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篇1

從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費,而且意味著缺少受教育的機會,營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權和恐懼”,據(jù)此可以確立三個層次的減貧目標,一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產條件;三是要培養(yǎng)和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力。上述目標與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此,各國政府減貧主導力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財政,我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財政的減貧能力最強,可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨立運用,必須在公共財政的輔助下才能產生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。

一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據(jù)

研究公共財政減貧,首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系,判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內,在此前提下,還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標,對于各種原因導致的人們創(chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行,降低經濟發(fā)展效率,甚至會引發(fā)社會動蕩、威脅政權穩(wěn)定,致使效率也無從實現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至會產生負面影響,那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說,政府在短期內可以通過直接的方式,給貧困者以物質上的救濟,滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經濟中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強政府減貧的可持續(xù)性,實現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應該看到,因政府資源有限,政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應充分發(fā)揮政府主導作用,并主要通過公共財政履行減貧職能;其次應引導市場主體和社會成員積極參與,實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調配合,從而提高減貧的質量和效率。

(二)公共財政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經濟學家認為,緩解貧困應從促進經濟增長入手,公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成,限制人口增長和提高人口素質,促進農村勞動力轉移,實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環(huán)積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經濟學家則認為,為了緩解貧困,公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標,并在此基礎上進行資源配置以提高效率,進行收入分配以實現(xiàn)公平,進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題:國民收入總量越大,社會經濟福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經濟福利也就越大。當然,“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為,旨在實現(xiàn)收入分配平等的財政政策是正確的,他強調的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫(yī)療保健等,為此政府應當實行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補助,對貧困線下的公民進行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義,在經濟發(fā)展的初期和中期,我國公共財政減貧重點依靠經濟發(fā)展來實現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經濟發(fā)展進入成熟期,公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況,可以確定我國公共財政應發(fā)揮三項基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財政職能應體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標的實現(xiàn)。

(一)公共財政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”,這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產品和服務,由于公共財政提供如下五類公共產品和服務,使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設;其二,在貧困地區(qū)實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護;其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設中小學校普及義務教育,舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側重于初次分配,政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項職能具有較強的減貧取向:一是實施累進的個人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時,進行轉移支付,對低收入者實施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現(xiàn)縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的目標;二是提供公共服務并力求實現(xiàn)公共服務均等化目標,一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務,從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率,同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發(fā)展需求。

經濟穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展,這一目標具有較強的減貧取向。首先,經濟發(fā)展目標和減貧是相輔相成的,只有經濟穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實現(xiàn)社會公平,才能提高經濟發(fā)展的速度和質量;經濟發(fā)展目標要求在物質資源有限的情況下,全體社會成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經濟增長的代價。其次,社會發(fā)展目標要求社會的全面進步和協(xié)調發(fā)展,公共財政以滿足社會公共需要為首要任務,強調以人為本的原則,通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發(fā)展來實現(xiàn)社會發(fā)展目標。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護目標重在關注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀,積極支持和諧社會建設,大力保障經濟、社會與人的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財政經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢

公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先,公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產品與公共服務”,這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征,體現(xiàn)著公共財政減貧的職能優(yōu)勢,因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標,公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上,公共性還意味著公共財政更加關注貧困者,因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎上并不損失效率。

其次,公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入,分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集,是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二,公共支出具有靈活性,其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體,履行財政減貧職能的全部支出都包括在內,轉移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預算作為公共收支的年度計劃,是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮,具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點,為靈活的公共財政賦予了一定的約束力,這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四,公共財政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系,通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標,公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的,它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略,且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五,公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力,是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見,公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應減貧任務的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強的優(yōu)勢。

最后,公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實現(xiàn),例如農業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財政的協(xié)調配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征:主要作用于分配領域,傾向于結構調整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施,其中直接手段直接面向貧困者個人,能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農業(yè)政策是通過扶植農業(yè)、發(fā)展農村經濟、增加農民收入來實現(xiàn)減貧的,農業(yè)政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現(xiàn);價格政策是通過農產品價格保護,進而保證農民收入水平來實現(xiàn)減貧的,價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補貼配套使用,而后者屬于公共財政調節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復生產來實現(xiàn)減貧的,一般需要財政出面進行貸款擔保,貸款才能順利發(fā)放。

可見,公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務來說是不可或缺的。

三、公共財政減貧的實踐經驗

世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經濟發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗,提高減貧任務的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經驗

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產業(yè)結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近,其經驗更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經驗。

印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段:第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內容,公共財政支持了“農業(yè)精耕縣計劃”、“農業(yè)精耕地區(qū)計劃”和,重點解決糧食問題和農村貧困問題;第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農村綜合發(fā)展”計劃、“青年職業(yè)培訓”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發(fā)展計劃,在農業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時,公共財政積極配合以農村小額信貸為核心內容的信貸扶貧模式,為自耕農占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農民提供了及時、便利的信貸服務,推動了該國農村經濟的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強調小額信貸項目的社會功能著稱,切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經濟手段,引導貧困者參與并對其進行有效激勵,為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務,承擔著該國重要的扶貧任務,其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。

20世紀中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經濟、文化中心,帶動周圍地區(qū)的發(fā)展;設立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調部”作為專門管理機構,從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實行農產品最低保護價格,當市場價格高于這個價格時,農民可以自由向市場出售,而當市場價格低于這個價格時,農民可以將產品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護了農民的基本利益。“發(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達國家的減貧經驗

“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價格政策、就業(yè)培訓、發(fā)展基礎設施及社會事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財政的力量實施。

社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實質是對國民收入的再分配,其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟,以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行,主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達國家經濟實力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經成為美、英、德等發(fā)達國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財政都是典型的福利財政,地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎設施,增強貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發(fā)展。西方發(fā)達國家擁有雄厚的經濟實力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施,其經驗對于我國制定合理、科學的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進行大規(guī)模的西部開發(fā)行動,制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎上實現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進一步促進了美國整體經濟發(fā)展。再如,德國曾進行大規(guī)模的東部開發(fā)行動,實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進行大量財政援助,主要用于加強基礎設施建設、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務投入和為其中小企業(yè)的技術創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經濟發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經濟社會條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進行案例分析,能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財政是納雍縣實現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財政扶貧資金使用機制,通過建立農業(yè)發(fā)展風險基金、為農民提供貸款貼息和擔保等方式,增加農業(yè)融資渠道,使農民獲得足夠的生產資金,并對貧困程度不同的農戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財政資金的使用效益。據(jù)調查,納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎設施和社會公益事業(yè)建設。在重視財政投入的同時,該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理,精心組織項目實施,其中包括:財政扶貧資金項目申報管理,規(guī)定申報項目必須是扶貧開發(fā)重點村,并從規(guī)劃的項目庫中征求村民意見選擇申報;財政扶貧資金項目實施管理,項目審批后各實施單位擬定實施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動資金開始啟動;實行財政扶貧資金項目公示制,將資金數(shù)量、項目名稱、實施地點、建設單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示,涉及貧困農戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項目的,將貧困戶名單進行公示,接受社會監(jiān)督;加強扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度,全面、準確、動態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經濟社會發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學的監(jiān)測和考核指標體系;實行縣級財政報賬制,項目實施結束后,經驗收組驗收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計核算中心報賬;實行項目后續(xù)管理制度,保證項目管理的延續(xù)性。此外,該縣財政還支持產業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業(yè)發(fā)展、農村勞動力的轉移培訓等扶貧措施的落實。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路,堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實施一系列有效的減貧措施,已于1998年實現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”,著力改善貧困村和貧困農戶的生產生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠山區(qū)的群眾進行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經濟致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業(yè)培訓中心基地,促進農村富余勞動力輸出,支持擴大與促進就業(yè)工程;通過深化農村稅費改革、扶持發(fā)展農村種養(yǎng)業(yè)及農村專業(yè)協(xié)會、加快農網改造和生態(tài)公益林建設等支持農民減負增收工程;落實“兩免一補”政策,開展職業(yè)教育,免費培訓農村勞動人才,引進對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費,使醫(yī)療救濟特困戶、低保救濟對象、“五?！惫B(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟困助殘工程;推進農村合作醫(yī)療制度,擴大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強公共衛(wèi)生基礎設施建設,確保食品藥品安全,加強安全生產管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設施,支持農村飲水工程;投資建設縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災減災工程;支持外來員工合法權益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”,陽山縣農村基礎設施建設得到加強,農村生產生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農業(yè)生產布局得到調整,農業(yè)資源得到優(yōu)化,農村勞動力素質得到提高,農民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財政減貧的政策思路

國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程,由于貧困成因復雜、貧困程度不一,單從一兩個方面實施減貧措施難以實現(xiàn)長期減貧目標,因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討,以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經濟環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎設施落后,產業(yè)基礎薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質普遍較低;資金、技術、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財政應該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧;對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準方式,做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準方式,即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項目改善地區(qū)的生產和生活條件,從而使貧困人口受益,實現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個省區(qū)市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠山區(qū)的居民外已經實現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準方式的優(yōu)點也就無從體現(xiàn)。對此,我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍,以提高瞄準的準確性,同時防止財政扶貧資金的浪費。目前,我國將瞄準方向逐漸轉向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規(guī)劃。在此基礎上,應進一步調整瞄準范圍,一是將瞄準對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助,直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地擺脫貧困,二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調動,也會增大財政的壓力。因此,應盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產力,實現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財政應一方面通過單純發(fā)放資金和實物對特困人群實行救濟,一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區(qū)經濟發(fā)展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化,因為隨著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨立完成減貧任務,需要社會力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時,還應引導貧困對象根據(jù)實際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點相適應的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現(xiàn)脫貧。

