會解決。

（三）進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展應(yīng)重視農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展問題

河南的廣大農(nóng)村目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r仍然是以農(nóng)業(yè)為主，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展決定著農(nóng)民的收入，而農(nóng)民收入的多少，又決定著新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的規(guī)模和快慢程度。推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的關(guān)鍵。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展有一個核心兩個根本：核心是農(nóng)村土地的經(jīng)營方式，是建立農(nóng)村土地的合作經(jīng)營制度，推廣農(nóng)業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營模式，還是仍然停留在農(nóng)民各自種好自己的責(zé)任田。兩個根本是如何在縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣體系和建立面向國際、國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品信息及市場銷售體系的根本問題。這是政府幫扶農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵。

（四）關(guān)于進(jìn)行新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的資金和主體問題

《意見》明確說明：“省政府每年安排一定的專項資金用于新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展以獎代補(bǔ)。各級政府要為新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供必要的資金支持，引導(dǎo)建立多元化的投入機(jī)制。”這說明，政府將用“以獎代補(bǔ)”和相關(guān)政策指導(dǎo)并引導(dǎo)新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式建設(shè)和發(fā)展。新型農(nóng)村社區(qū)集聚式建設(shè)和發(fā)展的資金主體仍然要靠市場的主導(dǎo)作用加以解決，河南省農(nóng)村廣大，單靠政府財政是不能夠?qū)崿F(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)的集聚式建設(shè)和發(fā)展的，市場是新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的主力軍，具體工作還是要從市場做起。

（五）關(guān)于新型農(nóng)村社區(qū)集聚式發(fā)展的核心問題——土地問題

篇2

農(nóng)村公共服務(wù)是為滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展或農(nóng)民生產(chǎn)、生活而提供的具有一定的非排他性和非競爭性的社會服務(wù)，是以農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)或勞務(wù)等服務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種農(nóng)村公共物品。各農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，區(qū)域特征不同，生產(chǎn)及生活方式也不同，村民對基本公共服務(wù)的需求與偏好自然也不同。所以，各農(nóng)村地區(qū)應(yīng)在保障基本公共服務(wù)供給的前提下，按照“貼近需求、相對集中、便民利民”的基本原則，為廣大農(nóng)民群眾提供更多層次、更多種類的公共服務(wù)，以更好地適應(yīng)農(nóng)民群眾的需求與偏好，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。

目前，我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的主要內(nèi)容包括公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共文體教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老幼托服務(wù)、環(huán)境治理以及信息服務(wù)等，針對廣大農(nóng)民群眾對這些基本公共服務(wù)的迫切需求，應(yīng)分別采取相應(yīng)措施來解決。

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施是指為農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活而提供公共服務(wù)的物質(zhì)設(shè)施，包括農(nóng)田水利、供水供電、園林綠化、交通郵電等生產(chǎn)和生活服務(wù)設(shè)施，是農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。

（一）科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

首先要做好我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃，其次要重點(diǎn)做好各涉農(nóng)部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項規(guī)劃的編制與實施，同時根據(jù)本地區(qū)的實情，做好村鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃。

（二）落實農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)責(zé)任

強(qiáng)化干部及群眾參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的主動性與積極性，同時，建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的長效機(jī)制，明確市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的權(quán)利與責(zé)任，保障建設(shè)及管護(hù)工作的貫徹實施。

（三）建立多元主體的資金投入機(jī)制

政府要進(jìn)一步加大財政投入力度，同時積極采取激勵措施吸引社會資本的廣泛參與，逐步形成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期穩(wěn)定的資金來源，不斷改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。

（四）進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)

加快對老化農(nóng)田設(shè)施和水利工程的更新改造，提高農(nóng)田利用效率；加快建設(shè)布局合理、功能完備的城鄉(xiāng)水利工程體系，大力改善城鄉(xiāng)水環(huán)境；推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，形成運(yùn)行高效、管理科學(xué)的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和水利工程設(shè)施管理服務(wù)體系。

農(nóng)村公共文體教育服務(wù)

完善農(nóng)村社區(qū)公共文體教育服務(wù)功能，須做到以下幾點(diǎn)：

（一）加強(qiáng)農(nóng)村文體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

建立健全包括縣圖書館、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）文化站、村文化中心、農(nóng)民活動中心、廣播電視臺、老年學(xué)校、體育健身活動場地等在內(nèi)的各種文化、教育、體育設(shè)施和活動場所，逐步形成完善的農(nóng)村公共文體教育體系，滿足廣大農(nóng)民群眾日益增長及日趨多樣化的文體教育服務(wù)。

（二）整合各類社會資源并優(yōu)化農(nóng)村文體教育服務(wù)基層工作人員的文化結(jié)構(gòu)

一方面，強(qiáng)化培訓(xùn)，提高現(xiàn)有文體教育服務(wù)基層工作人員的綜合素質(zhì)水平；另一方面，完善人才招聘制度，強(qiáng)化競爭和業(yè)務(wù)考核機(jī)制，保障農(nóng)村文體教育服務(wù)隊伍建設(shè)。

（三）構(gòu)建農(nóng)村公共教育體系

農(nóng)村公共教育的目的是實現(xiàn)教育公平進(jìn)而保障社會公平，促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。構(gòu)建完善健全的農(nóng)村公共教育體系，需要建立穩(wěn)定有效的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的保障機(jī)制，以確?；A(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的增長；建立多元化主體參與農(nóng)村公共教育服務(wù)供給機(jī)制，以保障公共教育服務(wù)供給效率；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政資金管理，將基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)全部實行預(yù)算統(tǒng)編，優(yōu)化資源配置，以提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政支出使用效益。

農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)

當(dāng)前，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)費(fèi)不足，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一，人員編制管理不規(guī)范，公共衛(wèi)生專業(yè)機(jī)構(gòu)與基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)尚未建立良好的指導(dǎo)、培訓(xùn)和考核工作機(jī)制，以及人才流失嚴(yán)重等因素，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院“重醫(yī)輕防、以藥養(yǎng)醫(yī)、以醫(yī)養(yǎng)防”，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室公共衛(wèi)生職能的落實。

（一）建立疾病預(yù)防體系

推進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展，需要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立預(yù)防為主的農(nóng)村公共衛(wèi)生體系。

（二）注重人才培養(yǎng)

通過強(qiáng)化繼續(xù)教育制度、定向培養(yǎng)適用人才以及鼓勵城市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的在職或離退休衛(wèi)生技術(shù)人員到農(nóng)村服務(wù)等措施，培養(yǎng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)人才。同時，以人事制度和投入體制的改革為突破口，以開展技術(shù)扶貧、技術(shù)教育等手段，吸引和留住公共衛(wèi)生服務(wù)人才。

（三）開展健康教育

普及疾病預(yù)防和衛(wèi)生保健知識，提高廣大農(nóng)民的健康意識；通過發(fā)放基本公共衛(wèi)生服務(wù)卡，讓廣大農(nóng)民群眾自主選擇醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等措施，促使服務(wù)機(jī)構(gòu)改善工作機(jī)制，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，以建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效的基本公共衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

（四）建立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的績效考核機(jī)制

將農(nóng)民群眾滿意度作為重要指標(biāo)之一，建立公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的績效考核評價機(jī)制，促使服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷提高服務(wù)質(zhì)量、改進(jìn)服務(wù)方式、改變服務(wù)態(tài)度。

農(nóng)村養(yǎng)老幼托服務(wù)

由于農(nóng)村城市化拉動以及農(nóng)民生存壓力的日益增大，越來越多的農(nóng)村青壯年選擇外出打工，農(nóng)村出現(xiàn)大量空巢家庭，老人和孩子成為留守者，生活得不到照料，情感需求也得不到滿足，影響了老人安享晚年以及兒童的健康成長。

農(nóng)村社區(qū)應(yīng)積極探索養(yǎng)老幼托服務(wù)功能，盡力為留守老人與留守兒童提供日常照料，滿足其情感需求，保障留守老人照樣安享晚年，留守兒童照樣健康成長。一方面，以農(nóng)村社區(qū)為載體，以社區(qū)基層組織為主導(dǎo)，充分發(fā)揮政府、社區(qū)、家庭以及個人等多方面的力量，高效整合社區(qū)中的財力、物力以及人力資源，針對不同經(jīng)濟(jì)狀況的留守老人，分別或配合實施經(jīng)濟(jì)救助、集中供養(yǎng)、社區(qū)居家照料等多種救助和服務(wù)方式，使留守老人能夠在熟悉的環(huán)境里得到必要的救助和照料，切實滿足其日常以及情感需求，基本保障其老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)；另一方面，滿足留守兒童的日常以及情感需求，切實保障其能夠健康成長。農(nóng)村社區(qū)可以在教育管理部門的領(lǐng)導(dǎo)與扶持下，以社區(qū)學(xué)校為平臺，充分利用社區(qū)內(nèi)的教學(xué)資源，組建專業(yè)服務(wù)隊和志愿者服務(wù)隊伍，為留守兒童提供心理疏導(dǎo)、關(guān)懷以及日常照顧，滿足其日常以及情感需求，切實保障其健康成長。

農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)

農(nóng)村環(huán)境的質(zhì)量，不僅關(guān)系著農(nóng)民的健康和生活質(zhì)量，而且還會直接或間接地對城市產(chǎn)生不可估量的影響。本文所提的“農(nóng)村環(huán)境”主要指農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境和治安環(huán)境。當(dāng)前，我國農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境的主要特點(diǎn)為點(diǎn)源污染與面源污染共存，生活污染和工業(yè)污染疊加，各種新舊污染相互交織，環(huán)境保護(hù)工作基礎(chǔ)薄弱等。農(nóng)村惡劣的衛(wèi)生環(huán)境不僅威脅到了數(shù)億農(nóng)村人口的健康，甚至通過水、大氣以及食品污染等渠道影響到城市人口的健康。此外，工業(yè)化、城市化的進(jìn)一步推進(jìn)，逐漸觸及到社會深層次、結(jié)構(gòu)性的矛盾，致使農(nóng)村不穩(wěn)定因素增加，農(nóng)村治安環(huán)境不容樂觀。綜合治理農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)質(zhì)量和農(nóng)民的健康水平，可借助農(nóng)村社區(qū)這一載體，開展環(huán)境治理服務(wù)。

第一，充分利用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡(luò)等廣泛宣傳和普及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)知識，提高農(nóng)民群眾的環(huán)境意識，調(diào)動其參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的積極性和主動性。

第二，積極向農(nóng)民推廣先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、生產(chǎn)技術(shù)生態(tài)化、生產(chǎn)過程清潔化、生產(chǎn)產(chǎn)品無害化。

第三，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立健全農(nóng)村環(huán)境建設(shè)的監(jiān)督與評價機(jī)制，定期對各地農(nóng)村環(huán)境建設(shè)情況進(jìn)行檢查和評估，并全面落實我國農(nóng)村環(huán)境治理“以獎促治”政策，調(diào)動政府、市場、社會以及農(nóng)民群眾的積極性。

第四，推進(jìn)農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略，開展農(nóng)村社區(qū)治安服務(wù)，完善利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障機(jī)制，健全治安防控體系，全面提高社區(qū)治安綜合治理水平，保障廣大農(nóng)民群眾的生命與財產(chǎn)安全。

農(nóng)村信息共享服務(wù)

適應(yīng)與滿足廣大農(nóng)民群眾對信息共享的迫切需求，農(nóng)村社區(qū)須發(fā)展信息共享服務(wù)項目，逐步建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)信息綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)各級政府電子政務(wù)、網(wǎng)上辦事和社會公共服務(wù)進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，進(jìn)而強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)的信息化建設(shè)。如：對政務(wù)信息、公共服務(wù)資訊，包括職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、失業(yè)救助、社會保障等政府服務(wù)信息的整合和利用；對家政物業(yè)、商品配送、法律服務(wù)、休閑娛樂以及文化教育等社會信息資源的開發(fā)等，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)信息的共享。但重點(diǎn)要加強(qiáng)對農(nóng)村專業(yè)合作社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的信息服務(wù)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的實際，及時調(diào)整更新服務(wù)信息，提高信息服務(wù)的針對性和有效性。

其它特色服務(wù)

各農(nóng)村社區(qū)除積極發(fā)展上述服務(wù)項目，切實保障相應(yīng)公共品投入之外，還應(yīng)在努力爭取政府大力支持，調(diào)動市場、社會、農(nóng)民參與供給積極性，保障供給資金來源的前提下，根據(jù)自身實際情況，如人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民主要收入來源、地域類型、生產(chǎn)生活方式等積極挖掘、創(chuàng)新具有社區(qū)特色的服務(wù)項目，進(jìn)一步拓展社區(qū)的服務(wù)功能，更好地適應(yīng)與滿足廣大農(nóng)民群眾日趨多元化與多層次化的公共品需求，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。如剩余勞動力較多的農(nóng)村社區(qū)，可依據(jù)市場需求以及農(nóng)民自身素質(zhì)等特征，對其開展從業(yè)道德以及各種有針對性的就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)技能，幫助其實現(xiàn)就業(yè)；易發(fā)生自然災(zāi)害的地區(qū)，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)成立災(zāi)害應(yīng)急服務(wù)中心，對社區(qū)內(nèi)居民開展經(jīng)常性的防災(zāi)抗災(zāi)、自救知識、技能的宣傳教育。同時，建立預(yù)警救災(zāi)運(yùn)行機(jī)制，不斷提高農(nóng)村防災(zāi)救災(zāi)能力；以養(yǎng)殖業(yè)或種植業(yè)為主要收入來源的農(nóng)村社區(qū)，可成立養(yǎng)殖或種植專業(yè)合作社，為廣大農(nóng)民群眾提供技術(shù)支持、銷售渠道等，以提高養(yǎng)殖戶或種植戶的抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)增收創(chuàng)收。

綜上所述，完善的農(nóng)村公共服務(wù)是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會得以發(fā)展的基礎(chǔ)。而建立完善的農(nóng)村公共服務(wù)體系不僅需要政府主導(dǎo)，還需要市場優(yōu)化、社會協(xié)同以及農(nóng)民自身的參與，只有社會各界共同努力，才能實現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

隨著新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)行，人們的生活得到了很大改善，但是被人們忽略的垃圾處理問題越發(fā)嚴(yán)重，其對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、新農(nóng)村健康的發(fā)展以及人們生活環(huán)境的改善有著重大阻力，逐步引起各界普遍關(guān)注。本論文中所提出的農(nóng)村生活垃圾的生態(tài)恢復(fù)與景觀設(shè)計，主要是通過適生植物的篩選找出一條適合農(nóng)村垃圾場的生態(tài)恢復(fù)之路，“希望通過覆土摻拌淤泥，沼氣回收等方式，建立一個良好的生態(tài)恢復(fù)體系，基本上解決垃圾場的二次污染這一狀況”。

1.國內(nèi)外的研究總結(jié)

1.1國外的研究總結(jié)

相對國內(nèi)來講，國外對垃圾場的關(guān)注和認(rèn)知要更加提前，早在20世紀(jì)70年代，就有關(guān)垃圾滲透液污染地下水的研究。國外針對垃圾場的生態(tài)恢復(fù)主要分為幾個階段，早期主要是進(jìn)行簡單的生態(tài)恢復(fù)，篩選出適合垃圾場種植的植物，然后對垃圾場進(jìn)行簡單的植物種植，品種要選擇根系發(fā)達(dá)、材質(zhì)堅韌、抗貧痔、抗有害氣體的植物，如香樟、大葉榕、合歡、大葉紫薇、垂柳、楊樹、廣玉蘭等。一些國家還種植了育苗基地，不僅改善環(huán)境，還具有一定的經(jīng)濟(jì)價值。為了防止?jié)B透液滲出，在垃圾填埋堆上都覆蓋了一種保護(hù)膜，然后在膜上覆蓋了一定的泥土層，這不僅形成了一個隔離層防止?jié)B透液的流出，而且泥土還可以防止保護(hù)膜被破壞。

1.2國內(nèi)研究總結(jié)

在垃圾場的生態(tài)恢復(fù)研究方面，國內(nèi)也做了一些實地研究，如中國環(huán)境科學(xué)研究院的高吉喜、沈英娃等。他們的研究結(jié)果表明：垃圾填埋場中的填埋物經(jīng)過長時間的填埋所產(chǎn)生的甲烷是抑制樹木生長的主要原因，通過覆土不僅改善土壤環(huán)境，為樹木提供必要的生存環(huán)境，而且還能阻擋甲烷的溢出。在對垃圾覆蓋堆體進(jìn)行綠化時，要根據(jù)不同植物對環(huán)境的適應(yīng)性來選擇，盡量選擇本地和易生存的植物。經(jīng)過四季的更替，垃圾場的環(huán)境得到初步改善，這時可以嘗試種植觀賞性的植物，進(jìn)行合理的植物配置，使垃圾場的生態(tài)環(huán)境一步一步走向理想的狀態(tài)。

綜上所述，針對垃圾填埋場的生態(tài)恢復(fù)等技術(shù)研究還沒有具體深入，大部分只是局限在適生植物的篩選，還沒有解決滲透液和甲烷等有害物質(zhì)對生態(tài)環(huán)境恢復(fù)所造成的困擾。

2.生態(tài)恢復(fù)

生態(tài)恢復(fù)指通過人工方法，按照自然規(guī)律，恢復(fù)天然的生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)恢復(fù)的含義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以穩(wěn)定水土流失地域為目的種樹，也不僅僅是種植多樣的當(dāng)?shù)刂参?，生態(tài)恢復(fù)是試圖重新創(chuàng)造，引導(dǎo)或加速自然演化過程，因此生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)不是要種植盡可能多的物種，而是創(chuàng)造良好的條件，促進(jìn)一個群落發(fā)展成為由當(dāng)?shù)匚锓N組成的完整生態(tài)系統(tǒng)，或者說目標(biāo)是為當(dāng)?shù)氐母鞣N動物提供相應(yīng)的棲息環(huán)境。

3.新農(nóng)村社區(qū)垃圾場現(xiàn)狀分析

近年來農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出突飛猛進(jìn)的發(fā)展，人口數(shù)量不斷增長，新社區(qū)不斷出現(xiàn)，從而導(dǎo)致農(nóng)村垃圾不斷增加，村中沒有垃圾堆放地點(diǎn)，也沒有垃圾箱等基礎(chǔ)設(shè)施，村民都將垃圾隨便丟棄，讓其自然銷毀，導(dǎo)致村頭、河邊、路邊垃圾成堆，嚴(yán)重?fù)p毀村莊形象。垃圾問題使昔日的田園風(fēng)光被烏煙瘴氣的現(xiàn)狀代替，處理方式更是簡單粗放的“垃圾靠風(fēng)刮，污水靠蒸發(fā)”，垃圾的不當(dāng)處理造成了土壤、水和大氣污染，使土壤的生態(tài)系統(tǒng)功能遭到破壞，使生物種群結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，土壤生產(chǎn)力下降，環(huán)境越來越惡劣，從而影響了附近的食品安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由此引發(fā)的各種問題和矛盾也紛至沓來：一是影響村容村貌；二是影響村民生活質(zhì)量的提高；三是不利于村民身心健康。

