導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯(cuò)過為您精心挑選的10篇農(nóng)村土地治理，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

在當(dāng)前我國社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，土地除了是其賴以發(fā)展和生存的基礎(chǔ)外，還具有社會(huì)保障的功能作用。因此在廣大農(nóng)民的心目中，土地既是資源，更是資產(chǎn)。隨著我區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，集體土地效益大幅度提升，農(nóng)村土地問題也隨之凸現(xiàn)。筆者通過調(diào)查走訪，試就如何治理農(nóng)村土地問題作點(diǎn)探討。

1.農(nóng)村土地管理中存在的主要問題

近年來，我區(qū)通過組織開展“百日行動(dòng)”和衛(wèi)片執(zhí)法，有效地打擊和遏制了各類違法用地行為的發(fā)生，但由于一些地方的法律意識不強(qiáng)，非法占地、違規(guī)用地的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，給農(nóng)村土地管理帶來了被動(dòng)。

1.1村民宅基地管理不到位。

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：

一是非法占地。即未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地或采取隱瞞房屋、虛報(bào)人口、變更戶籍等欺騙手段騙取主管部門批準(zhǔn)宅基地。這種現(xiàn)象較為普遍，尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部和建制鎮(zhèn)比較突出，既有失公平正義，又?jǐn)_亂了管理秩序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全區(qū)共立案查處非法占地5宗，占全年立案數(shù)的27％,面積1.08畝。

二是少批多占?！逗鲜?shí)施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定，村民建房“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用其他土地不超過180m2，使用荒山荒地不超過210m2”。實(shí)際中，村民超面積占地、擅自改變宅基地用途的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2011年赫山區(qū)立案查處少批多占2宗，占全年立案數(shù)的11％,面積0.19畝。

三是非法轉(zhuǎn)讓。《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準(zhǔn)”；第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。在農(nóng)村土地件案中，相當(dāng)部分是反映村民通過不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷睾蟮故洲D(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。在2011年全區(qū)共立案查處非法轉(zhuǎn)讓3宗，占全年立案數(shù)的16％,涉地面積1.36畝。

根據(jù)《土地管理法》第77條的規(guī)定，對農(nóng)村村民違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀。但法律賦予土地管理部門的權(quán)力只有單一的制止權(quán)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。待按照法定程序作出行政處罰和申請法院執(zhí)行期間，足以讓村民的違法建筑形成規(guī)模和建成事實(shí)。事實(shí)上，土地管理部門在此期間己依法責(zé)令，盡了執(zhí)法責(zé)任，但違法當(dāng)事人如果拒不執(zhí)行，國土部門在沒有強(qiáng)制手段，又沒有強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)依據(jù)的情況下，實(shí)在沒有更多好辦法對付，結(jié)果只能是以次罰代主罰，收取罰款了之。這種立法上導(dǎo)致的“以罰代批”法律后果，卻往往得由國土部門來承擔(dān)“以罰代批”的執(zhí)法責(zé)任。

1.2土地利用集約化程度不高。

發(fā)展離不開搞建設(shè)，但只要是搞建設(shè)就總得用地。我區(qū)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期，資源驅(qū)動(dòng)型的工業(yè)化模式、土地?cái)U(kuò)張型的城鎮(zhèn)化模式與剛性的土地規(guī)劃計(jì)劃約束及資源稟賦間的矛盾相當(dāng)尖銳，大量農(nóng)村土地，包括耕地因發(fā)展建設(shè)而被征用。

一是非農(nóng)建設(shè)占地。據(jù)調(diào)查，我區(qū)每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少達(dá)30%，尤其在中心城區(qū)、工業(yè)園區(qū)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以靠實(shí)施國土整治所開發(fā)出的土地來彌補(bǔ)的。

二是城市擴(kuò)張侵地。當(dāng)前，我區(qū)正在實(shí)施“東進(jìn)東接”長沙發(fā)展戰(zhàn)略，各類招商類發(fā)展項(xiàng)目、民生項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本農(nóng)田。雖然對土地實(shí)行“占補(bǔ)平衡”管理，并有序開展農(nóng)村土地綜合整治以補(bǔ)充新增耕地，且不說新增耕地的數(shù)量如何，至少在質(zhì)量上也難以過關(guān)。

三是發(fā)展項(xiàng)目用地。近年來，我區(qū)加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。而建設(shè)中由于缺乏對用地的合理規(guī)劃，必然會(huì)造成土地閑置的現(xiàn)象。另外，農(nóng)村居民點(diǎn)不集中，一戶多宅、空心村以及超標(biāo)用地等，也造成了一定的土地資源浪費(fèi)。

1.3承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。

一是政策因素致窮。自農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入銳減，一些地方的集體經(jīng)濟(jì)來源，除了少量機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)外，幾乎沒有其他收入，導(dǎo)致入不敷出產(chǎn)生債務(wù)。

二是法律意識淡薄。有的基層干部為了提高集體經(jīng)濟(jì)收入，隨意變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到損害。

三是民本觀念不強(qiáng)。一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個(gè)人的利益，不經(jīng)承包戶許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價(jià)對外出租獲取經(jīng)濟(jì)效益，其中個(gè)別地方出現(xiàn)挪用農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)象。

2.解決好我區(qū)農(nóng)村土地管理問題的對策

資源競爭是當(dāng)今國際綜合國力競爭的重要體現(xiàn)，資源短缺已成為制約區(qū)域發(fā)展亟待破解的首要難題。因此，妥善解決農(nóng)村土地問題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1下大力氣加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理

一是申報(bào)程序規(guī)范化。結(jié)合我區(qū)工作實(shí)際，新建宅基地應(yīng)由村民個(gè)人申請，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，村委會(huì)鑒署意見并蓋章，交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及國土所審查后，再報(bào)國土分局統(tǒng)一審批、登記確權(quán)、頒證。

二是用地審查嚴(yán)格化。在審查的過程中，各級各部門要嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真執(zhí)行農(nóng)村村民“一戶一基”規(guī)定，且審批面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶多基的，原則上必須由村民組或村委會(huì)將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。

三是區(qū)別對待人性化。對經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過，且事實(shí)上已形成超標(biāo)準(zhǔn)的建房用地，應(yīng)考慮村民利益，盡量不；對于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。

四是行政管理實(shí)效化。國土所地處國土資源管理第一線，要按照有關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)對村民建房的監(jiān)督，做到“用地審批結(jié)果公開及審查到場、定點(diǎn)到場、開工放線到場、竣工驗(yàn)收到場”。

2.2花真功夫維護(hù)好群眾合法權(quán)益

一是突出依法行政的原則。要嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征地方案組織征地，征地拆遷安置補(bǔ)償依法依規(guī)足額補(bǔ)償?shù)轿唬袑?shí)做到“先安置后拆遷”，依法維護(hù)好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

二是推行節(jié)約集約的原則。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，不僅要看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展的可持續(xù)性，要以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，保證耕地的合理利用，防止浪費(fèi)土地。

三是遵循合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地，對經(jīng)營性用地引入市場機(jī)制，使老百姓得到應(yīng)有的合理補(bǔ)償。

2.3用責(zé)任心引導(dǎo)好承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

篇2

關(guān)鍵詞：

農(nóng)村土地；管理問題；解決措施。

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生活保障，是農(nóng)民最基本地生產(chǎn)資料。近年來，我國農(nóng)村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農(nóng)村中的土地問題日益增多并凸現(xiàn)出來。土地和農(nóng)民的利益緊密相連，解決好農(nóng)村的土地管理問題關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的步伐。因此我們要認(rèn)真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

1、農(nóng)村土地管理中存在的問題。

改革開放以后，我國農(nóng)村土地采取，各項(xiàng)法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無視法律的存在，有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展?？偟恼f來，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點(diǎn)不足：

1.1農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮。

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報(bào)家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：

“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準(zhǔn)”。在我縣的土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。這種現(xiàn)象尤其在縣城結(jié)合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會(huì)造成了許多社會(huì)不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；《湖南省實(shí)施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”，而在實(shí)際操作中，每戶都大大超出了批準(zhǔn)面積。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》76，77條規(guī)定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復(fù)土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請法院執(zhí)行，還得需要很長的時(shí)間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時(shí)候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強(qiáng)烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。沒收或拆除很不現(xiàn)實(shí)，這是當(dāng)前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段綜合處理。

1.2節(jié)約集約用地意識薄弱。

隨著我國工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時(shí)在土地利用方面，資源浪費(fèi)和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是當(dāng)前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以用開發(fā)出的荒地來彌補(bǔ)的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%“，當(dāng)前，一些地方在房地產(chǎn)開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。雖然各地有序開展農(nóng)村土地整治，對土地實(shí)現(xiàn)了”占補(bǔ)平衡“的管理，補(bǔ)充了新增耕地，但是新增耕地的質(zhì)量也不過關(guān)，這必然會(huì)影響到農(nóng)民的收入。三是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒有對用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點(diǎn)不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標(biāo)用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.3土地承包經(jīng)營操作不規(guī)范。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入大大地減少，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟(jì)來源除了較少機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務(wù)。因此，為了提高集體經(jīng)濟(jì)的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導(dǎo)為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個(gè)人的利益，不經(jīng)承包戶的許可強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價(jià)對外出租獲取經(jīng)濟(jì)效益，其中挪用農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

2、解決農(nóng)村土地管理中的對策分析。

2.1嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序。

新建宅基地由村民個(gè)人申請，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所負(fù)責(zé)宅基地的審查申報(bào)工作，縣國土資源局統(tǒng)一審核，對符合條件的進(jìn)行審批，登記確權(quán)，頒發(fā)證書。在審查的過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會(huì)將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過，且事實(shí)上已形成超標(biāo)準(zhǔn)的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行拆除。對于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應(yīng)當(dāng)依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開及審查到場、定點(diǎn)到場、開工放線到場及竣工驗(yàn)收到場，接受群眾監(jiān)督。

2.2嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務(wù)，懂得如何維護(hù)自身的合法權(quán)益?；鶎痈刹烤透鼞?yīng)當(dāng)提高法律意識，因此應(yīng)當(dāng)組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實(shí)到位。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補(bǔ)償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定，堅(jiān)決抵制通過不法途徑進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅(jiān)持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機(jī)制。

2.3做到保護(hù)耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重，嚴(yán)格土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

嚴(yán)格按照依法批準(zhǔn)的征地方案組織征地，征地拆遷安置補(bǔ)償依法按規(guī)定足額補(bǔ)償?shù)轿?，切?shí)做到先安置后拆遷，依法維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中，不僅要看到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費(fèi)土地。努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。以嚴(yán)格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準(zhǔn)則，開源節(jié)流，對舊城老村實(shí)施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農(nóng)村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補(bǔ)償費(fèi)低，且土地增值分配不科學(xué)的現(xiàn)象嚴(yán)重，這也是導(dǎo)致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地征地補(bǔ)償，結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌鰞r(jià)格，使老百姓得到應(yīng)有的補(bǔ)償。全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按照最低生活標(biāo)準(zhǔn)賦予土地應(yīng)有的市場價(jià)值。

篇3

1、認(rèn)真搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)補(bǔ)發(fā)工作，依法糾正農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不落實(shí)、土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到戶、土地承包合同未簽訂到戶的問題；

2、認(rèn)真糾正在承包期內(nèi)違法收回和調(diào)整農(nóng)民承包土地的問題；

3、指導(dǎo)農(nóng)民開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，防止強(qiáng)迫承包方流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、截留扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益的問題；

4、搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營方案、土地征用補(bǔ)償及分配、農(nóng)村機(jī)動(dòng)地和“四荒”地發(fā)包的公開和民主管理情況，依法糾正侵害農(nóng)民權(quán)益的問題；

5、規(guī)范完善農(nóng)村土地承包檔案管理情況，依法糾正農(nóng)村土地承包檔案管理混亂的問題；

6、認(rèn)真做好農(nóng)民土地問題工作，堅(jiān)決糾正干部工作作風(fēng)簡單粗暴的問題；

7、檢查農(nóng)村土地征占情況，依法糾正違規(guī)用地、變相征占農(nóng)民土地問題。

（二）總體目標(biāo)。通過專項(xiàng)治理，要切實(shí)解決普遍存在的農(nóng)村土地突出問題。主要達(dá)到以下目標(biāo)：

1、農(nóng)民土地承包權(quán)益得到切實(shí)落實(shí)。完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)換證補(bǔ)證工作，實(shí)現(xiàn)承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。

2、農(nóng)民土地承包權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。糾正違法收回和調(diào)整農(nóng)民承包地、超標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留機(jī)動(dòng)地、違法發(fā)包“四荒”地、強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、干部作風(fēng)簡單粗暴和違法行政等突出問題，有效化解農(nóng)村土地承包矛盾和問題。

3、土地糾紛調(diào)處能力得到切實(shí)提高。普遍建立、調(diào)解、仲裁和訴訟等多渠道解決土地糾紛的調(diào)處機(jī)制，強(qiáng)化土地屬地管理責(zé)任，努力做到把糾紛解決在當(dāng)?shù)兀衙芑庠诨鶎印?/p>

4、土地承包規(guī)范管理得到切實(shí)加強(qiáng)。土地承包檔案、機(jī)動(dòng)地和“四荒”地發(fā)包、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)證管理等工作得到明顯加強(qiáng)，相關(guān)制度進(jìn)一步完善。

5、違法違規(guī)征占農(nóng)村土地的突出問題得到較好處理。進(jìn)一步增強(qiáng)依法依規(guī)用地意識，實(shí)施嚴(yán)格的征地審批和用途管制，被征地農(nóng)民合法權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。