篇2

2加大專項經費公共財政投入

2.1發(fā)揮縣級公共財政資金對養(yǎng)殖戶疫病防控的導引作用

縣鄉(xiāng)的公共財政資金通過支持養(yǎng)殖戶的小區(qū)建設等方面的路徑，加強對養(yǎng)殖戶的支持，對進一步完善養(yǎng)殖戶的綜合生物安全措施來發(fā)揮積極性的作用。在當前的財政支持的基礎上，適當增加養(yǎng)殖戶建設補助，動物撲殺和無害化處理補償?shù)认嚓P的投入，指導養(yǎng)殖戶加大對動物疫病的基礎設施方面的建設，配備相關的技術人員，檢測免疫效果，進行消毒處理與無害化處理，環(huán)境衛(wèi)生等多個方面的監(jiān)管力度，在動物疫病防控技術和人員培訓等方面提供服務，并加強相關的指導。

2.2創(chuàng)建公共財政支持畜牧獸醫(yī)公共服務發(fā)展的新機制

創(chuàng)建適宜畜牧業(yè)健康發(fā)展、獸醫(yī)公共衛(wèi)生管理以及動物疫病防控工作需要的，實現(xiàn)長期穩(wěn)定增長的畜牧獸醫(yī)工作經費的保障機制，縣政府公共財政年度針對畜牧獸醫(yī)公共服務方面的投入，需要隨著畜牧獸醫(yī)公共服務整體產值進一步提高，真正實現(xiàn)按照特定比例實現(xiàn)增長，做到健康養(yǎng)殖，能形成規(guī)模養(yǎng)殖經濟。全面貫徹“政府引導、政策扶持、統(tǒng)一規(guī)劃、規(guī)范建設、強化監(jiān)管、提高效益”的基本原則，全面發(fā)展畜禽養(yǎng)殖小區(qū)或者是養(yǎng)殖場。在發(fā)展養(yǎng)殖小區(qū)的時候，需要做到產業(yè)發(fā)展和疫病防控相結合、規(guī)模養(yǎng)殖和污染治理實現(xiàn)有機結合，保證健康養(yǎng)殖、規(guī)范化養(yǎng)殖，實現(xiàn)經濟與生態(tài)的和諧發(fā)展。

3優(yōu)化畜牧獸醫(yī)公共服務發(fā)展的財政投入結構

首先，建立良種體系，確保種源供應。針對本溪滿族自治縣畜禽良種供應嚴重短缺的現(xiàn)狀，要把良種繁育體系建設擺上重要議事日程；其次全面畜牧獸醫(yī)公共服務機構的監(jiān)管職能，根據(jù)屬地化的基本原則，縣級的財政投入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投入實現(xiàn)密切結合，并且將其歸入到縣鄉(xiāng)的財政預算內，實現(xiàn)畜牧獸醫(yī)工作人員經費有全面的保障，工作經費方面存在一定的結余，在基礎設施建設方面還有一定投入的具體要求；再次做好動物疫病防控每一個環(huán)節(jié)投入結構進行全面的統(tǒng)籌考慮。逐漸增加用在流行病檢查、疫情監(jiān)測、病死畜禽的處理補貼、村級防疫隊伍建設、建設無疫區(qū)、研發(fā)防疫技術和疫苗、監(jiān)測動物和動物產品等每一個環(huán)節(jié)都有相應的經費方面的投入；最后要抓好技術創(chuàng)新。做好實用技術的普及與推廣工作，提升科技對畜牧業(yè)的整體貢獻率，重點做好雜交、良種推廣利用、秸稈利用、牛羊圈養(yǎng)、疫病防治、生態(tài)養(yǎng)殖模式等實用技術的推廣。

4確定公共財政支持的畜牧獸醫(yī)公共服務的重點

要按照發(fā)展、控制、消滅的畜牧獸醫(yī)公共服務的發(fā)展的基本要求，緊密圍繞提高動物生產監(jiān)測預警機制、動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力、動物突發(fā)疫情的應急管控能力、動物疫病強制免疫機制、動物養(yǎng)殖的全面推廣機制、動物疫病防治的信息化處理能力防控體系方面的建設，公共財政重點需要放在進一步完善動物體系網絡、提升畜牧獸醫(yī)公共服務的補助水平、動物防疫技術的支持機構和檢驗機構的運作經費方面的投入，動物疫病應急管理等方面，繼續(xù)加大經費支持的力度。

5提升畜牧獸醫(yī)公共服務的防控經費補助水平

5.1實施動物疫病的控制計劃，加強對疫苗補助

需要進一步擴大財政支持免疫范圍。根據(jù)地方畜牧業(yè)、獸醫(yī)業(yè)發(fā)展的實際情形與社會農畜產品的貢獻額度，確定畜禽免疫疫苗的補貼額度，并且強化對畜牧業(yè)產區(qū)的整體扶持力度，切實體現(xiàn)地方財政的相關政策導向。

5.2創(chuàng)建動物撲殺補償機制

制定銷毀動物產品、撲殺動物與相關物品的補償辦法，常見撲殺動物價格評估機構與辦法，提升覆蓋面與補貼標準，逐漸創(chuàng)建政府補貼為主，并實行養(yǎng)殖合作化組織、農業(yè)保險等互助資金等撲殺補償制度。企業(yè)要需要根據(jù)相關法律的規(guī)定與養(yǎng)殖場建設的基本要求，創(chuàng)建無害化的處理措施，公共財政根據(jù)具體情況進行適當?shù)难a助。

篇3

研究公共財政減貧，首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系，判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內，在此前提下，還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關系定位

貧困主要涉及的是公平問題，但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標，對于各種原因導致的人們創(chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行，降低經濟發(fā)展效率，甚至會引發(fā)社會動蕩、威脅政權穩(wěn)定，致使效率也無從實現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至會產生負面影響，那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說，政府在短期內可以通過直接的方式，給貧困者以物質上的救濟，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場經濟中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力，另一方面增強政府減貧的可持續(xù)性，實現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應該看到，因政府資源有限，政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應充分發(fā)揮政府主導作用，并主要通過公共財政履行減貧職能；其次應引導市場主體和社會成員積極參與，實現(xiàn)政府、市場和社會的協(xié)調配合，從而提高減貧的質量和效率。

(二)公共財政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經濟學家認為，緩解貧困應從促進經濟增長入手，公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成，限制人口增長和提高人口素質，促進農村勞動力轉移，實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動效應等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環(huán)積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經濟學家則認為，為了緩解貧困，公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標，并在此基礎上進行資源配置以提高效率，進行收入分配以實現(xiàn)公平，進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。當然，“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為，旨在實現(xiàn)收入分配平等的財政政策是正確的，他強調的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫(yī)療保健等，為此政府應當實行多種再分配政策，包括對失業(yè)者給予補助，對貧困線下的公民進行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義，在經濟發(fā)展的初期和中期，我國公共財政減貧重點依靠經濟發(fā)展來實現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經濟發(fā)展進入成熟期，公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛(wèi)生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況，可以確定我國公共財政應發(fā)揮三項基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財政職能應體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢，從而保證減貧目標的實現(xiàn)。

(一)公共財政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”，這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產品和服務，由于公共財政提供如下五類公共產品和服務，使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設；其二，在貧困地區(qū)實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設中小學校普及義務教育，舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩(wěn)定的社會公益性事業(yè)。收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側重于初次分配，政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項職能具有較強的減貧取向：一是實施累進的個人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時，進行轉移支付，對低收入者實施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現(xiàn)縮小貧富差距、維護社會穩(wěn)定的目標；二是提供公共服務并力求實現(xiàn)公共服務均等化目標，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用；三是完善社會保障制度，制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃，向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務，從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率，同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發(fā)展需求。

經濟穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財政履行經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環(huán)境等各項要素的整體發(fā)展，這一目標具有較強的減貧取向。首先，經濟發(fā)展目標和減貧是相輔相成的，只有經濟穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實現(xiàn)社會公平，才能提高經濟發(fā)展的速度和質量；經濟發(fā)展目標要求在物質資源有限的情況下，全體社會成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經濟增長的代價。其次，社會發(fā)展目標要求社會的全面進步和協(xié)調發(fā)展，公共財政以滿足社會公共需要為首要任務，強調以人為本的原則，通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發(fā)展來實現(xiàn)社會發(fā)展目標。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護目標重在關注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發(fā)展觀，積極支持和諧社會建設，大力保障經濟、社會與人的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財政經濟穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財政減貧的職能優(yōu)勢

公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先，公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”，有效地提供“公共產品與公共服務”，這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征，體現(xiàn)著公共財政減貧的職能優(yōu)勢，因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標，公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業(yè)、社會事業(yè)等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上，公共性還意味著公共財政更加關注貧困者，因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎上并不損失效率。

其次，公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入，分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集，是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二，公共支出具有靈活性，其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體，履行財政減貧職能的全部支出都包括在內，轉移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預算作為公共收支的年度計劃，是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮，具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點，為靈活的公共財政賦予了一定的約束力，這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四，公共財政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系，通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標，公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的，它包括長期財政減貧戰(zhàn)略和短期財政減貧策略，且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五，公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力，是公共財政有效履行減貧職能的重要條件?？梢姡藏斦p貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應減貧任務的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強的優(yōu)勢。