4.農(nóng)村垃圾場景觀生態(tài)設(shè)計

4.1垃圾場景觀生態(tài)設(shè)計原則

4.1.1減量原則除必要建筑景觀構(gòu)筑物。不規(guī)劃設(shè)計其它建筑類項目。園內(nèi)盡量減少對水、電及其它能源的使用，避免大的施工項目，場地內(nèi)植物配置中以草坪為主，使用易成活的鄉(xiāng)土樹種，待植物自身成長繁衍，可大大節(jié)約能源。人工干預(yù)下的植被恢復(fù)既是加速廢棄垃圾場達(dá)到理想景觀的有效手法之一，又是植物景觀的構(gòu)成基礎(chǔ)，在景觀生態(tài)恢復(fù)中起著至關(guān)重要的作用。利用場地內(nèi)廢棄的材料，使用原有的植被、磚石、地形進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，形成新的空能空間節(jié)點(diǎn)，一些廢棄的建筑改造為開放的休閑場所，廢棄的植物群落改造為田園嫻靜的小道，利用借景手法將周邊的村莊、樹林引入到設(shè)計中，從而節(jié)約大量的資源和資金的耗費(fèi)。

4.1.2循環(huán)與再生結(jié)合?，F(xiàn)場條件進(jìn)行土壤覆土及改良，通過植物再生和覆土重建場內(nèi)地下濕地系統(tǒng)，促進(jìn)場地內(nèi)良性循環(huán)的水系統(tǒng)。人工濕地將經(jīng)中水處理過的水進(jìn)行凈化流人人工濕地塘床系統(tǒng)，通過微生物的分解作用及水生植物的凈化功能達(dá)到國家水質(zhì)安全標(biāo)準(zhǔn)。其作用是成為多種生物的棲息地，亦對廣大游客進(jìn)行了自然與生態(tài)保護(hù)教育。

4.2垃圾場景觀生態(tài)設(shè)計方式

4.2.1自然式。農(nóng)村景觀應(yīng)以尊重自然規(guī)律為先去完善景觀格局的完整性和連續(xù)性，根據(jù)垃圾場周圍環(huán)境調(diào)整和構(gòu)建景觀，形式上以自然起伏的地形和植物群落來營造自然式景觀。利用自然的自我修復(fù)能力，從而實現(xiàn)人與自然的和諧共處。

4.2.2鄉(xiāng)土化。對現(xiàn)場進(jìn)行勘察調(diào)查不僅要了解場地的現(xiàn)狀，對于其周圍環(huán)境也要進(jìn)行調(diào)查，在景觀規(guī)劃的過程中既符合場地的條件，也反映當(dāng)?shù)氐木坝^特點(diǎn)。垃圾場內(nèi)植物配置選取抗旱、適應(yīng)性強(qiáng)的本地品種，讓其自然生長與周邊形成景觀帶。

4.2.3保護(hù)性。垃圾場起伏的現(xiàn)狀為造園提供了較好的基礎(chǔ)，在建設(shè)過程中保護(hù)好現(xiàn)有的地形對其進(jìn)行合理改造，節(jié)省投資資金。

4.2.4恢復(fù)性。在設(shè)計中運(yùn)用種種科技手段來恢復(fù)已遭破壞的生態(tài)環(huán)境。

4.3垃圾場的生態(tài)恢復(fù)方法

4.3.1恢復(fù)?；謴?fù)frestoration）是將城市廢棄地生態(tài)系統(tǒng)從遠(yuǎn)離初始狀態(tài)的方向推移回到初始狀態(tài)。對廢棄地生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)現(xiàn)實中有很多的案例，杜伊斯堡公園細(xì)部的恢復(fù)就是一典型的案例，根據(jù)現(xiàn)場條件給植物充足的水分和養(yǎng)分，對場地進(jìn)行土壤覆蓋，覆土厚度設(shè)計為1m，使場地庫容土方就地平衡。植被恢復(fù)的短期目標(biāo)是控制水的流失以及土壤的侵蝕。

4.3.2重建。重建是人為對生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)有狀態(tài)進(jìn)行改善，結(jié)果最終形成人們所期望的特點(diǎn)，而自然特色景觀減少。硬質(zhì)景觀為人造景觀的主要特點(diǎn)之一，以游憩、使用、觀賞為主要功能的場所內(nèi)，以道路環(huán)境、活動場所、景觀設(shè)施等為主的景觀。植物配置選擇具有觀賞價值的植物，同時考慮四季變化，對植物進(jìn)行定時修剪形成具有特色的綠色格局。

篇4

我國農(nóng)民對公共物品具有極強(qiáng)的依賴性，農(nóng)村公共物品的供給對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展具有極其重要的意義，并將直接關(guān)系到我國“三農(nóng)”問題的解決。目前，農(nóng)村公共物品的供給大多是由政府承擔(dān)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共物品在總體上并不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要，供給結(jié)構(gòu)失衡和效率低下的現(xiàn)象時常發(fā)生，農(nóng)民迫切需要的公共物品供給不足，農(nóng)民不需要的公共物品卻供給過剩。鑒于單一的政府供給體制不能滿足農(nóng)村社會發(fā)展的需要，筆者試圖尋找政府外的公共物品供給，探討非營利組織供給農(nóng)村公共物品的必要性、實現(xiàn)形式以及政府的行為選擇，為農(nóng)村公共物品供給提供一條新的思路。

一、非營利組織供給農(nóng)村公共物品的必要性：回應(yīng)雙重失靈

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，市場提供私人物品，政府提供公共物品，這已成為學(xué)科的基本理念而被廣泛接受；從政治學(xué)的角度來說，提供公共物品、滿足社會公共需要則是政府存在的最基本理由。農(nóng)村公共物品之所以由政府供給，而不能像私人物品那樣通過市場供給，這是由公共物品所具有的兩大特征決定的：一是非競爭性。一個人對某一公共物品的消費(fèi)并不妨礙或影響他人對該物品的同時消費(fèi)，即并不減少其他人從該物品上所獲取的利益，因為向一人或向多人提供該物品的成本是相同的。二是非競爭性。一旦某公共物品被生產(chǎn)出來，就無法阻止他人對其消費(fèi)，即排斥任何潛在消費(fèi)者從這些物品上獲益通常都是不可能的。因為只要它存在，你可以消費(fèi)，我也可以消費(fèi)，這與私人物品根本不同。公共物品具有的非排他性和非競爭性，使得在公共物品領(lǐng)域常常出現(xiàn)“搭便車”行為，即一部分人支付公共物品的費(fèi)用，而大多數(shù)人免費(fèi)享用。同樣，農(nóng)村公共物品消費(fèi)也存在著不花錢而搭便車的可能，也會有越來越多的“理性經(jīng)濟(jì)人”從自己的成本一收益角度考慮，以最低的成本甚至沒有成本去享受公共物品的最大利益。長此下去，任由搭便車現(xiàn)象存在，那么最終結(jié)果必然出現(xiàn)農(nóng)村公共物品的短缺。由此可見，公共物品領(lǐng)域靠市場機(jī)制是難以奏效的。政府作為公共事務(wù)的管理機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村公共物品有著不可替代的優(yōu)勢：一是能夠大大節(jié)約交易費(fèi)用，克服外部性；二是能夠較好地解決農(nóng)村公共物品消費(fèi)中的公正性問題。

但是，政府在克服公共物品領(lǐng)域的市場失靈中，卻難以避免自身存在的失敗。公共物品供給實際上是一個公共選擇的過程，由于政府“理性經(jīng)濟(jì)人”的緣故，必然出現(xiàn)公共物品領(lǐng)域的雙邊壟斷、信息不對稱和預(yù)算最大化等問題，從而導(dǎo)致公共選擇過程中的政府失敗。具體地說，由于政府提供農(nóng)村公共物品存在壟斷權(quán)，即沒有競爭對手提供同樣的服務(wù)，加之公共物品是一種數(shù)量和質(zhì)量都難以直接界定的物品，因此公眾很難對政府的產(chǎn)出進(jìn)行有效的監(jiān)督，而政府又可以利用自己的壟斷地位獲取額外的利益，從而導(dǎo)致政府部門總是有一種預(yù)算擴(kuò)張的趨勢，而預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大帶來的直接后果就是政府行政部門的膨脹。雖然農(nóng)村公共物品供給無效率不是行政部門膨脹的必然結(jié)果，但政府行政部門的膨脹和低效卻是農(nóng)村公共物品短缺和供給低效甚至無效率的直接原因。

非營利組織在提供農(nóng)村公共物品方面具有的優(yōu)勢表現(xiàn)在，它能夠把市場機(jī)制和政府機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來，從而把公平與效率原則加以結(jié)合。所謂非營利組織，是指具備法人資格，以公共服務(wù)為使命，享有免稅優(yōu)待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內(nèi)部成員的機(jī)構(gòu)或組織。它具有非營利性、組織性、民間性、自治性、志愿性等特征。非營利組織的非營利性決定了它既具有政府部門的公共性或公益性特征，又能以更類似于企業(yè)的方式運(yùn)行，既能夠做到以公平為宗旨，又能夠突出效率目標(biāo)，實現(xiàn)效率優(yōu)勢。非營利組織獨(dú)立于政府官僚體系，是公民志愿參與的自治性組織，它不同于政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力等級制的運(yùn)作原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結(jié)構(gòu)，因而在提供某些農(nóng)村公共物品時比政府更具低成本、高效率的優(yōu)勢?？梢?，非營利組織供給農(nóng)村公共物品已成為必要，它有利于維護(hù)農(nóng)民的利益，是回應(yīng)政府和市場雙重失靈的需要。

二、非營利組織供給農(nóng)村公共物品的實現(xiàn)形式

市場機(jī)制是以自愿求私益，通過平等的市場活動主體之間的合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經(jīng)濟(jì)權(quán)力的滿足等活動追求私人利益，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是以市場機(jī)制為主要運(yùn)作形式；政府機(jī)制是以強(qiáng)制求公益，通過公共權(quán)力的運(yùn)作和政府組織之間縱向的“命令—服從”關(guān)系追求公共利益，政治領(lǐng)域是以政府強(qiáng)制機(jī)制為主要運(yùn)作形式；社會領(lǐng)域的非營利組織，其機(jī)制是以自愿求公益，通過具有平等地位的社會活動主體的個人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動追求公共利益。而這種機(jī)制的運(yùn)作必須結(jié)合我國農(nóng)村的實際才能得以展開。當(dāng)前，我國非營利組織供給農(nóng)村公共物品，需要依賴于農(nóng)村的非營利組織形式，其主要包括農(nóng)村行業(yè)協(xié)會、農(nóng)村合作組織和農(nóng)村社區(qū)自治組織。

1、農(nóng)村行業(yè)協(xié)會供給

行業(yè)協(xié)會的主要作用是能為廣大農(nóng)民提前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，解決千家萬戶分散的小生產(chǎn)經(jīng)營與千變?nèi)f化的大市場的矛盾。而當(dāng)前農(nóng)民居住分散和生產(chǎn)活動不集中，是導(dǎo)致他們在同非農(nóng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行交易和談判中地位低下的重要原因。因為單個的企業(yè)是獲取信息的弱者，較高的信息搜索成本使得企業(yè)在市場運(yùn)營中處于不利地位，對此解決的方式之一就是通過行業(yè)協(xié)會組織來提供單獨(dú)企業(yè)共同需要的服務(wù)。因此，現(xiàn)實的選擇是優(yōu)先支持農(nóng)民發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會，通過專業(yè)協(xié)會的發(fā)展來推動綜合性農(nóng)民協(xié)會組織的形成。優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會，將目前政府直接調(diào)控農(nóng)戶變?yōu)檎ㄟ^專業(yè)協(xié)會間接調(diào)控農(nóng)戶。這既有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，減少農(nóng)產(chǎn)品供給和農(nóng)民收入增長的波動，也有利于切實有效地精簡基層政府機(jī)構(gòu)，減輕各級政府的財政壓力。同時，農(nóng)民專業(yè)協(xié)會的發(fā)展還有利于農(nóng)戶更好地聯(lián)合起來，保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益，提供多種多樣的公共物品。

2、農(nóng)村合作組織供給

農(nóng)村合作組織，是指處于市場競爭不利地位的弱小生產(chǎn)者，按照平等原則在自愿互助的基礎(chǔ)上組織起來，通過個體經(jīng)營實現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益或改善經(jīng)濟(jì)地位的組織。實踐證明，農(nóng)村合作組織能夠有效推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場化、專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，在農(nóng)村公共物品供給中發(fā)揮著不可替代的作用。但是，我國的農(nóng)村合作組織處在發(fā)展階段，還很不完善，需要政府的大力支持和引導(dǎo)，政府要增加對農(nóng)村合作組織建設(shè)項目的投入，從稅收、資金、政策三方面加大對農(nóng)村專業(yè)合作組織的扶持力度。有了政府的大力支持，農(nóng)村合作組織就可以成為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的“領(lǐng)頭羊”。近幾年，我國由于農(nóng)村專業(yè)合作社的興起而逐漸形成的農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)正日益凸顯，農(nóng)村合作組織在不同的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，向農(nóng)村社會成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、市場信息等方面的社會服務(wù)，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的增長發(fā)揮了極其重要的作用，這也為農(nóng)村合作組織成為農(nóng)村公共物品的供給形式創(chuàng)造了條件。

3、農(nóng)村社區(qū)的自我供給

社區(qū)是指那些由具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的，是關(guān)系密切、出入為友、守望相助、疾病相扶、富于同情味的社會關(guān)系和社會團(tuán)體。從公共管理的角度看，利用社區(qū)的力量來進(jìn)行公共物品的供給，在某種程度上就是善治。農(nóng)村社區(qū)提供公共物品的形式是多種多樣的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家與社會關(guān)系的不斷調(diào)整，社區(qū)提供公共物品的范圍、領(lǐng)域、形式也在不斷擴(kuò)展。

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(1)農(nóng)村社區(qū)通過產(chǎn)前契約的形式供給公共物品。產(chǎn)前契約是布魯貝克爾提出的一個概念，是指在社區(qū)沒有某種公共物品而該物品又為社區(qū)中的人們所需要的時候，在生產(chǎn)前社區(qū)成員進(jìn)行談判，如果社區(qū)成員正確表達(dá)了自己的偏好而愿意付相應(yīng)費(fèi)用，就可形成契約，如果成員表達(dá)各自的需要程度不足以生產(chǎn)出公共物品，則資金歸還社區(qū)成員，契約無效。產(chǎn)前契約的難度在于社區(qū)成員能否真實地表達(dá)自己偏好并愿意付相應(yīng)的費(fèi)用。通過產(chǎn)前契約的方式提供公共物品在我國農(nóng)村社區(qū)也較常見。例如，一個村民組由于天氣的干旱需要筑壩蓄水灌溉農(nóng)田，通常的做法是村民組長邀集本村民組每戶人員開會商討出工或出資的問題，村民根據(jù)自己的偏好一家里是否有或有多少農(nóng)田在該壩灌溉范圍之內(nèi)——選擇是否出工或出多少工，最后達(dá)成契約去筑壩。

(2)農(nóng)村社區(qū)組建社區(qū)管理組織供給公共物品。社區(qū)管理組織即社區(qū)履行社區(qū)公共服務(wù)的組織。但它們通常是由社區(qū)團(tuán)體而不是政府機(jī)關(guān)來管理。有時，這些組織也成為公共資產(chǎn)的所有者。社區(qū)管理組織是社區(qū)治理的一種重要形式，其主要特點(diǎn)是：社區(qū)管理組織的組建是建立在社區(qū)成員自愿加入和退出的基礎(chǔ)上；社區(qū)管理組織提供的公共物品僅僅提供給參加本組織的成員；社區(qū)管理組織提供公共物品的成本小于政府提供公共物品的成本。

(3)農(nóng)村社區(qū)與政府合作供給公共物品。社區(qū)與政府的合作供給是指由地方政府與公民組織在提供特定公共物品項目上達(dá)成書面約定或合同。從本質(zhì)上講，它是政府采用的一種合同外包形式，即政府將原來由政府公共部門直接承擔(dān)的服務(wù)項目，通過協(xié)議的形式，授權(quán)委托給社區(qū)的非營利組織或其他公民社會團(tuán)體組織，民間組織運(yùn)用一定的生產(chǎn)形式和機(jī)制，直接向社區(qū)相關(guān)公民提供服務(wù)產(chǎn)品。它一般以社區(qū)—政府合伙公司的外殼運(yùn)營，在這種公司即社區(qū)和公共機(jī)構(gòu)的合作企業(yè)，社區(qū)和政府有共同的目的和任務(wù)——提供滿足農(nóng)民共同需要的公共物品。

(4)農(nóng)村社區(qū)的個人自愿供給公共物品。自愿提供公共物品與社區(qū)成員長期形成的社區(qū)文化有關(guān)，社區(qū)文化如果有利他主義傾向的，自愿供給就可形成。在美國，20世紀(jì)80年代以后社區(qū)自助成了社區(qū)管理的特色。美國社區(qū)特別強(qiáng)調(diào)政治參與和社區(qū)文化，美國的教育，從小就培養(yǎng)學(xué)生回報社會的理念，因此，美國有著良好的公共物品社區(qū)成員自愿供給的傳統(tǒng)。在我國農(nóng)村，社區(qū)成員對農(nóng)村公共物品的自愿供給還比較少見，但也在逐漸增長。所以，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在農(nóng)村地區(qū)還需大量涌現(xiàn)像美國、新加坡、臺灣等地的社區(qū)成員自愿提供的公共物品。

三、非營利組織供給農(nóng)村公共物品的政府行為選擇

非營利組織的興起與發(fā)展一方面源于政府效率低下，另一方面源于市場不斷追求自身利益最大化而導(dǎo)致的失靈。但非營利組織在社會中要發(fā)揮應(yīng)有的作用，還必須依靠政府的扶持。具體而言，在非營利組織供給農(nóng)村公共物品的過程中，政府應(yīng)從政策、經(jīng)濟(jì)、道德等方面予以支持，加強(qiáng)對非營利組織的監(jiān)督管理。