6、基層干部工作扎實(shí)有效。進(jìn)一步強(qiáng)化維護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的意識，增強(qiáng)貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村土地政策的主動(dòng)性和自覺性，做到執(zhí)政為民、依法行政、依法辦事。

二、時(shí)間安排

農(nóng)村土地突出問題專項(xiàng)治理工作分宣傳動(dòng)員、結(jié)合換證補(bǔ)證落實(shí)政策、自查檢查、驗(yàn)收總結(jié)四個(gè)階段進(jìn)行。

（一）宣傳動(dòng)員階段。各村明確開展專項(xiàng)治理工作的時(shí)間安排和目標(biāo)要求，把開展專項(xiàng)治理的目的、任務(wù)和要求傳達(dá)到廣大干部群眾。加強(qiáng)法律政策的宣傳普及，組織廣大干部學(xué)習(xí)農(nóng)村土地承包法律政策，深刻領(lǐng)會(huì)和掌握各項(xiàng)規(guī)定，引導(dǎo)和組織廣大農(nóng)民群眾積極參與和配合專項(xiàng)治理工作。

（二）換證、補(bǔ)證落實(shí)政策階段。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)工作實(shí)施方案》的要求，全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)工作，保質(zhì)保量地完成換證、補(bǔ)證工作。

（三）自查檢查階段。按照驗(yàn)收方案的要求，認(rèn)真組織驗(yàn)收，糾正存在的問題，健全機(jī)制，制定制度。

（四）驗(yàn)收總結(jié)階段。檢查驗(yàn)收工作基本完成后，要對專項(xiàng)治理工作開展情況認(rèn)真進(jìn)行總結(jié)，并逐級上報(bào)。

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中圖分類號:D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1007-3973 (2010) 03-112-01

眾所周知,我國幅員遼闊,土地資源豐裕,從總量上看,土地資源稱得上是大國,但是由于我國人口眾多,平均下來,人居占有的土地資源數(shù)量卻很少。尤其是隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程的加快,人地矛盾的突出,對土地的有效利用就頗為重要了。

土地整理是指按照農(nóng)村土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃,采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)手段,對土地利用狀況進(jìn)行綜合整治、調(diào)整改造,以提高土地的出產(chǎn)率和利用率,改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。一般來說,土地整理分為農(nóng)村土地整理和城市土地整理,農(nóng)村土地整理是指通過對田、水、路、林的綜合整治,增加有效耕地面積,提高耕地質(zhì)量,改善農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)和過程。城市土地整理是指對根據(jù)城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途,采取各種手段,調(diào)整城市土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系,提高土地配置和利用效率,改善城市生態(tài)環(huán)境,優(yōu)化城市景觀設(shè)計(jì),最終實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)和過程。本文采用狹義的土地整理概念,即主要探討農(nóng)村的土地整理問題。

1我國農(nóng)村土地整理的意義

1.1保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的需要

土地整理過程中是對田、水、路、林的綜合整治過程,不單單針對土地,對于水流和山林等的整理也包括在內(nèi),這樣能夠使整理對象田、水、路、林互相促進(jìn),互有助益。比如退耕還林,可以有效控制水土流失,減少對優(yōu)質(zhì)土地的侵害。再比如對河流的有效治理可以完善農(nóng)田的水利基礎(chǔ)設(shè)施等。對田、水、路、林的綜合整治的土地整理是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的有效措施。

1.2有利于解決糧食供給和糧食安全問題

我國人均土地占有量小,部分土地質(zhì)量差,必須采取有效措施,提高土地的產(chǎn)出率和利用率。在農(nóng)村進(jìn)行確實(shí)有效的土體整理項(xiàng)目,可以補(bǔ)充因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)重建退耕和自然災(zāi)害毀損等原因減少的農(nóng)村耕地,解決國家糧食自給和糧食安全這個(gè)關(guān)系到國家長治久安的問題。

1.3改變土地利用的粗放型方式,推進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程

我國農(nóng)村土地利用大部分還保持著傳統(tǒng)的粗放型方式,土地地塊零碎,村落零散,這樣既不利于現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)工具的應(yīng)用,也不能提高土地的產(chǎn)出率。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國大部分土地都屬于中低產(chǎn)田,有較大的提高潛力,但由于這種零散式、粗放型的土地利用方式,這些土地的潛力沒能夠很好的發(fā)揮出來,因此,要通過土地整理的方式,有效規(guī)劃、合理利用土地資源,實(shí)現(xiàn)對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化。對農(nóng)村土地的集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,可以增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)民的生活水平,改善農(nóng)村生活環(huán)境,并最終促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

2農(nóng)村土地整理尚存在的問題

我國農(nóng)村土地整理工作開展的時(shí)間不長,雖然取得了很多成績,但也確實(shí)存在著一些問題。首先,土地整理的公眾參與廣度和深度不夠。其次,農(nóng)村土地整理項(xiàng)目的投資主體單一,資金缺乏。目前我國土地整理的資金來源主要是政府的投資,但是面對中國巨大的土地整理空間,單靠政府的投資是不夠的。最后,農(nóng)村土地整理的法律制度還不夠完善。我國還沒有關(guān)于土地整理的單行法規(guī),相關(guān)的法律法規(guī)對很多問題也沒有明確,使得土地整理的很多問題無法可依,權(quán)利得不到有效的保障,糾紛得不到及時(shí)解決。

3我國農(nóng)村土地整理的制度保障

3.1多元的經(jīng)濟(jì)支持制度

土地整理的投資主體主要包括政府、企業(yè)和個(gè)人三方。我國目前投資主體實(shí)際是政府為主,企業(yè)和個(gè)人投入不足,社會(huì)資金沒有得到吸納利用。從根本上阻礙了土地整理的進(jìn)程。所以,必須尋求多元的經(jīng)濟(jì)支持,充分利用社會(huì)資金,保障土地整理產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

3.2法律保障制度

規(guī)則之治是有效的治理方式,我國農(nóng)村土地整理工作需要法律制度的保障。我們應(yīng)該從立法、司法和法律監(jiān)督等各個(gè)方面完善土地整理法律制度。首先應(yīng)該有完備科學(xué)的法律體系,保證國家土地整理有法可依。 在憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的各個(gè)層面保證土地整理工作的有效實(shí)施。其次,土地整理過程中發(fā)生的涉法問題應(yīng)該得到有效解決。最后,應(yīng)該建立高效的監(jiān)督機(jī)制,切實(shí)落實(shí)好土地整理的法律保障問題。在農(nóng)村土地整理過程中,公眾參與、土地整理規(guī)劃、權(quán)屬調(diào)整和評價(jià)都需要基本法律制度的保障,應(yīng)該在土地整理的實(shí)踐中,不斷完善和修改相關(guān)法律制度,為我國農(nóng)村土地整理工作保駕護(hù)航。

3.3政府推進(jìn)與公共參與制度的結(jié)合

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隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，對農(nóng)村集體土地的征用在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。但是在集體土地征用過程中，由于法律與制度的滯后及缺陷，造成土地征用過程中常出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為，出現(xiàn)征地范圍過大、缺乏公告與登記程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。因此，加快農(nóng)村集體土地管理制度的改革，完善農(nóng)村集體土地征用立法工作，可適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對促進(jìn)和諧社會(huì)及新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

1、落實(shí)土地所有權(quán)的平等

我國憲法中明確規(guī)定，以我國實(shí)際國情為出發(fā)點(diǎn)，推行農(nóng)村土地公有制。也就是分為土地國有制與農(nóng)村集體制兩種方式。但是當(dāng)前的法律與政策來看，對農(nóng)村集體土地的利用存在不平等待遇。農(nóng)村集體作為土地所有者，對土地的占用、處置及權(quán)益等方面，都不能真正實(shí)現(xiàn)國有土地所有者的地位，無法與國家土地的占用、處置、權(quán)益等享受相同權(quán)力。因此，在遵循市場經(jīng)濟(jì)“公平、公正、公開”原則上，改革當(dāng)前對農(nóng)村土地所有權(quán)不公平的條款，確保農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性，這也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)效益的重要保障。

2、提高土地的利用效率

隨著我國農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略的不斷調(diào)整及城市化進(jìn)程的加快，在農(nóng)村建設(shè)過程中，一些土地逐漸用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)中。但是我國土地肩負(fù)著全國約13億人口的糧食安全問題，對我國整體發(fā)展具有重要意義。將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，必將造成可用土地的大面積減少，甚至造成生態(tài)失衡、水土資源破壞；因此，加快農(nóng)村集體土地管理制度改革，必將促進(jìn)土地與人口增長、環(huán)境資源之間的關(guān)系，嚴(yán)格控制用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)用途，提高農(nóng)村土地的應(yīng)用效益與生態(tài)效益。

3、合理控制征地范圍

目前，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，沒有對經(jīng)營性用地、公益性用地等進(jìn)行明確劃分。因此，農(nóng)村集體土地管理制度的改革，必須合理劃分公益用地范圍。對于國家投資建設(shè)的水利、交通、能源等公共設(shè)施、社會(huì)福利事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等，可以依法征收；城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地，作為城市發(fā)展的重要載體，也可以適當(dāng)征收；但是對于城區(qū)規(guī)劃之外的土地，則應(yīng)明確用地性質(zhì)，不得隨意征收。

4、建立健全集體土地所有權(quán)相關(guān)制度

一直以來，所有制問題制約了我國土地的全面發(fā)展。現(xiàn)有的物權(quán)制度在農(nóng)村集體土地管理制度中的應(yīng)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。制定農(nóng)村集體土地管理制度，根本目標(biāo)在于發(fā)揮土地應(yīng)有的效益，確保應(yīng)用最大化。而一切改革手段與改革目標(biāo)都在于不斷提高土地的利用價(jià)值與應(yīng)用過程。這就需要通制度與法律來提供保障，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。在我國，土地所有者的利益與土地使用者的利益基本一致，都是為了促進(jìn)土地利用效率，發(fā)揮土地應(yīng)用價(jià)值，而土地價(jià)值能否全面發(fā)揮，取決于土地資源的優(yōu)化配置，同時(shí)又建立在土地權(quán)利是否健全、流轉(zhuǎn)是否合理基礎(chǔ)上。在我國，不存在土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)問題，而承擔(dān)土地資源的客體主要是土地的使用權(quán)。因此建立以土地使用權(quán)為核心的土地管理制度，將成為我國農(nóng)村集體土地管理的發(fā)展方向。

5、完善農(nóng)村集體土地的配套設(shè)施

以我國實(shí)際國情為出發(fā)點(diǎn)，農(nóng)村集體土地管理制度的改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要諸多配套設(shè)施的保障，才能順利實(shí)現(xiàn)。其一，建設(shè)新型農(nóng)村集體土地治理體制，例如在我國一些農(nóng)村地區(qū)，已經(jīng)形成了以村民議事為主的決策機(jī)構(gòu)，將村委會(huì)升級為公共事業(yè)服務(wù)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)則以自主經(jīng)營形式發(fā)展；其二，完善耕地保護(hù)制度，提高土地規(guī)劃、管理效益，采取分級保護(hù)耕地方式，設(shè)立保護(hù)基金，發(fā)揮耕地保護(hù)補(bǔ)償手段；其三，設(shè)置農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，如在農(nóng)村地區(qū)成立土地流轉(zhuǎn)管理中心、教育平臺(tái)等；其四，加快農(nóng)村金融體系建設(shè)，改革金融制度，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本化提供保障；其五，完善農(nóng)村土地?fù)?dān)保體系，降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)；其六，完善相關(guān)產(chǎn)權(quán)法律、法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)村集體土地管理制度改革提供保障。

6、規(guī)范征地制度與程序

通過完善農(nóng)村集體土地的征地制度、規(guī)范征地程序，提出恰當(dāng)?shù)恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加快創(chuàng)新手段，提出“農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)”的綜合作價(jià)方法，完善征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善“同地不同價(jià)”現(xiàn)象。所有的用地單位或者個(gè)人不得以私自利益，與征地單位或者個(gè)人商量補(bǔ)償價(jià)格，避免出現(xiàn)私下交易，造成土地市場混亂。另外，通過預(yù)存征地補(bǔ)償款的方式，完善征地的補(bǔ)償爭議，減少矛盾糾紛，確保各項(xiàng)補(bǔ)償款及時(shí)落實(shí)到位。在征地過程中，應(yīng)確保農(nóng)民利益，提高農(nóng)民參與權(quán)、知情權(quán)，同時(shí)保留申訴權(quán)，完善聽政報(bào)告制度，實(shí)行兩公告、一登記，確保農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

7、妥善安置渠道

通過渠道的妥善安置，為征地的農(nóng)民解決后顧之憂，確保生計(jì)。國家應(yīng)考慮到農(nóng)民生產(chǎn)生活的實(shí)際情況，以多元化渠道安排農(nóng)民的就業(yè)及創(chuàng)業(yè)。提高對農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力優(yōu)質(zhì)轉(zhuǎn)移；對于自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，國家應(yīng)該在場地、稅收及貸款等方面給予支持和優(yōu)惠，從長遠(yuǎn)生計(jì)為農(nóng)民加強(qiáng)考慮。另外，本著農(nóng)民自愿的原則，安置補(bǔ)助費(fèi)用可以直接存到社保部門，為被征地農(nóng)民提供個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)賬戶，并購買醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，保障農(nóng)民今后的生活。