最后，公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實現(xiàn)，例如農業(yè)政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財政的協(xié)調配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征：主要作用于分配領域，傾向于結構調整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費總量和投資總量，從而直接影響社會的有效需求，這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施，其中直接手段直接面向貧困者個人，能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢，例如，農業(yè)政策是通過扶植農業(yè)、發(fā)展農村經濟、增加農民收入來實現(xiàn)減貧的，農業(yè)政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現(xiàn)；價格政策是通過農產品價格保護，進而保證農民收入水平來實現(xiàn)減貧的，價格政策一般與糧食企業(yè)虧損補貼配套使用，而后者屬于公共財政調節(jié)范疇；信貸政策是通可見，公共財政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢，這對于減貧任務來說是不可或缺的。

三、公共財政減貧的實踐經驗

世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會制度、文化傳統(tǒng)、經濟發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗，提高減貧任務的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經驗

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產業(yè)結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近，其經驗更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經驗。

20世紀中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經濟、文化中心，帶動周圍地區(qū)的發(fā)展；設立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調部”作為專門管理機構，從事制定區(qū)域開發(fā)計劃、安排項目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項用于“發(fā)展極”計劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對該項特別基金進行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實行農產品最低保護價格，當市場價格高于這個價格時，農民可以自由向市場出售，而當市場價格低于這個價格時，農民可以將產品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護了農民的基本利益?！鞍l(fā)展極計劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達國家的減貧經驗

“社會保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價格政策、就業(yè)培訓、發(fā)展基礎設施及社會事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財政的力量實施。

社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實質是對國民收入的再分配，其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會保險和社會救濟，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行，主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達國家經濟實力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實行普遍的福利制度，因此社會保障方案已經成為美、英、德等發(fā)達國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出，僅次于教育支出；在英國，社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財政都是典型的福利財政，地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎設施，增強貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?；對貧困地區(qū)進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發(fā)展。西方發(fā)達國家擁有雄厚的經濟實力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實施，其經驗對于我國制定合理、科學的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進行大規(guī)模的西部開發(fā)行動，制定并實施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎上實現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進一步促進了美國整體經濟發(fā)展。再如，德國曾進行大規(guī)模的東部開發(fā)行動，實施了兩項重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進行大量財政援助，主要用于加強基礎設施建設、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務投入和為其中小企業(yè)的技術創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進人力物力資源的合理流動。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經濟發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。

四、我國公共財政減貧的政策思路

國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統(tǒng)工程，由于貧困成因復雜、貧困程度不一，單從一兩個方面實施減貧措施難以實現(xiàn)長期減貧目標，因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討，以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會經濟環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎設施落后，產業(yè)基礎薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質普遍較低；資金、技術、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財政應該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應支出支持開發(fā)式減貧；對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧；對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財政減貧的針對性和有效性。

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2.公共財政與市場經濟相互促進行為互補。公共財政是市場經濟條件下的產物，是市場提供公共服務的國家財政，是彌補市場缺漏的國家政策。市場經濟是一種資源配置方式，遵循等價交換原則，由市場自發(fā)的調節(jié)經濟，是一種自由的經濟模式。財政是政府組織收入、安排支出并對收支進行管理的一系列活動。財政運行以公共財政為一般框架，由政府向社會提供公共產品和服務，在市場經濟的公共領域發(fā)揮積極作用。公共財政以滿足社會公共需要為基本出發(fā)點，向社會成員提供公共服務并受其監(jiān)督。公共財政的要義主要不在于造成市場失靈的原因，而更側重于法治和民主，其實質內涵是公平合理的對市場所創(chuàng)造的財富進行分配。國家為了彌補市場調節(jié)的不足，必須實施適當?shù)恼哌M行干預，激發(fā)市場經濟的活力，構建更為完善的市場經濟體系，公共財政便作為這種政策得以執(zhí)行。我國公共財政的建設內容不斷轉變，從最初對公共財政理念的接受，到之后對公共財政框架的設計，再到黨的十提出了要完善公共財政體系，這其中是一個認識不斷提高、理論不斷升華、實踐不斷豐富完善的過程。

二、堅持公共財政對發(fā)展市場經濟的意義

1.堅持公共財政是全面建設小康社會的重要保障。黨的十六大確立了全面建設小康社會的奮斗目標。全面建設小康社會，不僅需要發(fā)展經濟，還要加強法制與民主，建設社會主義精神文明。其中滿足社會公共需要就是建設全面小康社會一個很重要的方面，而滿足公共需要正是公共財政最基本的任務。堅持公共財政不僅可以為公共需求提供經濟上的必要支撐，而且為社會的全面發(fā)展做出了一定貢獻。只有加快公共財政的實施步伐，深化公共財政體制改革并不斷完善，才能更好地為全面建設小康社會提供強大的財力保障。

2.健全和完善公共財政有利于提高市場資源配置效率。建立公共財政，以“市場失靈”為基本準則界定適應我國社會主義市場經濟發(fā)展的財政的活動范圍，避免政府對正常和正當?shù)氖袌龌顒拥牟粦懈深A，有利于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。為保證經濟的穩(wěn)定增長，必須使社會供給與需求在總量和結構上都保持基本平衡。保持供需的平衡，一方面要靠市場的無形之手，即市場的自發(fā)調節(jié)機制；另一方面則要靠政府的有形之手，即政府根據(jù)市場的供求關系和經濟發(fā)展形勢的變化，不斷地調整政策和調控的力度。建全和完善公共財政后，即可為不同市場主體提供相同的公共服務，為市場競爭提供統(tǒng)一的政策保障，從而有利于公平市場競爭，提高市場配置資源的效率。

3.健全和完善公共財政有利于處理市場與政府的關系。嚴格遵循非營利性準則以區(qū)分政府與企業(yè)的行為，是正確處理政府及其財政與市場的具體關系的基礎。我國的市場主體結構不是很合理，國有企業(yè)從競爭領域退出，為市場主體結構的合理創(chuàng)造了前提，但市場主體結構的真正完善還須依賴政府的政策和制度。有效的市場不需要政府的干預，而市場對于公共產品提供的缺失又必須要有政府的干預，一個完善健全的公共財政能更好的把握這種干預的尺度，令政府和市場友好共存。

4.健全和完善公共財政有利于政府職能的轉變。我國是一個社會主義國家，以生產資料公有制和按勞分配為主，國家最主要的任務就是把人民組織起來，進行生產創(chuàng)造財富，并利用所創(chuàng)造的財富實現(xiàn)國家職能，使人民從物質到精神的生活均得到滿足。而這也正是公共財政所要進行的經濟活動。健全公共財政制度，進一步調整和優(yōu)化財政收支結構，逐步減少盈利性、經營性領域投資，大力壓縮行政事業(yè)經費，把經營性事業(yè)單位推向市場，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面，是將建設財政、吃飯財政慢慢轉變?yōu)榕c社會主義市場經濟體制相適應的公共財政的必然選擇。

三、如何平衡好公共財政與市場經濟的對策建議

1.合理定位財政職能的邊界，消除越位缺位。政府提供公共產品的領域只限于公共服務領域，為保證政府不超越這一領域提供公共產品，必須為政府提供公共產品的范圍劃一明確的界限。這一界限作為約束政府對公共產品的提供的邊界，顯然不能由政府全權劃分，而應通過立法規(guī)范這一界限。財政政策必須與市場調節(jié)結合起來，合理區(qū)分公共財政與市場的職責范圍，使財政合理介入市場結構的調整。財政還應探索建立政府向各類投資主體公平配置公共資源機制，即在明確界定政府可配置公共資源與各類投資主體的范圍和類別，理清各類公共資源可選擇和適用的市場化配置方式的基礎上，積極推進公共資源交易平臺建設、加強多方綜合監(jiān)管、推行競爭性配置等三個層次改革，并強化改革的綜合配套。在市場穩(wěn)定有效運營時，將調控權交給市場，讓市場自由發(fā)揮它的效用?？傊?，政府要在“守夜人”和“指揮人”的角色間合理轉換，既要管的少又要管得好，在有限的范圍內發(fā)揮出“無限”作用。

2.立足大局，增強財政綜合實力和服務意識。市場參與者大部分都是為了盈利，對于公共領域如醫(yī)療衛(wèi)生教育等獲利少甚至不獲利的部分供給很少，故這部分物品應由政府公共財政提供。公共財政是為人民服務提供公共物品的財政，政府應明確這一點，更好的為人民服務，創(chuàng)造出更大的財富使資源得到更充分的利用。政府應堅持統(tǒng)籌兼顧，突出重點，加大民生資金投入，夯實社會事業(yè)薄弱環(huán)節(jié)。各級財政部門要緊緊圍繞“抓總量、提質量、勤調度、強征管”的工作思路，綜合采取體制、政策等措施，使財政綜合實力得到明顯加強。

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1、公共產品的界定。薩繆爾森在其經典論文《公共支出的純理論》一文中給出了關于公共產品的經典描述，認為純公共產品具有非競爭性和非排他性兩大特征。國內有學者在此基礎上，將公共產品的特征歸納為效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。在實際運用中，學界并沒有嚴格界定公共產品，常常將政府提供的產品和服務統(tǒng)稱為公共產品。筆者認為，薩繆爾森的經典論述很好的界定和描述了公共產品的基本特征，而建立在此基礎上的公共產品理論為政府財政支出活動奠定了良好的理論基礎。按照公共產品理論，純公共產品是完全具備非競爭性和非排他性的產品；而不具有非排他性和非競爭性的產品則為私人產品；不同時具備非排他性和非競爭性的產品或非排他性和非競爭性不完全的產品則為混合產品。在現(xiàn)實的經濟世界中，純公共產品是非常少的，更多的則是私人產品和混合產品?；旌袭a品主要可以分為三類：一是俱樂部產品，即具有排他性和非競爭性的產品。二是擁擠性產品，即具有競爭性和非排他性的產品，如擁擠的橋梁、道路等。要注意的是，僅有開放性的橋梁和道路才能成為擁擠性產品，封閉式的橋梁和道路屬于俱樂部產品，而且開放式的橋梁和道路在不擁擠的時候則屬于純公共產品。三是外部性產品，即收益具有外溢性特征的產品，這種外溢性的收益事實上具有非排他性的特征。