1、制定政策

改革開放以來，我國的非營利組織雖然發(fā)展較迅速，但還是不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其中最重要的原因就是政府現(xiàn)行政策法規(guī)導(dǎo)向作用不明確。1998年10月公布了《社會團(tuán)體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，開始實行嚴(yán)格的登記注冊和業(yè)務(wù)管理制度，這種“入口”管理和“過程”監(jiān)督并重的制度使得非營利組織難以發(fā)展。所以，其直接的后果是堵住了非營利組織進(jìn)行登記注冊的合法通道，并將政府的有限資源和精力耗費(fèi)在如何限制非營利組織的成立上。實際上，政府的政策應(yīng)更多關(guān)注“過程”監(jiān)督，給予非營利組織一定的激勵，政府對非營利組織的激勵，主要表現(xiàn)在稅負(fù)、鼓勵捐贈、稅收征管等方面對非營利組織的優(yōu)惠政策，這是國際上通行的做法。另外，值得注意的是，在建立相關(guān)法律法規(guī)的過程中需要通過大量的實證調(diào)查研究，來確定這些法律法規(guī)的普適性、針對性和有用性，同時，應(yīng)建立相關(guān)的訴訟救濟(jì)機(jī)制，對于不予登記或者不予審批等現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)提供司法救濟(jì)渠道，使司法機(jī)關(guān)可以通過司法審查來對政府行為進(jìn)行合理限制和監(jiān)督。

2、經(jīng)濟(jì)支持

由于非營利組織不以營利為目的，是非營利性的，所以其經(jīng)濟(jì)來源很難靠自身解決。然而，任何一個組織的有效運(yùn)行都必須有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源作為后盾，非營利組織經(jīng)濟(jì)來源一般有自己賺來的收益、政府的合同與補(bǔ)助、私人支付與捐贈。從國外的實踐經(jīng)驗來看，非營利組織的收入不僅來自社會的捐贈，政府的財政支持也是一項主要來源，在美國，政府是非營利組織的最大收入來源，占其預(yù)算的比例從2／5到一半以上。雖然我國非營利組織的產(chǎn)生、發(fā)展有其特殊性，但政府財政的支持是各國鼓勵非營利組織發(fā)展的普遍做法。我國的非營利組織正處于逐步發(fā)展階段，更需要政府經(jīng)濟(jì)上的大力支持，所以，政府可從財政中劃撥一定比例的款項，專門用于非營利組織的社會公益事業(yè)，政府經(jīng)濟(jì)支持的主要目的是維持非營利組織的順利運(yùn)營，另外還能帶動私人捐贈的積極性。

3、道德宣傳

非營利組織的運(yùn)營，特別是社區(qū)層面上提供的公共物品，很多都是靠志愿者自愿、主動提供的，因此，政府的道德支持必須相伴而生。登哈特夫婦斷言：政府在道德上還有責(zé)任確保任何通過這種過程產(chǎn)生的解決方案都完全符合正義和公平的標(biāo)準(zhǔn)，并且確保得出解決方案的過程完全符合民主政體的規(guī)則和道德。他們還堅持，政府應(yīng)該鼓勵公民關(guān)注更大的社區(qū)，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情，并且愿意為自己鄰里和社區(qū)中所發(fā)生的事情承擔(dān)個人的責(zé)任。其意思是政府在道德上要保證提供的公共服務(wù)和公共物品首先要符合民眾的利益選擇，其次要考慮到正義性，并且通過道德宣傳鼓勵個人與社區(qū)利益保持一致。在我國，“以德治國”是一項重要的方針政策，如果政府能在非營利組織和農(nóng)村社區(qū)層面加以具體落實道德的力量，則我國非營利組織的能力將會加速發(fā)展，民眾的道德水平也將會迅速提高。

4、加強(qiáng)監(jiān)督

篇5

蘇北經(jīng)濟(jì)：中心城區(qū)與蘇南趨近，縣域發(fā)展落后

1.地級市中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)趨近蘇南，人均產(chǎn)出和單位面積產(chǎn)出較低

第一，中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)與蘇南、蘇中差距縮小。近年來，蘇北五市重點(diǎn)抓位于中心城區(qū)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)，因此，雖然蘇北中心城區(qū)園區(qū)經(jīng)濟(jì)還很難與蘇南園區(qū)經(jīng)濟(jì)相比，但其支撐了蘇北五市中心城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。蘇北五市還涌現(xiàn)了一批具有500億元以上銷售規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和在全國具有市場競爭力的企業(yè)。目前，蘇北五市的中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)與蘇南、蘇中的中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)相比，發(fā)展差距呈縮小趨勢。

第二，地級市經(jīng)濟(jì)體量小，人均產(chǎn)出和單位面積產(chǎn)出低。蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對蘇南落后，主要表現(xiàn)為各地級市地區(qū)生產(chǎn)總值小，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值低。

在地區(qū)生a總值指標(biāo)上，2015年只有徐州地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）突破5000億元、鹽城突破4000億元，淮安、連云港、宿遷三市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）均在3000億元以內(nèi)，僅相當(dāng)于蘇州、無錫一些所轄縣市經(jīng)濟(jì)總量；在人均地區(qū)生產(chǎn)總值和單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值指標(biāo)上，蘇北地區(qū)不論人均地區(qū)生產(chǎn)總值還是單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值均低于蘇南、蘇中，是江蘇經(jīng)濟(jì)真正的“洼地”（見上圖）。

2.蘇北區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大難點(diǎn)是縣域經(jīng)濟(jì)落后

第一，縣域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平偏低。蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，主要反映在縣域經(jīng)濟(jì)。2015年，蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值處于相對較高水平的縣市只有東臺、邳州、新沂、沛縣四縣市。

從2015年人均地區(qū)生產(chǎn)總值劃分的縣市分檔情況看，人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于5萬元的縣均在蘇北五市，蘇北五市人均GDP高于5萬元的縣市，要么處于容易接受上海、蘇南等地經(jīng)濟(jì)輻射的蘇北地區(qū)南部（如民營經(jīng)濟(jì)起步較早的東臺、建湖、金湖），要么位于交通便捷地區(qū)，要么屬于資源豐富地區(qū)。

第二，縣域經(jīng)濟(jì)普遍缺乏真正的支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，主要原因仍然是在縣域經(jīng)濟(jì)層面。蘇北21個縣市，大部分處于工業(yè)化初期。從工業(yè)增加值情況看，江蘇2015年工業(yè)增加值低于200億元的縣市，除了分布在蘇中的揚(yáng)州外，大部分在蘇北地區(qū)。蘇北地區(qū)許多縣市基本處于工業(yè)化早期，即使有工業(yè)，也是以環(huán)境污染型產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩型產(chǎn)業(yè)為主，除了一些農(nóng)副食品產(chǎn)業(yè)（如釀酒業(yè)等）外，缺乏真正具有比較優(yōu)勢或競爭優(yōu)勢的支柱產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

第三，農(nóng)村居民可支配收入少，工資性收入占比較低。盡管蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資落后于蘇南、蘇中，但是考慮到物價尤其是房價等因素，城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員收入相對差距并不顯著。2015年蘇南、蘇中兩地區(qū)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資只是蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資的139.58%、118.98%，最高者南京城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資只是最低者宿遷的152.42%。

對照農(nóng)村居民的人均可支配收入，2015年蘇南、蘇中分別是蘇北的164.44%、121.83%，最高者蘇州農(nóng)村居民的人均可支配收入是最低者宿遷的200.28%。從分項比較看，導(dǎo)致蘇北地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入低下的主要項目在于工資性收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入三項。

蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)

1.城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，城鎮(zhèn)化集中表現(xiàn)為房地產(chǎn)化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著城鎮(zhèn)商品住房成為城鄉(xiāng)居民最大市場需求后，蘇北地區(qū)開始了以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的土地城鎮(zhèn)化。一些縣市打著“加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、無限擴(kuò)大開發(fā)區(qū)，不斷擴(kuò)大建成區(qū)面積，甚至在“經(jīng)營城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，這就進(jìn)一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為，失地農(nóng)民增多和一些地方后續(xù)社會保障跟不上，已成為影響社會穩(wěn)定的隱患。另外，不少縣市采取“攤大餅”的方式推進(jìn)城市化，一些縣市建超高層寫字樓、大搞“城市綜合體”，一些城市以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動。盲目造城的同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)缺失，城鎮(zhèn)化有變成“炒地皮”、“房地產(chǎn)化”的風(fēng)險。

蘇北一些縣市的建成區(qū)與蘇南、蘇中一些縣市的建成區(qū)面積相差無幾，但是縣市地區(qū)生產(chǎn)總值差距極大，通常有2-3倍差距。例如，2015年睢寧、濱海與丹陽建成區(qū)面積均為33平方公里，但是丹陽的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是睢寧、濱海的2.37倍和2.96倍；灌云與溧陽、啟東建成區(qū)面積均為28平方公里，但是溧陽、啟東的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是灌云的2.46倍和2.68倍；射陽與如東、海門建成區(qū)面積均為25平方公里，但是如東、海門的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是射陽的1.65倍和2.245倍。另外，從行政區(qū)域單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值看，蘇北縣市的單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于蘇南一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣市（昆山、江陰、張家港、常熟、太倉）的1/10，甚至與中西部地區(qū)一些國家級貧困縣市差不多。

2.城（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯。蘇北地區(qū)普遍存在半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，其實質(zhì)就是蘇北地區(qū)超過500萬的異地進(jìn)城農(nóng)民既不能平等地享有所在城市市民權(quán)利，又不能割斷與戶籍地土地、宅基地以及與原農(nóng)村集體的聯(lián)系?！鞍氤擎?zhèn)化”雖然減少了城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)的即期成本，但是增加了農(nóng)民工市民化成本；解決的僅僅是農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)城鎮(zhèn)化（也就是非農(nóng)就業(yè)化），而非人的城鎮(zhèn)化。因此，化解城（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要迫切解決的問題。

3.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。蘇北地區(qū)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，許多縣市開發(fā)區(qū)和新城新區(qū)數(shù)量過多、面積過大，產(chǎn)城結(jié)合和人口集聚能力不足。

本來城鎮(zhèn)化集約了人口，可耕作的土地因此可以增加，但現(xiàn)實情況是蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中占用國土空間過多，基本農(nóng)田和優(yōu)質(zhì)耕地減少過快。蘇北地區(qū)以平原為主，城市主要為農(nóng)田包圍，城市邊界任意擴(kuò)張，不利于形成分工明確、布局科學(xué)的城鎮(zhèn)體系和空間分工格局，也影響城市運(yùn)行效率提高，一些縣市“城中村”和“城市貧民區(qū)”問題突出。

蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的方向與策略

1.蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的方向

第一，蘇北全域：網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)化。隨著高速鐵路網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)推進(jìn)，蘇北地區(qū)網(wǎng)絡(luò)型城鎮(zhèn)化階段即將到來，各個區(qū)域中心城市只有精準(zhǔn)定位，找準(zhǔn)差異化發(fā)展方向，才能找到終極產(chǎn)業(yè)和過程產(chǎn)業(yè)。在不久的將來，蘇北地區(qū)五個地級城市都是國家高鐵網(wǎng)上的節(jié)點(diǎn)城市，其中，徐州憑借“陸上交通區(qū)位優(yōu)勢+科研教育優(yōu)勢+經(jīng)濟(jì)總量優(yōu)勢”，可發(fā)展成為淮海城市群核心城市；連云港憑借“海陸交通優(yōu)勢+區(qū)位優(yōu)勢”，可發(fā)展成為淮海城市群對外門戶城市和臨港工業(yè)城市；淮安憑借江蘇中北部（蘇北+蘇中）幾何中心和陸上交通樞紐，可發(fā)展成為江蘇中北部中心城市；鹽城憑借蘇北沿海經(jīng)濟(jì)帶地理中心區(qū)位優(yōu)勢、沿海高速鐵路（上海―青島）和徐淮鹽（徐州―淮安―鹽城）高速鐵路樞紐交通優(yōu)勢，可發(fā)展成為江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)基地城市；宿遷憑借合青（合肥―青島）高速鐵路和徐淮鹽（徐州―淮安―鹽城）高速鐵路樞紐交通優(yōu)勢、農(nóng)產(chǎn)品食品優(yōu)勢，可發(fā)展成為蘇皖邊界中心城市和蘇北地區(qū)制造基地。

第二，中心城市：離散型城鎮(zhèn)化。離散型城鎮(zhèn)化也就是以某一中心城區(qū)為核心，向多個方向輻射發(fā)展，其城鎮(zhèn)化主要特點(diǎn)：一是除了繼續(xù)強(qiáng)化區(qū)域中心城市（區(qū)）的競爭力外，向多個方向的縣域中心（城）、特色小鎮(zhèn)（城）發(fā)展構(gòu)成了城鎮(zhèn)化核心內(nèi)容；二是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)足以支撐整個重點(diǎn)鎮(zhèn)（城）發(fā)展，并逐漸成為城市副中心；三是整個鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)以本土民營經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，但不排斥吸收其他外來經(jīng)濟(jì)成份，如外來民間資本、海外資本和國有資本等。

蘇北區(qū)域中心城市徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷等，要以市區(qū)乃至整個市域為范圍，充分利用離散型城鎮(zhèn)化動力機(jī)制，以所轄縣市城區(qū)為依托，構(gòu)建“1+N”城鎮(zhèn)群體系。

第三，縣級市：極化型城鎮(zhèn)化。蘇北21個縣級市應(yīng)以縣城（縣市城區(qū)）為中心，集聚資源發(fā)展極化型城鎮(zhèn)化，加速城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化同步發(fā)展。

極化型城鎮(zhèn)化以資源和人口向城區(qū)集中為主要特點(diǎn)：一是城鎮(zhèn)化以縣市為單位，由于許多縣市的鎮(zhèn)村主要以農(nóng)業(yè)為主，只有縣市城區(qū)存在少量工業(yè)，城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是完善縣域城區(qū)中心功能，尤其是完善縣域城區(qū)經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、衛(wèi)生醫(yī)療中心、交通中心等；二是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中心方面，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，尋找能夠帶動整個縣域發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時，規(guī)劃、引導(dǎo)三次產(chǎn)業(yè)合理有序健康發(fā)展；三是整個縣域經(jīng)濟(jì)以民營經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，但不排斥吸收其他外來經(jīng)濟(jì)成份，如外來民間資本、海外資本和國有資本等；四是城鎮(zhèn)化主要以縣市城區(qū)為主體，重點(diǎn)推進(jìn)縣市城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把縣市城區(qū)經(jīng)濟(jì)做大、做強(qiáng)，走公私合作型（PPP模式）城鎮(zhèn)化、內(nèi)外資本聯(lián)合型工業(yè)化同步發(fā)展道路。

蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后根源在于縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而縣域經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)在于縣域工業(yè)化與城鎮(zhèn)化滯后；縣域范圍內(nèi)極化型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)是突出城區(qū)發(fā)展。在縣域范圍內(nèi)的縣城、中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)（村）四個人口聚落層次中，縣市城區(qū)居于核心位置，中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)（村）大多沒有工業(yè)，以分布滿足本地需要的農(nóng)村服務(wù)業(yè)為主。因此，在極化型城鎮(zhèn)化推動下，蘇北地區(qū)每個縣市必須以縣市城區(qū)開發(fā)區(qū)為載體，做大、做強(qiáng)縣市城區(qū)經(jīng)濟(jì)，大力推進(jìn)“工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化”和“民營資本助推城鎮(zhèn)化”兩種發(fā)展模式，積極推進(jìn)中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)（村）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的策略

第一，優(yōu)化行政區(qū)劃和交通規(guī)劃，培育新興中小城市。首先，改洪澤縣為洪澤區(qū)，推動淮安市由運(yùn)河時代進(jìn)入大湖時代；其次，合并豐縣、沛縣為副地級市豐沛市，由徐州管轄，統(tǒng)一整合漢源文化資源，重點(diǎn)建設(shè)豐沛新城，使之成為徐州北部副中心和蘇皖魯豫邊界中心城市，豐縣、沛縣改為副地級市豐沛市兩區(qū)，管轄范圍與原來兩縣相同；再次，合并邳州、新沂兩市為副地級市新邳市（名稱暫定），由徐州管轄，使之成為東隴海經(jīng)濟(jì)帶中心城市、蘇魯邊界中心城市和徐州東部副中心，邳州、新沂兩市改為副地級市新邳市（名稱暫定）兩區(qū)，管轄范圍與原來兩市相同；最后，一些縣可改為縣級市，如沭陽、盱眙、東海等縣改市，擴(kuò)大人口就地城鎮(zhèn)化比重。

第二，加大省級財政轉(zhuǎn)移力度，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。蘇北地區(qū)可以從交通區(qū)位、人力資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、自然資源等多個維度選擇發(fā)展產(chǎn)業(yè)。從存量產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況看，蘇北地區(qū)主要存量產(chǎn)業(yè)可概括為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化型產(chǎn)業(yè)（板材家具、食品飲料等）、礦產(chǎn)資源加工型產(chǎn)業(yè)（煤電、煤化工、鹽化工等）、外來轉(zhuǎn)移型產(chǎn)業(yè)（化工、造船、紡織服裝、電子裝配、醫(yī)藥、石油化工、鋼鐵等）、新生發(fā)展型產(chǎn)業(yè)（汽車、工程機(jī)械、風(fēng)電裝備、光伏等），但這些產(chǎn)業(yè)有的屬于資源枯竭型產(chǎn)業(yè)、水土不服產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)，必須找到與蘇北地區(qū)交通區(qū)位、人力資源、自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場需求匹配的能夠持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，對存量產(chǎn)業(yè)進(jìn)行篩選和排序。

蘇北地區(qū)應(yīng)當(dāng)逐步通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展（定期規(guī)劃和年度計劃），政策制定，吸引農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，政府通過一切辦法解決小微企業(yè)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中遇到的市場準(zhǔn)入問題和“融資難、融資貴”問題。對于淮河―蘇北灌溉總渠以北的真正蘇北地區(qū)，要加大省級財政扶貧轉(zhuǎn)移力度，提高國家級貧困線以下人口補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對于留守婦女、兒童、老人問題，要引起各級政府高度關(guān)注；降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻，對于主要解決就業(yè)問題的小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型小微企業(yè)，實行企業(yè)所得稅低稅或免稅政策；對于承接蘇南以及其他地區(qū)適宜蘇北發(fā)展產(chǎn)業(yè)，給予一定財稅減免和土地建設(shè)指標(biāo)，盡一切可能降低企業(yè)因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移造成的成本上升；對于農(nóng)民工、大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，既要降低稅負(fù)，同時，政府要放寬市場準(zhǔn)入門檻，并成立創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，通過政府搭建平臺，加強(qiáng)企業(yè)與銀行對接，解決小微企業(yè)融資問題。