8、發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用

農(nóng)村集體土地管理制度的改革，牽扯到社會(huì)利益的再分配，同時(shí)關(guān)系到來自各方面的利益關(guān)系，必將產(chǎn)生矛盾與沖突。這就需要國家以社會(huì)利益為出發(fā)點(diǎn)，敢于創(chuàng)新、敢于嘗試，就像提出“土地有償使用”一樣，以國家絕對的政治領(lǐng)導(dǎo)地位，廣泛開展輿論宣傳，在社會(huì)各階層、各單位、各部門形成全新意識，為制度改革提供思想武器，營造良好的社會(huì)支持氛圍。

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[3]張欽、汪振江.農(nóng)村集體土地成員權(quán)制度解構(gòu)與變革[J].西部法學(xué)評論.2008（3）

篇6

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰治理”的原則，強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)行為，建立健全農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管長效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)全旗經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康快速發(fā)展。

二、治理內(nèi)容

對全旗農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行集中清查治理，具體包括農(nóng)村牧區(qū)耕地、林地、草原、灘涂、荒沙、荒地、水面、未利用地及宅基地流轉(zhuǎn)等。重點(diǎn)清查內(nèi)容如下：

㈠未按照農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)程序流轉(zhuǎn)土地的；

1.未經(jīng)村民委員會(huì)同意，私自流轉(zhuǎn)集體土地的。

2.未經(jīng)集體土地承包方同意或委托，擅自流轉(zhuǎn)集體土地的。

3.未經(jīng)所在村民委員會(huì)三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，同時(shí)未經(jīng)所在村民委員會(huì)、鎮(zhèn)人民政府、旗農(nóng)牧業(yè)行政主管部門審批或備案，擅自向本外單位或個(gè)人流轉(zhuǎn)土地的。

4.流轉(zhuǎn)期內(nèi)，未經(jīng)原承包方和發(fā)包方同意，擅自對流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的。

㈡流轉(zhuǎn)期內(nèi)，未經(jīng)相關(guān)部門審核批準(zhǔn)，擅自改變土地用途的；

㈢土地流轉(zhuǎn)后，受讓方未按照合同約定向承包方履行流轉(zhuǎn)收益的；

㈣未經(jīng)所在集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)同意、鎮(zhèn)人民政府審核和土地行政主管部門審批，擅自轉(zhuǎn)讓宅基地的；

㈤強(qiáng)迫或阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)土地的；

㈥侵占、截留、扣繳流轉(zhuǎn)收益的；

㈦流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的；

㈧將土地流轉(zhuǎn)給干部職工的；

㈨其他違反農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)管理的行為。

三、實(shí)施步驟

此次專項(xiàng)治理工作從2011年11月20日起至2012年6月30日止，具體分為動(dòng)員部署、摸底排查、集中治理、總結(jié)提高4個(gè)階段。

㈠動(dòng)員部署階段（2011年11月20日至2011年11月30日）。

制定下發(fā)實(shí)施方案，成立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，召開會(huì)議安排部署專項(xiàng)治理行動(dòng)。強(qiáng)化宣傳動(dòng)員，營造良好輿論氛圍。

㈡摸底排查階段（2011年12月1日至2012年2月29日）。

由各鎮(zhèn)牽頭，旗農(nóng)牧業(yè)、國土、林業(yè)、房管、監(jiān)察、法制等部門聯(lián)動(dòng)，組成工作力量，按照“屬地管理”的原則，對流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行全面摸底排查，登記造冊，建立臺(tái)賬，排查率要達(dá)到100%，切實(shí)做到底數(shù)清、情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)。

㈢集中治理階段（2012年3月1日至2012年6月20日）。

針對摸底排查出的違法違規(guī)問題，按照“區(qū)別對待”的原則，由各鎮(zhèn)牽頭，旗直各有關(guān)部門配合依照有關(guān)法律法規(guī)，采取有效措施予以規(guī)范、糾正、清理和查處。對于符合流轉(zhuǎn)條件的，相關(guān)手續(xù)不完備的，責(zé)成流轉(zhuǎn)相關(guān)當(dāng)事人予以完善和規(guī)范；非法流轉(zhuǎn)土地的，對流轉(zhuǎn)行為予以糾正或清理，并依法依規(guī)對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人員進(jìn)行處理；土地流轉(zhuǎn)后擅自改變土地用途的，責(zé)成有關(guān)單位或當(dāng)事人予以恢復(fù)原貌，并依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人責(zé)任。

㈣總結(jié)提高階段（2012年6月21日至2012年6月30日）。

各鎮(zhèn)作為專項(xiàng)治理行動(dòng)的責(zé)任主體，要對專項(xiàng)治理行動(dòng)開展情況進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，并形成總結(jié)材料于2012年6月30日前報(bào)旗專項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)一匯總后報(bào)旗人民政府。

四、組織領(lǐng)導(dǎo)

為切實(shí)加強(qiáng)對專項(xiàng)治理行動(dòng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保各項(xiàng)工作順利有序開展，旗人民政府決定成立旗農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)治理行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成人員如下：

組長：

副組長：

成員：

領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全旗農(nóng)村牧區(qū)集體土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)治理行動(dòng)的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)等工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在旗農(nóng)牧業(yè)局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，辦公室主任王永清兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組派出6個(gè)工作組，具體開展相關(guān)工作。

第一組鎮(zhèn)工作組

組長：（鎮(zhèn)長）

副組長：（旗農(nóng)牧業(yè)局副局長）

工作人員從、農(nóng)牧業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局抽調(diào)。

第二組工作組

組長：

副組長：

工作人員從、農(nóng)牧業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局抽調(diào)。

第三組鎮(zhèn)工作組

組長：賽音朝格圖（鎮(zhèn)鎮(zhèn)長）

副組長：王生杰（旗林業(yè)局副局長）

工作人員從鎮(zhèn)、農(nóng)牧業(yè)局、國土資源局、林業(yè)局抽調(diào)。

第四組鎮(zhèn)工作組

組長：

副組長：

五、工作要求

㈠加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識。各鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識專項(xiàng)治理行動(dòng)的重要性和復(fù)雜性，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，抽調(diào)專門工作人員，認(rèn)真開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，切實(shí)做到領(lǐng)導(dǎo)、人員、經(jīng)費(fèi)、措施“四到位”，確保此項(xiàng)工作真正落到實(shí)處、取得實(shí)效。

㈡協(xié)調(diào)配合，形成合力。此項(xiàng)工作時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高，各鎮(zhèn)、各有關(guān)部門要各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合、加強(qiáng)溝通、形成合力，確保專項(xiàng)治理行動(dòng)深入有序開展。

篇7

“流轉(zhuǎn)”是一個(gè)來自于生活的術(shù)語，它包含了一系列法律性質(zhì)與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關(guān)系。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人的角度來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人所進(jìn)行的依法處分自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者在農(nóng)村土地上設(shè)定物權(quán)性負(fù)擔(dān)、債權(quán)性負(fù)擔(dān)或者其他相關(guān)權(quán)利的行為。從目前的實(shí)踐來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、抵押、出租、入股等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到 2008 年底，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1． 09 億畝，占農(nóng)戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過轉(zhuǎn)包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉(zhuǎn)讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數(shù)據(jù)來自朱雋： 《農(nóng)業(yè)部： 土地流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿》，人民日報(bào) 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉(zhuǎn)比例已近 30% ，各種流轉(zhuǎn)形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數(shù)據(jù)來自劉凌云： 《土地流轉(zhuǎn)改變中國農(nóng)村》，新財(cái)富 2009 年 11 月 13 日，參見網(wǎng)頁 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)展異常迅速的形勢下，探討實(shí)踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押、轉(zhuǎn)包以及入股等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的法律屬性、法理內(nèi)涵及制度完善問題，對于夯實(shí)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的土地權(quán)利基礎(chǔ)具有重大意義。

《土地承包經(jīng)營法》第 32 條以及《物權(quán)法》第 128 條集中對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作出了規(guī)定。從其內(nèi)容來看，我國將土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)分為家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)與通過非家庭承包獲得承包經(jīng)營權(quán)，并分別對其做出了規(guī)定。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)，但不能用來抵押，流轉(zhuǎn)方式受到一定的限制； 通過非家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則幾乎不受限制，可以轉(zhuǎn)包、出租、互換，可以進(jìn)行抵押，下面我們主要對通過家庭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行探討。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租、代耕、反租倒包的法理分析

從法理分析的角度，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權(quán)式流轉(zhuǎn)方式。出租是產(chǎn)生租賃關(guān)系的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理法辦法》對此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對承包方負(fù)責(zé)?！背鲎馐且环N產(chǎn)生租賃關(guān)系的行為，在出租人與承租人之間因承包經(jīng)營權(quán)出租合同而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。租賃契約的有效存在與承租人對土地的實(shí)際占有為承租人支配土地的權(quán)利依據(jù)與事實(shí)基礎(chǔ)。承租人在占有承租土地的占有關(guān)系之長期存在進(jìn)一步強(qiáng)化了承租人對承租地的權(quán)利，使承租人近乎享有一種基于債權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的對物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關(guān)系依然是債之法律關(guān)系的基本屬性。出租承包經(jīng)營權(quán)合同除了需遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則外，可以由出租人與承租人自由協(xié)商確定。由于出租對應(yīng)規(guī)范的租賃契約形態(tài)，出租這一流轉(zhuǎn)方式在實(shí)踐中獲得普遍認(rèn)同，相關(guān)糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。

我國農(nóng)村地區(qū)還普遍存在代耕現(xiàn)象?！八^代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關(guān)系的情況下，以支付一定對價(jià)為條件，委托他人或經(jīng)濟(jì)組織在其承包地上進(jìn)行耕種的行為?！盵1]在代耕關(guān)系中土地承包經(jīng)營權(quán)仍由承包方享有，土地承包經(jīng)營權(quán)并不發(fā)生移轉(zhuǎn)，受托人以承包方的名義在承包地上進(jìn)行耕種，代耕實(shí)質(zhì)上是一種創(chuàng)設(shè)債權(quán)債務(wù)關(guān)系的普通債權(quán)行為。在代耕法律關(guān)系中代耕人以代耕合同為基礎(chǔ)，享有基于債權(quán)與占有事實(shí)而產(chǎn)生較租賃關(guān)系更為短暫的對農(nóng)地的支配性權(quán)利。代耕形式在實(shí)踐中的進(jìn)一步發(fā)展導(dǎo)致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)?！巴泄堋绷鬓D(zhuǎn)模式在實(shí)踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社( 或稱土地合作社) 為無暇或無力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費(fèi)用。托管農(nóng)地的合作社可以對委托其代耕的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)?；?jīng)營，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕[2]。

我國一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了反租倒包的經(jīng)營形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營，該試驗(yàn)農(nóng)場經(jīng)營的基本方式是土地承包給農(nóng)民，在此基礎(chǔ)上土地再租賃給集體或者集體中的具有機(jī)械化或者規(guī)模經(jīng)營能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區(qū)發(fā)展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅(jiān)持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地反租給集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)，再由集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)將土地租給種田大戶或者農(nóng)業(yè)公司，由他們進(jìn)行土地的規(guī)模經(jīng)營。反租倒包后種糧大戶或農(nóng)業(yè)公司會(huì)雇傭農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，反租倒包會(huì)在一定程度上提高農(nóng)民的收入，也會(huì)提高農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營程度。反租倒包為主要形式的規(guī)模經(jīng)營需要農(nóng)民有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源來保障，并須在保障農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)及其收益權(quán)的前提下才能實(shí)施。同時(shí)，反租倒包要求種糧大戶和農(nóng)業(yè)公司必須進(jìn)行高附加值的農(nóng)業(yè)經(jīng)營以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身的不足，這也制約反租倒包的發(fā)展。反租倒包模式的特點(diǎn)是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立起了雙層租賃結(jié)構(gòu)，即農(nóng)戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉(zhuǎn)租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權(quán)利流轉(zhuǎn)第三方時(shí)使用了“包”的用語，但實(shí)質(zhì)該次流轉(zhuǎn)依然是一種土地權(quán)利的租賃。由于集體通過反租形式從出租農(nóng)戶那里獲得的是一種以土地為標(biāo)的物的債權(quán)以及依據(jù)該債權(quán)而享有的基于債權(quán)關(guān)系的支配權(quán)，所以集體在“倒包”中所能轉(zhuǎn)移給種糧大戶或者公司也是一種債權(quán)和基于債權(quán)關(guān)系的支配權(quán)?！胺底獾拱敝械陌值膽?yīng)用說明了現(xiàn)實(shí)中存在著強(qiáng)化租賃權(quán)保護(hù)承租人的現(xiàn)實(shí)需要。在反租倒包的過程中，要謹(jǐn)防集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員等集體土地所有權(quán)行使主體強(qiáng)迫農(nóng)民出租自己享有土地承包經(jīng)營權(quán)的土地，導(dǎo)致農(nóng)民難以再以土地為基礎(chǔ)進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營，形成種田大戶與農(nóng)業(yè)公司對農(nóng)民土地的變相兼并。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓的法理分析

土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換是涉及到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的兩種重要的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)的消滅和受讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。為了保障農(nóng)地被合理用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營，《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都要求“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”。除此之外，法律針對“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規(guī)定。對于家庭承包，轉(zhuǎn)讓前提是原土地承包經(jīng)營權(quán)人有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)收入或者有穩(wěn)定的收入來源，并經(jīng)發(fā)包方同意（注：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》第 41 條規(guī)定： “承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”這實(shí)際上是繼承、總結(jié)并提升了司法實(shí)踐最初對土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。）； 對于“其他方式的承包”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒有被設(shè)定任何的限制。在土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程中，存在一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓是否要經(jīng)過發(fā)包方的同意的問題。《農(nóng)村土地承包法》第37 條“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定并不符合法理?！翱紤]到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相當(dāng)所有權(quán)屬性，考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓對集體成員變動(dòng)的積極影響，也考慮到歷史上中國的土地權(quán)利是高度流轉(zhuǎn)的以及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認(rèn)為未來立法應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)需經(jīng)過發(fā)包方同意的限制。”[3]

