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篇1

2.財(cái)政監(jiān)督方式滯后。從目前財(cái)政監(jiān)督的狀況看，主要以突擊性、專項(xiàng)性的事后檢查為主，沒有建立起事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制。這種單一、被動(dòng)的事后檢查型監(jiān)督方式，在工作上帶有極大的偶然性，極易造成監(jiān)督盲點(diǎn)，并使財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理脫節(jié)，無法對(duì)各部門的資金運(yùn)行實(shí)行全過程監(jiān)控，使監(jiān)督檢查缺乏及時(shí)性和有效性，不符合財(cái)政管理的根本要求。

3.財(cái)政部門內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督不到位。財(cái)政監(jiān)督是對(duì)財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督，包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。由于長期以來形成的“重分配，輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)觀念，財(cái)政對(duì)內(nèi)部監(jiān)督不夠重視，財(cái)政部門沒有建立一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)章制度，如對(duì)轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算追加、專項(xiàng)撥款、技改資金投放、周轉(zhuǎn)金使用等環(huán)節(jié)沒有完善的監(jiān)督撥付、使用等方面的規(guī)定。內(nèi)部監(jiān)督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。

4.關(guān)系不順，職責(zé)不清。目前財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順，職責(zé)分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監(jiān)督盲點(diǎn)并存的現(xiàn)象。在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效能降低。

隨著我國公共財(cái)政框架的逐步建立，作為公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容、方法、手段等也必然要隨著財(cái)政體制改革的進(jìn)展而不斷發(fā)展。對(duì)此，筆者就進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政體制下的財(cái)政監(jiān)督工作談些想法：

1.加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程，健全財(cái)政監(jiān)督法律體系。國家應(yīng)圍繞公共財(cái)政的要求，盡快出臺(tái)財(cái)政監(jiān)督法，提高財(cái)政監(jiān)督法律層次，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督程序，賦于財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有的法律地位和執(zhí)法權(quán)力，切實(shí)解決財(cái)政監(jiān)督立法滯后的問題，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法剛性。同時(shí)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的理論建設(shè)和課題調(diào)研，通過各種渠道，加大對(duì)財(cái)政監(jiān)督的宣傳力度。

2.積極開展財(cái)政支出績效監(jiān)督工作。從“財(cái)政”到“公共財(cái)政”，改革的一個(gè)重要目的就是要提高財(cái)政資金的使用效益，因此，公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展方向也應(yīng)該是向績效監(jiān)督發(fā)展，即財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)由安全性、規(guī)范性逐步向有效性轉(zhuǎn)變。目前已開展的績效評(píng)價(jià)工作才剛剛起步，基本上沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒，其評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)體系尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。

3.轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式，逐步由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變。事后的監(jiān)督是消極的，它只是被動(dòng)地等在財(cái)政活動(dòng)執(zhí)行過程中偏離了要求或發(fā)生了違法亂紀(jì)行為之后才采取的懲治措施。懲處只是手段，有效的事前、事中預(yù)防和糾正才是目的，監(jiān)督檢查應(yīng)更多地著眼于未來，這也就是積極的財(cái)政監(jiān)督方式。因此，可將監(jiān)督檢查融入預(yù)算編制及執(zhí)行的全過程，重視事前審核和事中跟蹤監(jiān)控，以確保財(cái)政資金不被擠占、挪用以及科學(xué)合理的分配使用，并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時(shí)糾正，防止造成資金浪費(fèi)和無法挽回的損失。

篇2

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，決定了我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢和取向。隨著財(cái)政監(jiān)督體系的逐步確立和基本完善，使我國的財(cái)政審計(jì)工作產(chǎn)生了巨大變化。

一、對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解

對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)新概念辭典》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督指的是通過財(cái)政收支管理活動(dòng)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行的檢查和督促。另一種觀點(diǎn)是從廣義的角度對(duì)財(cái)政監(jiān)督的含義進(jìn)行歸納，以顧超濱主編《財(cái)政監(jiān)督概論》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是指政府的財(cái)政管理部門以及政府的專門職能機(jī)構(gòu)對(duì)國家財(cái)政管理對(duì)象的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動(dòng)。還有一種觀點(diǎn)是從財(cái)政業(yè)務(wù)的角度來闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤其是財(cái)政部門及其專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財(cái)政性資金的使用效益，而依法對(duì)財(cái)政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種重要手段。

二、對(duì)財(cái)政審計(jì)的理解

財(cái)政審計(jì)是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支活動(dòng)及財(cái)政部門組織執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的活動(dòng)所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政審計(jì)，又稱財(cái)政收支審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》對(duì)政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行的財(cái)政管理體制和審計(jì)機(jī)關(guān)的組織體系，財(cái)政收支審計(jì)包括本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)，以及其他財(cái)政收支審計(jì)。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要對(duì)財(cái)政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。隨著我國公共財(cái)政體制框架的建立和完善，財(cái)政審計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了三個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計(jì)并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實(shí)性、合法性審計(jì)為主；二是由主要審計(jì)中央本級(jí)支出轉(zhuǎn)向中央本級(jí)與補(bǔ)助地方支出審計(jì)并重；三是財(cái)政審計(jì)范圍已由傳統(tǒng)的財(cái)政決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、稅收和海關(guān)征管審計(jì)，擴(kuò)展到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、部門決算審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付審計(jì)、稅收和海關(guān)收入審計(jì)、政府采購審計(jì)、財(cái)政績效審計(jì)、社會(huì)保障審計(jì)等。逐步形成了“大財(cái)政審計(jì)”的概念。大財(cái)政審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的擴(kuò)展，也是財(cái)政審計(jì)的補(bǔ)充。

三、財(cái)政監(jiān)督中對(duì)財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督

20世紀(jì)90年代上半期，中國對(duì)原有的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了一整套重大改革。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實(shí)踐工作者的支持，而且也得到了政府財(cái)政部門的認(rèn)可。與此同時(shí)，中國又全面地推進(jìn)了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與國家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時(shí)。稅收征管機(jī)關(guān)在征稅時(shí)，應(yīng)以國家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對(duì)于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實(shí)施財(cái)會(huì)制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)資本和個(gè)人資本運(yùn)行的客觀要求。但從某一特定的時(shí)期看，稅收原則體系與會(huì)計(jì)原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級(jí)性要求可能會(huì)做出某種強(qiáng)制規(guī)定，

但會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的階級(jí)性要求相對(duì)而言并不十分鮮明，審計(jì)的準(zhǔn)則無疑應(yīng)是以各項(xiàng)公認(rèn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實(shí)我國早已有注冊(cè)會(huì)計(jì)師與注冊(cè)審計(jì)師合一之實(shí)。其次。財(cái)政監(jiān)督有獨(dú)立存在的實(shí)體一財(cái)政資金言，財(cái)政實(shí)體還應(yīng)包括國有資本部分；而審計(jì)則沒有獨(dú)立存在的實(shí)體。財(cái)政管理的目的應(yīng)是加強(qiáng)財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的運(yùn)行效益；而審計(jì)則只是屬于方法論的范疇，審計(jì)的階級(jí)性并不突出，國家統(tǒng)治的代表——各級(jí)政府需要審計(jì)，對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)單位——公司、企業(yè)來說。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計(jì)功能。也是它們管理的重要職能。再者，財(cái)政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計(jì)監(jiān)督只有財(cái)經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級(jí)或上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門或財(cái)政部門所制定的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)。我國現(xiàn)行的一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)財(cái)政的審計(jì)也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然在這里也可能會(huì)有新的情況出現(xiàn)。從長期來看，稅收剛性原則不會(huì)脫離會(huì)計(jì)準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時(shí)，會(huì)不斷地吸收會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)過程中出現(xiàn)的新東西來充實(shí)自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會(huì)體現(xiàn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)中的精華。由于審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督在我們今后的財(cái)政活動(dòng)中將會(huì)出現(xiàn)更多的交叉，而且審計(jì)監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨(dú)立審計(jì)模式過渡的趨勢。探索審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會(huì)顯得日益重要。

四、完善財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的必要性

黨的十七大提出要完善公共財(cái)政體系，在今后一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國財(cái)政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財(cái)政體系這個(gè)目標(biāo)努力推進(jìn)。從內(nèi)容上講，公共財(cái)政體系包括公共財(cái)政收入體系、公共財(cái)政支出體系、公共財(cái)政預(yù)算體系、公共財(cái)政政策體系、公共財(cái)政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財(cái)政制度體系、公共財(cái)政管理體系和公共財(cái)政監(jiān)督體系八個(gè)方面。財(cái)政部部長謝旭人在全國財(cái)政工作會(huì)議上表示，在2008年財(cái)稅改革穩(wěn)步，推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。由此可見，將對(duì)我國財(cái)政審計(jì)產(chǎn)生了深刻影響，財(cái)政審計(jì)面臨著“五新”：一是面臨著新的財(cái)稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計(jì)客體和審計(jì)對(duì)象；三是面臨著要運(yùn)用新的審計(jì)手段，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計(jì)的目標(biāo)，更注重績效審計(jì)；五是面臨著要適應(yīng)新的審計(jì)環(huán)境，要實(shí)行陽光審計(jì)。由此可見，在公共財(cái)政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財(cái)政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財(cái)政審計(jì)的作用。通過財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)公共財(cái)政管理制度的完善。

參考文獻(xiàn)：

［1］魏長生,查勇.淺談績效審計(jì)中存在的問題及對(duì)策[j].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì),2009,(5).

篇3

中圖分類號(hào)：F812．7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-176X（2008）05-0079-05

一、問題的提出

縣域財(cái)政作為國家財(cái)政體系中的基層財(cái)政體系，客觀上為高層政府公共財(cái)政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，在微觀上又通過對(duì)轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財(cái)政體系中的財(cái)政地位可以具體詮釋如下：

1．縣域財(cái)政體系具有民主財(cái)政改革突破點(diǎn)的特質(zhì)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項(xiàng)制度或各個(gè)地區(qū)的制度所具有的相對(duì)性，局部制度變遷會(huì)導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優(yōu)點(diǎn)。就中國的縣域財(cái)政體制而言，它具有相對(duì)獨(dú)立的存在空間和作用方式，它也是中國財(cái)政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點(diǎn)，面臨著財(cái)政壓力、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)諸多問題。財(cái)政壓力的釋放出口主要有兩個(gè)：一是財(cái)政政策的調(diào)整：二是財(cái)政制度的調(diào)整。財(cái)政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財(cái)政制度框架內(nèi)對(duì)有限財(cái)政政策手段的重新組合和搭配；財(cái)政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個(gè)社會(huì)的激勵(lì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政制度變遷釋放財(cái)政壓力的過程可以促進(jìn)公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的建立，持續(xù)的財(cái)政壓力最終導(dǎo)致公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的演進(jìn)。筆者認(rèn)為，縣域財(cái)政作為基層財(cái)政，具備了民主財(cái)政中的基層財(cái)政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財(cái)政作為突破口尋求到釋放財(cái)政壓力的財(cái)政制度的調(diào)整方案是中國政府的理性選擇，進(jìn)而推動(dòng)中國民主財(cái)政改革的進(jìn)程。

2．縣域財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表[1]

從地方財(cái)政運(yùn)行的總體情況看，縣級(jí)財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表。由于縣級(jí)財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低的政府層次，基本處于財(cái)政收入的最初段、財(cái)政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟(jì)，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問題都集中反映于縣級(jí)財(cái)政上。近20年來，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財(cái)政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問題、教育投入不足、財(cái)政困難等問題無一不集中反映在縣級(jí)財(cái)政上。所以，縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)行狀況不但對(duì)于考察地方財(cái)政運(yùn)行狀況、解決地方財(cái)政運(yùn)行問題至關(guān)重要，而且也對(duì)建立健全中國整個(gè)財(cái)政運(yùn)行的良好機(jī)制至關(guān)重要。

3．縣域財(cái)政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉

有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財(cái)政的重要性由此可見一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟(jì)理論，社會(huì)總效用函數(shù)是社會(huì)成員個(gè)體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個(gè)人的效用函數(shù)為他所消費(fèi)的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會(huì)成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費(fèi)的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費(fèi)的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費(fèi)的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財(cái)政對(duì)我國國民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國共有2 860個(gè)縣及381個(gè)縣級(jí)市，下轄總計(jì)20 601個(gè)小城鎮(zhèn)（2002年）?？h域國土面積占了全國的62%，人口總數(shù)占全國的70%。[3]由于縣域財(cái)政以絕對(duì)責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個(gè)人消費(fèi)效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國的特殊國情，目前我國縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財(cái)政GFi社會(huì)總福利函數(shù)。顯然，縣域財(cái)政通過影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國民的總福利水平。

縣域財(cái)政地位的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能使縣域財(cái)政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財(cái)政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對(duì)縣域財(cái)政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進(jìn)而提出具體的提升路徑。

二、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析

財(cái)政能力是政府能力的重要組成部分，政府財(cái)政能力大體包括三個(gè)主要支架：政府的財(cái)政收入能力、政府的財(cái)政支出能力和政府的財(cái)政平衡能力。其中，政府財(cái)政的支出能力是政府財(cái)政收入能力的體現(xiàn)，是政府財(cái)政能力的實(shí)踐環(huán)節(jié)。政府的財(cái)政支出能力是政府基于本身的財(cái)政收入能力，通過公共資金的運(yùn)用，達(dá)到對(duì)公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財(cái)政的公共服務(wù)能力。縣域財(cái)政公共服務(wù)能力是縣域財(cái)政在對(duì)國家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用、控制財(cái)政資源，能達(dá)到的對(duì)公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。其中，縣域財(cái)政公共資金的運(yùn)用是以財(cái)政資金為核心的，對(duì)財(cái)政人力、權(quán)力、行為的綜合實(shí)踐。

影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析：

1．縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力

公共政策實(shí)質(zhì)上是指以民眾對(duì)公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對(duì)公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對(duì)公共政策內(nèi)容及精神實(shí)質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對(duì)公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對(duì)政策目標(biāo)的一種確信。二是對(duì)公共政策的實(shí)施能力。主要包括縣域財(cái)政對(duì)公共政策的分解能力和對(duì)政策的立案能力。[4]縣域財(cái)政的政策分解能力，是指縣域財(cái)政為了能有效地貫徹中央或上級(jí)的公共政策，需要將中央和上級(jí)公共政策分解為各項(xiàng)具體的政策，化為各種可供直接實(shí)行的措施和辦法的能力；縣域財(cái)政的政策立案能力，是指縣域財(cái)政不能局限于執(zhí)行上級(jí)的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動(dòng)向中央和上級(jí)政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實(shí)踐中，如果縣域財(cái)政對(duì)國家的各項(xiàng)公共政策的把握能力越高，那么，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會(huì)越大。

2．縣域財(cái)政支出可用資金總量

縣域財(cái)政支出可用資金總量決定著縣域財(cái)政支出運(yùn)用財(cái)政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財(cái)政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?？h域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而決定財(cái)源的多寡，進(jìn)而決定縣域的財(cái)政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財(cái)政資金運(yùn)用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率的高低，能帶來高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運(yùn)用程度等等。二是財(cái)政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級(jí)政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級(jí)政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的劃分，層級(jí)政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財(cái)政財(cái)權(quán)的大小、財(cái)政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運(yùn)用財(cái)政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財(cái)政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來滿足縣域財(cái)政支出總量日益增長的需要。

3．縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)

縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財(cái)政運(yùn)用財(cái)政資金質(zhì)量的高低，可用財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說明縣域財(cái)政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財(cái)政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財(cái)政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來影響縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，縣域財(cái)政對(duì)公共物品的提供也會(huì)從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)?？h域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財(cái)政支出的取向，特別是近些年政府對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重視，提高了縣域這些方面財(cái)政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財(cái)政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財(cái)政支出在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入的比重會(huì)大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會(huì)保障財(cái)政支出相對(duì)比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財(cái)政支出會(huì)隨著每一階段國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的擺動(dòng)而變化，國家政策發(fā)展重心會(huì)影響到縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比重。

4．縣域政府的公共服務(wù)程度

縣域財(cái)政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財(cái)政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財(cái)政支出職能越科學(xué)，代表其財(cái)政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高?？茖W(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過程中力求以最小的社會(huì)成本獲得最大的社會(huì)效益；法制化的縣域政府，以法律對(duì)縣域政府的行為進(jìn)行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進(jìn)行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對(duì)自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)自己的財(cái)政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機(jī)關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級(jí)政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識(shí)信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進(jìn)行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對(duì)于能量的總量、作用方向、強(qiáng)度，也即將對(duì)縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對(duì)縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實(shí)質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力?？h域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度?？h域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先表現(xiàn)在知識(shí)的占有、知識(shí)的應(yīng)用和知識(shí)的創(chuàng)新上，核心是對(duì)人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計(jì)上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上?？h域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會(huì)范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現(xiàn)出來的能力。

三、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的提升路徑

針對(duì)影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的幾點(diǎn)建議：

1．提升縣域財(cái)政的自給能力

縣域財(cái)政的自給能力是指縣域財(cái)政為了滿足縣域財(cái)政支出的需要而進(jìn)行籌措財(cái)政支出資金的程度。如果縣域財(cái)政籌措的資金能滿足縣域財(cái)政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財(cái)政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財(cái)政的自給能力是缺乏的?？h域財(cái)政的自給能力可用縣域財(cái)政自給能力系數(shù)來衡量：