第三，引導(dǎo)和支持民營企業(yè)以多種形式有序參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。民營企業(yè)參與小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，解決了城鎮(zhèn)化過程中“錢從哪里來、人往哪里去、持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力是什么”等瓶頸問題。民營企業(yè)將自身的優(yōu)勢與城鎮(zhèn)的特點(diǎn)相結(jié)合，發(fā)展適合城鎮(zhèn)的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；民營企業(yè)參與小城鎮(zhèn)建設(shè)，改變了農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式；通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民由一家一戶的傳統(tǒng)農(nóng)耕方式轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化、規(guī)?；纳a(chǎn)方式，加速推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變；農(nóng)民搬進(jìn)現(xiàn)代化社區(qū)，提高了生活質(zhì)量，并享受市民的公共服務(wù)和社會保障，農(nóng)民成為企業(yè)員工有了工資性收入，加入了農(nóng)業(yè)合作社有了分紅收入，土地出租有了固定的財產(chǎn)性收入。倡導(dǎo)采用PPP模式，鼓勵民營企業(yè)積極參與城鎮(zhèn)的供電、供水、道路、通信、燃?xì)?、熱力、垃圾污水處理等項目的投資建設(shè)。

篇6

一、農(nóng)村空巢老人

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的普遍提高，社會醫(yī)療衛(wèi)生條件的逐步改善，生育率和死亡率迅速下降，中國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國總?cè)丝跒?339724852人，其中60歲及以上人口為177648705人，占13.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點(diǎn)。2006年末，農(nóng)村勞動力資源總量為5.31億人，其中，外出從業(yè)勞動力約1.32億人，占農(nóng)村勞動力總資源的25%。我國第六次人口普查中人口流動由農(nóng)村流向城市的人口激增。居住在城鎮(zhèn)的人口為665575306人，占49.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口為674149546人，占50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加207137093人，鄉(xiāng)村人口減少133237289人，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個百分點(diǎn)。農(nóng)村向城市流動加劇空巢化。民政部中國社工協(xié)會副會長趙鵬奇談到，中國老齡化的速度、規(guī)模已表現(xiàn)出“兩高兩大兩低”特征，即高速、高齡；基數(shù)大、差異大；社區(qū)養(yǎng)老社會水平低、自我養(yǎng)老和社會意識低的現(xiàn)狀。人口的老齡化給老年人口特別是農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、農(nóng)村空巢老人的日常生活狀況及養(yǎng)老需求

（1）經(jīng)濟(jì)收入保障需求。我國農(nóng)村空巢老人生活困難，勞動強(qiáng)度大。當(dāng)前，農(nóng)村絕大部分地區(qū)尚未建立社會養(yǎng)老保險制度，相對城鎮(zhèn)而言，農(nóng)民的養(yǎng)老缺乏必要的社會保障。許多空巢老人只要尚有一絲勞動能力，就需要勞動養(yǎng)活自己。（2）日常生活需求及醫(yī)療需求。目前，我國老年人中70%患有各種老年病，其中15%患有嚴(yán)重疾病，生活不能自理。而這些患有嚴(yán)重疾病的老年人，有一部分生活在農(nóng)村空巢家庭中，他們既沒有兒女在身邊照顧生活起居，也沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力請保姆進(jìn)行日常生活的照護(hù)，其生活狀況不容樂觀。因此，農(nóng)村空巢老人迫切需求日常生活的照顧以及醫(yī)療照顧。（3）精神需求。農(nóng)村空巢老人普遍存在孤獨(dú)感，文化生活缺乏。絕大多數(shù)農(nóng)村空巢家庭的子女一般是年初外出，年終回家，在家待的時間很短，老人與子女面對面的交流更加有限。此時，如果配偶尚在，夫妻雙方還能彼此相互慰藉，一旦喪偶，失去對方的沉重打擊會給老年人帶來嚴(yán)重的精神創(chuàng)傷，甚至引發(fā)身體疾病和精神障礙。

三、關(guān)于農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老保障問題的建議

（1）關(guān)于保障經(jīng)濟(jì)收入需求，要全方位探索農(nóng)村老人經(jīng)濟(jì)保障新模式。一是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營。二是建立農(nóng)村老人生活補(bǔ)貼制度。三是進(jìn)一步完善社會養(yǎng)老保障制度，擴(kuò)大新農(nóng)保覆蓋面，不僅做到全民覆蓋，更要注重解決實際問題。四是完善農(nóng)村老年醫(yī)療保障制，逐步提高住院費(fèi)報銷比例的同時，對60歲以上的農(nóng)村參保老人門診費(fèi)給出報銷標(biāo)準(zhǔn)，將慢性病管理列為醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容。（2）關(guān)于保障日常生活需求及醫(yī)療需求，一是建立社區(qū)和鄉(xiāng)村養(yǎng)老模式。我國的農(nóng)村社區(qū)主要特點(diǎn)是居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段，人口密度低、人口規(guī)模小、同質(zhì)性強(qiáng)，風(fēng)俗習(xí)慣和生活方式受傳統(tǒng)勢力影響較大，社區(qū)成員血緣關(guān)系濃厚。二是積極鼓勵打工青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。（3）關(guān)于保障精神需求，一是大力發(fā)揚(yáng)尊老的優(yōu)良傳統(tǒng)，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，在社會中形成“敬老”、“愛老”的良好風(fēng)尚。二是動員各種力量興辦農(nóng)村養(yǎng)老院或空巢老人文化村。實現(xiàn)空巢老人的集中供養(yǎng)，破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，將有助于解決空巢老人的生活照料與精神慰籍方面的需求。三是鼓勵低齡空巢老人與高齡空巢老人之間形成互助。用“助人自助”、“換位思考”的理念指導(dǎo)低齡空巢老人為高齡空巢老人提供個性化的服務(wù)。四是加強(qiáng)空巢老人的維權(quán)意識。

參考文獻(xiàn)

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篇7

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2011）12-0032-03

社區(qū)公共服務(wù)是政府社會管理的新載體。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》明確提出要充分發(fā)揮各種主體在社區(qū)服務(wù)中的作用，整合社區(qū)資源，健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新服務(wù)方式，逐步建立覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系。在社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展模式的探索中，各地創(chuàng)新出各種有效的模式，如武漢百步亭社區(qū)模式、北京回龍觀社區(qū)模式等。而隨著信息社會的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在城市家庭中普及率越來越高，互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢日益凸現(xiàn)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，使網(wǎng)絡(luò)虛擬與實體公共服務(wù)體系相結(jié)合，構(gòu)建立體、全方位社區(qū)公共服務(wù)體系成為社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的新趨勢。福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺（即福州市社區(qū)網(wǎng)站集群，又稱福州法治社區(qū)信息化公共服務(wù)平臺）建設(shè)在此方面提供了一個有益的探索。

一、“福州模式”發(fā)展現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)

福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互聯(lián)通享傳媒科技有限公司聯(lián)合創(chuàng)辦，各級黨政核心部門、社區(qū)居委會參與，通過社會化運(yùn)作的綜合性社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站集群，是全國首家以普法為主線，以社區(qū)為服務(wù)對象，力圖使社會各界資源集聚、共享的數(shù)字社區(qū)媒體；是全國首家以社區(qū)為精準(zhǔn)分眾的數(shù)字社區(qū)媒體，是實施國家社區(qū)法治化、信息化戰(zhàn)略，立足“為民辦實事”的重要公共服務(wù)平臺。其以“電子政務(wù)加速器、社區(qū)經(jīng)濟(jì)孵化器、百姓生活動力器、商家營銷導(dǎo)航器”為指導(dǎo)，以“親民、便民、利民”為宗旨，以“構(gòu)筑法治信息平臺、提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)法治和諧社區(qū)”為目標(biāo)，以不斷滿足居民的物質(zhì)、文化、生活需要為出發(fā)點(diǎn)，整合社區(qū)資源，創(chuàng)新服務(wù)方式，為廣大居民提供方便、快捷、實用的多樣化服務(wù)。目前，網(wǎng)站設(shè)有多個欄目與專欄，是一個由福州社區(qū)網(wǎng)總站和包括福州市鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾五城區(qū)300多個社區(qū)網(wǎng)站組成的網(wǎng)站集群。其以自己突出的特點(diǎn)和先進(jìn)的理念創(chuàng)新，已逐漸形成具有鮮明特色的社區(qū)在線公共服務(wù)平臺建設(shè)的“福州模式”。

據(jù)筆者總結(jié)，“福州模式”具有以下突出特點(diǎn)：

1.構(gòu)建縱橫交錯的網(wǎng)上立體公共服務(wù)體系。根據(jù)我國目前的行政層級劃分，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺從縱向上劃分為三級（市、區(qū)、街道），加上社區(qū)層級，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺總共為金字塔型的四級，從上至下每一層級都有自己相對獨(dú)立的網(wǎng)站，每一層級的網(wǎng)站與自己所管轄（或指導(dǎo)）的下一層級的網(wǎng)站之間，以及平行的層級網(wǎng)站之間實現(xiàn)網(wǎng)網(wǎng)聯(lián)動、信息共享，其網(wǎng)站集群的最基本組成單位是300多個社區(qū)網(wǎng)站，為福州市五城區(qū)200多萬人提供服務(wù)；另一方面，從橫向角度上看，每一層級網(wǎng)站內(nèi)容豐富，主要子模塊相對統(tǒng)一，主要包括：資訊搶先看、辦事在社區(qū)、法律進(jìn)社區(qū)、工商進(jìn)社區(qū)、銀行進(jìn)社區(qū)、電力進(jìn)社區(qū)等三十個子模塊?？v向和橫向交錯有致，共同構(gòu)成網(wǎng)上立體公共服務(wù)體系。

2.內(nèi)容豐富，功能齊全。福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺功能定位為“電子政務(wù)加速器、社區(qū)經(jīng)濟(jì)孵化器、百姓生活動力器、商家營銷導(dǎo)航器”，其主要內(nèi)容包含了面向社區(qū)的公共行政事務(wù)（具體如工商、地稅、環(huán)保、綜治進(jìn)社區(qū)等）、公用事業(yè)服務(wù)（電信、電力進(jìn)社區(qū)等）、商業(yè)便民服務(wù)（金融進(jìn)社區(qū)等）、社會便民服務(wù)（就業(yè)進(jìn)社區(qū)等）、信息提供（便民情報站等）等六大類內(nèi)容，為社區(qū)居民工作、生活提供著全方位的公共服務(wù)。

3.強(qiáng)調(diào)互動，便捷實用。 一方面，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺在設(shè)計上考慮到社區(qū)居民與相關(guān)主體互動的重要性與必要性，在內(nèi)容、程序的設(shè)計上為網(wǎng)絡(luò)互動、溝通交流提供便利；如居民在輸入必要的信息后可以注冊成為會員，可以登錄“會員管理中心”窗口獲得“法律咨詢”等六個方面的法律服務(wù)，社區(qū)“在線律師”可以為居民提供便捷、高效、專業(yè)的法律服務(wù)。另一方面，網(wǎng)站上設(shè)有“網(wǎng)站使用指南”欄目，使初入網(wǎng)站者能快速掌握使用網(wǎng)站的技巧；網(wǎng)站上還設(shè)有“問吧”搜索引擎，使使用者能便捷尋找網(wǎng)站上所有對其有用的信息。此外，互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢使社區(qū)居民足不出戶便能高效利用福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺快速了解信息、解決許多現(xiàn)實問題。

4.政府與市場攜手，互利共贏。由于社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容繁雜，既包含行政管理范圍內(nèi)的內(nèi)容，也包含大量商業(yè)服務(wù)的內(nèi)容，還包括了居民自治、自我服務(wù)的內(nèi)容，這就決定了采用單一模式運(yùn)行機(jī)制無法達(dá)到最佳的為居民提供全方位公共服務(wù)的目的。為此，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺創(chuàng)造性地采用了由福州市司法局與北京互聯(lián)通享傳媒科技有限公司聯(lián)合創(chuàng)辦，各級黨政核心部門、社區(qū)居委會參與的社會化運(yùn)作模式，這種模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：政府（具體由福州市司法局負(fù)責(zé)）提供一定資金支持并承擔(dān)監(jiān)控網(wǎng)站集群運(yùn)行的責(zé)任；企業(yè)（北京互聯(lián)通享傳媒科技有限公司）可以充分發(fā)揮其在網(wǎng)站經(jīng)營、維護(hù)方面的管理和技術(shù)優(yōu)勢，充分挖掘為居民提供商業(yè)服務(wù)的商機(jī)，獲得較大的經(jīng)濟(jì)收益；居民獲得優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

二、“福州模式”的理念創(chuàng)新

社區(qū)是社會的細(xì)胞，是構(gòu)建和諧社會的基本單元和重要基石。福州市包含外來人口在內(nèi)總?cè)丝诩s780萬人，市城區(qū)有300多個社區(qū)，人口比例約占總?cè)丝诘?0%。隨著城市化步伐的不斷加快，社區(qū)已經(jīng)成為各種社會群體的聚集地，如何高效、全面地為社區(qū)居民提供公共服務(wù)成為福州市社區(qū)建設(shè)中面臨的最主要問題之一，而“福州模式”正是破解這一難題的積極嘗試，其創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在：

其一， 融管理與服務(wù)于一體。社區(qū)事務(wù)涉及內(nèi)容極廣，既包括以國家強(qiáng)制力為后盾的公共行政范圍內(nèi)的管理事務(wù)（工商、環(huán)保、稅務(wù)、 計生等）也包括其他公共行政范圍外的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)。而隨著“公共服務(wù)型政府”建設(shè)的深入發(fā)展，管理與服務(wù)之間界限日益模糊，大量傳統(tǒng)的公共行政事務(wù)日益體現(xiàn)服務(wù)理念，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺的建設(shè)充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)：一方面，在社區(qū)網(wǎng)集群內(nèi)容設(shè)計中將社區(qū)公共行政事務(wù)與其他社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)有機(jī)融入全方位公共服務(wù)的整體范圍內(nèi)；另一方面，傳統(tǒng)公共行政事務(wù)范圍內(nèi)事項（如稅務(wù)管理）則寓管理活動于全面服務(wù)范圍內(nèi)，立足“公民本位”，設(shè)置子欄目，充分體現(xiàn)服務(wù)理念。

其二，政府機(jī)制與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合的運(yùn)行模式。目前中國城市社區(qū)網(wǎng)站的運(yùn)行模式主要有以下三種：一是由居民自建的、自己維護(hù)的網(wǎng)站；二是開發(fā)商或物業(yè)管理公司自己建立并維護(hù)的網(wǎng)站；三是物業(yè)管理公司與網(wǎng)絡(luò)公司共建的社區(qū)網(wǎng)站。[1]從社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的視角來看，這三種模式各有一定缺陷：第一種模式內(nèi)容、作用受局限，現(xiàn)階段運(yùn)行存在資金困難等困境；第二、三種模式通常著眼于社區(qū)物業(yè)服務(wù)的具體內(nèi)容，同樣無法囊括全面公共服務(wù)的內(nèi)容。福州市社區(qū)網(wǎng)站集群的運(yùn)行模式符合公共服務(wù)生產(chǎn)與供給相分離的理念，由政府提供一定資金支持，具體由專業(yè)企業(yè)運(yùn)作，政府把控方向，從而有效解決了網(wǎng)上公共服務(wù)體系資金、方向、技術(shù)等各方面的問題。

其三，網(wǎng)上與現(xiàn)實公共服務(wù)體系相結(jié)合的服務(wù)模式?；ヂ?lián)網(wǎng)本身是一種溝通工具，與電話“點(diǎn)對點(diǎn)”的即時溝通方式相比，它可以實現(xiàn)“點(diǎn)對面”的溝通，并且有、接收、視聽等功能，這些特性，恰恰可以滿足社區(qū)人與人之間溝通、融合及現(xiàn)代公共服務(wù)發(fā)展的需求。社區(qū)網(wǎng)是建立在真實社區(qū)的基礎(chǔ)上，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，成為人與人之間交流的場所及現(xiàn)代公共服務(wù)發(fā)展的重要平臺。[2]福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺將政府、社區(qū)、商家、居民等多種資源有機(jī)整合，形成平有的優(yōu)勢和核心競爭力，成為政府政務(wù)公開的窗口、社區(qū)管理的平臺、居民生活的幫手、企業(yè)發(fā)展的舞臺，為社區(qū)提供全方位的信息和服務(wù)。利用社區(qū)網(wǎng)提供公共服務(wù)相對于現(xiàn)實社區(qū)中的實體公共服務(wù)體系而言具有效率高、互動性強(qiáng)、相關(guān)結(jié)構(gòu)趨向簡化等優(yōu)點(diǎn)。二者相結(jié)合有利于構(gòu)建成立體的公共服務(wù)體系，為市民提供全方位的服務(wù)。

三、存在的問題及再造的思路

雖然“福州模式”在理念上有一定創(chuàng)新度，在現(xiàn)實中也取得一定成績，但毋須諱言，“福州模式” 無論在建構(gòu)的思路還是在具體運(yùn)行方面尚存在一定的局限性，這些局限性影響到福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺的進(jìn)一步發(fā)展。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步開闊視野，吸收社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的新理念，對福州市社區(qū)網(wǎng)站集群進(jìn)行有效再造。