土地承包經(jīng)營權(quán)的互換，是土地承包經(jīng)營權(quán)人將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)交給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經(jīng)營權(quán)?；Q一般只限于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，針對這一點(diǎn)《農(nóng)村土地承包法》第 40 條規(guī)定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換?！被Q所導(dǎo)致的物權(quán)法效果是兩個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人發(fā)生變動(dòng)。從性質(zhì)來說，互換在量上是兩個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)相互轉(zhuǎn)讓行為的結(jié)合； 在質(zhì)上，互換是一種特殊的轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)的行為，即這種轉(zhuǎn)讓僅僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，不會(huì)引起集體共有人的變動(dòng)。因此，互換這種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式發(fā)揮作用的范圍有限。農(nóng)戶互相之間互換耕地，可以達(dá)到便利耕作、避免農(nóng)地的過分細(xì)碎化的效果。

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在轉(zhuǎn)讓與互換時(shí)，存在的問題是何時(shí)發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的效力?！段餀?quán)法》第 129 條規(guī)定： “土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)登記； 未經(jīng)登記的不得對抗第三人?！睆脑摋l的規(guī)定來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與互換不需要經(jīng)過登記就可以實(shí)現(xiàn)，即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓與互換合同發(fā)生效力則農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)中土地承包經(jīng)營權(quán)的登記僅僅是發(fā)生對抗效力的要件。

將登記作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的對抗要件，優(yōu)點(diǎn)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的變動(dòng)可以較為容易的實(shí)現(xiàn)，缺點(diǎn)是其會(huì)帶來糾紛并危及交易安全。由于未經(jīng)登記就可以產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的效力，土地承包經(jīng)營權(quán)人客觀上可以將土地承包經(jīng)營權(quán)多次轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)生一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)多次轉(zhuǎn)讓問題。理論上，承包經(jīng)營權(quán)人將承包經(jīng)營權(quán)第一次轉(zhuǎn)讓后，就不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但是由于未經(jīng)登記原承包經(jīng)營權(quán)依然存在著權(quán)利的外觀，其依然存在著再次轉(zhuǎn)讓原承包經(jīng)營權(quán)的可能性。在原承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給數(shù)個(gè)權(quán)利人的情況下，誰才是真正的享有土地承包經(jīng)營權(quán)，誰才是真正的權(quán)利人的問題就產(chǎn)生了。確立“未經(jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則僅僅在有限范圍內(nèi)解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經(jīng)營權(quán)”具有最優(yōu)的效力，從而在確立了一個(gè)判定誰是真正權(quán)利人的規(guī)則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的行為是一個(gè)處分行為，權(quán)利人僅能進(jìn)行一次該種行為，即原土地承包經(jīng)營權(quán)人在將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第一個(gè)受讓人時(shí)，他就應(yīng)不再享有土地承包經(jīng)營權(quán)，它將不能再次進(jìn)行以下的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，即按照物權(quán)變動(dòng)的基本法理，在僅依轉(zhuǎn)讓合同就可以實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，第一受讓人將取得承包經(jīng)營權(quán)。轉(zhuǎn)讓合同產(chǎn)生轉(zhuǎn)讓效力的邏輯結(jié)果應(yīng)當(dāng)是僅僅第一個(gè)受讓人才能取得承包經(jīng)營權(quán)，其承包經(jīng)營權(quán)的絕對性應(yīng)當(dāng)具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經(jīng)營權(quán)具有排斥任何其他的承包經(jīng)營權(quán)的效力，即它的承包經(jīng)營權(quán)的存在將導(dǎo)致其他任何土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定不能。但是，問題在于由于未經(jīng)登記，原承包經(jīng)營權(quán)人依然享有權(quán)利的外觀，依然會(huì)有第三人與之簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議而受讓承包經(jīng)營權(quán)。嚴(yán)格的講，由于原承包經(jīng)營權(quán)人已經(jīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，其第二次轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的行為就成為了無權(quán)處分，不能再直接發(fā)生權(quán)利變動(dòng)的效力。在現(xiàn)實(shí)的生活中，很多第三人都會(huì)信賴原承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利外觀，而與之共同進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護(hù)第三人的利益就具有合理性，“未經(jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則正是在這種意義上提供了一個(gè)保護(hù)第三人的合理規(guī)則?！拔唇?jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則一個(gè)形式前提是原承包經(jīng)營權(quán)人的受讓人都取得了“承包經(jīng)營權(quán)”，只是效力上有所不同，登記的“承包經(jīng)營權(quán)”的效力強(qiáng)于未經(jīng)登記的“承包經(jīng)營權(quán)”，其貫徹的結(jié)果也正是登記的權(quán)利人的權(quán)利排斥了其他權(quán)利人。顯然，“未經(jīng)登記的不得對抗第三人”的規(guī)則與其前提轉(zhuǎn)讓合同生效時(shí)權(quán)力轉(zhuǎn)移的規(guī)則相矛盾?？傊?，《物權(quán)法》為土地承包營權(quán)轉(zhuǎn)讓所設(shè)定的轉(zhuǎn)讓合同生效時(shí)，承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，未經(jīng)登記的不得對抗第三人的規(guī)則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權(quán)與債權(quán)的真正區(qū)分，也不利于交易安全的真正實(shí)現(xiàn)。

《物權(quán)法》確立的土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的這一規(guī)則著眼于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未普遍進(jìn)行登記與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)很少轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)，帶有現(xiàn)實(shí)主義的氣息。在當(dāng)前中國農(nóng)村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會(huì)”情況下，這一規(guī)則還具有一定適應(yīng)性。但是，現(xiàn)在農(nóng)村人口流動(dòng)的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)，很多農(nóng)民已經(jīng)開始流入城市進(jìn)行非農(nóng)勞動(dòng)，并試圖在城市定居； 相對發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民也已經(jīng)開始就近工業(yè)化，在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要已經(jīng)出現(xiàn)。隨著中國城市化與工業(yè)化的發(fā)展與農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會(huì)帶來大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓糾紛，危及農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的建立。

此外，互換與轉(zhuǎn)讓中展現(xiàn)出來的土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)模式偏離了《物權(quán)法》總則部分要求基于法律行為發(fā)生的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)在登記時(shí)實(shí)現(xiàn)的物權(quán)形式主義立法模式。雖然這一模式是對歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)而且在土地登記機(jī)關(guān)在農(nóng)村并未普遍建立的情況下，具有現(xiàn)實(shí)合理性。但是，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是中國農(nóng)村中最重要的物權(quán)，它對《物權(quán)法》總則中的物權(quán)變動(dòng)模式的偏離，會(huì)使農(nóng)村土地物權(quán)變動(dòng)模式呈現(xiàn)出總體上偏離《物權(quán)法》總則的危險(xiǎn)。從各國( 地區(qū)) 立法的經(jīng)驗(yàn)來看，各國( 地區(qū)) 不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)模式一般都是統(tǒng)一的，德國、日本、韓國以及我國臺(tái)灣地區(qū)的民法典均是如此。因此《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)在未來適當(dāng)?shù)臅r(shí)候修改農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定與變動(dòng)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)已經(jīng)設(shè)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步將其變更為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在登記時(shí)設(shè)立與變動(dòng)的規(guī)則。在統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度在農(nóng)村普遍建立之后，需要逐步實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的普遍登記，對于歷史上已經(jīng)設(shè)定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而未登記的土地承包經(jīng)營權(quán)，需要限制其轉(zhuǎn)讓，建立起不登記不能轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。對于通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得承包經(jīng)營權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》第 49條確立一個(gè)近似的不取得承包經(jīng)營權(quán)證不能流轉(zhuǎn)的原則，該原則在實(shí)踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來的農(nóng)村土地立法可以吸取這一經(jīng)驗(yàn)（《農(nóng)村土地承包法》第49 條規(guī)定： “通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！睂Υ俗鞣疵娼忉專瑒t為未取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，不能流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》第 49 條確立了一個(gè)通過其他方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未獲得權(quán)利證書不能變動(dòng)，甚至是不能流轉(zhuǎn)的原則。從實(shí)現(xiàn)來看，它在運(yùn)作中取得了良好的效果。未來我國《物權(quán)法》的修改需要在建立完善的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基礎(chǔ)上，建立已經(jīng)設(shè)立的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)未經(jīng)登記不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)則。）。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包的法理分析與次級承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)

轉(zhuǎn)包是一種產(chǎn)生時(shí)間最早的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，也是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最重要形式之一。轉(zhuǎn)包最初發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間，后來也主要被界定為發(fā)生在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》( 2005 年) 將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包定義為“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”，轉(zhuǎn)包農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶一般被稱為“轉(zhuǎn)包戶”，接受轉(zhuǎn)包的同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶被稱為“接包方”。由于轉(zhuǎn)包是來源于實(shí)踐而且未經(jīng)過準(zhǔn)確定義的詞匯，因此，在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)該詞在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐中含義很不確切。轉(zhuǎn)包這一詞匯在實(shí)踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系，短期的、長期的、不定期的轉(zhuǎn)包都存在。

從法律規(guī)定來看，轉(zhuǎn)包是一種與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租、互換、轉(zhuǎn)讓并列的流轉(zhuǎn)方式。問題是轉(zhuǎn)包與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓之間到底存在什么樣的區(qū)別? 轉(zhuǎn)包到底會(huì)產(chǎn)生什么樣的法律后果? 涉及到轉(zhuǎn)包的一個(gè)最重大的法律問題就是轉(zhuǎn)包的法律定性問題。從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》( 以下簡稱《管理辦法》) 第 35 條來看，該辦法依據(jù)中國農(nóng)村中對這一用語的現(xiàn)實(shí)使用狀況，將轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別主要界定為流轉(zhuǎn)對象不同，前者限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，后者無限制性規(guī)定。但是這種區(qū)別顯然不是本質(zhì)性的，如果僅僅是流轉(zhuǎn)的對象不同，但是權(quán)利屬性上卻完全一致，那么土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包就可以完全并入到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)租賃的范疇。但是，法律一直以來都是將轉(zhuǎn)包作為與租賃相區(qū)別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉(zhuǎn)包確實(shí)是與租賃不同的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區(qū)別。

從法理上講，轉(zhuǎn)包應(yīng)當(dāng)被定性為一種在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再次設(shè)定一種與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)男挛餀?quán)的法律行為。

首先，轉(zhuǎn)包行為是一種包含著設(shè)定支配權(quán)意思表示的法律行為?！鞍弊衷谥袊r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)踐中出現(xiàn)了一種用來指稱農(nóng)地物權(quán)設(shè)定的趨勢，“包”的這種含義最初起源于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，在轉(zhuǎn)包的實(shí)踐中得到進(jìn)一步應(yīng)用。在大部分農(nóng)民群眾樸素的法律意識中，“包”和“租”字是有區(qū)別的，這種區(qū)別就是通過“包”獲得的農(nóng)地權(quán)利在效力上強(qiáng)于通過“租”獲得農(nóng)地權(quán)利。在農(nóng)民樸素的觀念中，在轉(zhuǎn)包的過程中，原承包經(jīng)營權(quán)人所享有的承包經(jīng)營權(quán)所具有的效力( 絕對效力) 通過“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉(zhuǎn)包所產(chǎn)生出來的效力高于出租。這種權(quán)利傳遞的結(jié)果使得“轉(zhuǎn)包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對接包地的權(quán)利，正如同在農(nóng)村土地承包中發(fā)包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉(zhuǎn)包后就形成了一個(gè)直接對農(nóng)地的權(quán)利，在轉(zhuǎn)包合同規(guī)定的空間內(nèi)既使原承包經(jīng)營權(quán)人也難以排除接包人的農(nóng)地權(quán)利。農(nóng)民的這種樸素觀念是簡單的，但是其中卻蘊(yùn)含著物權(quán)與債權(quán)區(qū)分的深刻法理。轉(zhuǎn)包后既使轉(zhuǎn)包人也不得排除“接包方”的農(nóng)地權(quán)利，說明“接包方”的農(nóng)地權(quán)利是一種對物的支配權(quán)，是一種絕對性的權(quán)利。

其次，轉(zhuǎn)包迥異于產(chǎn)生債權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出租。從《流轉(zhuǎn)管理辦法》第 35 條來看，該辦法依據(jù)中國農(nóng)村中對這一用語的現(xiàn)實(shí)使用狀況，將轉(zhuǎn)包和出租的區(qū)別主要界定為流轉(zhuǎn)對象不同，前者限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，后者無限制性規(guī)定。但是這種區(qū)別顯然不是本質(zhì)性的。在理論上，出租是一種產(chǎn)生租賃關(guān)系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經(jīng)營權(quán)出租合同而產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。通過租賃方式設(shè)定的農(nóng)地權(quán)利首先表現(xiàn)為承租人對出租人的權(quán)利，這種權(quán)利對出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農(nóng)地，即在租賃關(guān)系中，承租所獲得的權(quán)利首先是指向出租人的，以此為基礎(chǔ)才表現(xiàn)為對農(nóng)地的權(quán)利。在租賃關(guān)系中，出租人負(fù)有一項(xiàng)將農(nóng)地提供給承租人使用的義務(wù)，在他遵守契約的情況下，他可以通過自己履行契約的行為而使承租人得以使用農(nóng)地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務(wù)，承擔(dān)違約責(zé)任而排除承租人的權(quán)利。在轉(zhuǎn)包關(guān)系中，“接包方”享有一個(gè)直接支配農(nóng)地并排除包括轉(zhuǎn)包人在內(nèi)的所有人進(jìn)行非法干涉的權(quán)利。從法理的角度來看，轉(zhuǎn)包與租賃的本質(zhì)區(qū)別在于轉(zhuǎn)包是一種產(chǎn)生新物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，而租賃僅僅是一種產(chǎn)生債權(quán)性土地權(quán)利的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