縣域財(cái)政自給能力系數(shù)=縣域財(cái)政的公共預(yù)算收入縣域財(cái)政的公共預(yù)算支出

通過這一簡單的公式，考慮到當(dāng)前中國縣域財(cái)政的狀況，所共知的是，縣域總體的財(cái)政自給能力系數(shù)會(huì)小于1，這說明縣域政府財(cái)政缺乏自給能力程度最高，縣域財(cái)政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實(shí)，我們不難分析到影響縣域財(cái)政的自給能力的因素：一是財(cái)政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分問題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計(jì)算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財(cái)政來源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財(cái)政自給能力的下降。在實(shí)踐中，縣域必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，努力促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟(jì)增長方式由勞動(dòng)密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，并且促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財(cái)政自給能力不足的問題。

筆者認(rèn)為，無論是重新進(jìn)行制度安排、還是提高縣域本身的財(cái)源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財(cái)政自給能力，都需要長時(shí)間的醞釀開展。我們必須承認(rèn)的是，中國當(dāng)前的財(cái)政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟(jì)模式、財(cái)政管理模式是一個(gè)時(shí)期內(nèi)國家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時(shí)不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個(gè)狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時(shí)，沒有一個(gè)行為者會(huì)發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個(gè)人對(duì)現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對(duì)成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡?！盵6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達(dá)成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時(shí)也存在不滿意狀況。那么，對(duì)于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時(shí)，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時(shí)間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過不斷推動(dòng)各種制度變遷來提高縣域財(cái)政自給能力。

2．提升縣域財(cái)政對(duì)公共政策的把握能力

（1）提高縣域財(cái)政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識(shí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)實(shí)踐程度，從而加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)行人員對(duì)公共政策在政治、經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進(jìn)而對(duì)公共政策的目標(biāo)及意義有個(gè)正確的價(jià)值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強(qiáng)縣域財(cái)政執(zhí)行人員的財(cái)政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時(shí)候保持絕對(duì)的價(jià)值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費(fèi)政策執(zhí)行過程中，縣域財(cái)政部門雖然會(huì)使自己的收入減少，但也要對(duì)國家的公共政策堅(jiān)決的執(zhí)行；（3）建立縣域財(cái)政對(duì)公共政策的追蹤問責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財(cái)政的考核制度，增強(qiáng)財(cái)政行政人員的公共政策執(zhí)行過程的責(zé)任意識(shí)，對(duì)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的評(píng)估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對(duì)出現(xiàn)重大錯(cuò)誤人員要進(jìn)行問責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時(shí)有依據(jù)作為參考，增強(qiáng)政府財(cái)政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財(cái)政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時(shí)要保證上下級(jí)以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動(dòng)把自己對(duì)公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級(jí)政府及財(cái)政部門進(jìn)行信息上的溝通，同時(shí)，也要注意基層民眾對(duì)公共政策理解程度，注意對(duì)公共政策的宣傳，聽取民眾對(duì)信息的反饋，等等。

3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度

（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場的關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，逐步擴(kuò)大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會(huì)性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財(cái)政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時(shí)，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會(huì)聽證、咨詢論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機(jī)制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問題，另一方面也提高了行政權(quán)運(yùn)用的效率和公平性，以及民眾對(duì)政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程中，注重經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)等各種實(shí)現(xiàn)方式的綜合運(yùn)用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進(jìn)的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運(yùn)用，可以減低行政成本的同時(shí)，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識(shí)及能力，鼓勵(lì)縣域政府各部門對(duì)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式上，對(duì)一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征不強(qiáng)、可以形成成本合理補(bǔ)償機(jī)制的公共服務(wù)可以適時(shí)引入市場機(jī)制或第三部門等民間機(jī)構(gòu)。

4．科學(xué)界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化

公共服務(wù)能力不僅是指對(duì)公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對(duì)縣域政府提出了更高層次的要求，努力實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]

從縣域的實(shí)際情況出發(fā)，縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個(gè)層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)等社會(huì)秩序保障機(jī)構(gòu)能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會(huì)秩序保障。第二層次是消除社會(huì)階層間不公平問題，解決社會(huì)失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟(jì)，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題。第三個(gè)層次是努力實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實(shí)保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機(jī)會(huì)與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個(gè)層次是通過縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢和縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化內(nèi)在共同點(diǎn)，彼此扶持，構(gòu)建出全國互聯(lián)性縣域政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

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篇4

基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)首先需要政府職能的轉(zhuǎn)變。所謂調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)型政府，調(diào) 整為政府職能主要關(guān)注基本公共服務(wù)的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府管理模式，其區(qū)別于管制型政府一個(gè)最顯著的特征，就是以公民為本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服務(wù)均等化要求各級(jí)政府構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的公共財(cái)政體系

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，必須有四大體制支撐，即公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務(wù)型政府制度。從財(cái)政體制來講，首先要 向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變，使其符合公共財(cái)政的基本特征和基本職能。其次要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支 付的力度，彌合東西部之間在公共服務(wù)上的差距，使其達(dá)到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講，必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“擴(kuò)中”(擴(kuò)大中等收入比重)，“控高”(調(diào)控過高收入)，“打非”(打擊并取締非法收入)的進(jìn)行收入分配體制改革，使收入差距擴(kuò)大的趨 勢得到根本性扭轉(zhuǎn)，從而減輕政府實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的壓力。［18］

（三）加大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的有力保障

有研究認(rèn)為，中西部地區(qū)某些縣基本公共服務(wù)均等化實(shí)施困難，原因在于其縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與公共財(cái)政的差距。［19］縣級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，財(cái) 政包袱重，“市管縣”的管理體制，進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的壓力財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，財(cái)力偏緊使中西部地區(qū)縣級(jí)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)有 心無力。由此，近年各省積極實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”制度，目的就是為了加大縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)中的自主權(quán)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最重要的就是要強(qiáng)化縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)大權(quán)，可以 有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。［20］

陜西省于2007年起開始實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2008年一季度，15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣（市）生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額比上年同期 平均增長15.9%、28.7%、28.7%。擴(kuò)權(quán)縣直接辦理的審批、核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目大幅增加，發(fā)展環(huán)境更加寬松。神木抓住機(jī)遇，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā) 展，順利跨入全國百強(qiáng)縣行列，從而改寫了陜西省沒有全國百強(qiáng)縣的歷史。

四、總結(jié)

西方學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)均等化是政府的天然責(zé)任，而我國由于經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展水平的制約，只能將范圍縮小至基本公共服務(wù)。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實(shí)踐，基本公共服務(wù)均等化理論必將越來越成熟。如何實(shí)現(xiàn)民生措施和制度的可持續(xù)發(fā)展，本文認(rèn)為只有通過轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建公共財(cái)政體系和擴(kuò)大 縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能，才能實(shí)現(xiàn)更大意義上的基本公共服務(wù)均等化。

在研究的過程中，本文認(rèn)為以下問題還應(yīng)進(jìn)行繼續(xù)深入地研究?；竟卜?wù)均等化的效果如何評(píng)價(jià)，隨著理論研究的不斷發(fā)展和各地基本公共服務(wù)均 等化措施的實(shí)行，這一領(lǐng)域必然會(huì)引起學(xué)者的關(guān)注。同時(shí)，各地政府積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，出臺(tái)了各種各樣的政策措施，這些舉措應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí)，使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利，而不是出于各級(jí)政府一時(shí)的“政績熱情”。

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篇5

中圖分類號(hào)：F810．2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)06-0090-09

一、 引 言

政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用一直是一個(gè)備受爭議且頗具哲學(xué)思辨的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本問題。本文無意于為這一問題劃上終結(jié)的句號(hào)，而是試圖提供一幅具有中國特色改革動(dòng)態(tài)的歷史素描。在此之中，我們利用近乎“自負(fù)”的理性，嘗試著解釋從權(quán)威體制向“準(zhǔn)”權(quán)威體制演變這樣一個(gè)特定歷史背景下，勵(lì)精圖治、致力趕超的政治權(quán)威如何協(xié)調(diào)市場深化與政府范圍之間的策略性互動(dòng)，嘗試著分析政治權(quán)威、利益集團(tuán)、政府組織和分工模式如何影響經(jīng)濟(jì)市場化轉(zhuǎn)軌與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型的協(xié)同演化過程。如果這種解說能夠合乎理性地重塑歷史的主要線條，能夠延伸出當(dāng)前所面臨問題的基本特征，能夠拓展出走向未來的改良路徑，那么這種解說就應(yīng)該是成功的。

關(guān)于政府范圍的經(jīng)典解釋是“市場失靈論”，即政府范圍的合理性源于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)可行性，分散決策的非合作市場協(xié)調(diào)機(jī)制無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域就是政府行動(dòng)的可能選擇集。相對(duì)于非合作均衡，政府協(xié)調(diào)能夠增進(jìn)社會(huì)總福利的領(lǐng)域就是政府行動(dòng)的應(yīng)然選擇集。因此，公共物品、收入再分配、外部性等市場失靈領(lǐng)域?yàn)檎@一組織形態(tài)的經(jīng)濟(jì)合理性提供了證據(jù)。這種理論洞見是建立在私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的自發(fā)演進(jìn)型市場經(jīng)濟(jì)形態(tài)之上的，增加市場的完備性很難解決它本身的“失靈”問題。但是，在轉(zhuǎn)軌國家和以“趕超”為目的的發(fā)展中國家，這種分析范式必然受到挑戰(zhàn)。這種情況下，政府擔(dān)當(dāng)了不完備的市場做不到的任務(wù)，既然市場不是“穩(wěn)態(tài)”的，那么作為市場競爭剩余的“市場失靈”也就無法確定。政府面臨著一個(gè)兩難選擇：放棄政府擔(dān)當(dāng)，市場的自發(fā)成長能否擔(dān)當(dāng)此任？政府繼續(xù)擔(dān)當(dāng)，可能的市場永遠(yuǎn)不會(huì)形成。劉尚希也指出了以“市場失靈論”判斷公共支出范圍具有局限性，他采用了一種實(shí)用主義的判斷方法，將公共風(fēng)險(xiǎn)作為政府支出范圍判定的標(biāo)準(zhǔn)，凡是最終風(fēng)險(xiǎn)歸宿到政府的，就應(yīng)該作為政府支出的項(xiàng)目，于是在邏輯上就有了公共風(fēng)險(xiǎn)―公共產(chǎn)品―政府支出的順序，因此認(rèn)識(shí)到公共風(fēng)險(xiǎn)是最重要的?！肮诧L(fēng)險(xiǎn)說”象“市場失靈論”一樣，都要找出一個(gè)不同環(huán)境下通用的政府職能范圍界定標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為對(duì)通用標(biāo)準(zhǔn)的尋找不是沒有意義，但也許正是對(duì)通用性的過份追求，而忽略了我國經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌這一基本事實(shí)。[1]

Hart、Shleifer和Vishny（1997）在一個(gè)政府公共服務(wù)（如監(jiān)獄）是采取市場外包還是“自制”的兩元決策框架中，利用不完全合約理論解釋了政府合理范圍的經(jīng)濟(jì)決定。外包合同始終是不完全的，這主要表現(xiàn)在服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量界定和監(jiān)督始終是不完全的。對(duì)于一個(gè)既定的承包合同，私人部門與公共部門相比，私人部門具有更強(qiáng)的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)，過強(qiáng)的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)會(huì)誘致“偷工減料”導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，如果社會(huì)成本降低不抵服務(wù)質(zhì)量惡化，社會(huì)福利就會(huì)下降。公共部門具有較弱的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)，因而能夠保證服務(wù)質(zhì)量的相對(duì)穩(wěn)定，但要付出相對(duì)更高的社會(huì)成本。政府的合理范圍就是在成本節(jié)約與質(zhì)量控制之間的權(quán)衡中得出的，質(zhì)量易于控制的公共服務(wù)項(xiàng)目（如垃圾處理）可以通過市場外包以獲得競爭性低價(jià)，質(zhì)量不易控制的公共服務(wù)項(xiàng)目（如外交）就不得不由公共部門來提供。這種理論洞見的政策含義是顯然的，為我們理解轉(zhuǎn)型國家政府范圍的階梯式演變（從生產(chǎn)的市場化到生產(chǎn)、提供的全面市場化）提供了一個(gè)新的視角。但是，這種分析除了具有跟“市場失靈論”類似的局限性之外，它本質(zhì)上是靜態(tài)的。從動(dòng)態(tài)的視角看，競爭性外包市場中的廠商不僅具有很強(qiáng)的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)，而且具有很強(qiáng)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)新動(dòng)機(jī)。私人部門的創(chuàng)新，尤其是工藝創(chuàng)新不僅不會(huì)增加成本，反而可能降低成本。公共部門的高成本換來的只是消極意義上的質(zhì)量保障，而不是積極意義上的質(zhì)量創(chuàng)新。因此，Hart、Shleifer和Vishny對(duì)政府合理范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)更多地適合短期的靜態(tài)經(jīng)濟(jì)決策，而不太適合包含改革動(dòng)態(tài)和市場結(jié)構(gòu)變遷的情形。

湯玉剛、趙大平沿用了公共選擇學(xué)派的實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)分析傳統(tǒng)，將政府范圍的決定視為一個(gè)包括政治權(quán)威在內(nèi)的利益集團(tuán)或社會(huì)群體相競爭的政治均衡過程。[2]在“有管理的競爭性政治市場”上政治權(quán)威通過管理“政治價(jià)格”追求政治支持最大化，由此形成的均衡政府供給結(jié)構(gòu)與規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上社會(huì)福利最大化所要求的均衡結(jié)構(gòu)往往會(huì)發(fā)生背離，而且政府供給范圍的公共性越小，這種背離產(chǎn)生的效率損失越大。他們的分析也是短期的、靜態(tài)的，側(cè)重于政治過程和政策形成過程，而忽略了20世紀(jì)70年代末以來我國改革過程中經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)關(guān)系之間的互動(dòng)。

二、 權(quán)威主導(dǎo)型“趕超”及其“異化”

筆者認(rèn)為，改革開放以來我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的最重要特征是“權(quán)威主導(dǎo)”和“目標(biāo)趕超”。這里所謂的“權(quán)威主導(dǎo)”不是指政治權(quán)威對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)微觀事務(wù)的全面控制，也不是指歷史橫截面所體現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)分權(quán)―政治集權(quán)的社會(huì)治理模式，而是指歷史縱斷面上政治權(quán)威對(duì)策略性改革動(dòng)態(tài)過程的方向性駕馭能力。下面將說明，正是這種策略性改革在短期內(nèi)加快了市場深化的速度，同時(shí)，也正是這種策略性改革“異化”出了進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)市場化和財(cái)政公共化的阻力。這里所謂的“目標(biāo)趕超”體現(xiàn)在政治權(quán)威和各屆政府制定的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略性目標(biāo)上，我們假定市場深化和財(cái)政公共化既是實(shí)現(xiàn)趕超的目的，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)趕超的工具?；诟母锍跗诘慕?jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和發(fā)展階段，政治權(quán)威的目標(biāo)函數(shù)是實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政在改革實(shí)踐中社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政制度目標(biāo)的正式提出都經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程，這種假設(shè)省略掉了具體的歷史細(xì)節(jié)。市場深化與財(cái)政公共化之間的策略性互動(dòng)并不像微觀經(jīng)濟(jì)主體之間的策略性互動(dòng)那么直接，但從忽略了改革細(xì)節(jié)的歷史過程來看，政治權(quán)威為實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)趕超”而設(shè)計(jì)的改革路徑確實(shí)呈現(xiàn)出一種“柔性”策略互動(dòng)。這一制度組合目標(biāo)的時(shí)間最小化。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，市場與政府兩個(gè)變量都受到權(quán)威決策的影響，因此政治權(quán)威可以在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期、中期和后期策略性地控制市場深化與財(cái)政公共化的協(xié)同演進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)間的最小化。這種對(duì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程的認(rèn)識(shí)與簡單的“漸進(jìn)論”和“爆炸論”之爭具有明顯的不同，漸進(jìn)到目標(biāo)模式需要時(shí)間，“爆炸”后到目標(biāo)模式同樣也需要時(shí)間，關(guān)鍵是不同的時(shí)間路徑對(duì)應(yīng)的社會(huì)福利不同。

權(quán)威主導(dǎo)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程必然充滿了各種策略，具體而言，價(jià)格雙軌制、存量與增量改革、國有部門的策略性退出、多種形式的補(bǔ)貼或贖買以及地方政府（塊）和政府部門（條）直接參與市場競爭等等都具有很強(qiáng)的策略性安排的特點(diǎn)。在本文的經(jīng)濟(jì)市場化轉(zhuǎn)軌與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型兩元分析框架中，我們僅僅考慮兩種特定的策略性安排：第一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早期對(duì)部分國有部門的保護(hù)性發(fā)展，第二是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早期地方政府（塊）與政府部門（條）首先成為市場競爭的參與主體，政府派生型無形之手替代市場自發(fā)型無形之手筆者認(rèn)為，很難用無形之手和有形之手來區(qū)分當(dāng)前我國的市場治理和政府治理，政府推動(dòng)市場化實(shí)際上是運(yùn)用了無形之手的原理，而非顯性規(guī)則下的有形之手。，加速實(shí)現(xiàn)市場化目標(biāo)。我們將說明為什么這兩種選擇是策略性的，以及它們各自產(chǎn)生怎樣的“異化”。