1.針對設(shè)計內(nèi)容上的不足，從居民本位出發(fā)進(jìn)行欄目再造，進(jìn)一步提高性能、完善體系。通過多階段隨機(jī)抽樣調(diào)查，“福州模式”的不足具體體現(xiàn)在以下方面：首先，在具體內(nèi)容方面，雖然目前福州市社區(qū)網(wǎng)站集群是300多個社區(qū)網(wǎng)站的集合，但屬于同一區(qū)的社區(qū)網(wǎng)站內(nèi)容大多雷同，真正具有本社區(qū)特點(diǎn)的內(nèi)容只有“公交線路”、“社區(qū)聯(lián)系電話”等極有限的信息；頁面設(shè)計繁雜、具體項目設(shè)計眾多，模塊不清晰，對于電腦技術(shù)有限的年長居民而言更是凸顯使用不便的缺陷；目前現(xiàn)有的內(nèi)容多以提供資訊為主，真正開發(fā)設(shè)計的具有創(chuàng)新性的針對社區(qū)公共服務(wù)的欄目很少；內(nèi)容更新的速度慢。其次，在具體效用方面，福州市社區(qū)網(wǎng)站的一些功能在現(xiàn)實中并未真正實現(xiàn)，設(shè)計中的互動環(huán)節(jié)基本未實現(xiàn)。如網(wǎng)站中的互動欄目“社區(qū)大家談”實際成為居委會信息場所，網(wǎng)站上設(shè)計的“網(wǎng)友評論”、“我想回答”子欄目中網(wǎng)友的回應(yīng)數(shù)量基本為零。此外，福州市社區(qū)網(wǎng)站集群在最初設(shè)計時是由福州市司法局組織的，其以“普法”為核心，力圖“把公共服務(wù)內(nèi)容與普法緊密結(jié)合”，這種由司法行政管理機(jī)構(gòu)而非綜合管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)的模式也導(dǎo)致了法制教育、法律服務(wù)內(nèi)容比較完善，但其他公共服務(wù)內(nèi)容不足的問題。

“福州模式”并未達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)，原因是多方面的，如網(wǎng)站設(shè)計存在缺陷，居民認(rèn)知需要一個過程等原因，但從深層次上看，福州市社區(qū)網(wǎng)站集群整體設(shè)計沒有脫離傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)層級管理的舊的思路，未能真正從居民視角出發(fā)構(gòu)建具有創(chuàng)新性，能為居民真正提供便利、高效、可操作的公共服務(wù)體系，是其未發(fā)揮實效的根本癥結(jié)所在。借鑒“流程再造”的理念（指對企業(yè)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行根本性再思考和徹底性再設(shè)計，從而獲得在成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等方面業(yè)績的戲劇性的改善，其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征），[3]應(yīng)當(dāng)從“居民本位”角度而不是傳統(tǒng)的“機(jī)關(guān)本位”的角度對使用社區(qū)網(wǎng)的流程、整體模塊、具體欄目設(shè)計進(jìn)行根本性再思考和徹底性再設(shè)計，簡化程序、強(qiáng)化互動，增強(qiáng)其實用性、可操作性，以逐漸建構(gòu)較為完備的信息采集工作體系、公共服務(wù)工作體系、行政輔助服務(wù)工作體系、公益服務(wù)工作體系、便民服務(wù)工作體系，使其真正成為全市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的中心、社區(qū)信息數(shù)據(jù)匯集與交換中心、社區(qū)管理數(shù)據(jù)訪問的通道、社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的互動交流平臺。在此系統(tǒng)再造的基礎(chǔ)上應(yīng)有針對性地進(jìn)行宣傳，擴(kuò)大、提高福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺使用范圍、頻率，使越來越多的人能認(rèn)識它，并不斷增強(qiáng)對其的認(rèn)可度，逐漸提高其效用。

2.克服運(yùn)作模式的缺陷，變“蜘蛛型”為“海星型”模式，真正成為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理有效平臺。所謂社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理是指為了實現(xiàn)與增進(jìn)社區(qū)公共利益，眾多的社區(qū)公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)利，共同管理社區(qū)公共事務(wù)的過程。而目前的福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺是自上而下構(gòu)建的，由政府機(jī)構(gòu)出資，政府在其運(yùn)行中占據(jù)完全的主動，政府不僅是倡導(dǎo)者而且還是資金支持者、組織者，掌控著社區(qū)網(wǎng)集群發(fā)展的模式和方向。作為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理，“一方面，必須將現(xiàn)行的自上而下的行政直線式社區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)，變革為上下結(jié)合多元互動的橫向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，以便使更大范圍的居民參與到社區(qū)建設(shè)中來；另一方面，通過使居民成為社區(qū)自治組織的成員，將居民最大限度地組織起來，讓他們積極參與社區(qū)建設(shè)，通過自助、互助建設(shè)自己的社區(qū)家園，提高居民自主管理社區(qū)公共事務(wù)的能力”，“各個橫向網(wǎng)絡(luò)之間是平等合作關(guān)系。這兩方面恰恰是社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理的基本邏輯”。[4]根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺雖然利用了互聯(lián)網(wǎng)的先進(jìn)形式，但仍未脫離自上而下傳統(tǒng)的公共服務(wù)體系、模式的窠臼，并不是真正意義上的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理。

雖然在現(xiàn)階段公共服務(wù)機(jī)制不健全、制度不完善的情況下，由強(qiáng)勢的政府推進(jìn)、操辦社區(qū)公共服務(wù)平臺具有一定現(xiàn)實性和可行性，但這種模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服務(wù)中公民自我服務(wù)的意識，不利于公民自我服務(wù)的發(fā)展。“治理”理論及“多中心”理論均指出，政府與公民、社會自治組織之間公共服務(wù)職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循“輔原則”，公民或自治組織的自我責(zé)任和合作優(yōu)先于國家責(zé)任，國家只有在公民或公民組織的社會組織不能或不再自我服務(wù)、自我救濟(jì)的情況下才提供幫助；而根據(jù)薩瓦斯的歸納，“志愿服務(wù)”及“自我服務(wù)”為公共服務(wù)基本類型之一。目前福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺的設(shè)計中卻忽視了公民自我服務(wù)、志愿服務(wù)在現(xiàn)代基層公共服務(wù)中的作用，這不利于社區(qū)公共服務(wù)的健康、全面發(fā)展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基層民主政治的發(fā)展。雖然福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺在具體形式上各層級網(wǎng)站之間互聯(lián)互通，但其本質(zhì)仍是自上而下的行政直線式社區(qū)建設(shè)結(jié)構(gòu)，官僚體制的科層制度仍起著重要作用，相關(guān)組織結(jié)構(gòu)并未扁平化，公民在其中充其量只是被動的客體，這不利于培育公民自治精神，不利于實現(xiàn)真正的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理。

美國學(xué)者布萊福曼與貝克斯特朗將組織從形態(tài)上劃分為“蜘蛛型”組織、“海星型”組織以及混合型組織這三種類型，利用其分類，可以將科層制集權(quán)化的組織視為典型的“蜘蛛型”的組織模型（支配蜘蛛行動的是蜘蛛的腦袋，如果失去了腦袋，蜘蛛必死無疑），分權(quán)化、開放性、多中心的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理組織可以視為“海星型”組織（海星的主要器官遍布每一個肢節(jié)，代替頭部發(fā)揮作用的都是一個分散化的細(xì)胞網(wǎng)絡(luò)）。[5]福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺從本質(zhì)上看是以政府為主體，其組織形態(tài)仍是“有頭”的“蜘蛛型”組織，其與主要由居民自主掌控、每個人都是平等而自由的個體的“海星模型”的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理組織存在著本質(zhì)區(qū)別。在“海星型”組織中類似海星不同肢節(jié)的多中心的公共行動者通過制度化的合作機(jī)制，相互調(diào)試目標(biāo)，共同解決沖突，增進(jìn)彼此利益，這是社區(qū)組織發(fā)展的方向。“排除了‘蜘蛛型’組織中的掌權(quán)首腦，一個權(quán)力與智慧發(fā)散于它所搭建的放射性關(guān)系網(wǎng)中的組織，必然顯現(xiàn)其民主自治特性。通過社區(qū)網(wǎng)絡(luò)平臺的創(chuàng)建，擴(kuò)寬了社區(qū)居民的參與渠道，調(diào)動起社區(qū)居民的參與積極性，為社區(qū)民主的培育提供了一條很好的路徑。”[6]近年來高層日益重視政治體制改革的發(fā)展，而基層政治民主的發(fā)展是政治體制改革發(fā)展的重要突破口之一。福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺要從“蜘蛛型”模式嬗變?yōu)椤昂Ｐ切汀蹦Ｊ?，其關(guān)鍵是政府從全面把控的角色中逐漸退出，促使福州市社區(qū)網(wǎng)站集群成為探索城市基層民主政治發(fā)展的試驗田，使其逐漸發(fā)展成社區(qū)自治、居民自我管理、自我服務(wù)的重要平臺。

3.突破僅限于城區(qū)的局限，進(jìn)一步連通鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)，加快城市化步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，城市化也處于快速發(fā)展過程之中。 “近年來，國家雖然加大了對農(nóng)村交通、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，明顯提高了農(nóng)村公共服務(wù)的水平，但長期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)利益二元結(jié)構(gòu)并沒從根本上得到改變?！盵7]此外，在目前雖然逐漸進(jìn)行變革但仍大量存在的市管縣體制下，城市政府管理著大量農(nóng)村區(qū)域；而在城市內(nèi)部，“城中村”問題同樣是困擾城市發(fā)展的難題之一。由于歷史等方面的復(fù)雜原因，目前城鄉(xiāng)二元割據(jù)的現(xiàn)象雖仍然存在著，但從作為公民所應(yīng)當(dāng)享受的基本公共服務(wù)的權(quán)利來看，城鄉(xiāng)居民應(yīng)當(dāng)享受同質(zhì)、均衡的公共服務(wù)，城鄉(xiāng)二元割據(jù)最終將消失；與此同時，隨著城市化的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民。如何在此持續(xù)城市化過程中打破割據(jù)，做好城市公共服務(wù)體系與鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的有效連通，為二者之間最終兼容打下基礎(chǔ)，在推進(jìn)城市化過程中促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是目前社會發(fā)展所急需解決的問題之一。而由于互聯(lián)網(wǎng)具有連通便利、快捷的優(yōu)勢，大力發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)在線公共服務(wù)平臺，并促使其與城市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺連通，具有重要的社會意義，具體體現(xiàn)在：

其一，城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)同為基層社區(qū)，具有許多共同點(diǎn)，通過大力發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)在線公共服務(wù)平臺，并使其與城市社區(qū)在線平臺連通，更有利于相互之間取長補(bǔ)短，縮小差距，協(xié)同發(fā)展。如一些鄉(xiāng)村社區(qū)在基層民主的探索方面較之城市更為真實、先進(jìn)，自我管理、自我服務(wù)方面發(fā)展更好；而城市在公共服務(wù)模式、機(jī)制、發(fā)展程度等方面做得更好，二者之間相互學(xué)習(xí)的空間很大。其二，消除城鄉(xiāng)二元割據(jù)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是我國社會發(fā)展的必然趨勢，發(fā)展鄉(xiāng)村社區(qū)在線公共服務(wù)平臺，并使其與城市公共服務(wù)在線平臺連通，有利于使即將轉(zhuǎn)化為市民的村民認(rèn)識、熟悉城市公共服務(wù)具體內(nèi)容、政策、機(jī)制，為其更好轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，以及對促進(jìn)各地順利推進(jìn)城市化提供條件。

對此，福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺已做出初步探索，建立起鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)的模塊，在具體網(wǎng)站設(shè)計上有一些體現(xiàn)與城市社區(qū)網(wǎng)不同的欄目(如“三農(nóng)”服務(wù)站)，但從整體上看，福州市鄉(xiāng)村社區(qū)在線公共服務(wù)平臺尚處于初始啟動階段，具體體現(xiàn)在，目前所建成的網(wǎng)站僅有由福州市新店鎮(zhèn)西園村民委員會主辦的福州西園村網(wǎng)（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且欄目內(nèi)容單一，與城市社區(qū)網(wǎng)有較大雷同，基本不能體現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)的不同特點(diǎn)。雖然村民文化素質(zhì)、上網(wǎng)操作技能、互聯(lián)網(wǎng)普及率等方面與市民存在較大差距，鄉(xiāng)村社區(qū)在線公共服務(wù)平臺的發(fā)展面臨更大的困難，但這應(yīng)當(dāng)是福州市社區(qū)在線公共服務(wù)平臺建設(shè)的一個重要發(fā)展方向，“福州模式”應(yīng)克服困難，大力推進(jìn)，并通過城鄉(xiāng)社區(qū)在線公共服務(wù)平臺的互通加快城市化步伐，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

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篇8

城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程其實質(zhì)是人口由農(nóng)村向城市、由第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)的同時轉(zhuǎn)移。所以要想實現(xiàn)城鎮(zhèn)化首先是二三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)的發(fā)展，從而為農(nóng)村勞動力的順利轉(zhuǎn)移創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，而二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須依靠要素資源的集聚。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要解決的兩大問題：一是城鎮(zhèn)的規(guī)模；二是城鎮(zhèn)發(fā)展的動力機(jī)制。針對這兩個問題的不同回答，會有不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。目前對地域發(fā)展模式的研究較多，不同的學(xué)者從不同的角度總結(jié)了我國地域城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式。

一、“蘇南模式”

教授在1984年《小城鎮(zhèn)再探索》一文中，提出了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”的概念?！澳Ｊ健笔侵冈谝欢ǖ貐^(qū)、一定歷史條件下具有特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程?！疤K南模式”是教授提出的第一個經(jīng)濟(jì)模式。所謂“蘇南模式”，通行的理解是指蘇錫常地區(qū)通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行非農(nóng)化的方式和路徑。其是由江蘇省南部的農(nóng)民率先實踐的一一以集體經(jīng)濟(jì)為主、以鄉(xiāng)辦和村辦工業(yè)為主、以市場調(diào)節(jié)為主、以依托中心城市為主、以縣鄉(xiāng)干部為主要決策人、以共同富裕為目標(biāo)的一種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式。該模式是總體上是以政府推動的公有制經(jīng)濟(jì)為主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式。蘇南模式的主要特征是：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)為主要的所有制形式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要的工業(yè)化主體，以小城鎮(zhèn)為主要的空間載體，以“離土不離鄉(xiāng)”為主要的勞動力轉(zhuǎn)移方式，實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。其發(fā)展路徑主要特點(diǎn)有：一是走社區(qū)政府推動的內(nèi)發(fā)型發(fā)展路子，以集體經(jīng)濟(jì)為主體發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主進(jìn)行資源配置的方式――政府出面組織土地、資本和勞動力等生產(chǎn)資料，出資辦企業(yè)，并由政府指派能人來擔(dān)任企業(yè)負(fù)責(zé)人。二是發(fā)展有特色的商品市場，由此推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。如蘇州著名的紡織品市場、常州的棉紡織品市場。

二、“溫州模式”

溫州模式是以分散的個體經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式，是對溫州地區(qū)獨(dú)特經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑的理論概括。該模式是以民間資本為主要來源，以手工業(yè)的家庭生產(chǎn)和經(jīng)營為主要形式，以小商品專業(yè)市場為重要載體的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。溫州模式的特點(diǎn)是自下而上，由農(nóng)民推動、以小商品起步，以個體、私營經(jīng)濟(jì)為主體的發(fā)展模式，靠家庭經(jīng)濟(jì)和商品市場推動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。溫州的城鎮(zhèn)起源于集鎮(zhèn)，隨著集鎮(zhèn)的規(guī)模越來越大，人口、資金以及各種優(yōu)勢資源要素不斷向其集中，這些集鎮(zhèn)逐步成為一個地域的發(fā)展中心，并具備了一定的輻射帶動功能，自發(fā)形成為當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)。經(jīng)過數(shù)年，這些城鎮(zhèn)的民營經(jīng)濟(jì)和專業(yè)商品市場進(jìn)一步發(fā)展壯大，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力顯著增強(qiáng)、綜合實力不斷提升，成為了溫州城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要依托。

三、“珠江三角洲模式”

珠三角是指廣東珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式和城鎮(zhèn)化模式，是我國城鎮(zhèn)化水平最高的地區(qū)，也是城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展最快的地區(qū)。珠江三角洲模式是一種引進(jìn)外資型的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化模式，通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，是國際勞動分工和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。海外投資和制造業(yè)向珠三角地區(qū)的轉(zhuǎn)移是其發(fā)展的重要動力源泉，來自香港的投資對珠三角工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了深刻而廣泛的影響，一方面幾乎完全吸收了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村勞動力，使珠三角地區(qū)在全國最早實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化，直接推動了該地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程；另一方面由于工業(yè)化進(jìn)程迅速推進(jìn)，出現(xiàn)本地勞動力供不應(yīng)求，又使其成為全國吸收外來人口集聚最多的地區(qū)。

四、“成都模式”

成都模式是典型的大城市帶大郊區(qū)的模式。其主要做法是對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點(diǎn)，確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群，另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障，提高農(nóng)民的生活水平。該模式是一種以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為中心，以土地與農(nóng)民集中為主線，以城鄉(xiāng)整體規(guī)劃為指導(dǎo)的發(fā)展模式。其推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，一是以縣城和區(qū)域中心鎮(zhèn)為城鄉(xiāng)一體化的載體；二是以科學(xué)規(guī)劃來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)，空間布局，促進(jìn)資源、節(jié)約利用；三是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支撐城鄉(xiāng)一體化所需要的經(jīng)濟(jì)，社會基礎(chǔ)；四是明確市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用；五是明確城鄉(xiāng)一體化需要系統(tǒng)化的制度建設(shè)和保障；六是指出城鄉(xiāng)一體化的最終目的是解決農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的問題。

五、山東德州“兩區(qū)同建”模式

山東德州“兩區(qū)同建”模式以農(nóng)村城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，以農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變、就地就近市民化為路徑，同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新社區(qū)建設(shè)，并納入全市城鎮(zhèn)化體系來規(guī)劃和管理，追求全域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)現(xiàn)代化、社區(qū)城鎮(zhèn)化良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，真正實現(xiàn)了農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進(jìn)廠不進(jìn)城、就地市民化”。其主要做法是：以社區(qū)帶園區(qū)、以園區(qū)促社區(qū)，全力推進(jìn)居住向社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中。德州“兩區(qū)同建”模式被視為“居村農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化”的典范，受到國內(nèi)廣泛關(guān)注，為中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型提供了范例，并因此榮獲全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展典范案例獎?？偫碓谝荒陜?nèi)對此作出兩次批示并前往考察，給予了充分肯定。