2、財政支出的分類。傳統(tǒng)的財政支出分類辦法主要有：一是按照國家職能將財政支出分為國家行政支出、社會文化教育支出、經濟建設投資支出；二是按照財政支出的有償性分為購買支出和轉移支出；三是按照財政管理體制分為中央財政支出和地方財政支出；四是按照財政支出的經濟性質分為生產性支出和非生產性支出；五是按照財政支出的最終使用結果分為積累性支出、消費性支出和補償性支出；六是按照財政支出的具體用途可以分為三十類左右，具體用途根據(jù)財政預算科目的調整類別略有不同。比較特別的是郭慶旺、趙志耘將財政支出分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出。這些分類方法從不同角度闡釋了財政支出的內容，有一定的解釋能力，但卻沒有能夠有效地將公共產品理論反映到財政支出的分類中來。因此，筆者從公共產品理論出發(fā)，按照財政支出的對象，將財政支出分為純公共產品支出、混合產品支出和私人產品支出。純公共產品支出是對純公共產品的支出，主要包括行政支出和國防支出；混合產品支出是對混合產品的支出，主要包括科教文衛(wèi)支出、農業(yè)支出、基礎產業(yè)支出、社會保障及財政補貼等支出；私人產品支出是對私人產品領域的支出，主要是用于部分私人產品領域的國有經濟投資。在我國的財政支出結構中，純公共產品支出所占的份額并不大，而隨著國家經濟體制的轉型，競爭性的私人產品支出已經大大降低，占絕對份額的是混合產品支出。

3、公共產品分類法的理論意義。按這種分類方法確認我國財政支出的對象，并明確我國應以純公共產品和混合產品作為財政支出的主要內容，減少對私人產品性質的行業(yè)和部門投資。經濟學理論研究表明，凡具有較強排他性的產品應由市場提供，而非排他性的產品則應由公共提供。因此，私人產品的提供應當由市場競爭來實現(xiàn)，市場提供能夠較好地解決效率問題；對于純公共產品，非排他性決定了收費的不可能，而非競爭性則決定了收費的非效率性，因此應由政府來免費提供；而混合產品具有非競爭性和非排他性不完全的特征，依靠市場和政府都可能產生效率性問題，最佳的方式是由政府和市場共同來提供。在三類混合產品中，俱樂部產品具有排他性，由市場提供將能夠產生最優(yōu)效率；擁擠性產品的非排他性決定了其應由政府來免費提供；而外部性產品具有收益的外溢性，混合提供將是最為有效的選擇，而混合提供的份額則由混合產品的外部性程度來決定。

二、純公共產品類財政支出

行政管理和國防的非競爭性和非排他性特征決定其屬于純公共產品的范疇，其支出則屬于純公共產品類財政支出。首先，每一個社會公眾都能得到行政管理和國防提供的服務，且不會因為社會成員的增加而改變行政管理和國防服務的數(shù)量及其成本，因而具有典型的非競爭性特征。其次，社會公眾只要居住于一國之國境內，則難以排斥其享受國家提供的行政管理和國防服務，因而具有典型的非排他性。行政管理和國防所具有的非競爭性和非排他性決定了其所具備的純公共產品屬性，它們無法通過市場交換來提供，因而屬于財政支出優(yōu)先保證的項目。從歷史的角度來看，自國家產生以來，行政管理和國防支出始終同國家的存在和國家政權的鞏固直接聯(lián)系在一起，成為政府財政支出的基本內容。

三、混合產品類財政支出

（一）科教文衛(wèi)類混合產品支出

1、科教文衛(wèi)事業(yè)的混合產品屬性。科教文衛(wèi)事業(yè)具有一定的競爭性和排他性（或具有不完全的非競爭性和非排他性），而且具有一定的外部性，屬于具有外部性的混合產品?？平涛男l(wèi)事業(yè)所提供的服務，大部分具有一定的競爭性。比如，學生接受學校教育，他們需要占用一定的教學資源；隨著學生數(shù)量的增加，所論文需要的教學資源必須相應增加，否則就難以保證教學質量和教學效果。同時，科教文衛(wèi)事業(yè)所提供的服務，能夠在一定程度上實現(xiàn)排他，或排他的難度和成本不高。另一方面，科教文衛(wèi)事業(yè)又具有一定的外部性，其收益不可能為某個消費者所專有。不同科教文衛(wèi)事業(yè)的外部性存在很大差異，而這種差異性是框定科教文衛(wèi)事業(yè)支出的理論依據(jù)。

2、科教文衛(wèi)事業(yè)支出范圍的界定。①科學研究事業(yè)支出范圍的界定。從產品屬性上看，基礎性科技成果具有較強的非競爭性和非排他性，具有較強的公共產品特性，因此各國政府大都通過政府資助的方式來完成基礎性科學研究。與基礎性科學研究相反，應用性研究則具有較強的排他性和競爭性。因此，政府對應用性研究大多采取市場化的策略，讓市場主體自由競爭，從而創(chuàng)造出更多的科技成果。②教育事業(yè)支出范圍的界定。教育具有一定的競爭性和排他性，但其最基本的特征是收益的外溢性，屬于具有較強外部性的混合產品；同時，不同層次教育收益的外部性程度存在較大的差異。通常，初等教育的外部性非常強，高等教育的外部性要小得多，而職業(yè)教育的外部性最小。因此，政府財政支出首先應保障初等教育或基礎教育，花大力氣推行義務教育制度（特別是農村義務教育制度），保證每一個公民接受基本教育的權利。其次，政府應根據(jù)高等教育的特點，保障對基礎性學科建設和基礎性研究的支持力度；對于應用性學科和應用性研究，則應根據(jù)其收益的外溢性程度給予適當?shù)馁Y金支持。第三，對于職業(yè)教育，政府應當在政策引導和資金資助的前提下，倡導市場競爭性的辦學模式，鼓勵多渠道、多維度的資金籌集模式。③文衛(wèi)事業(yè)支出范圍的界定。在衛(wèi)生事業(yè)內部，公共防疫和保健事業(yè)的外部性最強，屬于比較典型的純公共產品，而醫(yī)療事業(yè)的內部性則較強，并具有一定的競爭性。因此，政府支出的重點應是公共防疫和保健，并兼顧醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。而不同層次的文化事業(yè)對于社會公眾的影響力亦存在較大的差異，財政支出的重點則要根據(jù)排他性能力和外溢性程度來進行安排。

（二）農業(yè)類財政支出

農產品具有競爭性和排他性，屬于典型的私人產品，但農業(yè)生產活動不僅影響農業(yè)生產者和農產品消費者，而且影響全社會所有的生產者和消費者，影響整個國民經濟的良性循環(huán)和國家經濟安全。我國農業(yè)人口眾多，"三農"問題非常突出，社會生產力還比較落后，農業(yè)的影響力遠遠超出其產業(yè)本身，具有非常強的外部性。特別是在我國，農業(yè)生產技術低下，靠天吃飯的現(xiàn)象一直沒有得到有效地改善，農業(yè)生產的穩(wěn)定性比較差。2007年農產品價格的上漲帶動了整個社會CPI的大幅度上漲，集中反映了農業(yè)對國民經濟的影響力。農業(yè)所具有的外部性要求政府不斷加大投入，增強國民經濟抵御風險的能力。鑒于農產品的私人產品屬性和農業(yè)經濟活動的混合產品屬性，農業(yè)支出的重點應當是著眼于整個農業(yè)生產活動，比如改善農業(yè)生產活動的條件，而不應將支出重點放在農產品本身上。近年來，我國在農村大力興建農田水利設施，加速推廣農業(yè)機械的使用，改善農村居民生活條件，很好地體現(xiàn)了公共產品理論所要求的農業(yè)支出范圍。

（三）基礎產業(yè)支出

基礎產業(yè)是指能夠為國民經濟的正常運行和持續(xù)發(fā)展提供基礎性保證的特定經濟部門的總稱，通常包括基礎設施和基礎工業(yè)。從屬性上看，基礎產業(yè)提供的產品和服務具有不完全的非競爭性和非排他性，并具有明顯的外部性特征，屬于混合產品領域。在非擁擠的條件下，基礎設施具有非競爭性，它可以同時供多個經濟主體使用而不需要增加供給成本，并且大部分基礎設施的排他性比較弱，排除他人享受基礎設施帶來的利益比較困難。基礎工業(yè)所提供的產品具有比較完整的競爭性和排他性，但其外部性特征卻比較明顯。

鑒于基礎產業(yè)的混合產品屬性，政府需要對其進行投資；但基礎產業(yè)具有一定的競爭性和排他性，全部由政府來投資則沒有必要。其中，基礎設施的公共產品屬性比較強，需要政府較多的直接投資，而基礎工業(yè)的競爭性和排他性比較強，政府在解決外部收益內部化的前提下應重點考慮推進其市場化。嚴格意義上講，政府財政投資并不需要對所有的基礎設施進行投資，而主要是投資規(guī)模大、建設周期和回收期長、投資效益較低的基礎設施項目。

由此可見，財政支出的主要范圍應當是純公共產品、擁擠性產品和外部性產品領域，其共同特征是收益的非排他性。盡管政府在私人產品、俱樂部產品領域亦會安排一定的財政支出，但這些都不是財政支出的重點。