先來考察經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早期對(duì)國有部門進(jìn)行策略性保護(hù)的效率屬性。假定不存在意識(shí)形態(tài)上的障礙

意識(shí)形態(tài)上的爭論在特定的時(shí)期內(nèi)可能是很重要的影響改革路徑的因素，這里我們僅從經(jīng)濟(jì)理性決策的角度分析。，從純粹經(jīng)濟(jì)效率的單一目標(biāo)考慮，效率高者應(yīng)該得到優(yōu)先發(fā)展，整個(gè)社會(huì)的資源配置將得以改善，但現(xiàn)實(shí)中問題沒這么簡單。問題之一是在現(xiàn)實(shí)中效率高低幾乎不是理論界定的，而是經(jīng)濟(jì)主體在相似的制度（規(guī)則）約束下競爭的結(jié)果，如果彼此競爭的制度約束不同，效率高低的評(píng)判就無從著手。因此，漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌過程是企業(yè)所面臨的競爭規(guī)則約束同質(zhì)化的過程，也是在不斷趨同的競爭規(guī)則約束下“優(yōu)勝劣汰”的過程。這種情況下，在轉(zhuǎn)軌的早期階段，有限信息、有限理性的政府無法通過“標(biāo)尺競爭”來發(fā)現(xiàn)和判斷國有和私營部門的相對(duì)效率，從而有了國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)之說，[3]這使得對(duì)原有及新生國有部門給予策略性保護(hù)具有了某種效率上的正當(dāng)性。問題之二是同質(zhì)性企業(yè)（這里主要指從事相同行業(yè)、經(jīng)營相似產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)）之間的效率高低理論上可通過競爭發(fā)現(xiàn)，但身處不同產(chǎn)業(yè)鏈條的企業(yè)之間的效率評(píng)價(jià)很難通過競爭關(guān)系來說明，相反，處于不同產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)之間互補(bǔ)關(guān)系可能是問題的基本面。楊開忠、陶然和劉明興的論文觀察到中國改革成功的關(guān)鍵在于解除管制（表現(xiàn)為一般競爭性行業(yè)的政府退出），并通過體制外的增量改革來提高效率，同時(shí)又由于新興的最終產(chǎn)品生產(chǎn)部門（民營經(jīng)濟(jì)）需要中間產(chǎn)品部門（存量國有經(jīng)濟(jì)）為其提供中間投入和技術(shù)裝備，所以不僅避免了對(duì)存量的沖擊，甚至提高了上游國有部門的產(chǎn)出、就業(yè)乃至于技術(shù)效率，從而使經(jīng)濟(jì)在提高效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡

在適度保護(hù)原國有經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，逐步放開民間經(jīng)濟(jì)，從而使高成本的國有企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一種“公共品”，在中央計(jì)劃者看來這種公共品是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌所必須付出的成本。但隨著改革的深入和民間經(jīng)濟(jì)的市場秩序擴(kuò)展，這種轉(zhuǎn)軌的“公共品”逐漸喪失其對(duì)整個(gè)社會(huì)而言的公共性，反而在某些情況下（如競爭性行業(yè)，非自然壟斷行業(yè)制造行政壟斷）這種公共品成為了市場經(jīng)濟(jì)深化的“公害品”（Public Bads）。。[4]從這一角度看，在民營經(jīng)濟(jì)尚未成熟的轉(zhuǎn)軌期，策略性地發(fā)展某些關(guān)鍵國有部門具有增進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)效率的作用，因此政府供給范圍的收縮僅限于一般競爭性行業(yè)，而并非從企業(yè)投資領(lǐng)域的全面退出。問題之三是作為政府主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)軌過程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，效率絕非政府追求的惟一重要目標(biāo)，某些時(shí)候，政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的追求更甚于對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的追求。從規(guī)范的意義上講，企業(yè)主要是效率的追求者，政府主要是公平的維護(hù)者，這是社會(huì)分工自然演化的結(jié)果。但受到現(xiàn)有分工水平和分工格局的制約，在配套改革，尤其是社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)缺失的情況下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中國有部門卻起到了“社會(huì)福利和公共物品提供者”的作用。[5]盡管這里的“社會(huì)”和“公共”兩個(gè)詞絕非其本原意義上的，但這種臨時(shí)性的制度安排確實(shí)在一定程度上滿足了政府追求社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。因此，這里存在著效率與穩(wěn)定的短期權(quán)衡，這種權(quán)衡關(guān)系將隨著民間主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)的興起和政府職能的相應(yīng)調(diào)整而同步變化。無論如何，以上三點(diǎn)背后的潛臺(tái)詞實(shí)際上是政府在企業(yè)投資領(lǐng)域的遲遲不肯退出是整個(gè)轉(zhuǎn)軌動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程中的策略性安排，盡管跟標(biāo)準(zhǔn)的競爭性市場均衡相比，它們不是絕對(duì)最優(yōu)的制度安排，卻具有動(dòng)態(tài)效率。但是，這里有一個(gè)根本的前提：經(jīng)濟(jì)市場化的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程必須按照理論設(shè)計(jì)的那樣實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)軌，否則這些策略不僅不是動(dòng)態(tài)有效的，而且是很差的制度安排，是新的低效率的根源。換言之，這些臨時(shí)策略性安排之所以具有規(guī)范意義上的合理性，是因?yàn)閷?duì)這種過渡性策略安排的效率評(píng)價(jià)必須與一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程相結(jié)合。首先，如果這種安排在轉(zhuǎn)軌的前期階段能夠獲得較高的即期回報(bào)，而在轉(zhuǎn)軌的中后期階段又能規(guī)避早期策略性安排產(chǎn)生的路徑“異化”，從而實(shí)現(xiàn)較高的遠(yuǎn)期回報(bào)，那么早期的策略性安排就不僅具有靜態(tài)效率，而且具有動(dòng)態(tài)效率。其次，如果轉(zhuǎn)軌的前期階段只能獲得較低的即期回報(bào)，而中后期階段能夠規(guī)避早期策略性安排產(chǎn)生的路徑“異化”，從而實(shí)現(xiàn)很大的遠(yuǎn)期回報(bào)，那么早期的策略性安排雖然不具有靜態(tài)效率，但卻是動(dòng)態(tài)有效率的。再次，如果轉(zhuǎn)軌的前期階段獲得較高的即期回報(bào)，而中后期階段的發(fā)展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達(dá)到社會(huì)計(jì)劃者所預(yù)想的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，那么，早期的策略性安排雖然具有靜態(tài)效率，卻是動(dòng)態(tài)無效率的。最后，這一種情形最糟糕，如果早期的策略性安排只能獲得較低的即期回報(bào)，同時(shí)中后期階段的發(fā)展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達(dá)到社會(huì)計(jì)劃者所預(yù)想的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，那么，早期的策略性安排既非靜態(tài)有效，也非動(dòng)態(tài)有效。規(guī)范意義上的改革者所爭取的是前兩種情形，所盡力規(guī)避的是后兩種情形。

再來看政府派生型無形之手推動(dòng)市場加速形成的策略性選擇。如果說計(jì)劃本位下的政府更像一個(gè)全能的社會(huì)計(jì)劃者，多種社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，不論宏觀、微觀都集于一身，其主要缺陷是社會(huì)計(jì)劃者難以有效利用分散于社會(huì)各處的知識(shí)和信息，自發(fā)的社會(huì)分工秩序受到中央計(jì)劃的抑制，那么，轉(zhuǎn)型期中的政府角色則向另一個(gè)極端的方向快速突變。這主要表現(xiàn)在：第一，中央計(jì)劃協(xié)調(diào)能力加速衰減，政府各部門之間、各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)主體地位不斷得到強(qiáng)化，公共權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的“碎片化”格局很快形成。第二，地方政府和各政府部門由原來的社會(huì)計(jì)劃的執(zhí)行者，由原本意義上的中央當(dāng)局的多任務(wù)人，迅速調(diào)整為類似企業(yè)家職能的單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)追求者，這一單一目標(biāo)又因?yàn)榭v向官員政績?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)的單一化和橫向地方政府之間的競爭而受到雙重加強(qiáng)。政府過分追求經(jīng)濟(jì)增長的單一目標(biāo)給予各級(jí)官員過強(qiáng)的“企業(yè)家精神”激勵(lì)。在資源有限或個(gè)人精力有限的約束下，從事多任務(wù)目標(biāo)的行為人或從事具有多維屬性的單一任務(wù)的行為人，如果在某一目標(biāo)或某一維度受到特別強(qiáng)的激勵(lì)，他必然會(huì)以犧牲其他目標(biāo)或其他維度的努力程度而獲得更大的滿足。于是，資本追求增值的天然屬性與政府（官員）追求經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)相結(jié)合，數(shù)量目標(biāo)受到全社會(huì)的關(guān)注，而質(zhì)量目標(biāo)則被忽視，有形指標(biāo)受到重視，無形指標(biāo)被忽視，結(jié)果受到高度關(guān)注，而過程則被忽視。轉(zhuǎn)型期我國政府的經(jīng)濟(jì)角色定位完全不同于標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制中的“有限政府”，而是成為地地道道的市場競爭的參與者，當(dāng)然，這里的市場也不是西方資本主義語境中的以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場。何曉星將這種特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)稱為“地方政府的內(nèi)公外私”，即地方政府權(quán)力范圍內(nèi)的資源對(duì)內(nèi)都是公有的，具有非排他性，政府可以以社會(huì)計(jì)劃者的身份規(guī)定各種公共資源的價(jià)格和使用方式，以在對(duì)外（外地）競爭中取得競爭優(yōu)勢，滿足其追求地方政府利潤最大化的目標(biāo)。地方政府對(duì)外則表現(xiàn)出私人產(chǎn)權(quán)的屬性，在資源的使用和產(chǎn)品的交易中具有絕對(duì)的排他性。[6]以上分析邏輯也同樣適用于政府部門主導(dǎo)的“條條”經(jīng)濟(jì)。這種特殊的制度安排是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長、投資比例居高不下和政府與市場邊界不清晰的根源之一，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)失衡、“有限政府”和服務(wù)型政府目標(biāo)難以落實(shí)的根源之一。 事實(shí)上，地方政府（部門）已將市場機(jī)制的運(yùn)用推向了極端，政府成為一家以盈利（如GDP）為目的的經(jīng)濟(jì)單位，這不僅大大推遲了以民間資本為主導(dǎo)的公平競爭型市場經(jīng)濟(jì)模式的形成，而且使得社會(huì)分工演化中政府與私人部門之間的分工被扭曲，政府從事了從長期來看并不具有動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢的市場競爭活動(dòng)，而私人部門無法自發(fā)協(xié)調(diào)完成的公共事務(wù)卻被政府忽視。盡管政府日益認(rèn)識(shí)到提供公共服務(wù)是公共部門的首要任務(wù)，但在政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制中這種改變是艱難的。

地方政府（部門）主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)中政府與市場、政府與企業(yè)的邊界正變得越來越模糊，而不是越來越清晰。作為行政機(jī)關(guān)的政府（部門）與企業(yè)，不論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)之間的關(guān)系正發(fā)生著微妙的變化。對(duì)于國有企業(yè)而言，改革初期就提出的“政企分開”目標(biāo)至今仍然沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，或許在現(xiàn)有的政治架構(gòu)內(nèi)“政企分開”本身就是不可行的。另一方面，某些地方政府或政府內(nèi)的行政官員又面臨著被巨大經(jīng)濟(jì)利益俘獲的問題，這表現(xiàn)為政府與民營企業(yè)之間的特殊聯(lián)盟關(guān)系。顯然，這種格局的出現(xiàn)與政府作為市場規(guī)制者的角色定位是密切相關(guān)的，政府或官員被私人資本所俘獲，一種可能是政府規(guī)制本身存在問題，這誘使企業(yè)家投入資源進(jìn)行各種形式的尋租或聯(lián)盟活動(dòng)，另一種可能是政府規(guī)制本身沒有問題，而約束規(guī)制執(zhí)行者的制度出現(xiàn)了問題，規(guī)制者面對(duì)市場機(jī)會(huì)和權(quán)力租金的誘惑而主動(dòng)與私人資本妥協(xié)、聯(lián)盟。這一方面說明政府供給范圍有從提供投資（包括有形和無形公共品供給）向提供“公共”政策轉(zhuǎn)變的趨勢，另一方面也說明了政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有超越財(cái)政管理和監(jiān)督的趨勢，政府，尤其是地方政府及其官僚機(jī)構(gòu)越來越學(xué)會(huì)了利用“偽市場”手段來獲取源自于公共權(quán)力的部門或私人經(jīng)濟(jì)利益。既然是“偽市場”，中央政府的宏觀調(diào)控也就難以僅僅運(yùn)用所謂的經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)，這恰恰印證了“偽市場”必然對(duì)應(yīng)行政手段為主的宏觀調(diào)控。在地方政府（部門）主導(dǎo)的“偽市場”中政府部門很難成為公平經(jīng)濟(jì)秩序的建設(shè)者和維護(hù)者，必然存在對(duì)不公平競爭行為的放任甚至縱容，從本質(zhì)上講，政府主要還是經(jīng)濟(jì)效率的追求者，還沒有真正成為社會(huì)公平的維護(hù)者。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下中央決策當(dāng)局對(duì)公平賦予較高的權(quán)重，最低公平設(shè)定（中央權(quán)衡的約束條件）高于社會(huì)最優(yōu)值，在整個(gè)社會(huì)的公平和效率（主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展）權(quán)衡過程中，效率始終低于潛在最優(yōu)值。改革開放后，中央權(quán)衡中的效率權(quán)重明顯提高，但為了達(dá)到理想中的效率目標(biāo)必須考慮路徑選擇問題，穩(wěn)中求進(jìn)的漸進(jìn)改革策略使得在經(jīng)濟(jì)分權(quán)中地方政府本位和部門本位控制了大部分的經(jīng)濟(jì)資源，從而表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效率的追求者、地方政府及相關(guān)裙帶、部門及相關(guān)裙帶內(nèi)可以很好地實(shí)現(xiàn)效率與分配公平的協(xié)調(diào)，但這些裙帶或圈層外的社會(huì)群體則只能是效率與公平的低層次權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)效率的初始稟賦和發(fā)展機(jī)會(huì)對(duì)他們而言都處于絕對(duì)劣勢，因此，如果阻止裙帶或圈層的利益外溢，如果遏制公平競爭機(jī)會(huì)的拓展，社會(huì)效率只能是低水平的非均衡的效率，公平也只是既得利益者的公平，而不是全社會(huì)的普遍公平，兩者的權(quán)衡也是分割的、碎片化的低水平權(quán)衡。

可見，無論是轉(zhuǎn)軌早期對(duì)“關(guān)鍵”國有部門的保護(hù)性發(fā)展，還是地方政府和政府部門直接參與市場競爭，這兩種策略性安排交織在一起，客觀上起到了加速市場深化，增進(jìn)短期（靜態(tài)）社會(huì)福利的作用。與自發(fā)演進(jìn)為主的市場化方式相比，我們可以稱我國的市場化方式為策略性的。但是，這種策略性的市場化方式本身孕育著反市場化的力量――部分行業(yè)的行政性壟斷之弊和政府職能轉(zhuǎn)型難題。于是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)入中后期階段，早期政府推動(dòng)的策略性市場化方式“異化”出的力量則成為阻礙改革沿既定正確路徑演進(jìn)的力量，從而可能將社會(huì)導(dǎo)向動(dòng)態(tài)無效率的均衡。

無論是對(duì)國有經(jīng)濟(jì)的保護(hù)，還是條塊競爭的政府主導(dǎo)型市場化，這些策略性安排必然是臨時(shí)性的，必將隨著轉(zhuǎn)軌過程而被放棄，從而轉(zhuǎn)向目標(biāo)最優(yōu)的制度安排。這里的問題是：早先權(quán)威主導(dǎo)型市場化轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)是否會(huì)因策略性路徑內(nèi)生出的“異化”力量而改變？經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的路徑和政府供給范圍的均衡區(qū)間是否會(huì)被鎖定到一個(gè)動(dòng)態(tài)無效率的狀態(tài)？