參考文獻(xiàn)：

篇9

皖北地區(qū)包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南和六安,土地面積占全省的41%,總?cè)丝诮咏〉?5%,是安徽省重要的能源基地和糧食主產(chǎn)區(qū),但由于皖北鄉(xiāng)村治理中各種問題和矛盾日益突出,該區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展與全省相比還存在一定的差距。同時,皖北農(nóng)村人口多,農(nóng)業(yè)比重大。以阜陽市為例,阜陽下轄8個縣市區(qū),172個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處,擁有584.8萬畝耕地,人口930萬,其中,農(nóng)業(yè)人口占840.1萬,也就是說存在800多萬農(nóng)民的收入增長問題,這對于一個區(qū)域來說,不僅會影響農(nóng)業(yè)的自我發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定,而且會影響全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此,建立一個治理結(jié)構(gòu)完善的皖北鄉(xiāng)村社會,對全省甚至全國都有極為重要的意義。鄉(xiāng)村治理是指運(yùn)用公共權(quán)威對鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行組織、管理和調(diào)控,構(gòu)建鄉(xiāng)村秩序,推動鄉(xiāng)村發(fā)展。一方面,鄉(xiāng)村治理區(qū)別于村民自治,村民自治在鄉(xiāng)村治理視野中只是一種民主化治理模式的設(shè)計和實踐,而鄉(xiāng)村治理是包括自治權(quán)力在內(nèi)的各種權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理活動。另一方面,鄉(xiāng)村治理又不僅限于村莊內(nèi)部的封閉式治理。

一、皖北鄉(xiāng)村治理所面臨的困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)嚴(yán)重

多年來,我國把政府價值取向定位成“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”而非“公共服務(wù)型”,為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展,從中央到地方形成一種“壓力型”的目標(biāo)任務(wù)體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了貫徹、落實黨和國家在農(nóng)村的各項發(fā)展目標(biāo)和任務(wù),就要為國家從村莊里吸取資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的財政支出很大,財源又有限,也只有從農(nóng)村汲取。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會加強(qiáng)對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制。根據(jù)我們對皖北地區(qū)2個縣4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研,皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村兩級80%左右的人力、物力和財力在做計劃生育工作,提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的財力十分短缺。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù),又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的工資發(fā)放,往往面臨著嚴(yán)峻的財政壓力。目前皖北地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)吃“財政飯”和“事業(yè)飯”的人普遍較多,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨危機(jī)。面對生存困境,我們發(fā)現(xiàn),基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。皖北地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)的出現(xiàn)是多因素共同作用的結(jié)果:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅源,穩(wěn)定性較差,征收難度大,增收潛力小,因為很多稅源已被工商、土地等部門所汲取;與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須承擔(dān)過多公職人員的工資,以及辦企業(yè)和興教育而遺留下來的債務(wù)。為擺脫財政危機(jī),一些基層組織本身甚至成為鄉(xiāng)村沖突的直接制造者。

(二)村黨支部與村委會矛盾激化

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級的人,村委會是代表村民利益的自治組織,由村民直接選舉產(chǎn)生并對村民負(fù)責(zé),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。這一制度安排使村委會更多地成為村民利益的當(dāng)家人,而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村里的人[1]。在皖北地區(qū),基層黨內(nèi)民主很不健全,村黨支部與村委會的關(guān)系在某些地方甚至出現(xiàn)兩種極端情況:一種情況是村黨支部沒有重視村委會的法定職權(quán),隨意干涉村委會內(nèi)部事務(wù),使村委會長期無法行使法定職權(quán),黨支部書記和成員形式上是由村中黨員民主選舉產(chǎn)生,但實際上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定和任命;另一種情況是村委會主任認(rèn)為自己是村民直接選舉產(chǎn)生的,自己應(yīng)當(dāng)向村民負(fù)責(zé)而不是向黨支部負(fù)責(zé),因而不接受黨支部的領(lǐng)導(dǎo),特別在黨支部貫徹上級指示時,當(dāng)這種指示與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾時,村委會從維護(hù)農(nóng)民利益角度出發(fā)不愿意執(zhí)行來自上級的指示,自然和黨支部的矛盾就進(jìn)一步加深。村黨支部與村委會的矛盾表現(xiàn)了村莊內(nèi)部自上而下國家授權(quán)與自下而上民間授權(quán)之間的關(guān)系,體現(xiàn)了國家統(tǒng)治權(quán)力與社會自治權(quán)力的關(guān)系。“兩委”矛盾從本質(zhì)上看是村內(nèi)外交錯影響的各種具體矛盾的集中體現(xiàn),而矛盾存在的關(guān)鍵是村民群眾地位沒有真正確立。

(三)農(nóng)村精英外流增加了鄉(xiāng)村治理的壓力

按常理,流動會促進(jìn)一個社會的進(jìn)步和發(fā)展。但農(nóng)村人口流動對鄉(xiāng)村治理本身并不都是樂觀景象,反而在一定程度上使我國鄉(xiāng)村治理陷入一種“治理性困境”,出現(xiàn)了有流動而無發(fā)展的鄉(xiāng)村發(fā)展“空心化”態(tài)勢[2]。絕大部分農(nóng)村流動人口是鄉(xiāng)村青年勞力和知識精英,并非從絕對意義上講的剩余的那一部分人。大批農(nóng)村精英外流,促使皖北地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”下的“草根民主”表現(xiàn)出一種實質(zhì)枯萎態(tài)勢,漸發(fā)蛻變并引發(fā)鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向[3]。農(nóng)村人口流動雖然減輕了農(nóng)村剩余勞動力的負(fù)擔(dān),但也增加了鄉(xiāng)村治理的壓力。在每年有超過上千萬外出務(wù)工人員的皖北地區(qū),人口流動進(jìn)一步加大了村民收入水平的差異,進(jìn)而造就了新的村莊精英。這些新的村莊精英以經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)為主要特點(diǎn),他們的經(jīng)濟(jì)收入主要不是在村莊內(nèi)獲得,在村莊的時間不多,與村莊和其他村民之間的關(guān)系往往不再是直接的利益關(guān)系,從而對于和自己利益相關(guān)不大的村莊事務(wù)缺乏參與熱情。皖北地區(qū)人多地少,人口的大批外流和城市化進(jìn)程的加快,使越來越多的村莊成為典型的“空心化”,進(jìn)而使民主決策和民主管理面臨著“決策什么”和“管理什么”的難題。在這種情況下,支撐村民自治的機(jī)制被架空,實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的民主化的自治功能成為空談。

二、皖北地區(qū)鄉(xiāng)村有效治理的對策選擇――協(xié)同治理

(一)協(xié)同治理的內(nèi)涵

鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實遭遇使很多研究者開始反思中國的鄉(xiāng)村社會到底適宜一種什么樣的發(fā)展模式。農(nóng)村稅費(fèi)的改革給中國帶來了極大的變化,于是鄉(xiāng)村社會的治理不再單純地從某一方面、某一角度來分析情況,大家開始關(guān)注權(quán)變的、多元的、互動博弈的治理理念。所謂協(xié)同治理,是指由政黨、政府、社會團(tuán)體、機(jī)構(gòu)、公民個人等社會多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào),共同治理社會公共事務(wù),以追求最大化的治理效能,最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。協(xié)同治理模式使得各種要素通過某種途徑和手段有機(jī)地組合在一起,其所發(fā)揮的整體功能總和大于各子系統(tǒng)單獨(dú)的、彼此分開時所發(fā)揮功能的代數(shù)和,即協(xié)同治理過程中利益主體充分利用各自的資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢,發(fā)揮出對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。在這種新的治理模式下,政府與人民的關(guān)系是互動的,治理不是單向度的,而是采取互動的方式;政府不是控制社會而是進(jìn)行治理;不是政府一個權(quán)威中心單獨(dú)治理,而是與社會公眾機(jī)構(gòu)、民間組織之間保持協(xié)同、合作,以實現(xiàn)公共管理事務(wù)效益最大化,達(dá)到“共贏”的目的。

(二)協(xié)同治理的可行性

單一的治理機(jī)制存在著諸多問題,若僅依靠政府或國家,會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、制度性和政策性等政府管理失效的情況。通常來說,政策性失效會削弱社會安全,但不會直接導(dǎo)致社會不安全。然而,周期性的政策失效必然會導(dǎo)致制度失效,甚至影響到整個治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行。為解決鄉(xiāng)村治理的新問題,由以政府單一主體為中心的傳統(tǒng)行政管理范式轉(zhuǎn)向協(xié)同治理的范式成為一種必然選擇[4]。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村莊精英和普通村民作為我國鄉(xiāng)村治理的主體正在逐漸成長和壯大,為我國鄉(xiāng)村的協(xié)同治理提供了可能。在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由原來“三級所有”體制時期農(nóng)村行政結(jié)構(gòu)的最上級,變成政府權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會的最后一級,其功能主要是提供適合本轄區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)、建立健全基層行政管理監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、搞好社會治安的綜合治理等。村莊精英居于中介地位,其行為狀態(tài)構(gòu)成了村莊權(quán)力互動的交叉點(diǎn)和集合部。村莊中一些具有經(jīng)濟(jì)頭腦和一技之長的村民在“讓一部分人先富起來”的政策引導(dǎo)下,通過勤勞、努力率先富了起來,村莊精英呈現(xiàn)多元化格局。而普通村民既無力把握村政,又無力把握市場,要具備表達(dá)自身利益訴求的渠道和能力,就必須從高度分散的狀態(tài)中組織起來。因為組織是一個群體權(quán)利的保障,可以提高群體在社會規(guī)則中的談判地位,強(qiáng)化農(nóng)民與政府、社會的對話權(quán)能。而且村民通過組織可以獲取政治參與意識和能力,提高經(jīng)濟(jì)技能。通過組織使農(nóng)民擁有實現(xiàn)權(quán)利的載體,這不僅可以增強(qiáng)其作為一個社會群體主張權(quán)利的“話語權(quán)”,而且可以在“鄉(xiāng)政”和“村治”之間架構(gòu)有效的溝通橋梁。

三、結(jié)語

農(nóng)村社會治理的民主化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會的共同訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會之間的利益博弈并非零和博弈,一方利益的增加并不意味著另一方利益的受損。從長遠(yuǎn)發(fā)展而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村支部和村委會追求的目標(biāo)一致,它們之間的矛盾和沖突是暫時的。因此,在實施村民自治、完善鄉(xiāng)村治理時,要有長遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略性的眼光,采取參與主體多元化的協(xié)同治理的鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式是皖北地區(qū)鄉(xiāng)村治理發(fā)展模式的必然選擇。

參考文獻(xiàn):

[1]賀雪峰,蘇明華.鄉(xiāng)村關(guān)系研究的視角與進(jìn)路[J].社會科學(xué)研究,2006,(1).

[2]徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對――農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關(guān)性分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2000,(2).

篇10

綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養(yǎng)老保險是其重要的內(nèi)容。所謂社會保障制度，就是法律規(guī)定了的，按照某種確定的規(guī)則實施的社會保障措施或政策體系。聯(lián)合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護(hù)，以便與由于疾病、生育、工傷、失業(yè)、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經(jīng)濟(jì)和社會貧困進(jìn)行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭實行補(bǔ)貼的制度。

1.2農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保障制度的重要內(nèi)容

莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質(zhì)量可以從這個民族照顧其老人的態(tài)度和方法中得到反映?！倍鐣Ｕ献鳛榻F(xiàn)代的社會文明和重要社會標(biāo)志，自19世紀(jì)80年代在德國首先創(chuàng)立社會保障制度后，現(xiàn)今已風(fēng)靡全世界并引發(fā)起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導(dǎo)致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經(jīng)歷了20余年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農(nóng)村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農(nóng)村養(yǎng)老保險是我國社會保障的重要內(nèi)容。

1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責(zé)

社會保障的最基本目的是為了保證生產(chǎn)力的持續(xù)發(fā)展。改革開放特別是建立市場經(jīng)濟(jì)體制以后，城市逐步建立了全面的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使我國農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后，農(nóng)民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保降的標(biāo)準(zhǔn)和水平，發(fā)展城鄉(xiāng)社會救濟(jì)和社會福利事業(yè)。有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。”目前我國農(nóng)村還是主要依靠家庭養(yǎng)老，但隨著農(nóng)村社會和農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)條件的變化，家庭養(yǎng)老作為農(nóng)村養(yǎng)老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，在經(jīng)過十多年的調(diào)整、整頓后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農(nóng)村養(yǎng)老保險的模式問題，究竟應(yīng)該運(yùn)用何種模式來解決我國農(nóng)民的養(yǎng)老難題，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養(yǎng)老保險模式本身在制度設(shè)計上不合理，還是我國目前根本就不具備實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，是促進(jìn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一項重要政策，也是保障農(nóng)民利益，解除農(nóng)民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現(xiàn)在:在農(nóng)村普及養(yǎng)老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實施。

我國推行計劃生育國策的重點(diǎn)是農(nóng)村，但在農(nóng)村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產(chǎn)生的對家庭結(jié)構(gòu)的影響有重要關(guān)系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結(jié)構(gòu)使育齡農(nóng)民對未來養(yǎng)老的預(yù)期風(fēng)險加大，必將對計劃生育政策產(chǎn)生抵觸情緒。如果在農(nóng)村普及了養(yǎng)老保險，農(nóng)民的老年生活由社會養(yǎng)老保險金保障，不必再依靠兒女養(yǎng)老，無疑會促進(jìn)計劃生育工作的推進(jìn)。在農(nóng)村發(fā)展社會養(yǎng)老保險，可有效解決農(nóng)民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養(yǎng)老問題得不到保障的矛盾，體現(xiàn)了社會主義社會公平原則。我國大多數(shù)農(nóng)村由于受環(huán)境影響，信息比較閉塞，農(nóng)民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農(nóng)民手中剩余資金一般數(shù)量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預(yù)期因素的存在，使農(nóng)民準(zhǔn)備養(yǎng)老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應(yīng)有的保障。發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，通過國家給予農(nóng)村養(yǎng)老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔(dān)起農(nóng)村養(yǎng)老金保值增值的義務(wù)，不僅可以解決上述問題，而且使農(nóng)民也可以享受社會養(yǎng)老保險，從而消除城鄉(xiāng)在養(yǎng)老保險待遇上存在的本質(zhì)的不同，體現(xiàn)了社會主義公平原則。地位的鞏固和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。同時，隨著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的兩種保險制度必將向統(tǒng)一的方向發(fā)展，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，加快我國城市化進(jìn)程。也要看到農(nóng)民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，既是保障農(nóng)民基本權(quán)利的客觀需要，也是關(guān)系到農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會能否穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的問題。所以，在對農(nóng)村現(xiàn)實社會經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，明確建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經(jīng)驗，探索設(shè)計出適合我國國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，為政府決策提供參考，解除農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農(nóng)民生育觀念的沖突，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，正是本文的研究目的和意義所存在。

2.國內(nèi)外研究動態(tài)綜述

2.1國內(nèi)研究現(xiàn)狀

中國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度已有40多年的歷史，隨著當(dāng)前人口老齡化的加快，怎樣解決農(nóng)村養(yǎng)老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據(jù)國家統(tǒng)計局人口的抽樣調(diào)查資料，1998年我國老年系數(shù)就達(dá)到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農(nóng)村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔(dān)父母的養(yǎng)老是天經(jīng)地義的，但隨著計劃生育的推行使“養(yǎng)兒防老”已不太可能。而這又關(guān)系到廣大農(nóng)村老年人的基本生活權(quán)益，關(guān)系到農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定，關(guān)系到國家的長治久安，對推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步具有重大的現(xiàn)實意義。按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老年人口占全社會總?cè)丝?0%以上或65歲以上的老年人口占全社會總?cè)丝诘?0%以上的社會即為老齡化社會。據(jù)有關(guān)部門科學(xué)預(yù)測到2030年前后，我國將進(jìn)入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總?cè)丝诘谋戎貙⑦_(dá)到20%以上。根據(jù)世界各國發(fā)展養(yǎng)老保險的經(jīng)驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養(yǎng)老保障制度的最佳時機(jī)，因為養(yǎng)老保險需要一定的時間進(jìn)行基金積累，時間越短越被動。中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統(tǒng)的，也不同于中國城市職工的社會養(yǎng)老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農(nóng)村養(yǎng)老保險的探索早在上世紀(jì)80年代中期己經(jīng)開始了，然而這些探索僅限于局部地區(qū)，真正面向全國廣大農(nóng)村地區(qū)的社會養(yǎng)老保險探索是進(jìn)入上世紀(jì)90年代以后的事。1991年6月，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定推出了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規(guī)模的試點(diǎn)。1992年1月，民政部總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，在討論修改的基礎(chǔ)上，正式下發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作。

實踐證明基本方案的實施不僅為農(nóng)民提供了一種新的養(yǎng)老制度安排，而且連帶產(chǎn)生了一些積極的社會效應(yīng)。截止2003年底，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險累計參保人數(shù)己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進(jìn)和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規(guī)范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農(nóng)民養(yǎng)老保障的需求。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快城市化進(jìn)程。在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)村老齡人口享有與其消費(fèi)水平基本相適應(yīng)的養(yǎng)老保障，解除了農(nóng)民的后顧之憂，穩(wěn)定了“農(nóng)心”，有利于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)目前，我國關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件是否成熟。一種觀點(diǎn)是條件已經(jīng)具備。農(nóng)村能否順利建立社會養(yǎng)老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩(wěn)定的資金來源作保障;二是農(nóng)民有較為強(qiáng)烈和廣泛的參與意識。前者是推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的硬件，是物質(zhì)基礎(chǔ)，后者則是軟件，是順利實施社會養(yǎng)老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)該從現(xiàn)在做起，切實推進(jìn)并逐步完善，以便為我國正在進(jìn)行的工業(yè)化、城市化營造一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境。第二種觀點(diǎn)是我國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件尚未成熟。這種觀點(diǎn)認(rèn)為一個國家的社會養(yǎng)老保險制度覆蓋農(nóng)民應(yīng)是處在該國工業(yè)化、市場化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化程度較高，工業(yè)化由中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化靠自身積累且其剩余能反哺農(nóng)業(yè)時期。而目前，中國農(nóng)村多數(shù)地區(qū)仍處于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)階段，且地區(qū)之間發(fā)展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。政府、集體和農(nóng)民在制度建立和運(yùn)行中的地位和作用。在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的過程中，政府、集體和農(nóng)民三者應(yīng)如何分工?有學(xué)者堅持以“個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學(xué)者認(rèn)為這種籌資模式下，國家和集體所體現(xiàn)的社會責(zé)任過小，降低保障水平，這樣會影響農(nóng)民參與社會養(yǎng)老保險的積極性。此外，如何體現(xiàn)政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的責(zé)任，如何糾正長期存在的重城市、輕農(nóng)村的做法，也需進(jìn)一步探討。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的模式選擇。關(guān)于農(nóng)村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》模式，做到突出重點(diǎn)、區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有序發(fā)展;還有學(xué)者建議要發(fā)揮家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合;另外，有些學(xué)者在借鑒歐洲及東南亞國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了“實物換保障”的理論;還有學(xué)者提出“土地?fù)Q保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實踐中應(yīng)如何運(yùn)用，孰優(yōu)孰劣，尚無定論。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理方式。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨(dú)立管理。權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制不健全，基金安全難以保障，所以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置必須進(jìn)行改革。但是如何改革，怎樣體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。