參考文獻：

[1]王國清、馬驍、程謙：《財政學》，高等教育出版社2005年版；

[2]劉邦馳、汪叔九：《財政學》，西南財經大學出版社2001年版；

[3]蔣洪：《財政學教程》，上海三聯(lián)書店1996年版；

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一、WGA的基本框架

WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財務報表。它借鑒商業(yè)會計方法,為整個公共部門制作一套基于通用會計準則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財務報表,其目的在于:提供質量更高的、更透明的信息,支持財政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務,以及更有效地分配資源。

1、WGA涉及的范圍。

《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財政部為每個履行公共職能的實體,以及部分或全部由公共資金支持的實體準備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類:

(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實體;養(yǎng)老金計劃,包括中央政府養(yǎng)老金計劃,國民保健服務、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務實體等。

(2)地方當局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如:單一制議會、郡議會、自治市鎮(zhèn)議會、區(qū)議會等等);消防機構、警察機構、緩刑委員會、旅客運輸機構;廢物處理機構、資源保護局;地方教育當局及學校等。

(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運基金等。

2、建立WGA要解決的關鍵問題。

(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財政部與政府部門相配合的方法,由財政部負責整個合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負責其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進行幾年的模擬運行,以確保質量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組,制定詳細的合并進度表,要求每個相關公共實體制定年度數(shù)據(jù)進度表等多種措施,來確保WGA項目的順利實施。

(2)集團內部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體,因此必須排除集團內部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質交易和結余。此外,對在多個賬戶中報告的交易要進行調整以避免重復計算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。

(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會計政策框架,這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致,具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會計指導系列,采用一致的會計政策和會計慣例。

(4)WGA報告的形式和內容?！墩Y源和會計法案2000》指出,早期的WGA報告至少要包括三個核心報表:財務績效報告(即收入與支出賬戶,相當于損益賬戶)、財務狀況報告(即資產負債表)、現(xiàn)金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報表,為議會和其它使用者提供有用的宏觀經濟信息。

(5)審計問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計,為此,應當建立與公共實體審計行業(yè)標準類似的審計標準,規(guī)范審計意見的形式,明確審計權限,并且協(xié)調不同審計人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權限和范圍,協(xié)調不同審計人員對會計確認等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計模擬運行,以檢驗其效果。

3、WGA的發(fā)展目標。

(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計的WGA。在開發(fā)和實施基于GAAP的WGA的同時,財政部決定先為整個公共部門開發(fā)未經審計的、基于統(tǒng)計原則的WGA。它可以在財政年度結束后較短的時間內生成,有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數(shù)據(jù),以促進財政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質量。

(2)中期目標。建立WGA的中期目標是以GAAP為基礎,準備一套完全經審計的WGA,它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會流入基于統(tǒng)計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎生成,它要經過議會的詳細審查,并且為財政政策和經濟政策服務。其主要的信息來源為:部門的資源會計與預算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計劃的財務報告、地方當局和其他公共部門實體的賬戶。

基于統(tǒng)計的WGA年度或季度為基礎產生。為了產生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對國民核算賬戶分類進行調整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經審計的季度信息應當及時準備好以進入短期的財政政策規(guī)劃過程。

資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計的WGA,這三個賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。

(3)長期目標。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發(fā)展目標是建立一個能夠提供年度審計賬目、季度產出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預測、經濟和財政政策等所有產出的、單獨的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。

要實現(xiàn)長期目標,必須做到:(a)成功實施基于GAAP的WGA和審計;(b)擁有從多種平臺接收數(shù)據(jù)以實施合并的技術,以及為多種報告處理數(shù)據(jù)的技術。

為了生成圖中所示的結果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進行調整或者與其他數(shù)據(jù)相結合。例如:考慮到ESA分類,可能要進行數(shù)據(jù)調整以編制國民核算賬目;一些預測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結合等等。

資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

二、對WGA的評價

1、英國政府對WGA的期望。

近年來,在新工黨的領導下,WGA已經從最初的關注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務責任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經濟層面的決策)直接相關。不論對政府本身,還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。

政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質量更高、更透明的信息,以輔助經濟政策的發(fā)展,通過更好的決策促進經濟績效的改善,從而使納稅人受益。

2、對WGA的批判性分析。

(1)WGA輔助宏觀經濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經濟決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會保障人口預測、固定資產使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達到這些要求。為了責任目標,必須確保這類資產的保護成本、維修成本等信息盡可能準確地反映在政府賬目中。

(2)政府債務合并的困境?，F(xiàn)實的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務的合計數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(如養(yǎng)老金負債)列入資產負債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進程。債務合并困境的典型例子有:(a)關于“鐵路網”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務的會計處理問題。主計審計長應用英國GAAP,認為鐵路網的債務應該列于資產負債表中,而國家統(tǒng)計署應用ESA95原則,認為這一債務應該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據(jù)FRS5中設定的基本原則,WGA合并中應當包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔了在長期中為項目提供經費的義務),但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產、負債既沒有列入公共部門資產負債表,也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產負債表。

(3)合并會計技術的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會計技術的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻,難以提供評價政府財政狀況和財政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標準反映了不同的政治責任。反對編制WGA者認為:將非部門公共實體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會引起誤導,因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的,中央政府不擁有這些實體的任何資產和負債。但是支持WGA者認為:如果尊重這些實體的憲法獨立性,WGA將是不完全的,因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多,難以協(xié)調。一方面,主計審計長、四個地域各自的審計機構、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權限,另一方面,主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作,主計審計長必須擁有否決他們工作的權利(如果審計缺乏質量)。但是,目前并沒有清晰的審計直線職權,不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計過程存在重要的結構缺陷,在會計確認問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權責制基礎的會計系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經改為權責制基礎,但是由于獲取信息的技術難度,稅收的計算仍然是現(xiàn)金制基礎的。部門RAB的合時性和質量,以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。

參考文獻:

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[3]DavidHeald,GeorgeGeorgiou.ConsolidationprinciplesandpracticesfortheUKgovemmemsector[J].AccountingandBusinessResearch,2000,30(2):153-167

篇7

1、政策法規(guī)意識不強。部分單位負責人和財務人員對政府采購工作不夠重視，不熟悉采購政策業(yè)務流程，想方設法規(guī)避政府采購；部分采購人違反招標文件澄清、修改規(guī)定，隨意中止采購項目；部分采購單位違背《政府采購法》相關規(guī)定，指定品牌商家，抬高招投標技術參數(shù)門檻。此外，有些供應商不講誠信、惡意相爭，甚至采取不正當手法提供虛假文件或盲目投拆質疑，造成很壞影響。

2、采購預算到位率不高。有些單位未按《政府采購法》相關規(guī)定，及時編制年度項目采購計劃；有些單位實際采購支出與年初采購項目預算不匹配，采購隨意性大，預算約束力不強；有些單位專項資金下達時間與政府采購時間差距較大，采購時間安排不合理，資金使用效率較低。

3、信息化建設滯后。目前政府采購的信息化平臺，只局限于采購文件公告和中標信息，且信息公開有一定的局限性，不能實現(xiàn)與采購部門單位、供應商之間各類信息資源共享，采購預算網上報批、采購計劃網上報送、采購方式網上審批、電子評標、合同網上簽訂等各項業(yè)務操作尚未實現(xiàn)電子信息化管理。

4、管理體制未到位。目前沒實現(xiàn)徹底的“管辦分離”，“決策、監(jiān)管、操作”三方定位職責不明確，相互之間的約束機制不健全，缺乏實際可操作性的監(jiān)督管理辦法，常常發(fā)生監(jiān)管缺位、錯位和越位現(xiàn)象。

5、詢價產品質量難保障。詢價采購低價中標情況普遍，質量沒保障。由于價格低，質量不好，出現(xiàn)返修率高，服務跟不上的現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購人的積極性。

6、采購跟蹤監(jiān)督不力。目前政府采購業(yè)務工作主要依靠傳統(tǒng)人工操作，牽制不少精力；對重大設備項目采購缺少事前調研認證，采購中心人員對商品技術參數(shù)把握不足，一味依賴采購單位單方意見，容易造成供應商投訴、質疑；對合同后期的履約還缺乏一套嚴格的監(jiān)督檢查程序，對違反合同的行為缺少及時有效的處理、處罰手段。

1、積極推行電子化采購模式。建立和完善信息網站、交易業(yè)務系統(tǒng)、網上開評標系統(tǒng)、專家管理系統(tǒng)、信用信息系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)的電子交易、電子服務和電子監(jiān)督的公共資源交易綜合系統(tǒng)。采購重要環(huán)節(jié)要全部進入網上操作，統(tǒng)一受理、全程管理、動態(tài)監(jiān)督。采購單位、采管科、采購中心、財政資金收付支付中心、響應供應商之間業(yè)務流程網上對接，使得采購業(yè)務由傳統(tǒng)模式向電子化模式過渡。要便利供應商參加政府采購活動，相關供應商可以足不出戶就可以參加政府采購活動，實現(xiàn)“網購”式的采購活動。

篇8

以河北省為例，有的部門編制部門預算時少報上年結余資金和事業(yè)收入，有的部門編報部門決算時隱瞞年末結余資金；有些部門收取的行政性收費、罰沒款等非稅收入未及時足額上繳財政，有些部門超出批準的預算安排支出或自行調劑預算支出。在其他省市中，如廣西省某市工商局1994年至1999年共隱瞞行政性收費收入468.96萬元，其他收入6950.99萬元[1]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出隱瞞收入408.33萬元；漏繳稅費141.55萬元[2]。