三、 執(zhí)政模式、政治承諾可信性與改革的路徑控制

公共政策是個(gè)人（關(guān)鍵政治人物、立法者）與社會(huì)群體(包括官僚集團(tuán)、黨派、民間組織等)共同作用的產(chǎn)物，這些政治角色之間不同的作用模式則構(gòu)成了不同的政治體制架構(gòu)。我們可以設(shè)想兩種極端的情形：情形之一是，公共政策由全知全能的社會(huì)計(jì)劃者做出，其他人物僅是公共政策被動(dòng)的適應(yīng)者，這種假定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)比較簡單，人與人之間的同質(zhì)性較強(qiáng)的環(huán)境中更接近現(xiàn)實(shí)。情形之二是，不存在所謂的社會(huì)計(jì)劃者，政治家是見風(fēng)使舵的機(jī)會(huì)主義者，他（們）對(duì)社會(huì)群體制造的政治壓力高度敏感，以此來迎合大眾偏好，獲取最大的政治支持。這種假定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系高度復(fù)雜，民主政治體制相對(duì)完善，人與人、集團(tuán)與集團(tuán)之間的異質(zhì)性較強(qiáng)的環(huán)境中更接近現(xiàn)實(shí)?，F(xiàn)實(shí)是兩種情形的混合物，而我國轉(zhuǎn)軌的過程蘊(yùn)含著一個(gè)公共決策模式從更偏向情形一向更偏向情形二的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。正是這種漸變使得權(quán)威主導(dǎo)型的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程可能受到威脅和削弱。

西方政治經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中對(duì)利益集團(tuán)的討論已相當(dāng)深入，但那里的利益集團(tuán)大多指的是有組織的集團(tuán)（organized groups），因而研究的焦點(diǎn)集中于利益集團(tuán)是如何形成并達(dá)成集體行動(dòng)的，利益集團(tuán)是如何通過民主政治這一舞臺(tái)對(duì)關(guān)鍵政治人物及官僚系統(tǒng)施加影響以爭取有利于自身的政策或再分配的，以及利益集團(tuán)之間是如何沖突和妥協(xié)的。從我國的實(shí)際情形來看，真正意義上以爭取特殊政治經(jīng)濟(jì)利益為目的有組織的利益集團(tuán)只存在于有限的范圍內(nèi)，普遍存在的是另一種形式――未經(jīng)組織的社會(huì)群體（unorganized social groups）。前者具有明確的組織和行動(dòng)方案，通過游說活動(dòng)影響政府決策，具有較強(qiáng)的政治影響力，后者大多沒有統(tǒng)一的組織，但卻自發(fā)地表達(dá)同樣的政治經(jīng)濟(jì)呼聲，以此來引起政治家或政府的關(guān)注。兩者之間可能相互轉(zhuǎn)化，所以對(duì)它們的區(qū)分也不得不帶有時(shí)間特征，從目前的情況看，粗略地分類，屬于前者的主要包括地方政府、政府部門、因各種理由而被保護(hù)的國有部門和壟斷性行業(yè)等等，屬于后者的主要包括相對(duì)強(qiáng)勢的擁有社會(huì)保障的城市職工、教師、公職人員，相對(duì)弱勢的城市失業(yè)工人、失地農(nóng)民、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和農(nóng)村基本公共服務(wù)的需求者等等。兩者都能夠?qū)矝Q策產(chǎn)生壓力，從而影響政治均衡的結(jié)果，但由于制造壓力的方式不同，因而制造相同的壓力，不同集團(tuán)或群體付出的社會(huì)成本不同。這里我們需要考察的過程是：漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的初期階段，競爭性的有組織的利益集團(tuán)尚未形成，權(quán)威主導(dǎo)型的動(dòng)態(tài)優(yōu)化設(shè)計(jì)在公共決策中占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重，這同時(shí)也意味著其他社會(huì)力量對(duì)公共決策者的影響相對(duì)較小。這一階段，政府供給中對(duì)國有經(jīng)濟(jì)部門的保護(hù)性支出，對(duì)相關(guān)群體的補(bǔ)貼性支出在客觀上起到了推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌的作用，這主要是社會(huì)計(jì)劃者為實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程而做出的策略性安排，但是次要的方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下相對(duì)受益的部分群體出于自身利益考量而對(duì)改革持有懷疑和猶豫態(tài)度，他們的要求與社會(huì)計(jì)劃者的動(dòng)態(tài)最優(yōu)化策略性安排擬合在一起，從而形成了轉(zhuǎn)軌初期階段政府供給范圍的均衡區(qū)間。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入和市場經(jīng)濟(jì)的逐步滲透，相關(guān)利益集團(tuán)浮現(xiàn)出來，與之相對(duì)應(yīng)的具有某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的群體也浮現(xiàn)出來。我們將利益集團(tuán)或社會(huì)群體浮現(xiàn)的渠道分為兩類：第一類是由于收入差距收入差距是造成財(cái)產(chǎn)或財(cái)富差別的最直接原因，作為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密、卡爾。馬克思以及政治學(xué)家和政治家大都把財(cái)產(chǎn)作為劃分集團(tuán)或社會(huì)群體的標(biāo)尺。Widen對(duì)政府經(jīng)濟(jì)分析中的“集團(tuán)”本位做了系統(tǒng)的綜述。[7]而造成的，這種差距或?yàn)槭袌龈偁幩T發(fā)，或?yàn)槭袌龈偁幍臋C(jī)會(huì)不平等所導(dǎo)致。第二類是政府基于某些規(guī)范性考量而給予某些目標(biāo)群體以保護(hù)，但這種保護(hù)在時(shí)過境遷之后卻難以消除，反而使當(dāng)初的目標(biāo)群體演化為有相當(dāng)政治經(jīng)濟(jì)話語權(quán)的利益集團(tuán)，這一類渠道可稱之為“異化”――當(dāng)初有助于轉(zhuǎn)軌的策略性安排成為當(dāng)今阻礙實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的力量。新生的利益集團(tuán)會(huì)影響公共政策結(jié)果，也就會(huì)影響整個(gè)轉(zhuǎn)軌的路徑，并有可能使原有的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程半途而廢。由此也很容易地看出，原先作為政治權(quán)威控制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程工具的政府供給，現(xiàn)在正被轉(zhuǎn)軌過程中的各種力量所內(nèi)生決定。

前面我們提到，政策結(jié)果是關(guān)鍵政治人物（類似于社會(huì)計(jì)劃者）與利益集團(tuán)或社會(huì)群體交織作用的產(chǎn)物。利益集團(tuán)之間競爭的結(jié)果可能接近于社會(huì)計(jì)劃者最優(yōu)化決策的結(jié)果，但一般情況下兩種均衡存在很大差異，尤其在有組織的利益集團(tuán)與非組織化的社會(huì)群體之間沖突顯著的時(shí)候。第一類渠道形成的利益集團(tuán)有可能具有推進(jìn)市場化轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的動(dòng)機(jī)，第二種渠道形成的利益集團(tuán)一般都是反對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)軌的力量。這個(gè)時(shí)候，所謂的政府供給中的“越位”與“缺位”現(xiàn)象才真正成為一個(gè)顯性的問題，在此之前，“越位”與“缺位”還只是一個(gè)潛在的問題，并因轉(zhuǎn)軌過程中的策略性安排而具有合理性。這個(gè)時(shí)候，市場化的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程能否最終完成在很大程度上取決于執(zhí)政黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的政治承諾是否具有可信性。在其他條件既定的情況下，一般而言，兩黨或多黨競爭輪流執(zhí)政的情況下，在位者很難做出可信的長期（至少多于一個(gè)選舉周期）政治承諾，從而使政府難以通過策略尋求跨期（選舉周期）投資最優(yōu)化，也就是說政府將偏向于收益快、見效明顯的短期社會(huì)供給，而忽視本期低回報(bào)，而下一期高回報(bào)的社會(huì)供給，如各種人力資本投資。[8]相反，一黨長期執(zhí)政的好處就在于政府可以做出相對(duì)長期的政治承諾，一方面可以實(shí)現(xiàn)象經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌這樣的跨期動(dòng)態(tài)優(yōu)化，另一方面可將有限的公共資源投入到關(guān)系社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。而現(xiàn)實(shí)中我們發(fā)現(xiàn)，兩黨或多黨輪流執(zhí)政的政體中戰(zhàn)略性政府投資并不一定太少，而一黨長期執(zhí)政的政體也不一定進(jìn)行更多的戰(zhàn)略性政府投資。這不是上面的分析邏輯有問題，而是由于存在更為重要的約束條件在發(fā)揮著相反的作用機(jī)制。社會(huì)財(cái)富存量和政府財(cái)力約束是一個(gè)重要的作用機(jī)制，社會(huì)財(cái)富和政府財(cái)力越充裕，政府進(jìn)行戰(zhàn)略性投資的可能性越大。另外一個(gè)可能的作用機(jī)制是，競爭性執(zhí)政條件下選民約束（通過代議制）更強(qiáng)，從而迫使政府做出更富遠(yuǎn)見的投資和公共供給，進(jìn)而有可能抵消了不可信政治承諾帶來的低效率。而一黨長期執(zhí)政條件下，往往是官僚體系的惰性和腐敗使得政治承諾在執(zhí)行中走樣變形，從而難以收獲可信性政治承諾帶來的好處。因此，要繼續(xù)推進(jìn)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程，首先，需通過執(zhí)政黨強(qiáng)化市場化改革的政治承諾，使之在公共政策形成過程中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)角色（至少要在市場化轉(zhuǎn)軌基本完成之前）。其次，可能是更重要的，更有前景的取向是讓來自集團(tuán)或群體的不同“呼聲”公開透明化，公共政策的制定過程置于社會(huì)監(jiān)督之下。最后，需改革執(zhí)政黨與政府系統(tǒng)的政策執(zhí)行力，盡量縮小政治承諾與政策效果之間的差距，而要做到這一點(diǎn)就不得不繼續(xù)推進(jìn)市場化進(jìn)程，使政府的職能分工逐步收斂到其核心領(lǐng)域，使政府職能的收斂與市場吸納功能的拓展相協(xié)調(diào)。

“職責(zé)同構(gòu)”所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。（朱光磊，張志紅，2005；周振超,2005）[9-10]的“權(quán)威+官僚系統(tǒng)”單一政黨執(zhí)政模式有利于增強(qiáng)跨期改革承諾的可信性，這種模式相當(dāng)于提供了一種類似“規(guī)則”，而非“相機(jī)抉擇”的機(jī)制，從而減弱了政治決策時(shí)間不一致性（Kydland，Prescott，1977）可能帶來的宏觀動(dòng)態(tài)效率損失。當(dāng)同質(zhì)性社會(huì)偏好占主導(dǎo)的時(shí)候，尤其是權(quán)威、官僚和一般居民偏好趨同的時(shí)候，上述執(zhí)政模式不僅具有較高的政治承諾可信性，這保證了宏觀動(dòng)態(tài)效率的獲取，而且公共資源配置效率損失較小。[2]當(dāng)異質(zhì)性社會(huì)偏好占主導(dǎo)的時(shí)候，這種執(zhí)政模式雖然仍然具有較高的政治承諾可信性，但公共資源配置效率損失很大。隨著社會(huì)偏好異質(zhì)性的增強(qiáng)，最優(yōu)公共政策的競爭性發(fā)現(xiàn)機(jī)制和彈性調(diào)整機(jī)制就成為最為迫切的需要。原有的執(zhí)政模式如何改變才能適應(yīng)這一新趨勢？如何才能以最小的效率損失實(shí)現(xiàn)這一改變？我們?cè)谧詈笠徊糠衷倩氐竭@一具有前瞻性的話題上來。

四、 策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型：兩期離散時(shí)間的情形

基于以上分析，本部分致力于將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與財(cái)政轉(zhuǎn)型置于一個(gè)統(tǒng)一的理論分析框架之內(nèi)，并在這一框架內(nèi)比較策略性與非策略導(dǎo)致的社會(huì)福利時(shí)空分布。首先，我們考慮一個(gè)離散時(shí)間的兩期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型情形。

前面筆者已對(duì)“策略性”安排的兩種形式――對(duì)國有部門的保護(hù)性發(fā)展與政府參與型加速市場化做了分析，與之相對(duì)的是“非策略性”安排，這里的“非策略性”安排可以理解為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的另一種路徑：實(shí)行一次性存量資本均等化分配，從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)原始的自然演化軌道。這種假想雖然有些極端，但能夠抓住“非策略性”安排的最主要特征。另外，“非策略性”安排在當(dāng)時(shí)是否具有政治可行性則是另外一個(gè)問題，我們只是將其作為一個(gè)參照系與實(shí)際的和將來可能的轉(zhuǎn)軌路徑做比較。

表1列出了第一期（轉(zhuǎn)軌的早期階段）與第二期（轉(zhuǎn)軌的中后期階段）的可比之處。從公共決策的類型來看，轉(zhuǎn)軌的早期階段類似于社會(huì)計(jì)劃者的動(dòng)態(tài)規(guī)劃過程，這時(shí)政治權(quán)威推動(dòng)改革的作用非常重要，轉(zhuǎn)軌的中后期利益集團(tuán)、社會(huì)群體以及政府（執(zhí)政黨）本身的多元互動(dòng)成為公共決策機(jī)制中的主要特征。

表1中的市場深化是指公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，分值越高說明市場經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量越高，分值越低說明市場經(jīng)濟(jì)中的不公平競爭、政府不當(dāng)干預(yù)、行政性壟斷等問題越嚴(yán)重。財(cái)政制度指的是財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型的程度，同一時(shí)間，財(cái)政公共化程度越高，則分值越高，轉(zhuǎn)軌中的策略性政府供給會(huì)降低財(cái)政公共化的程度。非策略性轉(zhuǎn)軌中的市場深化和財(cái)政制度初始賦值為2 ，第二期轉(zhuǎn)軌目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，賦值為10。以此為基準(zhǔn)，策略性轉(zhuǎn)軌第一期的市場深化賦值為5，這意味著轉(zhuǎn)軌早期對(duì)國有部門的策略性保護(hù)和市場化進(jìn)程中的政府推動(dòng)會(huì)產(chǎn)生較高的即期社會(huì)回報(bào)，但緊接著的問題是如果策略導(dǎo)致的內(nèi)生利益集團(tuán)（“異化”力量）掌握了公共政策的決策權(quán)或在很大程度上影響公共決策，那么社會(huì)有可能被鎖定到非社會(huì)計(jì)劃者原先預(yù)期的低效率狀態(tài)（賦值為2），轉(zhuǎn)軌將半途而廢。當(dāng)然，如果在推動(dòng)改革上仍然具有一定權(quán)威的政府以及贊成繼續(xù)深化改革的利益集團(tuán)和社會(huì)群體能夠更有效地影響公共決策的最終結(jié)果，社會(huì)將繼續(xù)優(yōu)化公共資源與私人資源的配置比例，優(yōu)化公共資源配置的決策程序，從而在第二期達(dá)到與轉(zhuǎn)軌目標(biāo)設(shè)定相一致的社會(huì)狀態(tài)（10）。另一方面，就財(cái)政制度而言，第一期，早期的策略性政府供給必然導(dǎo)致財(cái)政制度的賦值（1）低于“自然”狀態(tài)下的賦值（2）。第二期，財(cái)政制度的演化面臨著上面同樣的難題，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程相對(duì)應(yīng)，一種可能是推進(jìn)改革，完成轉(zhuǎn)型， 實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度（10），另一種可能是改革半途而廢（5），“公共”財(cái)政成為既得利益者通過公共方式進(jìn)一步攫取私人或集團(tuán)利益的工具。

策略性轉(zhuǎn)軌中，規(guī)范意義上的改革者追求的是社會(huì)福利的5+10模式（策略性安排具有靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率）和財(cái)政制度演化的1+10模式（策略性安排雖然靜態(tài)低效率，但有動(dòng)態(tài)效率）。從整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程來看，早期政府供給的策略性選擇――“越位”與“缺位”是靜態(tài)低效率的，如果他們具有動(dòng)態(tài)效率，即轉(zhuǎn)軌的過程能夠平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)，那么所謂的“越位”與“缺位”就具有合理性。但是，如果他們不具有動(dòng)態(tài)效率，并在轉(zhuǎn)軌的中后期不斷制造出新的“越位”與“缺位”，那么潛在的問題就變成了真正需要面對(duì)的問題。

五、 策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型：連續(xù)時(shí)間的情形

第四部分對(duì)兩期離散時(shí)間情形的分析雖然簡單明了，但它忽略了我們第二部分提到的“目標(biāo)趕超”特征，即在政治權(quán)威看來，采用怎樣的策略性安排才能盡量節(jié)省趕超的時(shí)間？這一部分，我們利用一個(gè)連續(xù)時(shí)間情形的圖形說明策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型可能遇到的問題，解決問題的出路和社會(huì)福利我們將社會(huì)福利看作市場深化程度與財(cái)政公共化程度的雙元函數(shù)，市場深化和財(cái)政公共化程度越高，社會(huì)福利水平就越高。同時(shí)，市場深化與財(cái)政公共化之間又存在策略性互動(dòng)，這種互動(dòng)會(huì)如何影響社會(huì)福利的時(shí)間分布是一個(gè)值得繼續(xù)深入研究的問題。的時(shí)間分布，見圖1。