再次，轉(zhuǎn)包完全不同于徹底變動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。雖然政策文件與立法文件都一向?qū)⑥D(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓并列，但轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓的區(qū)別是明顯而根本的。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)最徹底的處分方式，是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將其擁有的未到期的土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)給他人的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致了原承包經(jīng)營權(quán)人之土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅和受讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。在轉(zhuǎn)包的情況下，原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)并不消滅，只是在其上又產(chǎn)生了一個(gè)新的物權(quán)性的農(nóng)地權(quán)利。由于在同一時(shí)刻只能存在著一個(gè)直接占有與使用農(nóng)地的土地權(quán)利，因此，轉(zhuǎn)包的結(jié)果只能是“接包戶”直接占有承包地進(jìn)行經(jīng)營，而原土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包經(jīng)營權(quán)虛化為一種間接占用農(nóng)村土地虛化性權(quán)利。在轉(zhuǎn)包關(guān)系中，原土地承包經(jīng)營權(quán)人仍可以以其土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)而保持著其與集體之間的聯(lián)系，并以此為基礎(chǔ)向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農(nóng)村土地的權(quán)利為基礎(chǔ)，占有并使用著農(nóng)村土地。

在理論上，轉(zhuǎn)包的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定位為新物權(quán)———次級承包經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)。實(shí)際上，轉(zhuǎn)包的結(jié)果是產(chǎn)生了一個(gè)新的與永佃權(quán)相當(dāng)物權(quán)，接包人所享有的權(quán)利基本符合承包經(jīng)營權(quán)的定義，接包人享有了對農(nóng)地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。但是，接包人所享有的這樣的一個(gè)新的承包經(jīng)營權(quán)又與原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)不同。接包人的承包經(jīng)營權(quán)是以原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的，并事實(shí)上限制了原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)，使后者僅僅只能在價(jià)值形態(tài)上實(shí)現(xiàn)。由于接包人的承包經(jīng)營權(quán)是以原承包經(jīng)營權(quán)人的承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)定的，因此，可以將之稱為次級承包經(jīng)營權(quán)。由于原承包經(jīng)營權(quán)人不再直接對農(nóng)村土地進(jìn)行直接的占有和使用，僅僅由次級承包經(jīng)營權(quán)人對農(nóng)地進(jìn)行直接的占有和使用，因此，承包經(jīng)營權(quán)與次級承包經(jīng)營權(quán)是可以同時(shí)存在于農(nóng)村土地之上的。承包經(jīng)營權(quán)與次級承包經(jīng)營權(quán)可以同時(shí)存在于農(nóng)地之上的事實(shí)說明通過家庭承包經(jīng)營方式取得承包經(jīng)營權(quán)更接近所有權(quán)，而不能被簡單的歸入用益物權(quán)的行列。從大陸法系的農(nóng)地權(quán)利設(shè)置狀況來看，他們一般在農(nóng)地所有權(quán)基礎(chǔ)之上再設(shè)定永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 或者農(nóng)地租賃權(quán)，通過永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 來實(shí)現(xiàn)非所有權(quán)人( 永佃權(quán)人) 對農(nóng)地的穩(wěn)定性的支配與利用。由于通過家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)在性質(zhì)上與西方國家的農(nóng)地所有權(quán)最為接近，因此，我國允許在通過家庭方式取得承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與其他國家或地區(qū)允許在農(nóng)地上設(shè)置永佃權(quán)( 農(nóng)用權(quán)) 是相同的。

雖然我國的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法已經(jīng)明確肯定了轉(zhuǎn)包這種流轉(zhuǎn)方式，但是并未能明確地將轉(zhuǎn)包的后果界定為次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，這導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)包狀況的復(fù)雜與混亂。實(shí)踐中，農(nóng)民一方面樸素地認(rèn)為轉(zhuǎn)包產(chǎn)生的權(quán)利強(qiáng)于租賃產(chǎn)生的權(quán)利，轉(zhuǎn)包合同較之于租賃合同具有更強(qiáng)的約束力。轉(zhuǎn)包合同中一般含有特定期限內(nèi)不得變動(dòng)的條款，這些條款也在糾紛中為法院強(qiáng)制履行的判決所認(rèn)可。另一方面，由于轉(zhuǎn)包所產(chǎn)生的農(nóng)地權(quán)利的物權(quán)效力沒有被法律所明確確認(rèn)，轉(zhuǎn)包在事實(shí)上處在一個(gè)模糊的灰色區(qū)間。在通過轉(zhuǎn)包設(shè)定次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)普遍存在的情況下，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)及時(shí)對之進(jìn)行歸納和總結(jié)，明確將轉(zhuǎn)包的效果界定為次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定?！段餀?quán)法》第 128 條著重列舉了轉(zhuǎn)包、互換與轉(zhuǎn)讓等三種流轉(zhuǎn)方式，將轉(zhuǎn)包與帶有物權(quán)變動(dòng)性質(zhì)的互換與轉(zhuǎn)讓方式并列在了一起，說明了立法者已經(jīng)意識到現(xiàn)實(shí)中的轉(zhuǎn)包帶有設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，只是鑒于對轉(zhuǎn)包的設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性認(rèn)識還不夠清晰，而沒有明確規(guī)定。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)實(shí)中的帶有租賃性的轉(zhuǎn)包關(guān)系抽離出轉(zhuǎn)包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時(shí)，歸納現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)包設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)行為共同特定，建立起可以在通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立次級土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)則，并最終將這一規(guī)則擴(kuò)展到通過其他方式設(shè)定的承包經(jīng)營權(quán)之上。在理論上，將轉(zhuǎn)包的效果界定為物權(quán)性次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，并構(gòu)建完全不同于租賃的次級承包經(jīng)營權(quán)制度，有利于實(shí)現(xiàn)民法體系的完整與清晰，是最優(yōu)的制度選擇。

對于因轉(zhuǎn)包而產(chǎn)生的次級承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)期期限，筆者認(rèn)為立法應(yīng)當(dāng)斟酌現(xiàn)實(shí)狀況酌情設(shè)定之。在日本，永佃權(quán)的存續(xù)期間為 20 年以上，50 年以下。如果設(shè)定的永佃權(quán)期間超過 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進(jìn)行更新，但從更新之日起，不能超過 50 年。未以設(shè)定行為確定的永佃權(quán)的存續(xù)期間，除有特別習(xí)慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國舊民法則認(rèn)為永佃權(quán)應(yīng)當(dāng)是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國臺(tái)灣地區(qū)在長期沿用舊民法的規(guī)定后，將永佃權(quán)修改為了農(nóng)用權(quán)。按照相關(guān)規(guī)定“農(nóng)用權(quán)之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農(nóng)用權(quán)的期限，如果“過于長久，將有害公益，經(jīng)斟酌農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規(guī)定而為規(guī)定”[5]?？紤]到我國歷史的永佃權(quán)一般都是長期的，舊民法也未設(shè)定最高期限限制，而我國現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)包其期限也長短不一，筆者認(rèn)為對于因轉(zhuǎn)包而生的次級承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)以不設(shè)定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規(guī)定，為次級承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，設(shè)置一個(gè)最低期限?？紤]到現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)包的期限一般都不太長以及次級承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性，筆者認(rèn)為可以將其規(guī)定為不低于 2 年，低于 2 年的應(yīng)當(dāng)延長至 2 年； 2 年以上的期限可以由當(dāng)事人以設(shè)定契約設(shè)定之； 對于以集體土地所有權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)而進(jìn)行的農(nóng)地租賃，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹《合同法》中設(shè)定的農(nóng)地期限的下限性規(guī)定，即農(nóng)地租賃在期限上不能超過 20 年，超過 20 年的縮短為 20 年。

轉(zhuǎn)貼于

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法理問題分析及制度創(chuàng)新

土地承包經(jīng)營權(quán)抵押在本質(zhì)上是一種旨在設(shè)定擔(dān)保物權(quán)的法律行為。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以通過抵押的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，1995 年頒布的《擔(dān)保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)在獲得發(fā)包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權(quán)不能抵押。1996 年國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權(quán)可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規(guī)定： “承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。對因此而造成損失的，當(dāng)事人有過錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任?！痹摻忉尫穸嗽谕ㄟ^家庭方式承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的可能性?！掇r(nóng)村土地承包法》基本上繼承了《擔(dān)保法》及最高人民法院司法解釋的相關(guān)規(guī)定，其第 49 條規(guī)定農(nóng)民可以通過抵押方式將“四荒”土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

在物權(quán)法制定過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押問題一直都是理論界爭論的一個(gè)焦點(diǎn)問題。反對者認(rèn)為農(nóng)村的社會(huì)保障尚未建立，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民喪失農(nóng)地，從而誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定； 同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押后，執(zhí)行抵押后的土地承包經(jīng)營權(quán)也存在著困難。支持者認(rèn)為農(nóng)民有著通過土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押會(huì)妨礙農(nóng)民的自主權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值難以顯現(xiàn)； 在農(nóng)村金融體系還不健全，農(nóng)民融資渠道不暢的情況下，禁止農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押會(huì)進(jìn)一步造成農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)資金的短缺。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是否能夠抵押的爭論中，反對農(nóng)地抵押的觀點(diǎn)占據(jù)了上風(fēng)。最終，《物權(quán)法》仍舊繼承了《擔(dān)保法》與《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，禁止了通過家庭方式的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，而認(rèn)可了通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商方式獲得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?！段餀?quán)法》第 180條第 1 款規(guī)定“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)”可以抵押； 同時(shí)，《物權(quán)法》第 184 條又規(guī)定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權(quán)，除法律有特別規(guī)定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押?！段餀?quán)法》第 187 條規(guī)定，以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)“抵押的，應(yīng)當(dāng)辦理抵押登記。抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導(dǎo)致抵押權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定，而僅僅使當(dāng)事人負(fù)有進(jìn)行抵押登記設(shè)定抵押權(quán)的義務(wù)，因此，抵押合同在本質(zhì)上為設(shè)定義務(wù)的負(fù)擔(dān)法律行為。事實(shí)上，當(dāng)事人在抵押權(quán)設(shè)定意思表示推動(dòng)下進(jìn)行的抵押登記行為直接導(dǎo)致了抵押權(quán)的設(shè)定，是一種典型的處分法律行為。

總體而言，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，除招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，出現(xiàn)了很多農(nóng)民在交往中自愿簽訂“抵押協(xié)議”，在債務(wù)不履行或者無法履行情況下，協(xié)議將土地承包經(jīng)營權(quán)抵債的情況。這種情況說明，法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的情況下，并不能達(dá)到防止農(nóng)民因債務(wù)負(fù)擔(dān)等而被迫轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的可能性，相反，它只會(huì)造成農(nóng)民的融資渠道不暢與財(cái)產(chǎn)價(jià)值的低估。此外，從現(xiàn)實(shí)的角度來看，在法律不承認(rèn)農(nóng)地抵押的情況下，上述“抵押協(xié)議”并不產(chǎn)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的效果。但是，債務(wù)人如果在債務(wù)到期后，仍然愿意用土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移來抵銷債務(wù)，在沒有任何公權(quán)力介入的情況下，會(huì)最終發(fā)生承包經(jīng)營權(quán)“事實(shí)上”轉(zhuǎn)移的實(shí)踐效果。另外，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得法律認(rèn)可的情況下，而法律卻限制土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，實(shí)有難以解釋之處。既然《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》已經(jīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件下轉(zhuǎn)讓，而土地抵押的最為嚴(yán)重的預(yù)期法律后果就是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓就應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農(nóng)民都可以對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行量上的分割，對部分土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。在時(shí)間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經(jīng)營權(quán)抵押，也可以抵押一段期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)。如果農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行部分抵押或者一定期限內(nèi)的抵押，農(nóng)戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不必然導(dǎo)致原承包經(jīng)營權(quán)人喪失承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶的生活也不會(huì)因此而遭受毀滅性打擊。同時(shí)，農(nóng)戶抵押進(jìn)行融資的結(jié)果往往是從事新的生計(jì)行業(yè)，可能為承包經(jīng)營權(quán)人最終提供新的生活支持。在對部分時(shí)間的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定一個(gè)次級的土地承包經(jīng)營權(quán)。該次級承包經(jīng)營權(quán)期限屆滿或者權(quán)利人放棄次級承包經(jīng)營權(quán)后，原承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利恢復(fù)至原初對土地的支配狀態(tài)。另外，我們必須注意到，隨著我國的農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)的途徑的增加，農(nóng)民對土地依賴性已經(jīng)大大降低，農(nóng)民的就業(yè)渠道日益多元化，非農(nóng)收入在農(nóng)民收入中的比重也日益增大，土地對農(nóng)民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮(zhèn)郊區(qū)，農(nóng)民已經(jīng)不再以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源，很多農(nóng)民需要通過融資來轉(zhuǎn)換自己的身份，從事新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。另外，農(nóng)地的不能充分流轉(zhuǎn)導(dǎo)致了西部很多地方出現(xiàn)了棄田拋荒現(xiàn)象，土地資源出現(xiàn)浪費(fèi)，允許農(nóng)民在土地上設(shè)定抵押權(quán)可以起到整合土地資源的作用。筆者認(rèn)為隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民就業(yè)渠道拓寬，以及農(nóng)民生活保障的建立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的條件已經(jīng)基本成熟，立法應(yīng)當(dāng)適時(shí)承認(rèn)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的抵押，并在此基礎(chǔ)上建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度。另外，考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所具有的相當(dāng)于所有權(quán)的性質(zhì)，中國傳統(tǒng)的土地物權(quán)具有充分流轉(zhuǎn)的傳統(tǒng)，也應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，滿足農(nóng)民融資的需要。如果僅僅是擔(dān)心農(nóng)民徹底失去土地承包經(jīng)營權(quán)，可以考慮恢復(fù)中國古代的典權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的“活賣”，在制度留下農(nóng)民重新獲得自己的承包經(jīng)營權(quán)的可能性。