(二)私設“小金庫”和公款私存，擠占挪用

以河北省為例，工商系統(tǒng)被查出“小金庫”的主要是將收取的企業(yè)登記費、門面出租收入交易費等未入賬，而是用于職工福利、購車等開支；將收取綜合管理費、市場管理費、服務費、攤位費、治安費、水電費等分別存入存折；有些工商局的出納員將規(guī)費收入和經費結余以個人名義存入存折，直接在賬外列收列支。如廣西省某地區(qū)工商系統(tǒng)被查出“小金庫”157.34萬元，主要是1999年以前將收取的企業(yè)登記費、門面出租收入交易費等未入賬反映，用于職工福利、購車等開支[3]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出擠占挪用資金1156.86萬元，私設“小金庫”420.81萬元，國有資產流失102.99萬元[4]。

(三)拖欠、截留應繳預算收入和財政專戶資金

以河北省為例，主要表現(xiàn)在：截留、拖欠應繳財政預算的企業(yè)注冊登記費、商標注冊費，經濟合同簽證費收入；截留、拖欠應繳財政專戶的集貿市場管理費資金等。在其他省市中，如廣西省某市工商局歷年應繳未繳罰沒款541萬元；某地區(qū)工商局欠繳財政專戶931.25萬元[5]。江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出拖欠、截留應繳預算收入968.08萬元，拖欠應繳財政專戶款172.03萬元[6]。

(四)違反規(guī)定超范圍亂收費亂罰款

以河北省為例，有些工商行政管理部門沒有嚴格按照國家規(guī)定的收費內容、范圍、及標準收費，擅自立項收費，超范圍收費，超標準收費。其中一些工商部門超范圍收費，主要是繼續(xù)執(zhí)行1997年財政部、國家計委取消了汽車、鋼材交易市場管理費。據(jù)統(tǒng)計，1999年全國共清理掉不符合規(guī)定的收費項目32項，清理關閉銀行賬戶1578個[7]。在其他省市中，江西省審計廳在2000年對全省工商系統(tǒng)的審計中查出亂收費亂罰款金額389.92萬元；其他違規(guī)金額940.65萬元[8]。

(五)沒有嚴格執(zhí)行“收支兩條線”

以河北省為例，在預算管理、收費“收支兩條線”方面主要有經費超支嚴重，沒有依法辦理經費追撥手續(xù)、一些地方沒有嚴格貫徹執(zhí)行行政性收費罰沒收入“收支兩條線”的規(guī)定、部分地方票據(jù)管理中存在較大的管理漏洞、規(guī)費代征管理普遍松懈等問題。

二、我國工商行政管理機構財務管理問題產生的原因

從總體上看，上述工商行政管理部門違紀問題的產生既有客觀原因，也有主觀原因。

(一)客觀原因

1.歷史原因

(1)業(yè)務經費不足：以河北省為例，一方面：隨著政府職能的轉變，工商行政管理部門的減費因素不斷增加，決定收入呈現(xiàn)停滯或下滑趨勢；另一方面：隨著市場監(jiān)管任務的不斷加重，工作人員的數(shù)量不斷增加，工資因素和辦公消費指數(shù)上升，決定支出呈現(xiàn)遞增趨勢。在目前工商財務體制不變情況下，收入和支出矛盾較大，各級工商行政管理部門經費都出現(xiàn)緊張局面。

(2)經費保障能力較弱：以河北省為例，由于工商行政部門業(yè)務經費不足，經費保障還不能完全到位，部分地區(qū)仍然使用行政性收費來保障工商行政管理部門的各項經費需要。

2.工作性質原因

工商管理局除管理正常經費外，還要按規(guī)定要求進行行政性收費和罰沒收入的“收、管、用、繳”工作。這就增加了工商行政管理機構內部財務管理的難度，也為財務管理的違法違紀問題的出現(xiàn)提供了可趁之機。

(二)主觀原因：

1.缺乏科學的理財思想

以河北省為例，在工商行政管理機構內部沒有充分認識到依法履行市場監(jiān)管職能的重要性，守法意識差；沒有樹立預算觀念；沒有樹立艱苦奮斗、勤儉辦公的思想。

2.財務管理制度、體制不完善

以河北省為例，工商行政管理機構財務公開制度、財務內審制度、財務檢查制度、固定資產管理制度、政府采購制度、基建工程管理制度、罰沒物資管理制度等管理制度不完善，在體制上沒有落實新的財務管理關系等，給違法違紀行為提供了漏洞。

3.財會人員的素質還不能適應新形勢對財務工作的要求

以河北省為例，財務人員的法律意識淡薄，公款私存；職業(yè)道德缺乏，工作散漫，不負責任；會計核算和會計基礎工作等業(yè)務技能不合格。

4.無法滿足規(guī)范化統(tǒng)一管理需求，且財務監(jiān)控滯后

以河北省為例，一些部門仍然使用傳統(tǒng)的單機和局域網處理賬務，財務監(jiān)控不僅受到時間、空間、及人力方面的限制，更為重要的是它無法實現(xiàn)行之有效的事前或事中的財務監(jiān)控。

三、我國工商行政管理機構財務管理應采取的對策

針對上述工商行政管理機構財務管理存在的問題以及對產生這些問題的原因分析，應從以下幾個方面加強工商行政管理機構的財務管理。

(一)我國工商行政管理部門要樹立新時期工商行政管理的理財思想

我國工商行政管理部門要樹立法制觀念、預算觀念，還要樹立艱苦奮斗、勤儉辦公思想和提高效益的思想。

(二)我國工商行政管理部門要加強財務制度建設和財務體制建設

1.加強固定資產管理

一要設置專門管理機構。對固定資產的管理要落實到部門，有專人負責，統(tǒng)一登記、管理。二是建立完善固定資產管理制度。

2.推行政府采購

按照“公開、公平、公正、效益”的原則，大宗辦公用品、儀器設備、裝修裝潢等消費品集中由政府采購，提高資金支出的透明度和資金使用效益。

3.加強基建工程管理

加強基本建設項目投資前論證工作，合理確定和有效控制建設規(guī)模和標準；實行工程項目公開招投標制；加強竣工財務決算工作。

4.加強罰沒物資管理，嚴禁任何人私自動用涉案物資

(三)建立高效嚴格的財務管理體制

1.適應上下級關系的變化，迅速轉變觀念和行為方式

下級機關要堅決地貫徹執(zhí)行系統(tǒng)財務管理辦法，經常向上級局匯報財務工作的情況。上級機關要加強對下級局的財務監(jiān)督管理工作。

2.嚴格執(zhí)行收支兩條線管理的規(guī)定

工商部門要嚴格執(zhí)行財政部、國家工商行政管理局關于印發(fā)《工商管理單位財務管理辦法》的通知(財工字[1999]4號)，以及《行政單位會計制度》、《財政部關于下達行政性收費、罰沒收入實行預算管理實施辦法的通知》(財預字[1995]27號)的規(guī)定。

3.建立順暢快捷的上繳下?lián)芮?/p>

在系統(tǒng)內部，抓好票據(jù)的使用和管理，做到應收盡收，應繳盡繳。在外部，要解決好與省財政的關系，加快經費的核撥速度；加強與銀行的聯(lián)系，解決劃款的時間問題、代收代繳款的上劃問題和代收網點問題。

4.理順資產、債務關系

做好垂管后資產上劃工作，各地在市場管辦脫鉤的基礎上，積極與當?shù)刎斦?、國有資產管理等部門協(xié)調，全面開展清產核資工作，做到產權清楚、債務清楚、收支清楚、家底清楚，保證經費上劃和資產移交工作的順利進行。

(四)我國工商行政管理機構要加強隊伍建設，提高財務人員素質

1.加強財務人員政治業(yè)務培訓

財務人員要努力學習黨和國家的各項方針政策，不斷提高自身的政策水平和政治素養(yǎng)。保護單位資產的安全、完整，確保國家法律法規(guī)和單位內部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。

2.加強財務會計知識，提高會計電算化管理水平

財務會計人員要努力學習財務會計知識，精通業(yè)務，做到人人持證上崗。對于那些業(yè)務不精且不努力學習的人員進行淘汰。要有效的發(fā)揮全系統(tǒng)對工商財務軟件操作作用，不斷提高全系統(tǒng)財務人員電算化水平和賬務規(guī)范處理能力，提高辦事效率。

參考文獻：

[1]雷月愛.工商行政管理部門的財務管理有待強化[J].廣西會計,2001,(6):14-15.

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[4]李林.試論工商行政管理的理財思想[J].中國工商管理研究,2004,(11):30-31.

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注釋：

[1][3][5]雷月愛.工商行政管理部門的財務管理有待強化[J].廣西會計,2001,(6):14-15.

[2][4][6]加強工商系統(tǒng)財政財務收支審計促進工商部門依法行政[J].江西審計與財務,2000,(9):15.