有策略（下圖）行為的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌

圖1的上圖描述的是非策略性轉(zhuǎn)軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段社會(huì)福利的增進(jìn)相對(duì)較慢，但隨著各種配套制度的健全市場深化會(huì)自動(dòng)加速，并最終在t2時(shí)間達(dá)到市場化轉(zhuǎn)軌的穩(wěn)態(tài)水平和穩(wěn)態(tài)的市場深化程度W*。圖1的下圖描述的是策略性轉(zhuǎn)軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段市場深化的速度相對(duì)較快，這主要是政府供給的策略性安排和市場化過程中政府的策略性參與造成的。在時(shí)間t1處我們可以清楚地看出W1>W′1，但接下來可能會(huì)出現(xiàn)三種情況（當(dāng)然也有若干中間狀態(tài)）：第一種情況是在原有計(jì)劃者權(quán)威的積極推動(dòng)下很快實(shí)現(xiàn)了整個(gè)轉(zhuǎn)軌的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程，從而在時(shí)間t3處就逼近了穩(wěn)態(tài)的市場經(jīng)濟(jì)和市場深化水平，圖中曲線3描述的就是這種情況，這種情況下“目標(biāo)趕超”得到最好的實(shí)現(xiàn)。第二種情況可能是早期策略性選擇內(nèi)生的“異化”力量主導(dǎo)了改革進(jìn)程，從而使轉(zhuǎn)軌過程半途而廢，社會(huì)被鎖定到一個(gè)低效率的市場化和社會(huì)福利水平W′*，如曲線1所示，顯然W′*

與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程相對(duì)應(yīng)，我們來觀察財(cái)政轉(zhuǎn)型過程。圖2的上圖描述的是非策略性轉(zhuǎn)軌下財(cái)政制度演化的趨勢圖。S*表示與標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)態(tài)市場經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的公共財(cái)政制度，這一狀態(tài)在t2時(shí)間達(dá)到。圖2的下圖描述的是策略性轉(zhuǎn)軌下財(cái)政制度演化的趨勢圖。在轉(zhuǎn)軌的早期，公共財(cái)政制度建設(shè)是滯后的，這主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的策略性選擇減慢了政府供給朝市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)生型公共財(cái)政轉(zhuǎn)換的速度，顯然，在時(shí)間t1處我們可以清楚地看出S1

最后來看圖1和圖2中的策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型。在時(shí)間t1之前，財(cái)政轉(zhuǎn)型的策略性滯后在客觀上起到了加速市場化的作用，如果作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的市場深化更具有戰(zhàn)略意義，那么這種財(cái)政轉(zhuǎn)型的策略性滯后就是值得的。但策略性市場化轉(zhuǎn)軌本身孕育著巨大的路徑風(fēng)險(xiǎn)，由此可能形成三類迥然不同的市場化轉(zhuǎn)軌路徑，同時(shí)派生出三類不同的財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑。

六、 結(jié)論與討論

我們基于對(duì)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型過程、路徑的經(jīng)驗(yàn)觀察，討論了政治權(quán)威改革目標(biāo)正確設(shè)定條件下政治承諾的跨期可信性問題，指出了政治權(quán)威與策略性改革所內(nèi)生的利益集團(tuán)之間的力量對(duì)比是決定“目標(biāo)趕超”能否實(shí)現(xiàn)的重要因素。這一過程中，政府與市場呈現(xiàn)出一種策略性的互動(dòng)關(guān)系。

1．對(duì)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期政府供給范圍轉(zhuǎn)變的效率評(píng)價(jià)應(yīng)該以轉(zhuǎn)軌的動(dòng)態(tài)過程為背景。政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)改革過程與體制外市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程是同一問題的兩個(gè)方面。對(duì)財(cái)政學(xué)中經(jīng)常討論的“越位”與“缺位”現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)不能進(jìn)行孤立的判斷，必須與一定時(shí)空環(huán)境下政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)軌策略，以及這一策略安排的后續(xù)可信性相聯(lián)系。如果轉(zhuǎn)軌的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程能夠盡快完成，則由于其中策略性安排所導(dǎo)致的暫時(shí)性“越位”、“缺位”現(xiàn)象在很大程度上是動(dòng)態(tài)有效的，也是值得肯定的。否則，此前所做的各種策略性安排帶來的是更低的效率和更差的結(jié)果。因此，在轉(zhuǎn)軌的后期階段必須堅(jiān)持改革的政治承諾，完善新的履行這一政治承諾的法治化基礎(chǔ)，并尋找推動(dòng)市場化轉(zhuǎn)軌順利完成的新動(dòng)力。

2．隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入，利益集團(tuán)的出現(xiàn)和社會(huì)群體的分化是不可避免的。利益集團(tuán)的作用有兩方面：一方面過多的利益集團(tuán)活動(dòng)可能帶來經(jīng)濟(jì)增長的僵滯，另一方面利益集團(tuán)的存在也是政府判斷社會(huì)偏好，使政府供給更富社會(huì)效率的主要渠道之一。原則上政府可以通過控制不同類型利益集團(tuán)的形成而實(shí)現(xiàn)上述兩者的最優(yōu)權(quán)衡，但對(duì)政府而言，鑒別成本很高，錯(cuò)誤鑒別的可能性也很高，因此根本的作法還是使利益集團(tuán)的形成及其活動(dòng)公開化，從利益集團(tuán)政治性尋租的源頭上來解決問題，從而既規(guī)避了利益集團(tuán)的不利影響，又利用了利益集團(tuán)的積極作用。對(duì)不同社會(huì)群體非組織化的自發(fā)集體行動(dòng)也應(yīng)該采用類似的取向，從而為不同局部利益的社會(huì)評(píng)價(jià)和社會(huì)偏好的凝聚提供一個(gè)公開透明的政治平臺(tái)。

3．我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程也是公共政策形成機(jī)制轉(zhuǎn)變的過程。轉(zhuǎn)軌的早期，利益的群體化現(xiàn)象雖然存在，但并未強(qiáng)大到成為顯性的利益集團(tuán)，從而他們對(duì)公共決策的政治影響力還是有限的，這時(shí)我們大致可以認(rèn)為公共決策的主體是一個(gè)擁有有限信息和有限理性的社會(huì)計(jì)劃者。這一社會(huì)計(jì)劃者為保障體制的順利轉(zhuǎn)軌，會(huì)做出策略性安排，而策略本身會(huì)導(dǎo)致利益集團(tuán)的內(nèi)生形成。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)市場化本身，特別是機(jī)會(huì)不均等的市場化會(huì)帶來利益群體在經(jīng)濟(jì)生活中的分化，利益集團(tuán)和社會(huì)群體的出現(xiàn)不可避免，公共決策的機(jī)制中社會(huì)計(jì)劃者的重要性相對(duì)下降，而有組織的利益集團(tuán)的政治影響力必然相對(duì)增強(qiáng)。這種公共政策形成機(jī)制潛移默化的轉(zhuǎn)變很有可能破壞原有的市場化轉(zhuǎn)軌路徑，從而將社會(huì)長期鎖定到一種畸形的市場經(jīng)濟(jì)之中。面對(duì)這種困境，最直接的反應(yīng)是通過黨政系統(tǒng)強(qiáng)化市場化轉(zhuǎn)軌的政治承諾可信性和執(zhí)行力，間接反應(yīng)是政府通過聯(lián)合具有推動(dòng)改革動(dòng)機(jī)的利益集團(tuán)，并利用社會(huì)群體的政治經(jīng)濟(jì)“呼聲”對(duì)抗反對(duì)繼續(xù)改革的既得利益集團(tuán)，從而為轉(zhuǎn)軌過程的完成提供新的動(dòng)力機(jī)制。由此，我們還可以得出另外一個(gè)推論：公共決策中的策略隨著決策民主化的發(fā)展變得越來越不可行，而公共政策的戰(zhàn)略性選擇也會(huì)從社會(huì)計(jì)劃者的單邊抉擇模式向多利益群體的博弈均衡模式轉(zhuǎn)變。

4．如果說20世紀(jì)70年代末以來的經(jīng)濟(jì)改革是“一次改革”：即由計(jì)劃到市場的改革，這一過程中地方政府、政府部門、國有企業(yè)、外資企業(yè)以及新生的民營企業(yè)一起進(jìn)入了市場，成為市場競爭的主體，那么21世紀(jì)的今天我們有必要進(jìn)行“二次改革”：即實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)向民間主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，地方政府和政府部門從市場經(jīng)濟(jì)的競爭者身份上退出，專司其管理和監(jiān)督職能，政府供給從一般建設(shè)性領(lǐng)域退出，專司公共物品和公共服務(wù)供給，從而使政府與市場之間的職能分工進(jìn)入一個(gè)自發(fā)演化的良性循環(huán)，成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制的市場化轉(zhuǎn)軌和財(cái)政體制的公共化轉(zhuǎn)型。

5．“職責(zé)同構(gòu)”的“權(quán)威+官僚體系”執(zhí)政模式在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的早期起到積極作用，但隨著社會(huì)偏好異質(zhì)性的增強(qiáng)，“職責(zé)同構(gòu)”必將被“職責(zé)異構(gòu)”所取代，只有這樣，政府職能的“條塊”交織現(xiàn)象才能得以消除，各級(jí)政府之間的最優(yōu)職能分工才可能通過政府間競爭過程得以發(fā)現(xiàn)并規(guī)范化。同樣，社會(huì)偏好異質(zhì)化也給“權(quán)威+官僚系統(tǒng)”的執(zhí)政模式帶來挑戰(zhàn)。給定“權(quán)威”也是有限理性的這一假定，社會(huì)偏好異質(zhì)性使得有限理性的“權(quán)威”更加難以發(fā)現(xiàn)最優(yōu)的公共政策，這表現(xiàn)在“權(quán)威+官僚體系”執(zhí)政模式下只有當(dāng)不良政策的負(fù)面效應(yīng)積累到非常顯著的時(shí)候，政治系統(tǒng)才會(huì)對(duì)此做出反應(yīng)。這就需要更具靈活性和競爭性的執(zhí)政模式。鑒于我國的實(shí)際情況，加強(qiáng)黨內(nèi)民主和競爭機(jī)制建設(shè)應(yīng)該是一條具有經(jīng)濟(jì)效率的選擇。

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篇6

一、 引論

2006年3月中央提 出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對(duì)基本公共服務(wù)做了一些頗有價(jià)值的研究。

從概念上說，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中國化的一種表述 ，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務(wù)”，即政府應(yīng)平等地服務(wù)于每一個(gè)公民。結(jié)合上述學(xué)者的研究，本文如此定義基本公共服務(wù)：根據(jù)我國所處的發(fā)展階段 ，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。

上述定義是本文的立論基礎(chǔ)，它界定了我國基本公共服務(wù)的主導(dǎo)力量、受益對(duì)象和覆蓋范 圍。本文試圖對(duì)我國的基本公共服務(wù)狀況做一簡單評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上，探討促進(jìn)基本公共服務(wù)所必須的制度安排。

西方的發(fā)展歷史證明，不論奉行什么國家理論，不論什么政黨執(zhí)政，在“普遍公共服務(wù)”應(yīng)由政府供給這一問題上達(dá)成了共識(shí)。我國作為發(fā)展中的人口大國，欲實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化 ，將經(jīng)歷循序漸進(jìn)的過程。筆者認(rèn)為 ，推進(jìn)基本公共服務(wù)，既可以緩沖和分散快速發(fā)展過程中所集聚的各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，又有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，并藉此彰顯社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧。

二、基本公共服務(wù)狀況：一個(gè)簡單評(píng)估

在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，民生問題卻日益突出，這偏離了我們的常識(shí)，也恰恰說明多年來對(duì)基本公共服務(wù)的某種忽略。因此，考察改革開放之后基本公共服務(wù)的發(fā)展歷程。 有助于從整體上把握我國基本公共服務(wù)所面臨的形勢，為深化改革奠定可靠的基礎(chǔ)。本文以1976—2008年為區(qū)間來研究基本公共服務(wù)問題。

(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與基本公共服務(wù)

由1976～2008年的財(cái)政支出數(shù)據(jù) ，可以分析30多年來基本公共服務(wù)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 中的變化狀況，歸納如下：

1．前30年(從“五五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”)經(jīng)濟(jì)性支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中穩(wěn)居第一 ，表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府職能的重中之重。2006年，經(jīng)濟(jì)性支出是10734億元 ，首次下降為第二位 ，2007～2008年 ，該項(xiàng)支出繼續(xù)低于基本公共服務(wù)支出。

2．“五五”計(jì)劃基本公共服務(wù)支出為761億元 ，“十五”計(jì)劃達(dá)到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而 自“八五”計(jì)劃開始，基本公共服務(wù)支出的增長越來越滯后于財(cái)政支出的增長(見圖1)。

3．1986年以來行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長了33．4倍，之后的兩年，保守估計(jì)增長也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財(cái)力，而弱化了提供基本公共服務(wù)的積極性。

再從經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出的比重來看，該 比重從“五五”計(jì)劃的59．89％逐期下降到“十五”計(jì)劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務(wù)支 出占財(cái)政支 出的比重，由“五五”計(jì)劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計(jì)劃)，2007年為29．12％，2008年則超過了30％。

總之，1976 2008年，我國基本公共服務(wù)支出規(guī)模確實(shí)出現(xiàn)了快速增長。然而在前3O年間，經(jīng)濟(jì)性支出在總量和占財(cái)政支出的比重上，均強(qiáng)于基本公共服務(wù)支出。這種局面到2006年實(shí)現(xiàn)了歷史性突破 ，基本公共服務(wù)的上述二項(xiàng)指標(biāo)首度超過經(jīng)濟(jì)性支出，并在隨后的兩年繼續(xù)提高，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展。若進(jìn)行國際比較，我國基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重仍然偏低。比如說直到2007年，我國基本公共服務(wù)支出水平(29．12％)才剛超過1995年全球低收人國家的平均支出水平(27．5％)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，國際上關(guān)于基本公共服務(wù)的支出水平存在爭議。我國不必拘泥于西方 國家 ，特別是北歐福利國家的既有做法，去單方面追求某些數(shù)值指標(biāo)，而要緊密結(jié)合所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現(xiàn)實(shí)問題。

(二 )基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的變化

1．教育支出。教育支出額從“五五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃增加了42．7倍(見圖2)。2006～2007年教育支出分別是 1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財(cái)政支出的比重，“五五”計(jì)劃為7．95％，“十五”計(jì)劃是12．15％，2006~2007年在 14％以上 ，2008年下滑到 I1．2％左右。與其他發(fā)展中國家對(duì) 比，如泰國是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計(jì)劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。

考察教育支出，首先有必要關(guān)注教育費(fèi)用在政府與家庭間的分布。2O世紀(jì)9O年代以來，學(xué)雜費(fèi)占教育費(fèi)用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔(dān)的部分在擴(kuò)大，客上產(chǎn)生了政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任的結(jié)果。中央政府從2006年起，加大對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政支出力度，首先在西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)行義務(wù)教育免交學(xué)雜費(fèi)，2007年 “兩免一補(bǔ)”政策向中東部推廣，2008年在試點(diǎn)城市全面鋪開，并把中央與地方政府對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例調(diào)整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護(hù)者而非旁觀者的角色，同時(shí)急需改善財(cái)政支出效率。其次，因?yàn)?“科教興國”戰(zhàn)略的實(shí)施以及“2l1”和“985”工程建設(shè)，高等教育支出快速增加，基礎(chǔ)教育支出相對(duì)減少，教育支出的層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于 “倒金字塔型”2006～2008年 ，這種結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了可喜變化。最后，過去十幾年的教育收費(fèi)化改革 ，強(qiáng)化了教育資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域間以及它們內(nèi)部分配極不平衡的格局 ，引發(fā)了人群之間接受 的教育機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量差距太大，嚴(yán)重?fù)p害了作為社會(huì)公平重要基礎(chǔ)的教育公平。盡管政府已經(jīng)意識(shí)到自身提供基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，但要徹底扭轉(zhuǎn)仍需很長一段時(shí)間。

2．社會(huì)福利支出。社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成部分 ，我國財(cái)政性社會(huì)福利支 出的絕對(duì)額增長較快 (見圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重 ，“五五”計(jì)劃為O．56％，為前30年間的最高點(diǎn)，而后逐漸下降，“九五”計(jì)劃時(shí)最低 ，僅為0．19％。2005年以后，社會(huì)保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對(duì)保障和改善民生的回應(yīng)，2007～2008年 ，社會(huì)福利支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷年。但是，從社會(huì)福利支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩(wěn) ，在25％上下移動(dòng) ；救災(zāi)支出比重長期偏高，五年峰值達(dá)49．88％(“五五”計(jì)劃)，年度峰值為66．73％f1976年 ，“唐山大地震”)，“十五”計(jì)劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災(zāi)害和“汶川大地震”，救災(zāi)支出成倍擴(kuò)增；救濟(jì)支出先降后升，說明市場改革一方面帶來了經(jīng)濟(jì)繁榮 ，絕對(duì)貧困人 口銳減 ，另一方面卻誘發(fā)了收入分配差距加速擴(kuò)大，相對(duì)貧困人口猛增，救濟(jì)支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動(dòng)，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國養(yǎng)老保障體系的不穩(wěn)定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)。