與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押密切相關(guān)的一個(gè)法律問題是通過家庭承包方式獲得的承包經(jīng)營權(quán)可否抵押的問題。考慮到抵押權(quán)的設(shè)定和執(zhí)行完全有可能導(dǎo)致農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的喪失，我國現(xiàn)行立法一直采行禁止通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)抵押的立法規(guī)定。但從實(shí)踐角度來看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實(shí)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了四荒地的范疇，此時(shí)如果嚴(yán)格貫徹《物權(quán)法》規(guī)定，采信嚴(yán)格的物權(quán)法定主義，則通過家庭承包方式取得的一切土地承包經(jīng)營權(quán)———包括通過家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)———都不能作為抵押的客體，那么即使已經(jīng)就此簽訂抵押合同并進(jìn)行了抵押登記，也不能產(chǎn)生抵押權(quán)設(shè)定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經(jīng)營權(quán)之抵押貸款將轉(zhuǎn)變?yōu)闆]有抵押權(quán)擔(dān)保的貸款。這樣的結(jié)果既打擊了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)民發(fā)放抵押貸款的熱情，也抑制了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)融資需求，啟迪著立法機(jī)關(guān)去重新思考農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題，突破農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。事實(shí)上，農(nóng)民都可以對自己的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經(jīng)營權(quán)，既可以將剩余的全部承包期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)抵押，也可以抵押一段期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶僅將一定時(shí)間段內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時(shí)———如林權(quán)的抵押多是如此，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)其仍保留有剩余時(shí)段的承包經(jīng)營權(quán)，就不會(huì)因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而完全喪失承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)農(nóng)戶將全部剩余的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時(shí)，可以考慮前述在原土地承包經(jīng)營權(quán)上新設(shè)定一個(gè)“次級承包經(jīng)營權(quán)”的辦法，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，該次級承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，但當(dāng)其期限屆滿或者權(quán)利人放棄后，原承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利就回復(fù)至原初對土地的支配狀態(tài)。

五、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法理分析

《農(nóng)村土地承包法》對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股采取了一種慎重對待的態(tài)度。對于通過家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)入股，《農(nóng)村土地承包法》的表述是“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，對于通過其他方式獲得承包經(jīng)營權(quán)該法僅僅用了入股這一術(shù)語進(jìn)行了表述。在政策導(dǎo)向上，目前國家的政策導(dǎo)向是鼓勵(lì)農(nóng)民通過入股方式組建農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，而不鼓勵(lì)農(nóng)民組建農(nóng)業(yè)公司。在這里，論文主要以物權(quán)法為視角對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股中的權(quán)利轉(zhuǎn)移問題進(jìn)行分析。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的法理分析，以對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的正確認(rèn)識為基本入手點(diǎn)，即我們在理解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股時(shí)，必須認(rèn)識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)對農(nóng)村土地進(jìn)行占有、使用與收益的物權(quán)，是一項(xiàng)可以由權(quán)利人對該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行一定處分的物權(quán)； 通過家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基本上相當(dāng)于傳統(tǒng)民法中的農(nóng)地所有權(quán)，它居于農(nóng)地物權(quán)體系基礎(chǔ)性層次；以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)可以再在其上設(shè)定次級土地承包經(jīng)營權(quán)并可進(jìn)行土地權(quán)利租賃，從而形成土地物權(quán)或者土地債權(quán)疊加的不同層次。以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為大部分農(nóng)地股權(quán)都是以物權(quán)為基礎(chǔ)，以債權(quán)為基本運(yùn)作形式，帶有復(fù)合性權(quán)利特征的土地權(quán)利。

首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股的結(jié)果是產(chǎn)生一個(gè)新的獨(dú)立于原來的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地使用權(quán)。這一新的農(nóng)地使用權(quán)在形態(tài)上表現(xiàn)為原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的客體結(jié)合在一起，或者依舊獨(dú)立的成為一個(gè)或幾個(gè)新的土地權(quán)利的支配對象，但是通常情況是以將原有土地承包經(jīng)營權(quán)客體結(jié)合為一個(gè)新的土地權(quán)利的客體為常態(tài)。正是因?yàn)槿绱?，有學(xué)者提出土地承包經(jīng)營權(quán)的入股是一種土地承包經(jīng)營權(quán)的聚合，即若干集體組織成員依農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更或者變動(dòng)方式，以統(tǒng)一的行為，或使數(shù)個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所涵蓋的標(biāo)的農(nóng)地歸于一主體，或使數(shù)個(gè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合并于一主體的流轉(zhuǎn)方式[6]。入股后通常會(huì)產(chǎn)生一種新的農(nóng)地權(quán)利( 大多數(shù)情況下是物權(quán)) ，這一新的土地權(quán)利一般都要?dú)w屬于新成立的或者已經(jīng)存在的合作社或者農(nóng)業(yè)公司等法人機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在人格上獨(dú)立于原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體，可以在入股后使用原有的農(nóng)地，也說明了入股后產(chǎn)生了一種新的土地權(quán)利。這些法人機(jī)構(gòu)以新產(chǎn)生的農(nóng)地權(quán)利( 主要是物權(quán)) 為基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)對入股的農(nóng)村土地的支配，這是農(nóng)地股權(quán)中所包含的物權(quán)性一面。

其次，通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股與通過其他方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股并不完全相同。通過家庭方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股本身并不能完全消滅原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)在很大程度上是將集體土地所有權(quán)直接針對具體地塊進(jìn)行個(gè)人化的結(jié)果，集體土地所有權(quán)在經(jīng)過客體范圍的分割并個(gè)人化后內(nèi)化到了家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之中，因此，集體土地所有權(quán)彈力性與回復(fù)性也使得家庭承包經(jīng)營權(quán)具有了彈力性與回復(fù)性。家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)在承包經(jīng)營期滿后按國家規(guī)定的繼續(xù)承包意味著原來的土地承包經(jīng)營權(quán)仍然延續(xù)存在，即家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)可以通過不斷繼續(xù)承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)入股不是一種原有土地權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，而應(yīng)當(dāng)是一種新的次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生。在實(shí)踐中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的入股一般都是將一定期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股或者是將一個(gè)承包期內(nèi)剩余期限的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股。在這種情況下，可以認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)入股是一個(gè)異于原承包經(jīng)營權(quán)的次級承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定并轉(zhuǎn)移的過程，承包經(jīng)營權(quán)人的原承包經(jīng)營權(quán)在入股后依然存在，只不過是受到新的次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)限制。對于通過非家庭承包方式取得承包經(jīng)營權(quán)，由于其屬于帶有期限的典型他物權(quán)，因而，其入股可以通過轉(zhuǎn)讓這種土地權(quán)利的方式來實(shí)現(xiàn)。

最后，入股以后，農(nóng)民原來的土地承包經(jīng)營權(quán)大都轉(zhuǎn)變?yōu)榱硗獾囊环N運(yùn)作方式。首先是最基本的債權(quán)式的運(yùn)作方式，即向合作社或者農(nóng)業(yè)公司進(jìn)行請求獲得一定的利益的權(quán)利。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股的一個(gè)最重要目的就是要通過轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)設(shè)一個(gè)限制原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利形態(tài)的價(jià)值化，獲取一定的農(nóng)地收益。換言之，合作社或者農(nóng)業(yè)公司獲取對農(nóng)地支配性的權(quán)利或者其他權(quán)利是有代價(jià)的，即是以為自己設(shè)定一項(xiàng)義務(wù)或者負(fù)擔(dān)為代價(jià)。在農(nóng)民放棄原有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)或者在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定新的物權(quán)( 次級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)) 并將該項(xiàng)權(quán)利移轉(zhuǎn)后，農(nóng)民向合作社或者公司等請求獲得利益的請求權(quán)就成為農(nóng)民最為重要的權(quán)利。與此同時(shí)依據(jù)股權(quán)的特性，農(nóng)民將土地權(quán)利入股的同時(shí)，也產(chǎn)生了一項(xiàng)參與合作社或者公司的管理與決策的權(quán)利。

總之，農(nóng)地股權(quán)，大都屬于以物權(quán)為基礎(chǔ)、以債權(quán)為運(yùn)作形式的復(fù)合性土地權(quán)利。農(nóng)戶在將其通過家庭承包方式取得的承包經(jīng)營權(quán)入股時(shí)，一般是在該承包經(jīng)營權(quán)上再設(shè)定一個(gè)低于剩余承包期限的“次級承包經(jīng)營權(quán)”，并以此入股組建公司。農(nóng)戶入股時(shí)仍保留原承包經(jīng)營權(quán)、而僅向合作社或者公司移轉(zhuǎn)次級承包經(jīng)營權(quán)，因此合作社或者公司破產(chǎn)時(shí)，受到處分的僅僅是次級承包經(jīng)營權(quán)，而不會(huì)導(dǎo)致原承包經(jīng)營權(quán)的徹底變動(dòng)。

結(jié)論

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的出租、代耕是土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，在出租與代耕法律關(guān)系中，承租人與代耕人均享有基礎(chǔ)債權(quán)關(guān)系與占有事實(shí)而產(chǎn)生的對農(nóng)地的控制性權(quán)利。反租倒包模式本質(zhì)上是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立起了雙層租賃結(jié)構(gòu)，即農(nóng)戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉(zhuǎn)租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉(zhuǎn)讓、互換是導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)的流轉(zhuǎn)方式。在法律已經(jīng)允許通過家庭承包方式設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)逐步允許該種土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，可以允許農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)，并將給次級承包經(jīng)營權(quán)抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包明顯不同于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出租，轉(zhuǎn)包行為是一種包含著設(shè)定支配權(quán)意思表示的處分法律行為，轉(zhuǎn)包的后果是設(shè)定與永佃權(quán)相當(dāng)?shù)拇渭壋邪?jīng)營。在土地承包經(jīng)營權(quán)入股的運(yùn)作過程中，農(nóng)民一般是在其土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定次級承包經(jīng)營權(quán)并將該權(quán)利移轉(zhuǎn)給合作社或者公司，從而獲得相應(yīng)的股權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)入股后形成的農(nóng)地股權(quán)是以物權(quán)為基礎(chǔ)，以債權(quán)為基本運(yùn)作形式，帶有復(fù)合性權(quán)利特征的土地權(quán)利。鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性與運(yùn)作機(jī)制的差異性與復(fù)雜性，立法機(jī)關(guān)必須在準(zhǔn)確把握土地承包經(jīng)營權(quán)的各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性與運(yùn)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行法律塑造； 司法機(jī)關(guān)也必須在準(zhǔn)確把握各種流轉(zhuǎn)形式的法律屬性的前提下，進(jìn)行司法裁判。

注釋:

[1]孟勤國，等． 中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．

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篇8

一、土地執(zhí)法存在的問題

（一）農(nóng)村土地法律法規(guī)意識不強(qiáng) 在部分農(nóng)民的內(nèi)心深處，土地私有觀念沒有徹底根除，誤以為土 地承包就等于土地是自己的私有財(cái)產(chǎn)，擅自用于建房、挖沙、取土或 任意調(diào)換給他搞非農(nóng)建設(shè)，如，某些農(nóng)民為了獲得便利的建房用地， 私下非法買賣土地，導(dǎo)致集體土地“流失。

（二）農(nóng)村違法用地的形式特殊。農(nóng)村土地違法情況的出現(xiàn)一般不同于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)出現(xiàn)的違法情 況，它具有以下特征：一是違法占地面積少；二是違法用地行為出現(xiàn) 突然；三是違法現(xiàn)象發(fā)展快；四是違法用地位置隱蔽；五是少批多建 占總案件的比例高。一旦發(fā)現(xiàn)，等到執(zhí)法人員到現(xiàn)場，違法占地事實(shí) 已形成。

（三）土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)不能滿足農(nóng)民建住宅的需要。 當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，人們的生活水平也得到相應(yīng)的提高，因此，需要寬敞，交通方便的居住條件成為老百性急于求成的大事，每年申請要求建房的戶數(shù)呈上升趨勢，因受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的限制，不能逐一滿足，供求矛盾必然導(dǎo)致農(nóng)戶違法行為產(chǎn)生。

（四）農(nóng)村土地執(zhí)法手段不硬，難制止。土地管理法只賦予了土地監(jiān) 察人員對土地違法行為的制止權(quán)，而沒有司法權(quán)。因此，對于正在進(jìn)行強(qiáng)行施工的農(nóng)戶，難于及時(shí)地實(shí)施強(qiáng)制措施。就是說法律沒有賦予土地管理部門的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對于不聽勸阻的，依照現(xiàn)行的法律只能宣傳教育，明確責(zé)任，交代后果。如果執(zhí)法人員即使強(qiáng)行違章建筑，勢必造成知法犯法。