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篇9

工程材料是構成工程實體的最基本單元，其質量是否符合設計及材料標準的要求，將直接影響到整個工程的質量和結構安全。因此，對工程材料的控制是工程建設各項控制工作中的一項至關重要的工作。下面本人就工程材料控制談一些膚淺體會。

一、影響市政工程質量的因素

1.材料供應無計劃、堆放不規(guī)范、無標識牌、混堆，加上管理不善，當水泥、鋼材等材料產生受潮、變質、銹蝕時，就失去了原有的性質。

2.材料檢測不及時，不嚴格，漏檢、錯裝，使不合格的材料當作合格材料使用，造成不應有的質量隱患。

3.對填筑路基的土質材料缺乏土壤調查，判斷失誤，采用的CBR值達不到規(guī)范要求。

4.施工材料特別是鋼筋未按設計圖紙的規(guī)定要求采購，焊接（搭接）、焊縫不合格也未及時檢測控制，極易造成質量事故。z

5.材料半成品構件（如涵管、預制大梁）未及時進行檢測就直接安裝在構造物上，易造成意想不到的質量事故。

二、市政工程常用的材料性質和檢測項目

市政工程常用材料的基本性質可分為物理性質（如密度、堆積密度、孔隙率、密實度、吸收率、抗凍性、導熱性等）、力學性質（如抗壓、抗拉、抗彎、抗剪等強度）和工藝性質。修建市政工程首先要把好材料關，合格優(yōu)質的材料加上成熟的工藝和熟練的技能，就能確保市政工程質量。對市政工程建設常用的鋼材、水泥、砂、碎石、回填土、瀝青等，首先要知道材料必檢的項目，才能對材料合格與否作出準確的判斷，以下列出幾種常用材料的必檢項目：

a)鋼筋原材料：拉力試驗、冷彎試驗、縮性試驗；

b)鋼筋焊接（搭接焊）：抗拉試驗；

c)水泥（常規(guī)五大指標）：細度、初凝時間、終凝時間、安定性、強度；

d)砂：級配、含泥量、細度模數(shù)；

e)碎石：壓碎值、含泥量、針片狀含量、級配；

f)回填土料：液塑限試驗、擊實、GBR試驗；

g)瀝青（常規(guī)三大指標）：針人度、軟化點和延度。

三、市政工程常用材料檢測頻率

0.鋼筋原材料檢測：應以同廠別、同爐號、同規(guī)格、同一交貨狀態(tài)、同一進場時間，每60t為一驗收批，不足60t時，按一驗收批檢測，鋼筋的物理性能和化學成分各項試驗，如有一項不符合鋼筋的技術要求，則應取雙倍試件（樣）進行復檢，再有一項不合格，該驗收鋼筋則判為不合格。不合格的鋼筋不得再使用，并要有處理報告，以防止其混入其他批量中。

1．袋裝水泥檢測：應以同一水泥廠、同標號、同一生產時間、同一進場日期的水泥，200t為一驗收批，不足200t時，亦按一驗收批檢測。

2.散裝水泥檢測：應以同一水泥廠生產的同期出廠的，且同品種、同標號的水泥，以一次進廠（場）的同一出廠編號的水泥為一批，但一批總量不得超過500t。同時，還要注意水泥的有效期（一般為3個月，硅酸鹽水泥為1個月），過期必須做復檢，連續(xù)施工的工程相鄰兩次水泥試驗的時間不應超過其有效期。

3.砂、碎石或卵石檢測：應以同一產地、同一規(guī)格、同一進場時間，每400m3或600t為一驗收批。不足400m3或600t時，按一驗收批檢測。

4.石油瀝青檢測：以同一產地、同一品種、同一標號，20t為一驗收批，不足20t時也要按一驗收批檢測。

5.路基填筑土壓實度檢測：根據(jù)本合同段的情況，采用灌砂法，當壓實層頂面不再有輪跡時，檢測頻率為2000m3檢測8點，不足2000m3時，至少應檢測2點。

四、市政工程常用材料現(xiàn)場質量控制措施

1.按施工計劃結合施工方法要求，組織各種材料進場，按總體平面布置堆放，不同品種、不同規(guī)格的材料分別堆放，并準備好防雨覆蓋設施，特別要防止水泥受潮變質和鋼筋銹蝕。

2.調查土料場蘊藏數(shù)量及開采、運輸條件，并對工程主要材料（水泥、鋼材、瀝青、碎石、砂）進行室內試驗，及時出具試驗報告，堅持做到用數(shù)據(jù)說話。

3.對路基土首先應進行土場調查、土壤分類、土壤塑性指數(shù)和土壤顆料分析，進行土壤天然含水率、分路段或分層用土的最大干容重和最佳含水量的試驗，并確定各種用土的重型擊實際準，做好試驗路段，擬定好施工技術控制指標。

4.對各類砼構造物中所用的鋼筋種類、鋼號和直徑，應堅持做到符合設計文件的規(guī)定，其技術標準符合部頒標準，焊條、預埋件的品種、規(guī)格和質量必須符合設計要求和規(guī)范規(guī)定。

5.根據(jù)市政工程質量監(jiān)理要求，堅持做到對工程質量進行監(jiān)督檢驗，堅持做到不合格的原材料不準使用，不合格的預制構件不準安裝，在現(xiàn)場要掌握工程質量動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)和提出施工中的質量隱患和預防措施要求。

6.對材料或半成品構件（涵管、預制梁、蓋板等），訂貨前要取得供貨廠家的產品合格證書及試驗報告，進行采樣試驗，驗證其質量可靠性。

篇10

我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制，但財政體制的轉換還跟不上發(fā)展的需要，從而對市場經濟的進一步完善和發(fā)展，對財政本身都造成了不利的影響。財政體制未能適時轉換，原因是多方面的，但指導思想不明確、目標定位不明晰是其中的重要因素之一。因此，重構中國的財政體制，首先要確立一個恰當?shù)哪繕?。那么，中國財政體制的重構目標是什么呢？在計劃經濟體制下，財政的理念是“國家分配論”，國家是一個“大管家”，財政力求包攬一切。在由計劃經濟邁向市場經濟的過程中，經濟體制環(huán)境變化了，政府職能也變了，財政體制顯然應該按照新的經濟體制的內在邏輯重新構建。

綜觀市場經濟國家的財政體制，盡管其形式多樣，側重點各異，但基本模式是相似的。以滿足社會公共需要為目的而進行政府收支活動的模式，在理論上被稱為“公共財政”。分析改革開放20多年來中國財政收支實踐面臨的困難，不難得出結論：中國財政體制改革必須走公共財政的道路。

正如社會主義也有市場，資本主義也有計劃一樣，公共財政也并非西方國家的專利品。中國在選擇市場經濟體制的同時，也就注定了要走公共財政的道路。搞市場經濟，就要搞公共財政。因此，現(xiàn)實的選擇只能是：按照市場經濟的內在要求和公共財政理念，重新界定中國財政的職能范圍，規(guī)范財政收支活動，加強財政收支管理，理順中央與地方的財政關系，推進財政體制的創(chuàng)新，最終向公共財政體制轉變。

二、進一步推進財政體制改革與創(chuàng)新的基本思路

（一）按照公共財政的基本要求，明確界定政府的事權范圍，為建立科學、規(guī)范、穩(wěn)定的分稅制財政體制提供基礎性條件

1.按效率原則理順政府與市場之間的職責關系。在市場經濟中，政府應該干什么、能干好什么以及如何干？由私人機構來執(zhí)行目前政府正在執(zhí)行的一些任務，能否做得更好？這一直是世界各地的選民、決策者不斷思考、探索實踐的重要問題。中國的經濟社會正處于轉型期，重新界定政府職責尤為緊迫和重要。根據(jù)世界銀行對轉型國家經驗教訓的研究所得出的結論：首先，政府在生產、產品分配及服務方面的作用應大幅度地削減。只有在市場失敗的方面，如國防、初等教育、農村道路和一些社會保障項目等，在政府干預能夠改善市場的情況下，政府干預才被視為合情合理。其次，政府必須停止對微觀經濟活動的直接控制，政府應致力于促進宏觀經濟穩(wěn)定，為私營部門的發(fā)展和競爭提供一種法律上的環(huán)境。最后，提供社會保障是所有國家政府的主要功能，但在市場經濟中，社會保障應該主要針對最需要保護的那些弱勢群體，政府不應為了使所有的人獲得足夠的生活標準而提供慷慨的保障，而是有必要強化個人在收入和福利方面的更大的責任心。

2.按分職治事、受益范圍和法制原則明確界定中央政府與地方政府的事權范圍。分職治事是指在按效率原則對政府事務與民間事務進行合理分工的基礎上，對政府有充足理由承擔的事務，在政府內部按照凡是低一級政府能夠有效處理的事務，一般就不上交上一級政府，凡是地方政府能夠有效處理的事務，一般就不上交中央政府的原則進行劃分。受益范圍原則是指政府行使政治經濟職能和提供公共產品與服務時，若受益范圍遍及全國則應劃為中央政府事權，若受益范圍僅限于特定區(qū)域的居民和企業(yè)則應劃歸相應一級地方政府。法制原則是指各級政府事權的確認、劃分、行使及調整等應有相應的法律保障，做到法制化、規(guī)范化并保持相對穩(wěn)定。

根據(jù)上述原則和中國國情，中央政府的事權范圍及主導作用應主要包括：

（1）制定并組織實施國民經濟和社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略，對經濟發(fā)展的重大問題進行決策，并通過各種手段組織實施。

（2）調節(jié)經濟總量和經濟結構，促進并保持總供求和部門結構的大體均衡，促進宏觀經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。

（3）在市場失效領域，有效承擔起跨省際重大基礎設施和基礎產業(yè)項目的投資建設、提供全國性公共產品等。

（4）調節(jié)GDP分配結構和組織社會保障，從全國著眼把收入差距控制在有利于經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定范圍內，協(xié)調好公平與效率的關系。

（5）調控各地區(qū)發(fā)展差距，促進地區(qū)間經濟社會協(xié)調發(fā)展。

（6）維護正常的社會秩序和法律秩序。

（7）自覺組織和推動市場化進程，培育和完善市場體系。

（8）維護國有財產的所有者權益，防止國有資產流失。

（9）維護全國的生態(tài)平衡，搞好環(huán)境保護和人口控制等。

地方政府的事權范圍應主要包括：

（1）制定本地區(qū)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，對本地區(qū)經濟發(fā)展速度、方向、結構、生產力布局、收入分配關系等具有區(qū)域性的重大問題進行決策并組織實施。