十分關(guān)鍵的是，現(xiàn)行的社會(huì)保障模式和支出水平 ，不足以使全體城鄉(xiāng)居民受益。尤其是占勞動(dòng)力絕大多數(shù)的農(nóng)民、農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人 ，他們是工業(yè)化和城市化的生力軍 ，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會(huì)保障體系之外，這從根本上降低了社會(huì)保障支出的效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會(huì)群體。直到2005年以后 ，才陸續(xù)有東部發(fā)達(dá)省份的某些市縣提高了養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，并全面覆蓋到城鄉(xiāng)居民，而當(dāng)前的重大改革任務(wù)則是省級(jí)統(tǒng)籌的平衡。

3．衛(wèi)生支出。政府衛(wèi)生支出包含兩重含義：一是對(duì)人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。

我國衛(wèi)生財(cái)政支出規(guī)模逐期遞增，“十五”計(jì)劃衛(wèi)生支出超過了之前五個(gè) “五年計(jì)劃”的總和。2006年以來 ，政府衛(wèi)生支 出顯著增加 ，依次為 1421．22億元 、1973．76億元和1948．71億元，它 占財(cái)政支出的比例 ，前3O年最高是5．87％(“六五計(jì)劃”)，最低是3．94％(“十五計(jì)劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛(wèi)生財(cái)政支出與衛(wèi)生總費(fèi)用的缺口愈來愈大(參見圖4)，2006—2008年則延續(xù)了這種趨勢。如果置于國際背景中比較 ，我國衛(wèi)生總費(fèi)用 占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉(zhuǎn)型國家俄羅斯(6％)和發(fā)展中國家巴西(8．8％)，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá) 國家美國(15．4％)和 日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛(wèi)生費(fèi)用的構(gòu)成而言，我國政府衛(wèi)生支出比例連年下降，個(gè)人衛(wèi)生支出比例飛速攀升。政府與個(gè)人之間的分?jǐn)偙壤?978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個(gè)代表性國家中，衛(wèi)生支出的個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，我國只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年 )，比其他4國都高。而且我國醫(yī)療衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)間的配置極不對(duì)稱，約80％的醫(yī)療衛(wèi)生人員及設(shè)施集中于只擁有不足40％人 口的城市，占60％左右的農(nóng)村居民只能排隊(duì)享用20％的醫(yī)療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問題 ，政府不僅要增加衛(wèi)生支出 ，尤為緊迫的是，要鼓勵(lì)公眾廣泛參與，盡早健全以“預(yù)防為先”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與管理體制。否則，更可能被“鎖定 ”在社會(huì)公平與公共財(cái)政效率雙雙受損的狀態(tài)。

綜上所述，我國基本公共服務(wù)的狀況可概括為：第一基本公共服務(wù)支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經(jīng)濟(jì)快速增長和財(cái)政大幅增收的趨勢并不匹配；第二，基本公共服務(wù)在政府層級(jí)間的支出責(zé)任模糊，導(dǎo)致了人群之間、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間享有基本公共服務(wù)的差距過大；第三，財(cái)政支出不夠透明，公眾參與和監(jiān)督缺乏 致使財(cái)政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對(duì)政府及其主要官員的考核評(píng)價(jià)，更強(qiáng)調(diào)在GDP國際性和地區(qū)性競賽中的表現(xiàn)，而漠視了社會(huì)發(fā)展。2006年以來 ，我國在提供基本公共服務(wù)方面獲得了巨大進(jìn)步，但是和國家中長期發(fā)展目標(biāo)及完善基本公共服務(wù)體系相比，還只是剛剛開始。存在這些問題的原因在于：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律在起作用，即我國所處的發(fā)展階段決定了基本公共服務(wù)的支出水平，雖然來自國際比較的數(shù)據(jù)并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論 ”賦予了經(jīng)濟(jì)增長以壓倒性地位，社會(huì)發(fā)展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經(jīng)濟(jì)增長的成果稀釋了隨之而來的社會(huì)矛盾 ，提供基本公共服務(wù)的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，缺乏健全的制度安排。

三、推進(jìn)基本公共服務(wù)：制度安排

基本公共服務(wù)不但是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)關(guān)乎民生冷暖和國家長治久安的現(xiàn)實(shí)問題。結(jié)合我國實(shí)際和其他國家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，建立如下制度安排，將被證明是有效的。

1．基本公共服務(wù)分工制度。通過充分的公共討論達(dá)成一致，確認(rèn)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的具體范圍，如擬定為五項(xiàng)，即基礎(chǔ)教育與就業(yè)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會(huì)保障、住房保障和環(huán)境保護(hù)等，并將五個(gè)項(xiàng)目明細(xì)化，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分為中央項(xiàng)目，地方項(xiàng)目和中央與地方共擔(dān)項(xiàng)目，界定好各自的側(cè)重性分工和法律責(zé)任。同時(shí)為了激發(fā)地方的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，允許其根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定五個(gè)項(xiàng)目的優(yōu)先序列。

2．公共財(cái)政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財(cái)政需求的滿足為前提的。構(gòu)筑公共財(cái)政制度主要指向如下幾點(diǎn)：(1)改善預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。有計(jì)劃地增加基本公共服務(wù)支出，相對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)性支出，嚴(yán)格壓縮行政管理支出，協(xié)調(diào)三類支出與可支配財(cái)政收入的對(duì)比關(guān)系；(2)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付。由于城鄉(xiāng)之間、東 中西部之間的非均衡發(fā)展 ，因此 ，轉(zhuǎn)移支付既要有效緩解地方的財(cái)力緊張，以提供法定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，又不能因此拉大發(fā)展差距，產(chǎn)生新的不平等；(3)改革中央與地方關(guān)于財(cái)政權(quán) 的配置。必須以“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”為 目標(biāo) ，理順 中央與地方政府的財(cái)政權(quán)配置關(guān)系，確保地方的財(cái)政支付能力。

3．信息公開制度。信息公開對(duì)現(xiàn)代政府而言，是不可回避的義務(wù)，對(duì)公民而言，是享有信息 自由的權(quán)利起點(diǎn) ，也是后者知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得 以實(shí)現(xiàn)的先決條件。鑒于我國已實(shí)施《政府信息公開條例》，可先行選擇基本公共服務(wù)支出信息充分公開，及時(shí)公開，并逐步規(guī)范化，以此提高財(cái)政支出的效率和公信力，避免產(chǎn)生“政府買單 ，百姓不賣賬”的消極局面。

4．政府績效評(píng)估制度。政府績效是政府合法性的重要基礎(chǔ)，在全球化時(shí)代，它更是國家競爭力的有機(jī)構(gòu)成。我國政府績效評(píng)估制度包含三條：一是控制行政總成本 ，扭轉(zhuǎn)其惡性膨脹趨勢；二是采用開放性評(píng)估 ，委托相對(duì)獨(dú)立的第三方(也可聘境外專門機(jī)構(gòu))主持評(píng)估 ，以突破“自說 自話 ，自評(píng) 自夸”的窠臼；三是關(guān)注公民滿意度 ，把來 自公 民評(píng)價(jià)的壓力轉(zhuǎn)化為政府追求績效的動(dòng)力；四是將政府績效評(píng)估制度與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度對(duì)接起來，突出基本公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)政府及其主要官員關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

論文摘要：20世紀(jì)70年代末以來，西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場聲勢浩大的以提高政府管理能力和管理績效為主要內(nèi)容的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。為適應(yīng)“新公共管理”的需要，各個(gè)國家的政府都進(jìn)行了一系列的財(cái)政預(yù)算管理體制和公共財(cái)務(wù)管理改革，也強(qiáng)烈沖擊著我國的政府公共部門。本文針對(duì)當(dāng)前公共財(cái)務(wù)管理的一些問題，提出了公共財(cái)務(wù)管理的對(duì)策。 

0　引言 

 

改革開放以來，我國的公共管理和財(cái)政管理已經(jīng)發(fā)生了重大變化，政府公共部門的職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，財(cái)政預(yù)算由供給型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)變。由于公共財(cái)務(wù)管理是整個(gè)財(cái)政管理的重要組成部分，財(cái)政管理模式的改變，必然會(huì)對(duì)公共財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生深刻的影響。公共財(cái)務(wù)管理是公共管理的核心內(nèi)容，公共財(cái)務(wù)管理的好壞接關(guān)系到公共管理的質(zhì)量。作為公共財(cái)政和財(cái)務(wù)管理的結(jié)合，公共財(cái)務(wù)管理的本質(zhì)是要提高公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果，在最終目標(biāo)的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致?？梢姡诋?dāng)前倡導(dǎo)“新公共管理”的大背景下，公共財(cái)面對(duì)新的公共財(cái)政管理體制，研究公共財(cái)務(wù)管理工作出現(xiàn)的情況和問題，尋求公共財(cái)務(wù)管理的新思路新模式，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。 

 

1　公共財(cái)務(wù)及財(cái)務(wù)活動(dòng) 

 

公共財(cái)務(wù)也稱為公共部門財(cái)務(wù)，應(yīng)當(dāng)包括政府財(cái)務(wù)、政府部門、政府機(jī)構(gòu)或單位財(cái)務(wù)。財(cái)政界傾向于將公共財(cái)務(wù)稱為公共財(cái)政，實(shí)際上二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)理論把財(cái)政稱為國家財(cái)政或政府財(cái)政，而將公共財(cái)務(wù)稱為企業(yè)財(cái)務(wù)和事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)。財(cái)政管理既包括預(yù)算管理、稅收管理，也包括企業(yè)財(cái)務(wù)管理、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理、事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)管理以及預(yù)算外資金管理。 

可見，公共財(cái)務(wù)是公共財(cái)政的基礎(chǔ)，是公共財(cái)政的重要組成部分i公共財(cái)政對(duì)公共財(cái)具有統(tǒng)馭作用，公共部門必須在公共財(cái)政的框架下從事財(cái)務(wù)活動(dòng)。 

 

2　公共財(cái)物的現(xiàn)狀及其主要問題 

 

2.1　公共預(yù)算問題多公共財(cái)務(wù)管理混亂《預(yù)算法》是規(guī)范政府及行政事業(yè)單位收支管理最重要的一項(xiàng)法律制度，是收支管理的基本依據(jù)。為了更好地貫徹預(yù)算法原則，我國各地正逐步推行部門預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算管理改革。然而，預(yù)算法的規(guī)定并沒有得到切實(shí)有效的執(zhí)行，依法理財(cái)、依法進(jìn)行收支預(yù)算管理的氛圍尚未形成，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況并不理想，執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大，預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算，支出預(yù)算追加頻繁；有的地方隨意開減收增支的口子，以權(quán)代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生；一些部門和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度，擅自擴(kuò)大收支范圍，提高收支標(biāo)準(zhǔn)。 

2.2　支出不講效益政府成本過高目前中國各級(jí)政府的考核指標(biāo)有“業(yè)績指標(biāo)”、“保底指標(biāo)”等，帶有明顯的“gdp化”傾向，至于成本指標(biāo)目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下，公務(wù)人員支出缺乏成本意識(shí)，節(jié)儉意識(shí)淡薄，支出管理失控，資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。當(dāng)前整個(gè)社會(huì)上奢侈擺闊之風(fēng)盛行，花錢大手大腳、鋪張浪費(fèi)揮霍的現(xiàn)象比比皆是，公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會(huì)議泛濫成災(zāi)，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)競相出國公費(fèi)旅游、競相進(jìn)口豪華車享受也絕不是個(gè)別現(xiàn)象，這都已成為我國財(cái)政資金的一個(gè)巨大漏洞。 

2.3　巨額負(fù)債多雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定不準(zhǔn)編制赤字預(yù)算，預(yù)算要做到“收支平衡，略有結(jié)余”，但各級(jí)政府、政府部門執(zhí)行赤字預(yù)算，大量甚至過度舉債的現(xiàn)象一直存在，甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財(cái)務(wù)受托責(zé)任不明晰，財(cái)務(wù)行為不理性，公共行為短期化嚴(yán)重，導(dǎo)致公共部門債臺(tái)高筑，公共財(cái)務(wù)危機(jī)重重，嚴(yán)重威脅財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力。在中西部地區(qū)，許多地方政府從財(cái)政上看實(shí)際早已“破產(chǎn)”，不少地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是在背負(fù)巨額債務(wù)狀態(tài)下運(yùn)行的。 

 

3　公共財(cái)物的對(duì)策分析 

 

針對(duì)對(duì)公共財(cái)物管理馴犬及其主要問題的研究，我們提出以下對(duì)策： 

3.1　建章立制，為公共財(cái)務(wù)管理提供制度保證市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，沒有法律和規(guī)章制度的強(qiáng)制約束，財(cái)務(wù)活動(dòng)的主觀隨意性就難以避免，要實(shí)行有效的公共財(cái)務(wù)管理，就必須建章立制。建立健全必要的法規(guī)制度，完善監(jiān)督機(jī)制，是做好公共財(cái)務(wù)管理工作的重要制度保證。目前應(yīng)盡快建立健全一體化的公共財(cái)務(wù)制度，“要有健全的、以績效導(dǎo)向的公共預(yù)算制度，形成公共財(cái)務(wù)制度鏈?！庇嘘P(guān)法規(guī)制度建立后，還應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行，否則再好的法規(guī)制度也只是一紙空文。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范收支管理的最重要的法律依據(jù)，各部門、各單位必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事。 

3.2　合理配置公共財(cái)權(quán)合理配置公共財(cái)權(quán)，首先要深化以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財(cái)政管理體制改革，建立起新型的預(yù)算管理機(jī)制，規(guī)范財(cái)權(quán)運(yùn)行。其次，要理清中央與地方的關(guān)系，根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下各級(jí)政府履行職能的客觀需要，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，對(duì)其應(yīng)有的財(cái)權(quán)加以明確界定，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性和受益范圍，合理劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任和范圍。再次，規(guī)范財(cái)權(quán)，統(tǒng)一財(cái)力，就是要把一切收支管理權(quán)限都?xì)w屬于政府財(cái)政部門集中統(tǒng)一管理，由預(yù)算統(tǒng)籌管理，而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財(cái)政的“放權(quán)讓利”為突破口展開的，要解決腐敗問題，首要的就是規(guī)范政府部門、單位的財(cái)務(wù)行為，逐步取消預(yù)算外資金，將規(guī)模龐大的預(yù)算外收支完全納入到預(yù)算內(nèi)管理，讓腐敗失去生存的土壤。 

篇8

隨著國有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革取得重大進(jìn)展推進(jìn)事業(yè)單位體制改革，完善社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)組織管理，建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，已成為我國公共管理領(lǐng)域深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容，其中構(gòu)建與之相適應(yīng)的公共財(cái)政政策環(huán)境，是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

一、公共事業(yè)制度的財(cái)政政策體系存在的問題

改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業(yè)單位管理體制進(jìn)行了一系列重大改革，民辦非企業(yè)組織迅速發(fā)展，社會(huì)團(tuán)體空前活躍，傳統(tǒng)體制下財(cái)政獨(dú)家供給資金、政府壟斷社會(huì)事業(yè)的局面已經(jīng)打破，改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在政府財(cái)政關(guān)系方面的變革主要體現(xiàn)在：一是公共事業(yè)資金供給初步實(shí)現(xiàn)了多元化。事業(yè)單位除接受財(cái)政撥款外，還有為社會(huì)提供教育、科技、醫(yī)療等服務(wù)取得的事業(yè)性收費(fèi)收入、從事各種商業(yè)活動(dòng)取得的經(jīng)營收入，以及社會(huì)捐贈(zèng)收入等等。論文百事通二是公共事業(yè)投資主體由政府一統(tǒng)天下轉(zhuǎn)向以政府為主、多方投資并舉的格局。近年來，民辦科技、教育、文化、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，既適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)需求多樣化的需要，又減輕了政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。三是運(yùn)用財(cái)稅政策工具促進(jìn)了事業(yè)單位體制改革和社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展。包括對(duì)向企業(yè)轉(zhuǎn)制的科技型事業(yè)單位給予減免稅，對(duì)向社會(huì)公益事業(yè)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的組織和個(gè)人在所得稅前按比例或全額扣除等等。四是改革了事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部于1997年1月1日起實(shí)行了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，1998年起執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，以及財(cái)政部與相關(guān)主管部門制定了行業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)章。

但是，與發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)、全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的迫切需要相比，我國現(xiàn)代公共事業(yè)制度尚未完全建立，改革任務(wù)十分繁重。在公共事業(yè)機(jī)構(gòu)與政府財(cái)政的關(guān)系領(lǐng)域，突出的問題有：

1事業(yè)單位對(duì)政府財(cái)政資金依賴程度高，財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。目前政府財(cái)政仍承擔(dān)著國家公共事業(yè)資金供給的主要任務(wù)，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)費(fèi)支出在財(cái)政支出中仍占較大比重，民間投資還處在補(bǔ)充地位。

2財(cái)政資金供給范圍過寬，超越了公共財(cái)政職能。目前對(duì)事業(yè)單位的資金供給仍然沒有從根本上突破傳統(tǒng)體制下的基本格局，政府財(cái)政仍然承擔(dān)著相當(dāng)部分應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人通過市場提供的私人物品，如非義務(wù)教育、非公共衛(wèi)生支出、開發(fā)性科技費(fèi)用、新聞出版等等，對(duì)提供準(zhǔn)公共物品的公共事業(yè)服務(wù)也存在包攬過多的問題。而應(yīng)由政府保證資金供給的公共物品服務(wù)，如義務(wù)教育支出等等，面臨著諸多問題，成為誘發(fā)亂收費(fèi)的重要原因。