二、有效的執(zhí)法管理途徑

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任

市委、市政府要切實(shí)把農(nóng)村土地管理工作擺上重要議事日程。成 立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)， 抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，組成專門工作班子，全力以赴抓好落實(shí)。把土地管理工作由行業(yè)管理上升為政府行為，使土地管理活動(dòng)成為多 部門的聯(lián)合行動(dòng)，不斷推進(jìn)土地管理的共同責(zé)任體系建設(shè)。

（二）制定政策，提供保障

為在制度上、源頭上加強(qiáng)土地管理，真正達(dá)到“管住當(dāng)前、清理 過去、著眼未來”的要求，建議政府盡快出臺(tái)對農(nóng)村土地資源長效管 理的系列文件。明確把農(nóng)村土地資源管理、切實(shí)保護(hù)耕地和降低涉土 等內(nèi)容列入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及相關(guān)部門崗位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi) 容，嚴(yán)格實(shí)行問責(zé)制和責(zé)任追究制度。

（三）完善制度，整合資源

按照預(yù)防、查處、監(jiān)管和部門聯(lián)動(dòng)等，制定行之有效的一整套土 地執(zhí)法制度，從根本上遏制土地違規(guī)違法行為。開展執(zhí)法監(jiān)察工作， 特別是要建立和落實(shí)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查制度， 聯(lián)合辦案制度和土地執(zhí) 法問責(zé)制度。明確查處國土資源違法案件，嚴(yán)厲打擊國土資源違法行為，是國土、監(jiān)察、公安、檢察四部門的共同職責(zé)。建立聯(lián)席會(huì)議制度，整合執(zhí)法資源，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法力度。

（四）規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)，健全三級網(wǎng)絡(luò)體系

重視執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村三級土 地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。增加土地執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍編制，將執(zhí)法監(jiān)察工作 經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算予以保障。 努力改善執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的工 作條件，執(zhí)法監(jiān)察所必須的硬件設(shè)施建設(shè)資金投入要給予傾斜。加強(qiáng) 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）土管所建設(shè)。建立農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，構(gòu)建群防群 治的土地執(zhí)法體系。充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村基層組織和廣大群眾的積極性，使 農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員成為土地執(zhí)法的“第一線”責(zé)任人。

（五）開展專項(xiàng)行動(dòng)，摸清底數(shù)

開展土地執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，摸清全縣土地總量、結(jié)構(gòu)和分布的基礎(chǔ)，建立全縣統(tǒng)一的土地資源信息化管理平臺(tái)，轉(zhuǎn)變管理理念和管理方式，推進(jìn)精細(xì)化管理。建立集體建設(shè)用地等各類臺(tái)帳，健全建設(shè)用地批前、批中、批后全程監(jiān)管制度和項(xiàng)目 用地分類管理的監(jiān)察制度。監(jiān)察隊(duì)伍必須建立監(jiān)管巡查臺(tái)帳。

（六）加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度

篇9

隨著改革開放的不斷推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了明顯的進(jìn)步。然而在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，許多農(nóng)村土地問題日益增多，急需解決統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排市縣、城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)生產(chǎn)建設(shè)集中等。在城鄉(xiāng)一體化的背景下，不是說把城市的資源調(diào)到農(nóng)村，讓城市蓋蓋房子就可以的，更重要的是讓農(nóng)民、讓農(nóng)村自主地發(fā)展，讓其慢慢地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，然后附帶地讓其社會(huì)福利等慢慢地發(fā)展，所以最為關(guān)鍵的是落實(shí)農(nóng)民的自主發(fā)展權(quán)，而這方面最為關(guān)鍵的是解放土地、賦予權(quán)利，去掉農(nóng)民的身份，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市資源的平等、城市人和農(nóng)民的平等。

1在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中農(nóng)村土地管理制度存在的問題

1.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明，造成城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大

目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題主要有兩個(gè)方面。第一，土地所有權(quán)的主體不明確。第二，集體土地所有權(quán)不知道該怎么使用。長期以來，雖然我國一直有在法律方面在集體用地時(shí)，行使權(quán)利的主體有了多重規(guī)定，但是這些規(guī)定或多或少都有一些問題。這些問題會(huì)使很多土地所有權(quán)的主體爭奪土地。這樣一來，更加加大了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)劃分難度，同時(shí)也阻礙了農(nóng)村土地的順利流轉(zhuǎn)。因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)民很難行駛他們具有的支配農(nóng)村土地的權(quán)利和土地所有權(quán)。農(nóng)村土地的行使權(quán)往往在農(nóng)村干部手里，一旦有需要征用農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)村干部就會(huì)與農(nóng)民針對這個(gè)問題進(jìn)行溝通交流，但是農(nóng)民往往處于弱勢群地位，對土地的權(quán)利就會(huì)得不到保障。

1.2農(nóng)村土地規(guī)劃制度不完善

一直以來，相對于農(nóng)村，我國忽視農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展，而更重視城市的發(fā)展，這樣一來就造成了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。目前對農(nóng)村土地的規(guī)劃存在很多問題，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地規(guī)劃制度中，主要是針對農(nóng)村耕地的使用管理方法，而對用于建設(shè)的土地很少做出科學(xué)的規(guī)劃。所以，土地得不到合理的開發(fā)利用，農(nóng)民的生活條件也一直無法改善。

1.3強(qiáng)制征用土地?fù)p害農(nóng)民的利益

改革開放以來，我國城市的發(fā)展建設(shè)能夠在短短的幾十年里迅速發(fā)展，其中一大部分原因是征用農(nóng)村土地，而且基本上都是強(qiáng)制性征用，這嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：1）有土地征用的農(nóng)民獲得的補(bǔ)償十分不足，主要是由于我國目前土地征用后關(guān)于對農(nóng)民的補(bǔ)償制度不夠完善，補(bǔ)償只根據(jù)土地以后所能獲得效益進(jìn)行制定，而不考慮土地的成本，這就使得對農(nóng)民的補(bǔ)償不夠充足；2）長期以來，我國對土地征用的范圍十分廣泛，向來都是先征用再規(guī)劃發(fā)展，這很不利于土地的合理使用，不利于土地資源的合理配置，進(jìn)而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。

2城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制的創(chuàng)新

因?yàn)檗r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體不清晰，阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程。所以國家要制定相應(yīng)的制度政策來明確土地產(chǎn)權(quán)，另外，還要就宅基地的使用權(quán)進(jìn)行改革。一般來說，首先要明確集體土地的所有權(quán)歸誰。具體到明確所有權(quán)是哪個(gè)農(nóng)民的，或者哪個(gè)村民集體的，又或者說是哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的。這樣做才能提高農(nóng)村土地的有效利用。第二、立足于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在進(jìn)行制度改革創(chuàng)新時(shí)要避免偏向城市，建立一種新型的城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，使農(nóng)村能夠得到相同程度的發(fā)展。

2.2農(nóng)村土地規(guī)劃的創(chuàng)新

立足于我國的基本國情、土地管理和市場經(jīng)濟(jì)要求，應(yīng)該對我國農(nóng)村土地管理進(jìn)行全面的評估規(guī)劃，建立一種新型的、利用率高的土地規(guī)劃制度。農(nóng)村的土地管理要與城市的建設(shè)同步進(jìn)行，并且要對農(nóng)村土地進(jìn)行全面的評估，充分考慮該區(qū)域的風(fēng)景、文化、特色，因地制宜，確定未來的發(fā)展方向。同時(shí)要多聽取該區(qū)域群眾的意見，綜合考慮。

2.3農(nóng)村土地征收制度的創(chuàng)新

隨著城鎮(zhèn)化策略的不停發(fā)展，越來越多的農(nóng)村土地被征用，因此對農(nóng)民的補(bǔ)償也要進(jìn)一步完善，因此關(guān)于農(nóng)村土地征用制度要進(jìn)行改革創(chuàng)新。首先，用于公共建設(shè)的土地，要從農(nóng)民的角度出發(fā)，充分考慮他們的意見，減少征用面積。第二，改進(jìn)征用后對農(nóng)民的補(bǔ)償制度，使被征用土地的農(nóng)民生活得到保障，加大補(bǔ)償力度。最后，賦予農(nóng)民開發(fā)權(quán)的問題，這是發(fā)展農(nóng)村的核心。在整個(gè)社會(huì)的發(fā)展中，土地有一部分用于工業(yè)發(fā)展，它價(jià)值得到很大程度上的提升，它與農(nóng)業(yè)價(jià)值是有很大區(qū)別的。當(dāng)前的土地制度僅允許城市而禁止農(nóng)村做商業(yè)開發(fā)，這肯定是不公平的安排。解決賦權(quán)的問題是解決這一問題的根本方法，讓農(nóng)民也有所有權(quán)，讓農(nóng)民的集體土地所有權(quán)成為真正的私權(quán)，肯定農(nóng)民所創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)來解決開發(fā)權(quán)問題。

3結(jié)語

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，我國農(nóng)村土地管理制度存在著一系列的問題影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此要對土地管理制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，過去往往偏向城市的建設(shè)而忽視農(nóng)村的土地建設(shè)，今后應(yīng)關(guān)注全社會(huì)，要把農(nóng)村納入到整個(gè)視野內(nèi)。本文主要對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃和征用制度進(jìn)行了深入研究和分析，總結(jié)了土地管理制度創(chuàng)新的有關(guān)問題，希望對改善農(nóng)村土地管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有所幫助。

參考文獻(xiàn)

[1]劉永強(qiáng)，蘇昌貴，龍花樓，等.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理[J].制度創(chuàng)新研究，2013（10）：20.

篇10

開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要措施，是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎(chǔ)的條件。在我國，總體上農(nóng)村是人多地少，這是我國農(nóng)村發(fā)展的剛性約束。因此，如何實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用和土地資源的優(yōu)化配置是我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本前提，而土地整理則是實(shí)現(xiàn)土地利用的科學(xué)性、合理性和集約性以及改善農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本路徑和基礎(chǔ)工程。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地整理的關(guān)系

人類總是在一定的地域上從事生產(chǎn)活動(dòng)和進(jìn)行生活。因此，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)是要對土地資源的優(yōu)化配置和合理利用、可持續(xù)利用。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實(shí)行綜合整治；農(nóng)村土地整理過程是提高農(nóng)村土地利用率和產(chǎn)出率，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程。

1　改善農(nóng)村社區(qū)人居環(huán)境，要求進(jìn)行農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理

農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)是農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)。農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃，以村鎮(zhèn)宅基地建設(shè)為中心內(nèi)容，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整，退宅還田，并進(jìn)行村莊改造、歸并和合理布局，建設(shè)和完善村莊生活基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化和科學(xué)化，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的必然選擇。

(1)農(nóng)村土地整理可消除我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的瓶頸。搞好農(nóng)村社區(qū)居民點(diǎn)建設(shè)，包括社區(qū)組織公共管理所需的場所建設(shè)、居民住宅區(qū)建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。當(dāng)前，我國農(nóng)村居民點(diǎn)占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費(fèi)，而且不少鄉(xiāng)村中居住環(huán)境臟亂、污染嚴(yán)重、生活習(xí)慣不文明等弊端急需整治。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村莊土地整理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，能大大改善人居環(huán)境，為農(nóng)民參與農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)生活提供良好的公共空間。農(nóng)村居民點(diǎn)通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進(jìn)行功能和存量上的優(yōu)化配置，這將大大緩解我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地緊張的困境。

(2)農(nóng)村土地整理能提高農(nóng)村居民點(diǎn)的土地利用率，為村莊發(fā)展提供后備用地。首先，結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，挖掘居民點(diǎn)的用地潛力，將部分可開發(fā)的居民點(diǎn)用地置換為公共建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地和其他農(nóng)用地。既能擴(kuò)大耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，又可以提高土地利用率和居民點(diǎn)的建筑容積，減少農(nóng)村居民點(diǎn)占用農(nóng)地，增加耕地的可開發(fā)數(shù)量。整理出來的居民點(diǎn)用地可轉(zhuǎn)化為農(nóng)地或非農(nóng)建設(shè)用地，由此可節(jié)約大量的農(nóng)用地資源，提高農(nóng)村居民點(diǎn)單位土地面積的利用率。

(3)農(nóng)村土地整理將加速推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)向全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)邁進(jìn)。對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行土地綜合整理，能為改善農(nóng)村居民點(diǎn)的各種基礎(chǔ)和服務(wù)設(shè)施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應(yīng)、休閑、娛樂、保健和醫(yī)療等)創(chuàng)造條件，能有利于改善農(nóng)民的居住條件和居住環(huán)境，完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)民物質(zhì)生活水平。如通過對農(nóng)村居民點(diǎn)的土地整理，將社區(qū)建設(shè)中的新型農(nóng)民住宅和住宅小區(qū)達(dá)到統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，將會(huì)大大改變農(nóng)村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農(nóng)村居民能充分分享到現(xiàn)代城市文明，并有利于農(nóng)村社會(huì)的長期穩(wěn)定和全面發(fā)展，加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