另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進(jìn)一步研究。失地農(nóng)民與農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)問題。由于城市化進(jìn)程的加快以及二元社會結(jié)構(gòu)的存在，失地農(nóng)民問題和農(nóng)民工問題正引起整個社會的廣泛關(guān)注，包括他們的養(yǎng)老問題。失地農(nóng)民和農(nóng)民工在市場經(jīng)濟(jì)中面臨著更大的市場風(fēng)險，他們對社會保障制度的需求更為強(qiáng)烈。對于失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，是根據(jù)其現(xiàn)實存在的特殊性，建立一個相對獨(dú)立的養(yǎng)老社會保險體系，還是直接融入城鎮(zhèn)的養(yǎng)老社會保險體系之中，享有城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老社會保險基本權(quán)利?這是迫切需要解決的問題。如何實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)在我國城鎮(zhèn)與農(nóng)村實行的是并行的、封閉的兩套社會養(yǎng)老保險體系。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，更大量的農(nóng)村勞動力將流向城鎮(zhèn)，這種分隔式的社會養(yǎng)老保險體系必然會成為農(nóng)村勞動力自由流動的障礙。但是目前關(guān)于如何實現(xiàn)二者之間統(tǒng)籌發(fā)展，還未形成行之有效的方案。

2.2國外研究現(xiàn)狀

西方國家社會養(yǎng)老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派和新古典學(xué)派。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派著重研究社會養(yǎng)老保險制度的變遷，強(qiáng)調(diào)非經(jīng)濟(jì)的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經(jīng)驗描述為主。而新古典學(xué)派基本上是在新古典主義的理論框架內(nèi)，運(yùn)用嚴(yán)格的新古典主義方法，對各種養(yǎng)老金制度安排的經(jīng)濟(jì)績效進(jìn)行研究;把研究的著重點(diǎn)放在不同的養(yǎng)老金制度對于其他經(jīng)濟(jì)變量的影響上。20世紀(jì)50年代以前是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派主導(dǎo)社會養(yǎng)老保險制度研究的時代，從上世紀(jì)90年代初開始，新古典學(xué)派開始占據(jù)主導(dǎo)地位。近幾年來，新古典學(xué)派吸收了政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派的某些觀點(diǎn);政治經(jīng)濟(jì)學(xué)派也大量吸收了新古典學(xué)派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補(bǔ)充的趨勢已極為明顯。目前，國外學(xué)者對誰應(yīng)該為老年人提供照料服務(wù)—家庭責(zé)任還是公共責(zé)任—給予了特別的關(guān)注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權(quán)主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負(fù)擔(dān)問題進(jìn)行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規(guī)模的小型化、婦女勞動參與等原因?qū)е铝艘詪D女為主的照料提供者的負(fù)擔(dān)加重、家庭支持系統(tǒng)弱化等問題。因此，有學(xué)者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負(fù)擔(dān)長期照料”的對策性建議。也有學(xué)者認(rèn)為，在家庭結(jié)構(gòu)不再勝任老年照料任務(wù)時，社區(qū)應(yīng)成為提供支持和保障的可靠去處。

老年福利政策是國外學(xué)界關(guān)注的另一個重點(diǎn)，尤其是現(xiàn)行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經(jīng)或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴(yán)格規(guī)定用于照料的財政限額、減少公共機(jī)構(gòu)照料、向社區(qū)照料轉(zhuǎn)移、鼓勵家庭和非正式服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應(yīng)明確從公共部分轉(zhuǎn)移給營利或非營利照料服務(wù)提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負(fù)荷地提供照料，無法繼續(xù)接納轉(zhuǎn)移來的照料服務(wù)份額了。再次，應(yīng)根據(jù)使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務(wù)，即應(yīng)該建立服務(wù)使用者導(dǎo)向的居家照料服務(wù)體系?？偟膩碚f，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現(xiàn)多視野、多學(xué)科的特色;二是在經(jīng)濟(jì)保障得以實現(xiàn)的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認(rèn)識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔(dān)與實施一定的義務(wù)與責(zé)任;四是經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)變給農(nóng)村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學(xué)者的關(guān)注。

3.當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的理論基礎(chǔ)

3.1有關(guān)養(yǎng)老保險的基本概念

保險(Insurance)是在社會經(jīng)濟(jì)互助原則下建立起來的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。其主要經(jīng)濟(jì)職能在于當(dāng)危險事故發(fā)生引起經(jīng)濟(jì)損失時，能通過所積累的資金給予補(bǔ)償，保障經(jīng)濟(jì)生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續(xù)的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔(dān)即稱之為養(yǎng)老保險，按照經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式的不同，養(yǎng)老保險可分為社會保障項目中的社會養(yǎng)老保險與商業(yè)養(yǎng)老保險兩種。社會養(yǎng)老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預(yù)防年老不能再從事勞動由養(yǎng)老需要時的生活有保障，在法律規(guī)定的勞動時間內(nèi)繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權(quán)向國家或有關(guān)保險機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取養(yǎng)老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩(wěn)定、享受保險時間最長、費(fèi)用開支最大的項目。社會養(yǎng)老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內(nèi)的勞動者享有的一種權(quán)利，它由政府組織，國家給予稅收等優(yōu)惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養(yǎng)老保險是隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，社會養(yǎng)老保險是社會保障事業(yè)的重要組成部分。而商業(yè)養(yǎng)老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標(biāo)的，以生存或死亡為保險事故，當(dāng)保險事故發(fā)生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

3.2我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本內(nèi)容

目前，我國農(nóng)民養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)方式主要有家庭養(yǎng)老、土地保障、集體養(yǎng)老、社會救濟(jì)、個人商業(yè)保險養(yǎng)老、最低生活保障制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等形式。一、家庭養(yǎng)老家庭養(yǎng)老的實質(zhì)是建立在血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的養(yǎng)老資源在家庭范圍內(nèi)的互助和代際交換。家庭養(yǎng)老的生命之源是它不僅是一種利益機(jī)制，還是一種文化機(jī)制。家庭養(yǎng)老的主要承擔(dān)者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統(tǒng)美德，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式，并且可以預(yù)見，其在相當(dāng)長的時間內(nèi)都將是我國農(nóng)村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養(yǎng)老方式正在出現(xiàn)弱化的趨勢。首先，是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎(chǔ)；其次，家庭的小型化使得家庭養(yǎng)老能力退化，“特別是計劃生育政策的實施，‘4-2-1’的家庭結(jié)構(gòu)打破了傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老機(jī)制”，即一對夫婦在撫養(yǎng)一個孩子的同時要贍養(yǎng)四位老人。在這種背景下，如果農(nóng)村中60歲及以的老人養(yǎng)老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)還是生活照料服務(wù)都將是難以承受的，最終也將影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的正常發(fā)展；最后非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是我國的特殊國情使得土地養(yǎng)老保的功能嚴(yán)重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加速發(fā)展，已經(jīng)有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，農(nóng)民不能變賣土地養(yǎng)老我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷三、集體養(yǎng)老在時期，以集體經(jīng)濟(jì)為依托的低水平的平均主義的養(yǎng)老保險，是典型的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。但是，隨著土地承包制度的實施，這種農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)基本解體。改革方法以來，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老只在少部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的南方地區(qū)繼續(xù)存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五?！敝贫群蜕鐣葷?jì)制度“五保”老人的供養(yǎng)主要靠鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，大多數(shù)地區(qū)只能維持老人的基本生存。社會救濟(jì)則面窄量少，不可能解決多數(shù)農(nóng)民的養(yǎng)老問題。五、個人商業(yè)養(yǎng)老保險面臨中國日趨嚴(yán)重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養(yǎng)老保險已經(jīng)無法滿足中國老百姓的養(yǎng)老需求。從很多西方國家建構(gòu)多層次的養(yǎng)老保障體系的經(jīng)驗來看，個人商業(yè)養(yǎng)老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應(yīng)對人口老齡化的重要手段，應(yīng)該存在較大的發(fā)展空間。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民的養(yǎng)老等保障方式將發(fā)生較大變化，從過去主要依靠“養(yǎng)兒防老”轉(zhuǎn)向主要依靠社會保障和商業(yè)保險。但是這也僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到一定程度的發(fā)展，由于農(nóng)民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農(nóng)民養(yǎng)老問題。六、農(nóng)村最低生活保障制度僅在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實行，如浙江、廣東等地區(qū)。黨的十六屆三中全會后，許多地區(qū)開始探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。如福建省就已經(jīng)基本建立起農(nóng)村最低生活保障制度，但是農(nóng)村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數(shù)社會群體的需求。七、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“農(nóng)保”）到目前為止，“農(nóng)?！币廊皇窃?jīng)試圖覆蓋全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重。“農(nóng)?！钡姆苫A(chǔ)是1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了大膽的改革試點(diǎn)，取得了一定的積極效果。

3.3建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性

3.3.1傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式面臨諸多挑戰(zhàn)，需建立新的養(yǎng)老方式

在現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老的任務(wù)絕大部分是由家庭來承擔(dān)，農(nóng)村老人的主要生活來源是家庭贍養(yǎng)和土地收入，然而隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，這兩種養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發(fā)生了一些變化，使得傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式面臨諸多困難與挑戰(zhàn)，很難再維系農(nóng)村未來的養(yǎng)老需要。其中體現(xiàn)在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有學(xué)者指出，農(nóng)村改革這種誘致性制度變遷的發(fā)生，客觀上表現(xiàn)了一種交易的結(jié)果。國家在允許社區(qū)占有所有權(quán)、允許農(nóng)民以大包干名義占有土地使用權(quán)的時候，向農(nóng)民讓渡的是什么呢，讓渡的是農(nóng)民承包的那塊土地必須承擔(dān)農(nóng)民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農(nóng)民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當(dāng)了有效的退休保障?？墒?，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發(fā)揮。按照現(xiàn)行土地政策規(guī)定，土地所有權(quán)歸集體所有，我國農(nóng)民所擁有的僅僅是土地的使用權(quán)，而無權(quán)對上地進(jìn)行自由買賣，因此農(nóng)民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農(nóng)民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農(nóng)民的收入主要是來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，土地承擔(dān)包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障負(fù)擔(dān)，顯然要通過從事土地經(jīng)營所獲得的收益，而農(nóng)民經(jīng)營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，在有些地方，農(nóng)業(yè)經(jīng)營甚至是絕對虧本。目前，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規(guī)模分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)之下，農(nóng)產(chǎn)品成本增加的勢頭，卻一直比較強(qiáng)勁，由此導(dǎo)致主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益，已經(jīng)越來越低。以浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經(jīng)下降到505.71元，4年間減幅達(dá)26.69%;如扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用因素，則農(nóng)地經(jīng)營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經(jīng)下降到-174.72元;農(nóng)地經(jīng)營處于絕對虧本的狀態(tài)。在這種情況下，越來越多的農(nóng)民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進(jìn)行粗放經(jīng)營，甚至將土地撂荒。其實，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負(fù)擔(dān)重，土地首先是生產(chǎn)資料，只有先具備生產(chǎn)資料的功能，才能發(fā)揮其保障功能，但現(xiàn)在承包土地承載的農(nóng)業(yè)稅以及其他社會負(fù)擔(dān)很重，農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)也主要分?jǐn)偟教锂€之中，農(nóng)民增產(chǎn)不增收現(xiàn)象相當(dāng)突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。

3.3.2家庭養(yǎng)老功能衰退

家庭養(yǎng)老是家庭范圍內(nèi)的代際交換，它建立在道德約束力基礎(chǔ)之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養(yǎng)是以孝為核心在家庭內(nèi)部進(jìn)行的，孝道思想在中國有著長久的發(fā)展歷史和深刻的社會影響。儒家認(rèn)為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經(jīng)也，地之義也，民之行也，德之本也?！彼匀寮伊⒔桃孕槠瘘c(diǎn)，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義。”因此，孝的道德觀最初是調(diào)解長者與小輩之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運(yùn)行良好，按教授的解釋:中國家庭的養(yǎng)老模式，實際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養(yǎng)甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養(yǎng)乙，下一代對上一代都要反饋的模式。”主要是“孝”文化為家庭養(yǎng)老提供了內(nèi)在驅(qū)動力。但到20世紀(jì)末其依賴的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)卻出現(xiàn)動搖。認(rèn)為:“隨著人類由農(nóng)業(yè)社會進(jìn)入工業(yè)社會和后工業(yè)化社會，家庭贍養(yǎng)功能就慢慢脫離家庭而社會化?！泵滋亓_在《歐洲家庭史》中進(jìn)一步描述道:“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)是一種無貨幣經(jīng)濟(jì)，以致于贍養(yǎng)老人只在家內(nèi)是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現(xiàn)金支付并用此錢購買食物，而在前工業(yè)時代，在農(nóng)業(yè)地區(qū)中，這兩個都是不存在的?！背霈F(xiàn)這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)制度的巨大變遷。生產(chǎn)力得到飛速發(fā)展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農(nóng)村生產(chǎn)生活型態(tài)也在現(xiàn)代化過程中發(fā)生巨大變化。自給自足的經(jīng)濟(jì)條件不復(fù)存在，年齡在生產(chǎn)中的優(yōu)勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關(guān)系出現(xiàn)松動。1990年我國農(nóng)村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規(guī)模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農(nóng)化和農(nóng)村勞動力的遷移對農(nóng)村家庭養(yǎng)老產(chǎn)生了消極影響，20世紀(jì)80年代中期以來，農(nóng)村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區(qū)或城鄉(xiāng)遷移的速度和規(guī)模不斷上漲，這種轉(zhuǎn)移使農(nóng)村家庭養(yǎng)老應(yīng)有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統(tǒng)的弱化。第三，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎(chǔ)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，受商品貨幣等因素的影響，傳統(tǒng)的家庭觀和老年價值觀受到強(qiáng)烈沖擊，許多農(nóng)民己不再認(rèn)為多子多福，開始走出養(yǎng)兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮(zhèn)居民享受同樣的社會養(yǎng)老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養(yǎng)老保障模式。

3.3.3建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)

社會保險權(quán)是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項基本權(quán)利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機(jī)會或遇到其他災(zāi)害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權(quán)利。我國《憲法》第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。農(nóng)民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產(chǎn)財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風(fēng)險以及失業(yè)、年老、傷殘、疾病等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，為了防范這些風(fēng)險的發(fā)生，理應(yīng)合法享有與城鎮(zhèn)職工同等的社會保險權(quán)利，這是農(nóng)民享有國民待遇的具體體現(xiàn)。況且，農(nóng)民一直為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，享有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)民與城市居民應(yīng)具有平等的權(quán)利，長期以來，據(jù)有非農(nóng)戶口的城市居民始終優(yōu)越于農(nóng)村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農(nóng)村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實質(zhì)性區(qū)別。其中，最為顯著的區(qū)別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，除極少數(shù)“五保”老人政府給予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮(zhèn)職工的下崗(失業(yè))、貧困也給予了特別關(guān)照，全面推行了失業(yè)保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農(nóng)民始終默默無聞地為中國工業(yè)化建設(shè)貢獻(xiàn)著他們的力量。有關(guān)研究表明，建國以來，農(nóng)民通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差、農(nóng)業(yè)稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養(yǎng)活了十幾億中國人，而且通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等形式為國家的工業(yè)化積累了大量資本改革。開放以來，農(nóng)民貢獻(xiàn)出1億畝耕地，地價差額達(dá)上萬億元，農(nóng)業(yè)資金轉(zhuǎn)移嚴(yán)重，為此農(nóng)民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農(nóng)民提供任何社會保障，還讓農(nóng)民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟(jì)，顯然這是不公平的。

3.3.4建立農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度是提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要條件

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需發(fā)展有兩個基本前提，一是要有穩(wěn)定資金投放，二是要有一定技術(shù)的勞動力。如果沒有可靠的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險幫助他們抵御年老的風(fēng)險，免除他們的后顧之憂，農(nóng)民就會將其收入儲蓄起來，用來養(yǎng)老防老，不愿意投入到生產(chǎn)進(jìn)程中，這就使得農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，根據(jù)有關(guān)資料表明，農(nóng)村居民購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉(xiāng)社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質(zhì)的農(nóng)村勞動力不斷流向城市，而城鎮(zhèn)中的人才因為農(nóng)村缺乏必要的勞動保障不愿到農(nóng)村工作，所以城鄉(xiāng)保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有助于提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

4.我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的特點(diǎn)

在明確中國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容后，對于其內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)，可以主要從以下幾個方面進(jìn)行分析：

一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則

即養(yǎng)老金的主要部分來自農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，集體可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況給予適當(dāng)補(bǔ)助，補(bǔ)助比例不做統(tǒng)一規(guī)定，隨集體經(jīng)濟(jì)狀況的好壞而定。在集體經(jīng)濟(jì)狀況較好多地方或時期，助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)相對提高；反之，補(bǔ)助比例可以下調(diào)，甚至不設(shè)底線。國家政策扶持，主要體現(xiàn)在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的集體補(bǔ)助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據(jù)具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱的現(xiàn)實，但是在實踐中卻暴露出強(qiáng)制性不足的缺陷，尤其是對集體補(bǔ)助比例缺乏具體、詳細(xì)的規(guī)定；有的地方政府為了減少本地企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補(bǔ)助的減少，國家對農(nóng)村養(yǎng)老費(fèi)的“政策扶持”也失去現(xiàn)實作用。農(nóng)村養(yǎng)老費(fèi)籌資原則也有所規(guī)定的“個人繳費(fèi)”為主變?yōu)閷嶋H上的“全部個人繳費(fèi)”。如山東省《平陽農(nóng)村社會保險斬行辦法》中就明文規(guī)定：“保險費(fèi)集體確無力補(bǔ)助，由個人全部繳納”。這樣，農(nóng)村養(yǎng)老保險由原本設(shè)計上的國家、集體、個人三方共同承擔(dān)變?yōu)橛蓚€人完全承擔(dān)。

二、實行“多檔次”的繳費(fèi)方式

實行“多檔次”的繳費(fèi)方式主要是針對我國農(nóng)村各地區(qū)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實。1992年，民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險金每月繳費(fèi)方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設(shè)置一個檔次。這主要是基于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距而制定的，經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)，繳費(fèi)可以多一點(diǎn)，較為貧困的地區(qū)，則可以相對低一點(diǎn)。但是，這種繳費(fèi)方式在設(shè)計時忽略了農(nóng)村的另一現(xiàn)實，即相當(dāng)部分農(nóng)民養(yǎng)老觀念落后，把自己未來養(yǎng)老寄予子女后代身上，他們對養(yǎng)老保險制度缺乏認(rèn)同感，存在心理疑慮。因此，在實踐中，大多數(shù)農(nóng)民都傾向于轉(zhuǎn)向低檔次的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農(nóng)村老年人口的未來養(yǎng)老需要的。