3財(cái)政資金使用效益有待提高，財(cái)務(wù)管理制度不夠健全，財(cái)務(wù)監(jiān)管需要加強(qiáng)。建國后，我國對(duì)事業(yè)單位資金的供給方式，主要采取由財(cái)政全額撥款和差額拔款管理方式。全額撥款單位收支都納入政府預(yù)算統(tǒng)一安排，差額預(yù)算管理包括定向補(bǔ)助、定額補(bǔ)助、差額補(bǔ)助或上解等形式，1996年以后主要實(shí)行差額管理。上述資金供給方式與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制相適應(yīng)，在建國初期各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)百廢待興的條件下，對(duì)科教文衛(wèi)等事業(yè)的發(fā)展，建立健全社會(huì)服務(wù)體系和改善人民生活，發(fā)揮了重要的歷史作用。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，事業(yè)單位改革不斷深化，這種資金供給方式的弊端日益顯露。如資金供應(yīng)缺乏競爭機(jī)制，容易形成等、靠、要的思想；資金使用效益不高，財(cái)政監(jiān)督乏力，浪費(fèi)、截留、挪用等現(xiàn)象較普遍；未能有效地引導(dǎo)社會(huì)資金投資，事業(yè)發(fā)展資金不足，等等。根據(jù)建立現(xiàn)代公共事業(yè)組織的需要，結(jié)合目前我國編制部門預(yù)算，需要實(shí)行國庫集中收付等財(cái)政預(yù)算體制改革，進(jìn)一步改進(jìn)公共事業(yè)單位資金供給方式，更多地利用市場機(jī)制，提高資金利用效率，以促進(jìn)公共事業(yè)發(fā)展。

4建立現(xiàn)代公共事業(yè)制度所需要的配套財(cái)政稅收政策還不完善?，F(xiàn)代公共事業(yè)制度的建立和發(fā)展，不僅需要財(cái)政資金的支持，還需要相關(guān)財(cái)政政策的支持。

第一，對(duì)公共事業(yè)組織本身的稅收減免政策。在增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、土地使用稅等稅法條例及實(shí)施細(xì)則中，規(guī)定了對(duì)教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的減免稅政策，但從現(xiàn)行稅收制度分析，對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的各項(xiàng)稅收政策存在的問題有：（1）法律、法規(guī)之間存在矛盾與沖突?！督逃ā贰ⅰ渡鐣?huì)力量辦學(xué)條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律、法規(guī)，對(duì)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位非營利性的界定，與對(duì)上述單位普遍開征企業(yè)所得稅之間存在一定的不協(xié)調(diào)。（2）現(xiàn)行事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位的營利性與非營利性不分、法人制度不完善，使有關(guān)稅收優(yōu)惠政策難以發(fā)揮應(yīng)有效果。（3）有的稅收政策還不夠詳細(xì)、具體，可操作性不強(qiáng)。

第二，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和其他社會(huì)組織向公共事業(yè)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的稅收政策。從現(xiàn)行稅法的有關(guān)規(guī)定看，我國對(duì)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠比較寬泛，有利于鼓勵(lì)向社會(huì)公益機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)，促進(jìn)各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，但同時(shí)還存在一些問題：（1）沒有區(qū)分公益性和互惠性公共事業(yè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)國際稅法慣例，對(duì)互惠性公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)不應(yīng)給予稅收優(yōu)惠。（2）對(duì)可接受捐贈(zèng)的機(jī)構(gòu)沒有具體界定，難以區(qū)分其營利性與非營利性。（3）對(duì)部分機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)給予所得稅前全額扣除的優(yōu)惠不一定有利于鼓勵(lì)經(jīng)常性捐贈(zèng)，也不利于體現(xiàn)對(duì)各類公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的公平待遇。

第三，公共事業(yè)服務(wù)的公共定價(jià)問題。隨著對(duì)一部分公共事業(yè)服務(wù)實(shí)行市場化、民營化改革，公共服務(wù)的定價(jià)難度大大增加，所面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境更加復(fù)雜。政府不僅要根據(jù)公共服務(wù)需求、財(cái)政收支狀況等因素制定政府的公共定價(jià)政策，而且還要明確公共定價(jià)的程序、方式、監(jiān)管等制度和措施，在這一領(lǐng)域還存在許多問題需要解決。

5需要采取切實(shí)有效的財(cái)政政策措施，加快事業(yè)單位體制改革。改革開放以來，我國科技、教育、文化等事業(yè)單位的管理體制進(jìn)行了一系列重大改革，但改革任務(wù)仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局沒有突破。事業(yè)單位對(duì)政府依賴性強(qiáng)，有關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)仍受政府直接干預(yù)。（2）事企不分，其行為與公共事業(yè)組織的公益性、非營利性不完全吻合。一些事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)、土地以及政府給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策從事經(jīng)營性活動(dòng)，收益除部分用于事業(yè)發(fā)展外主要用于職工福利支出；有些單位還擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍，且屢禁不止；有的事業(yè)單位的公益與經(jīng)營性活動(dòng)界限不清，等等。（3）事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，公共服務(wù)效率低下。有的教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)在第一線工作的人員僅占職工總數(shù)的三分之一。由于事業(yè)單位管理體制改革相對(duì)滯后，不少國有企業(yè)、黨政機(jī)構(gòu)的分流人員通過各種途徑進(jìn)入事業(yè)單位，進(jìn)一步加劇了這種狀況。

二、構(gòu)建現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財(cái)政政策體系

根據(jù)公共財(cái)政與公共事業(yè)組織的內(nèi)在聯(lián)系，結(jié)合我國各類事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，以及與政府財(cái)政的關(guān)系，構(gòu)建中國現(xiàn)代公共事業(yè)制度的財(cái)政政策體系主要體現(xiàn)在：

（一）以公共需要為準(zhǔn)則，重新界定公共事業(yè)類別，建立法定分類體系，實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政政策。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以是否從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)為依據(jù)建立起來的事業(yè)單位制度，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，必須進(jìn)行改革，逐步廢除這一制度。其出路是以公共財(cái)政理論為指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位制度進(jìn)行重新整合，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代公共事業(yè)組織。根據(jù)公共財(cái)政理論，政府等公共組織提供的公共物品服務(wù)包括純公共物品和準(zhǔn)公共物品。純公共物品主要由政府直接供給，如國防、法律制度等等，而準(zhǔn)公共物品則主要通過設(shè)立或資助公共事業(yè)機(jī)構(gòu)來提供。公共事業(yè)組織可從以下三個(gè)方面分類：

第一，按公共事業(yè)組織提供服務(wù)的性質(zhì)，可劃分為公益性公共事業(yè)組織、準(zhǔn)公益性公共事業(yè)組織和承擔(dān)一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。公益性公共事業(yè)組織提供的服務(wù)完全具有非競爭性和非排他性特點(diǎn)，是純公共物品服務(wù)，如公共圖書館等；準(zhǔn)公益公共事業(yè)組織所提供的服務(wù)既具有一般私人物品的特點(diǎn)，同時(shí)又具有一定的公益性，如高等院校等；而承擔(dān)一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織，是接受政府委托，在提供公共物品服務(wù)的同時(shí)又承擔(dān)一定的行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織。這種劃分的實(shí)際意義，首先，明確公共事業(yè)組織、政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)的邊界，對(duì)現(xiàn)行事業(yè)單位體制重新進(jìn)行分解和歸類。應(yīng)由政府承擔(dān)責(zé)任的，由財(cái)政供給資金；而屬于企業(yè)性質(zhì)的，逐步推向市場。其次，明確政府財(cái)政的職責(zé)范圍。公益性公共事業(yè)組織原則上由政府舉辦，由財(cái)政保障其資金需要，同時(shí)也鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)興辦此類組織，政府在資金、政策等方面給予扶持；而準(zhǔn)公益性公共事業(yè)組織，政府根據(jù)政策需要和財(cái)力可能，只承擔(dān)部分資金供給任務(wù)；對(duì)承擔(dān)一定行業(yè)管理職能的公共事業(yè)組織則嚴(yán)格控制，誰委托就由誰提供資金支持。

第二，按公共事業(yè)組織提供服務(wù)的領(lǐng)域，參照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)和一些國際學(xué)者的分類，結(jié)合我國國情，可將公共事業(yè)組織分為公共教育事業(yè)組織、公共科技事業(yè)組織、公共衛(wèi)生事業(yè)組織、公共文化事業(yè)組織、環(huán)境保護(hù)事業(yè)組織、社會(huì)福利和慈善事業(yè)組織、宗教活動(dòng)組織、商會(huì)和專業(yè)協(xié)會(huì)，以及其他公共事業(yè)組織等等。

第三，按法人性質(zhì)，可將公共事業(yè)組織分為社團(tuán)法人和公共企業(yè)法人。社團(tuán)法人包括公益性社團(tuán)法人和互社團(tuán)法人；公共企業(yè)法人可分為純政策性公共企業(yè)和以提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)為主的公共企業(yè)。在公共事業(yè)管理中，凡享受政府財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，必須具備法人資格，以保障有關(guān)優(yōu)惠政策真正服務(wù)于社會(huì)公共利益。

以上述公共事業(yè)組織的業(yè)務(wù)性質(zhì)和法人制度為主要標(biāo)準(zhǔn)，建立我國科學(xué)合理的現(xiàn)代公共事業(yè)組織分類體系，為政府各項(xiàng)財(cái)政稅收政策的制定和實(shí)施提供依據(jù)。

（二）改革財(cái)政資金的供給方式，推動(dòng)公共事業(yè)組織健康成長。

公共事業(yè)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，有的不能進(jìn)入市場交換，不能以貨幣方式體現(xiàn)其的價(jià)值；有的只能部分進(jìn)入市場，但其收費(fèi)與成本支出之間是不對(duì)稱的。公共資金的供給方式要保證事業(yè)組織發(fā)展的資金需要，努力調(diào)動(dòng)其積極性，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共物品服務(wù)。

1建立競爭性撥款機(jī)制。某些公共事業(yè)發(fā)展資金不一定直接撥付給具體單位，可采用項(xiàng)目招標(biāo)、投標(biāo)的方式選擇使用機(jī)構(gòu)，如國家重大課題研究項(xiàng)目、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、公共文化設(shè)施投資等等。通過競爭性撥款機(jī)制，引導(dǎo)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)努力實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀政策目標(biāo)，嚴(yán)格遵守公共財(cái)政制度，千方百計(jì)提高資金使用效益，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，滿足公共需要。

2建立公共事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度。對(duì)提供準(zhǔn)公共物品的事業(yè)機(jī)構(gòu)，不一定全由政府舉辦，對(duì)企業(yè)、個(gè)人和其他社會(huì)組織投資興辦的這類機(jī)構(gòu)，經(jīng)審核凡符合政府所制定的公共事業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)者，政府可給予一定補(bǔ)助，既支持有關(guān)事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)資源配置，又不形成財(cái)政拖累。公共事業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度的建立，有利于逐步改變目前公共事業(yè)組織主要依靠政府舉辦、國家財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重、效率不高的狀況，在各類公共事業(yè)組織中引入競爭機(jī)制，為社會(huì)提供所需要的公共服務(wù)。

3建立激勵(lì)性財(cái)政資金供給制度。對(duì)一些純公益性的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，如公共圖書館、博物館等，可主要根據(jù)其為社會(huì)提供的業(yè)務(wù)量，以及所產(chǎn)生的社會(huì)效益、生態(tài)效益，如參觀人數(shù)、讀者滿意度、污染指數(shù)等，確定財(cái)政資金供給量，以調(diào)動(dòng)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的積極性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。即在部門預(yù)算編制過程中，對(duì)公共事業(yè)組織定員、定額的核定，以及定員、定額的調(diào)整，要科學(xué)地反映各類公共事業(yè)組織所提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，體現(xiàn)與社會(huì)公共需要的均衡，政府保證其所需要的公共資金，從而激勵(lì)公共事業(yè)組織合理配置資源，提高服務(wù)效率，更好地滿足社會(huì)需要。在資金供給制度安排中，迫切需要解決的問題是盡快建立科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等公共事業(yè)組織的業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)體系，比較準(zhǔn)確地反映其公共服務(wù)的效果，以決定政府財(cái)政供給的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。

4強(qiáng)化公共事業(yè)組織零基預(yù)算管理，提高財(cái)政資金供給方式的靈活性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，公眾對(duì)公共事業(yè)服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化，有些公共服務(wù)需求增加了，就需要增加政府財(cái)政資金支持，而有的公共服務(wù)需求縮小了，就不需要維持原有的支出規(guī)模。因此，要通過公共事業(yè)組織零基預(yù)算管理，每年審查有關(guān)公共事業(yè)組織支出的必要性、可行性，在此基礎(chǔ)上編制預(yù)算、供給資金，及時(shí)調(diào)整公共事業(yè)組織支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，既保證社會(huì)公共需要，又減少公共事業(yè)組織對(duì)財(cái)政資金的過度依賴。

（三）完善財(cái)政政策支持體系，優(yōu)化公共事業(yè)組織成長環(huán)境

1對(duì)公共事業(yè)組織的稅收減免政策。在公共事業(yè)機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠政策方面需要進(jìn)一步改進(jìn)：（1）實(shí)行公共事業(yè)機(jī)構(gòu)免稅資格核準(zhǔn)制度。即公共事業(yè)機(jī)構(gòu)是否具有免稅資格，要由稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。從國外的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的情況看，有自動(dòng)具有免稅資格和稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)其資格兩種情況，自動(dòng)具有免稅資格一般指公共事業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)政府主管部門審核后即具有免稅資格。我國目前還處在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)制度有利于加強(qiáng)稅收管理。（2）堅(jiān)持免稅公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的公益性、非營利性。只有從事社會(huì)公益事業(yè)、不以營利為目的的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，才能給予減免稅收優(yōu)惠，公共事業(yè)機(jī)構(gòu)來自與公益事業(yè)無關(guān)的收入要依法納稅。在目前我國事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位實(shí)際上存在營利與非營利活動(dòng)并存的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)以公益性和非營利性為標(biāo)準(zhǔn)，才能正確界定是否給予減免稅。（3）要求免稅的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)具有法人資格。從事公益性、非營利性活動(dòng)的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)具有法人資格，就能保證免稅收入用于其宗旨所規(guī)定的社會(huì)公益事業(yè)，其財(cái)產(chǎn)為法人占有，機(jī)構(gòu)終止或解散時(shí)財(cái)產(chǎn)歸政府所有或轉(zhuǎn)移到其他公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，防止免稅收入形成的資產(chǎn)落入私人手中。（4）根據(jù)我國公共事業(yè)機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展的具體情況，對(duì)現(xiàn)行稅制中有關(guān)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)減免稅的政策進(jìn)行調(diào)整修改，使之更加詳細(xì)、清晰，即有利于促進(jìn)社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，又防范產(chǎn)生稅收漏洞。

2鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)的稅收政策。對(duì)向公共事業(yè)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策需要進(jìn)一步規(guī)范：（1）明確對(duì)互惠性公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)不予減免稅，只對(duì)公益性公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)減免稅，以保證各項(xiàng)捐贈(zèng)為公眾利益服務(wù)。（2）對(duì)捐贈(zèng)給予減免稅優(yōu)惠的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體界定，要求接受捐贈(zèng)的公共事業(yè)組織具有法人資格和免稅資格，具有公益性的特征、范圍等。（3）對(duì)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)實(shí)行限額扣除，適當(dāng)提高扣除標(biāo)準(zhǔn)，如按應(yīng)納稅額的10%或應(yīng)納稅所得額的50%扣除。

3完善公共事業(yè)服務(wù)定價(jià)的政策體系。各類教育、科技、文化、衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共事業(yè)機(jī)構(gòu)，在向城鄉(xiāng)居民提供服務(wù)時(shí)，可收取一定的費(fèi)用，以補(bǔ)償其成本支出。由于其非營利性和接受了政府財(cái)政資金及社會(huì)捐贈(zèng)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)即公共服務(wù)定價(jià)必須受到政府管制。凡接受了政府財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)的公共事業(yè)服務(wù)定價(jià)，由各級(jí)政府財(cái)政主管部門審核。其要點(diǎn)包括：（1）維護(hù)社會(huì)公共利益。在公共事業(yè)服務(wù)定價(jià)政策決策程序中，建立相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，如舉行價(jià)格聽證會(huì)、公示、投訴等，充分反映公眾意見，維護(hù)公共利益，提高服務(wù)質(zhì)量。（2）成本補(bǔ)償。即收費(fèi)加政府補(bǔ)助和社會(huì)捐贈(zèng)，可補(bǔ)償提供服務(wù)所發(fā)生的成本消耗。在政府財(cái)力許可的范圍內(nèi)，有些服務(wù)可免費(fèi)或低于成本收費(fèi)。（3）激勵(lì)原則。在不違反非營利性宗旨、不損害公眾利益的前提下，公共事業(yè)服務(wù)定價(jià)需要一定的激勵(lì)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)及人員的積極性，提高服務(wù)質(zhì)量，加快公共事業(yè)發(fā)展。