（2）根據(jù)本地區(qū)居民、企業(yè)對公共產品的需求，合理確定稅收和非稅收入規(guī)模及其各自的內部結構，并將其按預算程序轉化為公共支出，有效提供公共產品，為降低企業(yè)交易成本和提高居民生活質量服務。

（3）調節(jié)本地區(qū)內部的協(xié)調發(fā)展和維護社會安定。

（4）維護地區(qū)內正常的社會秩序和法律秩序。

（5）組織和推動市場化改革進程，培育和完善區(qū)域內各類市場。

（6）執(zhí)行中央政府制定的各項法律政策，完成中央政府提出的各項目標和任務。

對各級政府的共有事權尤其是基礎結構（包括公路、鐵路、港口、機場、電信電話、治山治水等生產性基礎設施）領域的共有事權，也應按項目分級管理和費用分級負擔原則進行劃分。

3.政府通過立法，而不是行政干預，來建立政府間責權利關系的準則。從世界有關國家的經驗看，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府間責權利關系都是建立在憲法或相關法律基礎上，責權利關系的調整也按法定程序進行。以日本為例，日本戰(zhàn)后的憲法中有一章是關于地方政府自治的內容，有關地方政府的組織和運作用法律固定下來；除憲法外，日本地方財政法詳細規(guī)定了中央與地方在事權范圍和支出責任上的具體分工；日本地方稅法則詳細規(guī)定了地方政府的稅收權限。法律規(guī)定保證了地方預算收支的穩(wěn)定性和可預測性，保護地方政府免受中央政府隨意改變事權責任和稅收分享比例、經費分攤比例。同時，這些法律還能幫助地方政府建立起對中央政府的信任。

完善中國的分稅制，理順政府間的責權利關系，需要發(fā)揮包括憲法、預算法、稅法等在內的法律的作用，弱化行政干預，為規(guī)范的分稅制財政體制運行奠定可靠的法律基礎。

（二）科學劃分政府間稅種并積極推進稅費改革，完善和規(guī)范財政收入體制

1.合理調整中央與地方財政分配關系?？紤]到利益分配關系調整的復雜性和艱巨性，今后一個時期調整中央與地方的財政分配關系應采取“兩步走”的辦法。第一步，在“十五”期間適當調整中央與地方在某些稅種上的分享辦法和比例，逐步擴大過渡期轉移支付規(guī)模，重點增強中西部地區(qū)財政保障能力。具體措施有：

（1）改變企業(yè)所得稅按照企業(yè)隸屬關系劃分收入的辦法，實行按比例共享或分率共享。

（2）將個人所得稅調整為中央和地方共享稅。

（3）適當調整證券交易印花稅的中央分享比例，中央政府因調整個人所得稅、證券交易印花稅所增加的收入，全部用于對中西部地區(qū)的轉移支付。

（4）進一步推進省以下分稅制改革，使市、縣級財政有比較穩(wěn)定的收入來源，增強市、縣級財政保障能力。第二步，在“十五”末期至2015年，按照規(guī)范的分稅制財政體制的要求，合理調整中央和地方的事權和財政收支范圍，嚴格核定各地區(qū)的標準化收入和支出，在此基礎上實行規(guī)范化的財政轉移支付制度，逐步實現(xiàn)各地區(qū)公共服務的均等化。

2.改革現(xiàn)行收費管理制度，從根本上遏制亂收費，理順政府、企業(yè)、個人之間的分配關系。具體做法是：

（1）通過將部分具有稅收特征的收費，用相應的稅收取代，進一步完善稅制。

（2）通過把一部分非政府性收費轉為經營性收費，界定和規(guī)范政府行為。

（3）通過取消大量不合理、不合法收費，進一步規(guī)范政府收入分配行為。

（4）對保留的少量政府收費，實施規(guī)范化財政管理，加強人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。

（三）建立規(guī)范的政府間財政轉移支付制度

完善轉移支付制度是完善分稅制財政體制的核心內容。完善轉移支付制度的基本途徑，首先是進一步明確轉移支付的目標模式，而后通過增量與存量同時并舉的微調向目標模式逼近，并適時推進省以下財政轉移支付制度建設。

1.目標模式的選擇。現(xiàn)行分稅制同時存在存量調節(jié)與增量調節(jié)兩條轉移支付系統(tǒng)。存量調節(jié)就是為維護既得利益而設置的雙向轉移支付，自上而下的有稅收返還、體制補助、結算補助等，自下而上的即地方上解。規(guī)范轉移支付制度，要求逐步減少直至消除以“基數(shù)法”為依據(jù)的為維護既得利益的轉移支付，過渡到按客觀因素測定標準收入和標準支出的轉移支付制度。規(guī)范的轉移支付制度有兩種可供選擇的模式：一是單一的縱向轉移支付；二是縱向轉移和橫向轉移的混合模式。

中國一向是采取單一縱向轉移模式，既可以均衡公共服務水平，也可以體現(xiàn)中央的政策意圖。但縱向轉移的前提是中央收入居主導地位，要求中央有足以實現(xiàn)均衡目標的財力。

由于中央對地方的“稅收返還”不僅存量不減，而且隨著地方“兩稅”的增長而增長；而中央從增量中集中的財力雖然也增長，但是有限。因此，不動存量而僅靠中央從增量收入中拿出一部分進行縱向轉移支付，范圍和力度有限，最終不可能實現(xiàn)既定目標。正是在這種背景下，有人提出了橫向轉移模式的設想。橫向轉移就是由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉移支付，通過橫向轉移改變地區(qū)間既得利益格局，以實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平的均衡。但是，橫向轉移對中國來說沒有任何實踐經驗，如何設計轉移支付公式，如何把握“調富濟貧”的分寸，是否會對富裕地區(qū)帶來負效應以至于影響全國財政收入的增長，等等，都需要通過調查研究，縝密籌劃，并通過試點，決定取舍。橫向轉移雖是一種可選擇的模式，但從當前看仍要立足于縱向轉移的完善。

2.縱向轉移的微調。（1）改進過渡期轉移支付辦法。主要是擴大按“經濟稅基×平均稅率”確定標準收入的范圍，沿著“單位費用×測定單位數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路改進標準支出的測算，而當務之急是加強公共支出標準的建設。（2）將維護既得利益的多種調節(jié)方法簡并為“稅收返還”一種方法，然后逐步減少富裕地區(qū)而增加貧困地區(qū)的稅收返還增量。更為妥善的辦法是將稅收返還基數(shù)逐步納入按因素法計算的撥款公式，每年納入一定比例，若干年后完全過渡到按因素法計算的轉移支付制度。（3）清理現(xiàn)行的專項撥款，改進撥款方法。

3.大力推進省以下財政轉移支付制度建設。中國的地區(qū)差距決不僅僅限于省際之間，省級行政區(qū)內不同地區(qū)也存在著較大的差異，有的甚至十分突出。因此，地方政府尤其是省級地方政府同樣面臨盡快建立具有均等效果的規(guī)范化的財政轉移支付制度的任務。從當前情況看，省及省以下地方政府需要重點做好以下幾項工作：（1）尚沒有開始建立省以下規(guī)范化財政轉移支付制度的地區(qū)，不論其是否享受中央過渡期財政轉移支付資金補助，都應當考慮把屬于完善分稅制改革的這項工作深入下去，配套落實。（2）將財政轉移支付制度建設與加強預算管理工作結合起來，將規(guī)范化的財政轉移支付制度建設當作財政管理的重要內容，當作財政部門從源頭的重要舉措。

增強財政透明度還需要建立起政府間財政轉移支付的規(guī)范化運作機制。（3）敢于觸動既得利益。

納入過渡期財政轉移支付辦法分配的資金，不應僅是增量資金，還可以從既定的其他形式的財政轉移支付資金中安排，逐步減少非規(guī)范化的財政轉移支付資金規(guī)模，有條件的地區(qū)可以結合收支結構調整進行嘗試，為全國財政轉移支付制度改革積累經驗。

（四）加快支出管理制度改革與創(chuàng)新，推進建立公共財政體制

1994年的財政體制改革已搭起了社會主義市場經濟條件下財政體制的基本框架。但這一框架主要著眼于收入劃分及其管理，而財政支出管理改革相對滯后，已成為完整規(guī)范的財政體制的最大瓶頸。目前亟需從以下幾方面推進支出管理制度的改革。

1.實行國庫集中收付制度。建立國庫集中收付制度是建立我國科學、規(guī)范的預算管理制度的重要基礎。國庫集中收付制度，就是由政府財政（國庫）部門對所有政府性收入，包括預算內收入和納入財政專戶管理的預算外收入進行集中收納管理；同時，對各部門和各單位的支付過程實行集中統(tǒng)一處理的制度。在這種制度下，各種政府性收入將不再通過中間環(huán)節(jié)，而是直接繳入國庫賬戶；財政部門對各部門、各單位的經費不再按期預撥，各部門和單位根據(jù)自身履行職能的需要，在預算確定的范圍內購買商品和勞務，但付款過程由國庫集中處理。將現(xiàn)行的國庫分散收付制度改為集中收付制度，要相應取消各部門和單位在銀行設立的收支賬戶，改變財政部門向各部門和單位按期撥付預算資金的做法，所有財政性支出均通過國庫單一賬戶集中收付。同時要改革現(xiàn)行國庫管理體制，國庫管理部門在辦理支付的過程中，直接對各部門和單位的支出實行全程監(jiān)督。有效地發(fā)揮財政的國庫管理職能。