三、在籌資方式上實行“完全積累制”

“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費(fèi)，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達(dá)到法定的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發(fā)給個人。這種方式的特點(diǎn)是以收定支，籌資規(guī)模和保險金比較穩(wěn)定，不會引起養(yǎng)老金的代際轉(zhuǎn)嫁矛盾，當(dāng)然也存在著基金保值增值的問題。

四、在養(yǎng)老保險基金管理上，主要實行縣級統(tǒng)籌

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中的重點(diǎn)。我國現(xiàn)行的辦法是在縣（市、區(qū)）建立養(yǎng)老保險的專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收取和發(fā)放養(yǎng)老金的工作，以縣為單位實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理，并接受同級財政、審計部門的監(jiān)督。這無疑是考慮到目前我國農(nóng)村情況千差萬別，建立統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的養(yǎng)老金收發(fā)機(jī)制尚不可能；但是由于基層管理機(jī)構(gòu)不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運(yùn)營中出現(xiàn)了諸多管理不規(guī)范的現(xiàn)象。

5.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)中存在的問題

5.1保障水平過低

《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》提出了“堅持資金個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發(fā)點(diǎn)是以政策扶持進(jìn)行激勵，但不增加財政負(fù)擔(dān)，政府不進(jìn)行財政補(bǔ)貼和兜底。這在實際上是行不通的，社會養(yǎng)老保險不同于商業(yè)養(yǎng)老保險，政府的財政支持是必須的，因為僅僅通過農(nóng)民自身籌集到的養(yǎng)老基金根本難以應(yīng)對老年時的基本生活要求。而且，在養(yǎng)老金支出高峰期出現(xiàn)支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養(yǎng)老金的發(fā)放，否則會嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。溫克勒(winkler)在總結(jié)歐洲國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機(jī)構(gòu)能只依賴所繳費(fèi)用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，他們都需要依賴政府補(bǔ)助和其他方式來補(bǔ)貼”。通過財政補(bǔ)貼，調(diào)動農(nóng)民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補(bǔ)貼不兜底的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強(qiáng)制性的，農(nóng)民越來越?jīng)]有積極性?，F(xiàn)在許多地方不再堅持《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農(nóng)民自身而言，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農(nóng)民參保的積極性也普遍不高?！痘痉桨浮芬?guī)定，農(nóng)民可以根據(jù)自己的實際情況繳納保險費(fèi)，從2元-20元，每兩元一個檔次進(jìn)行繳費(fèi)。多數(shù)地區(qū)農(nóng)民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費(fèi)10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，20年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這個數(shù)額是很難起到養(yǎng)老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經(jīng)濟(jì)因素，最終拿到的養(yǎng)老金更少。據(jù)國家勞動和社會保障部統(tǒng)計，2006年全年共有355萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，共支付養(yǎng)老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5374萬人，年末農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元，按投保人數(shù)計算人均僅659元。由此可見，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實際上根本起不到多大的養(yǎng)老保險作用。

5.2制度缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性

西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險是通過國家立法形式實行的一種強(qiáng)制性社會保險，具有法律強(qiáng)制性、保障基本性和國家保證性特點(diǎn)。例如德國在19世紀(jì)80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴(kuò)大到全體農(nóng)民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農(nóng)民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平和消費(fèi)方式等方面存在較大差別，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實行農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的條件，所以，我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強(qiáng)制性，國家沒有統(tǒng)一的法律條文各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，對政府和農(nóng)民都缺乏普遍的強(qiáng)制性和規(guī)范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩(wěn)定性,對農(nóng)民投保的信心缺乏足夠的支持。

5.3、“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重

我國當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴(yán)重，目標(biāo)人群的養(yǎng)老問題沒有得到根本解決。主要表現(xiàn)在：首先，在農(nóng)村采取的是完全積累型的養(yǎng)老保險模式，帶來的突出問題是參加養(yǎng)老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養(yǎng)老保險，今后的養(yǎng)老問題也比較容易解決。甚至“出現(xiàn)富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面?！奔醋钚枰B(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民則不能從養(yǎng)老保險中受惠。而社會保險的目標(biāo)之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與這一目標(biāo)是相違背的，不符合建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導(dǎo)致參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的基本上都是比較富裕的農(nóng)民，而真正面臨養(yǎng)老困難的貧困農(nóng)民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養(yǎng)老保險制度，并為真正解決未來農(nóng)村養(yǎng)老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市農(nóng)民投保金額明顯高于中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

5.4對農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的監(jiān)管不力

一方面，按《基本方案》的規(guī)定，養(yǎng)老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農(nóng)?；疬`規(guī)進(jìn)行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農(nóng)村養(yǎng)老縣級農(nóng)保機(jī)構(gòu)基本上包攬了從政策制定、實施到養(yǎng)老保險資金的收、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)督等各環(huán)節(jié)、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監(jiān)督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結(jié)果極其容易造成農(nóng)?；鸨慌灿煤蛿D占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險，從基本內(nèi)容、主要特點(diǎn)到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。為適應(yīng)現(xiàn)實需要，必區(qū)分各地區(qū)的實際情況，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗，建立真正的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)行的法律依據(jù)主要有三:一是準(zhǔn)法律依據(jù)。主要有1992年1月頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款;二是相關(guān)文件內(nèi)容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充，加快完善社會保障體系?！薄疤剿鹘⑥r(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視三農(nóng)問題和農(nóng)保問題的講話?？傮w而言，1992年頒布實施的《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》許多地方在實踐中行不通;各種文件和領(lǐng)導(dǎo)講話的內(nèi)容則過于籠統(tǒng)和原則，難以用來指導(dǎo)實際工作。因此各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在實踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據(jù)。因此，各地對農(nóng)村養(yǎng)老保險法規(guī)的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運(yùn)用以及發(fā)放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執(zhí)行的，而并沒有與農(nóng)民形成一種規(guī)范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的規(guī)范性、長期性和穩(wěn)定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數(shù)省已將農(nóng)村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉(xiāng)一級未能實現(xiàn)順利交接，造成不少地區(qū)社保管理秩序混亂，特別是中西部地區(qū)，管理體制未理順問題嚴(yán)重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規(guī)時有發(fā)生，基金管理秩序混亂。2005年發(fā)生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農(nóng)保資金損失。2006年云南紅河州也曾發(fā)生挪用4280萬農(nóng)?；鸾ê廊A辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農(nóng)?；?。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農(nóng)?；鸬陌踩！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理。保值增值主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂?，必須兼顧當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益，國家利益和地方利益，同時要建立監(jiān)督保障機(jī)制?！蔽覈绫；鸬氖找媛势蛷?002年以來我國社?；鸬耐顿Y收益率可以看出我國2002年一2005年社保基金收益率一直都維持在5%以下，扣除當(dāng)年的通貨膨脹率水平，社保基金的收益率就更低了，甚至2004年僅有2.43%，低于當(dāng)年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現(xiàn)的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調(diào)，因此，社?；鸬膶嶋H收益率也沒有明顯的提高。但實際上，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農(nóng)保基金主要用于直接放貸、抵押擔(dān)保、機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)占用以及存入當(dāng)?shù)胤倾y行金融機(jī)構(gòu)和劃入地方財政專戶。據(jù)統(tǒng)計，至2001年底，全國216.07億元農(nóng)?；鹂傤~中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機(jī)構(gòu)存款、購買金融債券和企業(yè)債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運(yùn)營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當(dāng)?shù)匦姓缮?，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運(yùn)營效率普遍偏低。

6.完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體措施

一、政府要在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的建立中擔(dān)負(fù)重要的職責(zé)

雖然，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要?！笔紫?，要從政策上提供條件，支持農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網(wǎng)絡(luò)和社會保險救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，為促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保險向社會轉(zhuǎn)化提供必要服務(wù)；其次，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老險模式和體制，要進(jìn)一步明確各級政府的職責(zé)，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老的風(fēng)險；再次，努力加快社區(qū)建設(shè)，要大力發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制，使農(nóng)村老人的生活服務(wù)，由家庭“獨(dú)攬”變?yōu)榧彝ヅc社區(qū)共同承擔(dān)；最后，重視農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農(nóng)民養(yǎng)老工作的宣傳，使各方面都來關(guān)心和支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)。

二、轉(zhuǎn)變政府職能，實行政事分開

正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應(yīng)該是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因為“如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難?！本宛B(yǎng)老保險方面看，國務(wù)院在1995年就明確提出“實行社會保險行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)”的目標(biāo)要求，但是在實際運(yùn)作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監(jiān)督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督三功能相互結(jié)合、互相制約的高效、透明、公正的運(yùn)作機(jī)制，就要轉(zhuǎn)變政府職能，使之由直接經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

三、促進(jìn)法制和制度建設(shè)，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作

在亨廷頓看來，“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進(jìn)法制和制度建設(shè)并加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險的立法工作對于完善我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度具有重要意義?！巴擎?zhèn)一樣，農(nóng)村養(yǎng)老社會保險也要依法行事。”改革與完善農(nóng)村養(yǎng)老保險與法制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，使養(yǎng)老保險改革決策與法制建設(shè)相統(tǒng)一，才能使農(nóng)村社會養(yǎng)老健康發(fā)展。同時，要重視農(nóng)村養(yǎng)老社會保險的法制體系建設(shè)，包括地方法規(guī)和國家法律，使養(yǎng)老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養(yǎng)老保險來維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。政府要盡快制定和完善農(nóng)村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農(nóng)村社會保障制度和政策的穩(wěn)定性與持續(xù)性，提高廣大農(nóng)民對政府推行社會保障政策的信心。

四、多渠道籌集并加強(qiáng)對養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌運(yùn)營

首先，在目前農(nóng)民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費(fèi)為主,集體相輔,政府適當(dāng)支持的三方負(fù)責(zé)的保險金繳費(fèi)制度外,還需探索多渠道的農(nóng)村保費(fèi)供應(yīng)?！艾F(xiàn)代社會保障事業(yè)是全體社會成員的共同事業(yè)，國家應(yīng)鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔(dān)繳費(fèi)、參與經(jīng)辦保障事務(wù)、參與管理和監(jiān)督社會保障制度的實施等，社會保障不再單純是政府的責(zé)任，這種做法使社會保障事業(yè)具備更為堅實的社會、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。其次，政府應(yīng)高度重視農(nóng)村養(yǎng)老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金管理和運(yùn)營的職責(zé)；同時要建立健全相應(yīng)的財務(wù)核算、審計監(jiān)督等項制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現(xiàn)資金的增值；最后，還要要加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金運(yùn)營過程中的監(jiān)管工作,嚴(yán)禁基層組織和政府其它機(jī)構(gòu)挪用基金,嚴(yán)禁任何人打著養(yǎng)老保險的幌子向農(nóng)民亂集資、亂收費(fèi)。為了提高農(nóng)民的認(rèn)識和支持程度,必須要加強(qiáng)政策宣傳力度,重點(diǎn)應(yīng)放在示范、推廣和操作的規(guī)范性、科學(xué)性和保險金發(fā)放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農(nóng)民都能明白參加養(yǎng)老保險是為了自己,這樣養(yǎng)老保險的工作也就能順利開展。

五、建立多層次、多渠道的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立

多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。就目前我國廣大農(nóng)村的具體實際來看，應(yīng)堅持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險，即加大發(fā)展集體企業(yè)和補(bǔ)助養(yǎng)老保險以及發(fā)展儲畜養(yǎng)老保險，并給予政策支持。堅持城鄉(xiāng)有別和與家養(yǎng)老、土地保障、社會扶持相結(jié)合的多層次的農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度。此外，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村社會保障水平還比較低，可以采取強(qiáng)制性原則。但考慮到我國地區(qū)經(jīng)水平的不同，在東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導(dǎo)，也可以允許民間團(tuán)體主導(dǎo)，作為全國性農(nóng)村社會保險體系的一個重要補(bǔ)充。商業(yè)保險能否進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域，取決于是否有錢可賺。政府應(yīng)當(dāng)消除一些限制保險市場的法規(guī)，同時出臺一些優(yōu)惠政策，以吸引保險公司進(jìn)入農(nóng)村。

7我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本框架

建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是一項十分艱巨的任務(wù)，需要廣大理論和實際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟(jì)社會條件進(jìn)行分析研究、總結(jié)我國十幾年來農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)、并借鑒國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有益成果的基礎(chǔ)上，本人對我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本框架進(jìn)行了初步探索。具體內(nèi)容如下:

7.1建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的專門制度

前面已經(jīng)提到，由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距顯著，農(nóng)村和城市之間在建立社會養(yǎng)老保險制度的問題上沒有共同基礎(chǔ)，不具備建立統(tǒng)一型和統(tǒng)分結(jié)合型的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)條件。因此，我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須是針對農(nóng)民的專門制度，而不能與城市養(yǎng)同運(yùn)用一套社保制度。目前我國受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，還不能建立像西方發(fā)達(dá)國家那樣成熟完善的社會養(yǎng)老保險;同時由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等原因我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在保費(fèi)征繳和養(yǎng)老金給付上也不具備實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的條件。因此，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎(chǔ)上，在遵循上述原則的前提下，總結(jié)此前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題以及取得的經(jīng)驗，根據(jù)各地的實際經(jīng)濟(jì)承受能力，初步達(dá)到在農(nóng)村普及社會養(yǎng)老保險的目的。

7.2邊試邊行，逐步建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度時所需要應(yīng)對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發(fā)揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，然后再從經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，最后用這些規(guī)律、理論來指導(dǎo)我們的實踐。因此，在目前的條件下，各地應(yīng)該根據(jù)實際情況制定出一系列農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經(jīng)開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據(jù)前一階段探索的經(jīng)驗和教訓(xùn)，出臺一系列的指導(dǎo)方針和具有指南性質(zhì)的文件，比如國家在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的角色定位，地方各級政府責(zé)任范圍等等。

7.3推進(jìn)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的同時，繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老的作用

社會保險的特點(diǎn)是國家從勞動者和企業(yè)所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)劑，旨在創(chuàng)造一種穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序和生活環(huán)境，有利于勞動者的生存、發(fā)展和延續(xù)。但是由于目前我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險機(jī)制。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立既要強(qiáng)調(diào)社會養(yǎng)老，同時也不能忽視了家庭養(yǎng)老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化?！爸袊绕涫寝r(nóng)村家庭觀敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭養(yǎng)老有著深厚的根基;而且在家庭養(yǎng)老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環(huán)境。中國的家庭養(yǎng)老模式受到聯(lián)合國的高度稱贊，聯(lián)合國認(rèn)為以中國為代表的亞洲家庭養(yǎng)老模式是全世界的榜樣。家庭養(yǎng)老所具有的優(yōu)越性是任何其他養(yǎng)老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)必須繼承中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，愛老敬老，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的功能。方面可以借鑒韓國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的經(jīng)驗。韓國是以家庭為中心的儒教傳統(tǒng)國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩(wěn)定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎(chǔ)，政府提倡善德的傳統(tǒng)信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業(yè)，從而穩(wěn)定了家庭和社會，使家庭和慈善事業(yè)成了韓國社會保障制度的重要組成部分。

7.4堅持因地制宜、分類推進(jìn)的原則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實使我國在近期內(nèi)還不能建立起全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。我認(rèn)為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統(tǒng)一的發(fā)展思路，分對象、分階段建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。因此在我國建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，建立不同層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制，避免農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“一刀切”。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的東部經(jīng)濟(jì)，應(yīng)立即著手建立以社會養(yǎng)老為主、家庭養(yǎng)老為輔的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制;在經(jīng)濟(jì)狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進(jìn)行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險的試點(diǎn)工作，同時鼓勵農(nóng)民進(jìn)行自愿儲蓄為補(bǔ)充，為今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展積累經(jīng)驗。在中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的地方，仍然實行以家庭為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險。各地必須在認(rèn)真研究本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及可承受能力的基礎(chǔ)上，制定出適合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會穩(wěn)定的制度，逐步發(fā)展，不冒進(jìn)也不滯后。針對農(nóng)村中不同產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員要進(jìn)行區(qū)別對待，這既是國外實踐的經(jīng)驗，也是我國農(nóng)村勞動力從業(yè)范圍多樣化的需要。對于以農(nóng)業(yè)為主的從業(yè)人員應(yīng)該納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的范圍內(nèi)。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有穩(wěn)定收入的農(nóng)民，必須按照《合同法》的規(guī)定，簽訂勞動合同，參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。對于失地農(nóng)民，失去了土地這種基本的生產(chǎn)資料，實際上己經(jīng)不再屬于“農(nóng)民”這個范疇，也應(yīng)該參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但是對于失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險政府應(yīng)該在政策上和財政上予以傾斜。

7.5土地政策與養(yǎng)老保險制度相結(jié)合

土地政策是農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的國家，尤其是小農(nóng)占多數(shù)的國家，很多都把土地政策與農(nóng)民養(yǎng)老保險制度相結(jié)合。我國目前實行的是家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是一種集體所有、農(nóng)民以戶為單位獨(dú)立經(jīng)營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農(nóng)村的生產(chǎn)力水平得到提高，但也出現(xiàn)了土地經(jīng)營規(guī)模過小使土地效益下降的現(xiàn)象。我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地?fù)Q社保”的制度，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，解決現(xiàn)有的土地細(xì)化與規(guī)?；?jīng)營的矛盾;同時也促進(jìn)土地向經(jīng)營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)的年齡設(shè)定，另一方面是農(nóng)民放棄經(jīng)營權(quán)之后養(yǎng)老保險的優(yōu)惠政策如何設(shè)計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農(nóng)村老齡化嚴(yán)重的情況，為防止出現(xiàn)土地被出讓后沒有得到有效利用的現(xiàn)象，可以適當(dāng)?shù)膶⑼诵菽挲g推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)額;另一種施行起來比較復(fù)雜，但是更受農(nóng)民的青睞，那就是參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法進(jìn)行管理。各地可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平設(shè)定適合的退休年齡和養(yǎng)老金優(yōu)惠方案。因此，在建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時強(qiáng)調(diào)土地政策的作用，既可以提高老年農(nóng)民的保障水平，又可以提高農(nóng)村土地的現(xiàn)實保障能力。

7.6國家、地方、農(nóng)民三方籌資