篇9

當(dāng)前，我國縣域基層存在農(nóng)村社會(huì)發(fā)展緩慢滯后、農(nóng)民增收困難等問題，這些都與我國縣域財(cái)政管理中存在的諸多問題有著不可分割的聯(lián)系。

 

優(yōu)化財(cái)政管理，以更好地服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，是縣域政府的重要職能，也是服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所不可或缺的重要手段。

 

對(duì)此，作者從以下五方面提出優(yōu)化縣域財(cái)政管理的措施，以促進(jìn)縣域財(cái)政更好地為縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

 

一、理順縣域財(cái)政管理體制

 

縣域要積極總結(jié)省管縣的改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善與縣域財(cái)力相適應(yīng)的省管縣財(cái)政管理體制，深化對(duì)縣域財(cái)政管理方式改革，繼續(xù)理順省、縣的財(cái)力分配關(guān)系，適當(dāng)調(diào)整省、縣間稅收分享范圍、分成比例，增加對(duì)縣域的稅收分成比重。同時(shí)， 適當(dāng)下放縣域管理資金事權(quán)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。

 

一是將適合市縣管理的專項(xiàng)資金逐步下放，如主要用于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制、高端人才引進(jìn)、職業(yè)教育、縣鄉(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)、旅游規(guī)劃建設(shè)、特色園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金下放到縣，增加縣域資金安排的自主權(quán)，發(fā)揮縣域管理的優(yōu)勢，自治區(qū)加強(qiáng)監(jiān)督，確保管理使用合法合規(guī)科學(xué)高效。

 

二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，完善縣域基本財(cái)力保障制度，結(jié)合考慮縣域財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平和承受能力，均衡各縣間財(cái)力分布，切實(shí)減輕縣域財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，通過存量調(diào)整和增量傾斜，將清理壓減的專項(xiàng)資金，調(diào)整用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付。

 

二、加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，加快增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力

 

縣域財(cái)政管理部門要樹立持續(xù)開展項(xiàng)目建設(shè)的理念，不斷開辟新興特色財(cái)源?？h域財(cái)政部門要發(fā)揮職能作用，會(huì)同相關(guān)部門，認(rèn)真研究國家政策導(dǎo)向，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策的變化，不斷整合優(yōu)勢資源，持續(xù)推出與國家產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)接的大項(xiàng)目，爭取資金的支持，加快項(xiàng)目建設(shè)，按期竣工投產(chǎn)發(fā)揮效益，確?？h域財(cái)政收入穩(wěn)定增長。同時(shí)，堅(jiān)持財(cái)源建設(shè)主體與優(yōu)化結(jié)構(gòu)兼顧。

 

一是加大工業(yè)扶優(yōu)扶強(qiáng)力度，設(shè)立相應(yīng)的發(fā)展基金，運(yùn)用貸款貼息、墊息等方法對(duì)有發(fā)展前途和市場競爭力的縣鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模; 積極發(fā)揮龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用，扶持配套中小企業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)縱向延伸和橫向配套，形成產(chǎn)業(yè)集群。

 

二是大力推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、交通物流、旅游業(yè)、城鎮(zhèn)化等的發(fā)展，從整體上推動(dòng)資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財(cái)源優(yōu)勢。三是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)就業(yè)增收，擴(kuò)大農(nóng)村居民消費(fèi)。

 

三、優(yōu)化縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

 

一是實(shí)施“一保三控”，保證行政事業(yè)單位職工工資性支出、國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等基本支出，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)增長、人員編制及機(jī)構(gòu)增長、財(cái)政供養(yǎng)范圍，財(cái)政供養(yǎng)人員控制在國家和自治區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi);

 

二是在結(jié)構(gòu)上補(bǔ)齊“短板”。加大財(cái)政對(duì)以公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、住房保障等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的投入，打造安居樂業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展;

 

三是在政策上放開搞活。該由社會(huì)辦的事交給社會(huì)辦，制定相關(guān)制度，明確政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的具體措施和指導(dǎo)目錄，通過推動(dòng)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，為人民群眾提供更好的公共服務(wù)。

 

四、加大財(cái)政資金監(jiān)管體系建設(shè)力度

 

加大對(duì)縣域財(cái)政資金監(jiān)管體系的建設(shè)和力度。一是繼續(xù)完善并擴(kuò)大國庫集中支付，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管建設(shè)，完善資金撥付審批環(huán)節(jié)的管理，實(shí)現(xiàn)全過程、各環(huán)節(jié)中的審查、稽查與監(jiān)督檢查，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，健全單位內(nèi)部控制制度。二是加強(qiáng)政府采購管理。嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法和政府采購法實(shí)施條例，執(zhí)行縣域以上政府制定的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購“三庫”建設(shè)，提高政府采購的效率和質(zhì)量; 強(qiáng)化物資采購與資產(chǎn)存量聯(lián)結(jié)機(jī)制，加強(qiáng)采購預(yù)算約束力，無預(yù)算不采購; 規(guī)范政府采購方式和程序，陽光采購，確保政府采購公平、公正、公開。

 

三是完善縣域財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督作用，加強(qiáng)縣域財(cái)政管理監(jiān)督，建立財(cái)政收支與財(cái)政監(jiān)督相連接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

 

同時(shí)，加大力度整頓財(cái)經(jīng)秩序，嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，為推進(jìn)財(cái)政支出改革、構(gòu)建公共財(cái)政框架消除阻力和障礙。

 

四是完善縣域財(cái)政績效評(píng)價(jià)機(jī)制。制定完善縣域財(cái)政績效考評(píng)管理辦法，健全縣域財(cái)政績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共收支績效評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，建立預(yù)算資金使用的問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算資金的管理、使用和績效考評(píng)情況納入對(duì)部門、單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核范圍。

 

五、提高縣域財(cái)政管理透明度

 

最后，要提高縣域財(cái)政管理的透明度。一是明確公開渠道與方式，采取在政府信息網(wǎng)信息公開平臺(tái)和財(cái)政信息網(wǎng)。二是明確公開的內(nèi)容，公開的內(nèi)容包括財(cái)政制度、預(yù)算編制信息、預(yù)算執(zhí)行信息、決算信息、績效評(píng)價(jià)結(jié)果、財(cái)政監(jiān)督結(jié)論等，內(nèi)容繁雜，需要分門別類和分別考慮公開的策略。

 

三是提高公開內(nèi)容的質(zhì)量與效率。主要是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評(píng)價(jià)、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政政策、財(cái)政項(xiàng)目、補(bǔ)貼發(fā)放，公開內(nèi)容要經(jīng)得起審計(jì)和監(jiān)督以及社會(huì)公眾參與質(zhì)疑。預(yù)算執(zhí)行與安排情況報(bào)告在縣域人大通過后的法定時(shí)間內(nèi)公布，縣域決算、部門決算應(yīng)在縣域人大常委會(huì)審批后的法定時(shí)間內(nèi)公布。

 

四是建設(shè)縣域財(cái)政電子信息平臺(tái)。通過互聯(lián)網(wǎng)公開財(cái)政政務(wù)信息，提高財(cái)政透明度，促進(jìn)財(cái)政管理提高質(zhì)量、推動(dòng)政府高效廉潔運(yùn)作。

 

篇10

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一、我國基礎(chǔ)教育服務(wù)非均等化的問題 

 

國家秉承著以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，將基礎(chǔ)教育擺到了空前重要的位置，相繼出臺(tái)了一系列改革和發(fā)展基礎(chǔ)教育的政策措施，各級(jí)政府逐步加大了財(cái)政投入力度，使得當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)教育有了較快發(fā)展，但保障水平還較低，存在問題還不少，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 

（一）教育管理體制存在差異性 

首先，由于教育管理權(quán)限的下放和學(xué)校自主權(quán)的擴(kuò)大，導(dǎo)致了中央政府關(guān)于全國教育改革和發(fā)展的方針政策與地方政府在發(fā)展地方教育、滿足局部利益之間的矛盾，以及教育行政管理部門的宏觀調(diào)控與學(xué)校自身利益的矛盾。 

（二）教育資源不均衡 

在財(cái)力資源配置現(xiàn)狀方面，全國各省區(qū)市中小學(xué)財(cái)力資源配置存在著差異。在人力資源配置現(xiàn)狀方面，專任教師中小學(xué)高級(jí)以上職稱教師所占比例均是城鎮(zhèn)高于農(nóng)村，并呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。 

（三）教育環(huán)境存在差異性 

不論是從客觀的地理環(huán)境來看，還是國家投資建設(shè)的基礎(chǔ)教育設(shè)施環(huán)境來看，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的教育環(huán)境都存在著懸殊很大的差異。城鎮(zhèn)的交通條件便利，但是農(nóng)村卻很差，上學(xué)路途遙遠(yuǎn)且沒有便捷的交通工具，很多學(xué)生上學(xué)非常不方便。教學(xué)環(huán)境也存在著很大的不同，學(xué)校教學(xué)樓與教育相應(yīng)配套設(shè)施上都是農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。 

（四）人才培養(yǎng)不當(dāng) 

課本知識(shí)只是一點(diǎn)共性知識(shí)，共性知識(shí)是不能使人成才的，使人成才的是個(gè)性知識(shí)，共性知識(shí)學(xué)的越好，占用的時(shí)間就越多，學(xué)習(xí)個(gè)性知識(shí)的時(shí)間就越少，成才的希望就越渺茫。但是我們的教育要求學(xué)生好好學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)學(xué)生考高分，實(shí)際上是要求和鼓勵(lì)學(xué)生浪費(fèi)過多發(fā)展個(gè)性的時(shí)間，使學(xué)生不易成才。 

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二、我國基礎(chǔ)教育服務(wù)非均等化的原因 

 

（一）教育資源配置的政策和制度不合理 

城鄉(xiāng)分割制度造成城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展。教師分配體制擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教師資源之間的差異?，F(xiàn)行的校長負(fù)責(zé)制造成了教師管理權(quán)與使用權(quán)的分離，間接地限制了教師的流動(dòng)。 

（二）國家財(cái)政投入不足，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡 

我國現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財(cái)政體制要求把發(fā)展基礎(chǔ)教育所需的資金交由地方負(fù)責(zé)籌措與分配，實(shí)際上等于默許了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡這種客觀差異對(duì)發(fā)展教育的不利影響和制約。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)之間教育基本建設(shè)和維修經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)投入差異巨大。 

（三）主管基礎(chǔ)教育的政府級(jí)次、職能部門過多 

我國五級(jí)政府都對(duì)基礎(chǔ)教育的發(fā)展負(fù)有一定的責(zé)任，而且基礎(chǔ)教育的管理還涉及教育、人事、財(cái)政等多個(gè)政府職能部門，這樣一來，如此多頭的管理，一方面會(huì)造成政府間交易成本的增大，浪費(fèi)寶貴的基礎(chǔ)教育財(cái)政資源，另一方面又容易助長政府之間互相推諉責(zé)任的可能性，從而影響基礎(chǔ)教育政策的執(zhí)行和落實(shí)。 

（四）教育師資人才水平參差不齊 

城鄉(xiāng)教師整體水平與素質(zhì)存在巨大的差異：就城鄉(xiāng)教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)而言，一些城市地區(qū)已開始實(shí)現(xiàn)小學(xué)教師大?；踔帘究苹?，而相當(dāng)多的農(nóng)村地區(qū)，小學(xué)教師合格率仍主要維持在中師學(xué)歷水平。在一些落后農(nóng)村地區(qū)，代課教師的比例仍高居不下，合格教師的嚴(yán)重匱乏更凸現(xiàn)了城鄉(xiāng)師資水平的差異。 

三、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化的對(duì)策 

 

隨著人類社會(huì)的不斷進(jìn)步與文明程度的不斷提高，基礎(chǔ)教育公共品對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨重要。因而，基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化不僅是公共財(cái)政和民主財(cái)政的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代民主國家的重要責(zé)任。為了更好地實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策： 

（一）明晰政府角色，強(qiáng)化現(xiàn)代教育管理體制，夯實(shí)均等化的政治基礎(chǔ) 

1．政府應(yīng)承擔(dān)起基礎(chǔ)教育投資的主體地位。基礎(chǔ)教育作為公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定其應(yīng)由政府來提供，并努力使均等化發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。 

2．明確界定基礎(chǔ)教育服務(wù)在各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分。多級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)，既是為了保證基礎(chǔ)教育的資金需要，也是為了促進(jìn)各級(jí)政府支持教育。 

3．履行基礎(chǔ)教育服務(wù)職能的政府級(jí)次不能放置太低?；A(chǔ)教育應(yīng)由相當(dāng)于縣級(jí)的地方政府辦學(xué)，這樣有助于避免因末級(jí)基層政府缺乏財(cái)力保障而使基礎(chǔ)教育不能充分發(fā)展的現(xiàn)象。 

4．把政府間財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付視為最重要的手段。不僅可以提高中央和省級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育服務(wù)的財(cái)政供給水平，同時(shí)也可以強(qiáng)化中央政府對(duì)全國基礎(chǔ)教育服務(wù)的宏觀調(diào)控能力，并以此消除或縮小地區(qū)之間的不均等。 

5．實(shí)施城市和農(nóng)村一體化的教育財(cái)政管理體制。應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在教育體制的設(shè)計(jì)上不應(yīng)有城鄉(xiāng)之分，在財(cái)政分配上不應(yīng)過多地向城市傾斜。 

（二）公平基礎(chǔ)教育資源配置，促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等 

1．統(tǒng)籌分配有限的教育資源。從教育投入層次來說，教育資源應(yīng)該更多地向基礎(chǔ)教育傾斜；從教育投入的區(qū)域分布來說，應(yīng)該更多地向西部地區(qū)傾斜；從城鄉(xiāng)教育投入來說，應(yīng)加大農(nóng)村教育投入，縮小城鄉(xiāng)教育差距。 

2．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，減小地區(qū)及城鄉(xiāng)差異。把城鄉(xiāng)作為一個(gè)整體，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一籌劃。只有促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使人們的教育支付差距減小，促進(jìn)城鄉(xiāng)的教育協(xié)調(diào)發(fā)展 

3．建立矯正的補(bǔ)償平等措施，建立公共教育財(cái)政制度。國家應(yīng)該補(bǔ)償糾正教育資源及機(jī)會(huì)在配置上存在的不公平現(xiàn)象，建立體現(xiàn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間甚至是每個(gè)公民間基礎(chǔ)教育公共產(chǎn)品均等化服務(wù)的公共基礎(chǔ)教育，建立和完善財(cái)政制度公共教育財(cái)政體制。 

（三）完善配套政策體系，促進(jìn)基礎(chǔ)教育服務(wù)的過程公平 

1．采取差異策略，促進(jìn)地區(qū)之間的基礎(chǔ)教育均等。國家應(yīng)該在全面統(tǒng)籌教育發(fā)展規(guī)劃的前提下，在具體措施上采取差異策略，對(duì)不同地區(qū)采取不同的政策和要求。在政策、經(jīng)費(fèi)和師資等方面對(duì)落后地區(qū)進(jìn)行傾斜和補(bǔ)償。 

2．扶持弱勢群體，促進(jìn)階層之間的基礎(chǔ)教育均等。國家通過公平的政策與制度設(shè)計(jì)來消除政治資本和社會(huì)資本在教育機(jī)會(huì)獲得中的不當(dāng)干預(yù)。加強(qiáng)對(duì)弱勢群體階層家庭和弱勢群體階層子女的扶持。 

3．制定鼓勵(lì)性政策，促進(jìn)不同性別之間的基礎(chǔ)教育均等。首先要加大貧困地區(qū)的教育投入，為女童接受教育提供一個(gè)安全的學(xué)校環(huán)境；其次要改革學(xué)校教育，調(diào)整教科書中性別不平等的內(nèi)容；再次要引導(dǎo)社會(huì)觀念，加強(qiáng)性別平等的宣傳教育，樹立性別平等的教育榜樣。 

（四）大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，促進(jìn)結(jié)果公平 

1．實(shí)現(xiàn)最基本的教育服務(wù)均等化。國家應(yīng)根據(jù)對(duì)基礎(chǔ)教育運(yùn)行的實(shí)際調(diào)研情況，公布最低的國家基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)，各地的基礎(chǔ)教育只允許高于國家標(biāo)準(zhǔn)，而不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)。 

2．允許基礎(chǔ)教育服務(wù)地區(qū)性差異存在。均等化并不意味著全國的基礎(chǔ)教育完全一致，相反，基礎(chǔ)教育的均等化應(yīng)允許在全國最基本的辦學(xué)條件基本一致的基礎(chǔ)上，存在一定的地區(qū)差異。 

3．教育部門要大力肯定并宣傳分?jǐn)?shù)并不具有唯一性。教育部門應(yīng)該做好相應(yīng)的宣傳教育工作，大力肯定分?jǐn)?shù)不具有唯一性的觀念并宣傳推廣，促使不同特長個(gè)性的學(xué)生都能受到老師的重視與積極培養(yǎng)教育。 

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參考文獻(xiàn) 

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