(4)加快原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地整理，將提高農(nóng)村社區(qū)環(huán)境質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉(xiāng)村企業(yè)向小城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)集中，并將原址復(fù)墾，減小和壓縮鄉(xiāng)村工業(yè)過度占用耕地，這樣既可以減少鄉(xiāng)村環(huán)境的污染源，便于統(tǒng)一進(jìn)行環(huán)境治理，還可擴(kuò)大村莊建設(shè)用地。而鄉(xiāng)村企業(yè)的集中布局，又能較大幅度地降低企業(yè)生產(chǎn)成本和節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施投入，這將能大大提高鄉(xiāng)村企業(yè)的集約化水平和規(guī)模效益。

2　適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要求進(jìn)行農(nóng)用地整理

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對農(nóng)用地的整理是提高農(nóng)村現(xiàn)代化程度和農(nóng)村社區(qū)整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的主要途徑，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必備條件和基本保障。農(nóng)用地的整理與居民點(diǎn)的土地整理相輔相成。農(nóng)用地整理是指在耕作區(qū)內(nèi)進(jìn)行土地合并、復(fù)耕復(fù)墾、農(nóng)田平整、興修水利、調(diào)整和修建道路等，包括農(nóng)業(yè)地塊整理、農(nóng)田綜合整理和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)整理，從而在農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，提高生態(tài)承載力，以適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目和事業(yè)發(fā)展及生態(tài)平衡對土地的需求。對農(nóng)村社區(qū)范圍的農(nóng)用地整理的作用主要表現(xiàn)

(1)能有效地增加耕地面積，提高農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設(shè)用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農(nóng)用地整理，改變不合理的農(nóng)用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產(chǎn)用地、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施用地的需要，保持和提高土地生產(chǎn)力，彌補(bǔ)因人口增長和建設(shè)占用耕地增加而導(dǎo)致的耕地減小的困境，這是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化進(jìn)程，加快提高農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。農(nóng)地整理是按照農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村要求而進(jìn)行的一種資源再配置過程。因此，通過對農(nóng)用地進(jìn)行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經(jīng)營的耕地合并成大片園田化的農(nóng)地，增加了機(jī)械化耕作的使用率，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了土地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)手中，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，降低生產(chǎn)成本，謀求農(nóng)業(yè)土地利用的規(guī)模效益，增加農(nóng)民收入；有利于建設(shè)和完善農(nóng)村社區(qū)中的生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；有利于減少兼業(yè)農(nóng)戶，推進(jìn)農(nóng)村的專業(yè)化分工的深化。因此，實(shí)施土地整理是促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，是改善農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)生產(chǎn)條件和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要保障。

(3)土地整理是農(nóng)村災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)重建家園的重要舉措。我國是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，尤其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民點(diǎn)受災(zāi)發(fā)生率較高。自然災(zāi)害已成為影響農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的經(jīng)常性的重要因素。農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)區(qū)重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田復(fù)耕、災(zāi)毀耕地重建、遷村并點(diǎn)、移民建鎮(zhèn)等。農(nóng)村災(zāi)區(qū)土地整理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村災(zāi)區(qū)耕地毀補(bǔ)平衡和恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)美好家園面貌的主要途徑，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

3　順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)需要。要求進(jìn)行農(nóng)村土地整理

農(nóng)村的村莊空間布局是農(nóng)村社區(qū)長年累積發(fā)展演變的結(jié)果，其土地利用狀況是經(jīng)過了人類投入大量勞動(dòng)長期開發(fā)利用，因而留下了人類勞動(dòng)的跡痕的后果，它體現(xiàn)了土地物質(zhì)和土地資本構(gòu)成的屬性，在以往的鄉(xiāng)村土地利用中更多地是體現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)的特征。改革開放以來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，順應(yīng)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷上升，鄉(xiāng)村從業(yè)人員結(jié)構(gòu)的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產(chǎn)業(yè)的比重加大和鄉(xiāng)村從業(yè)人員不斷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中的轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)村社區(qū)原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農(nóng)村原有的以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正向著以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，單一的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重也呈現(xiàn)加快下降的趨勢，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的空間布局必然要進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整才能適應(yīng)這種新變化。這就要求在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要加快進(jìn)行農(nóng)村土地整理，為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和與之相適應(yīng)的人居環(huán)境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農(nóng)村社區(qū)日益增長的建設(shè)用地與農(nóng)用地和耕地日益減少的矛盾，對農(nóng)村社區(qū)的土地利用空間進(jìn)行合理布局，從而為建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔和管理民主的新農(nóng)村提供基礎(chǔ)條件。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

1　全國農(nóng)村耕地減少與全國人口增長呈現(xiàn)較大的反差趨勢使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)人地矛盾日益凸顯

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項(xiàng)建設(shè)對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達(dá)6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達(dá)5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴(yán)重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉(xiāng)村人口由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達(dá)12.51％，但農(nóng)村土地面積減小的趨勢也仍在繼續(xù)，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地利用面臨較嚴(yán)重的制約。究其原因，一是與城市相比，農(nóng)村人口的較高出生率將使農(nóng)村人口增長成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展較長時(shí)期中的剛性約束。二是城市化加速和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對農(nóng)村土地的占用仍將繼續(xù)。三是農(nóng)村大量的外出務(wù)工人員是個(gè)龐大的社會(huì)群體，雖然許多實(shí)現(xiàn)了職業(yè)上非農(nóng)化的轉(zhuǎn)換，但大多仍是“離土不離鄉(xiāng)”，建房仍在農(nóng)民家庭消費(fèi)支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農(nóng)村居民家庭平均每人生活消費(fèi)支出構(gòu)成中，除食品消費(fèi)占43.02％，就是居住消費(fèi)占16.58％，長期位居消費(fèi)類第二高比重；同期，在農(nóng)村生活消費(fèi)現(xiàn)金支出構(gòu)成中，除食品消費(fèi)占34.58％，居住消費(fèi)占18.15％，均大大高于其它消費(fèi)類比重。這一狀況必然導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)的住宅用地也出現(xiàn)過快增長趨勢。四是耕地質(zhì)量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產(chǎn)田；另一方面是由于自然災(zāi)害頻繁，環(huán)境污染嚴(yán)重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區(qū)土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導(dǎo)致單位耕地產(chǎn)出率和效用下降，意味著原等同農(nóng)產(chǎn)品的收獲現(xiàn)在需要占用更多的耕地才能得以實(shí)現(xiàn)。五是我國是一個(gè)耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價(jià)很高，這些后備資源大多分布在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，考慮到很高的生態(tài)代價(jià)，因此相當(dāng)部分后備土地資源是不宜開發(fā)的。由此，使我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地瓶頸問題仍將長期存在。

2　農(nóng)村居民點(diǎn)用地分散增大了農(nóng)村社區(qū)人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本

長期以來，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)和布局不合理。我國農(nóng)村居民點(diǎn)形成大多呈自然式發(fā)展，村莊建設(shè)基本上處于自發(fā)性的狀況，由于落后的生產(chǎn)工具和交通不便的限制，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點(diǎn)多數(shù)分布于一定的耕作半徑，散居的習(xí)慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數(shù)中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴(kuò)展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調(diào)整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農(nóng)民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設(shè)施的建設(shè)規(guī)模；二是隨著農(nóng)村家庭小型化趨勢的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動(dòng)力和平均每個(gè)勞動(dòng)力負(fù)擔(dān)人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數(shù)量大大增加，增大了農(nóng)村人均住宅占地面積的建設(shè)投入；三是建設(shè)用地粗放式外延擴(kuò)張，大量占用了村莊周邊的農(nóng)用地，特別是耕地。這種結(jié)構(gòu)松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結(jié)構(gòu)，不僅極大地增加了農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施的投入，大大提高了人均建設(shè)成本，同時(shí)，使得農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區(qū)居民通過經(jīng)常性地交往培育社區(qū)共同意識和加強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

3　農(nóng)村居民人均住宅建設(shè)占地過大使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農(nóng)村居民點(diǎn)的用地規(guī)模急劇擴(kuò)大，每年占用了較多的耕地和農(nóng)用地。就農(nóng)村本地而言，突出表現(xiàn)在人均建設(shè)用地偏大，空間利用率低下。近年來，農(nóng)村地區(qū)村莊建設(shè)面積的不斷擴(kuò)大，與農(nóng)村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農(nóng)村人均住戶面積一直呈現(xiàn)上升趨勢，并且大大高于城鎮(zhèn)人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農(nóng)村大于城市3.6個(gè)平方米，高出13.79％。在城鄉(xiāng)新建住房面積的比較中，農(nóng)村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農(nóng)村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結(jié)論：(1)農(nóng)村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農(nóng)村人均新建房屋面積基本呈現(xiàn)較平穩(wěn)的增長。(2)人均新建住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結(jié)構(gòu)下降了42.55％。表明農(nóng)村新建住房質(zhì)量和價(jià)值有個(gè)較大提高。農(nóng)村人均新建房投入呈現(xiàn)較大的增長，反映了農(nóng)戶建房保持了較高的愿望，這是農(nóng)村住房占地過大的直接動(dòng)機(jī)。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結(jié)構(gòu)中鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結(jié)構(gòu)面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農(nóng)村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農(nóng)村人均住戶面積增長幅度又大大高于農(nóng)村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙的加快和農(nóng)村空閑房大量的存在，使農(nóng)村人均住宅占地面積在農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地中達(dá)到了一個(gè)較高的比重，此消彼長，就增大了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地的壓力。(4)在17年間，按當(dāng)年價(jià)新建房屋造價(jià)每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價(jià)每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價(jià)低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進(jìn)行建房，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)住房建設(shè)中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發(fā)、過度供應(yīng)，這是造成目前農(nóng)村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)根源。

農(nóng)村居民點(diǎn)的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內(nèi)部結(jié)構(gòu)大多松散零亂，各家各戶獨(dú)立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴(kuò)展和土地的巨大浪費(fèi)。其表現(xiàn)，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動(dòng)和公共服務(wù)場所。這種容積率低的村莊用地現(xiàn)狀，給農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地增加了很多困難，制約了居民點(diǎn)建筑結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是缺乏對原有農(nóng)村居民點(diǎn)建筑的更新改造。一邊是農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模在不斷擴(kuò)大，新建住房在村莊外圍不斷出現(xiàn)；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)村從業(yè)人員就業(yè)地域的擴(kuò)大，使農(nóng)村家庭人員的分居形式成為常態(tài)，在一面出現(xiàn)大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時(shí)，另一面是農(nóng)村中出現(xiàn)長年存在的大量空置房。四是許多鄉(xiāng)村企業(yè)存在建設(shè)用地較大浪費(fèi)的現(xiàn)象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優(yōu)勝劣汰，許多粗放式經(jīng)營的鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了經(jīng)營不景氣或已經(jīng)倒閉，使這些企業(yè)占用的土地出現(xiàn)大量閑置，加劇了農(nóng)村土地的荒蕪程度。

4　農(nóng)村社區(qū)建設(shè)長期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村莊基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后。居住環(huán)境惡劣。增大了居民點(diǎn)改造難度

農(nóng)村社區(qū)由于長期缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，使農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)表現(xiàn)為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，對村莊的生產(chǎn)、生活的公共設(shè)施缺少整體統(tǒng)籌建設(shè)和長遠(yuǎn)考慮。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化和鄉(xiāng)村從業(yè)人員職業(yè)的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)場所的雙重性質(zhì)日益明顯。這使得原來村莊建設(shè)功能更多的是為了適應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的需要，面臨著還要日益去適應(yīng)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的需要。而為適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的村莊住宅和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設(shè)的新舊功能能實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合和對村莊建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)合理利用是個(gè)較復(fù)雜的過程，是個(gè)需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難性。二是村莊基礎(chǔ)設(shè)施差和居住環(huán)境惡劣主要表現(xiàn)為村莊的衛(wèi)生狀況低劣，就生活環(huán)境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設(shè)施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進(jìn)行飲用水凈化處理的設(shè)施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農(nóng)戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設(shè)施及管理制度，傳統(tǒng)不文明的生活習(xí)慣與習(xí)俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產(chǎn)環(huán)境而言，由于村中和周邊產(chǎn)業(yè)“三廢”的大量排放及農(nóng)藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質(zhì)進(jìn)入土地生態(tài)系統(tǒng)和水循環(huán)系統(tǒng)，造成土地、水源和大氣生態(tài)環(huán)境污染，土地質(zhì)量和產(chǎn)出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會(huì)保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。三是存在著地方政府對農(nóng)村宅基地的管理缺位和規(guī)劃滯后，許多地方農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的土地利用無序化，還沒有建立一套規(guī)范的土地整理程序，這給農(nóng)村社區(qū)建設(shè)增添了較大的制度障礙，導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)用地成為我國土地管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。

5　農(nóng)村家庭承包制使農(nóng)村土地整理面臨諸多的障礙

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在家庭承包制的框架下展開的，由此農(nóng)村土地整理受制于現(xiàn)行的家庭承包制。一是土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整是土地整理的主要內(nèi)容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權(quán)屬重劃。但目前實(shí)施的家庭承包制使農(nóng)村土地權(quán)屬模糊，產(chǎn)權(quán)制度短缺已成為制約我國農(nóng)村土地高效利用乃至農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經(jīng)營，造成耕地劃分零散，使土地難以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用，這與通過土地整理促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)土地高效集約經(jīng)營是相悖的。三是在家庭承包制下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀主體是分散經(jīng)營的農(nóng)戶，因此，土地整理作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一種社會(huì)行為在很大程度上取決于各個(gè)農(nóng)戶對土地整理主觀上的接受和認(rèn)知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導(dǎo)和科學(xué)管理，政府服務(wù)職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本和實(shí)施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費(fèi)，如出現(xiàn)擅自占用，變相非法買賣和轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地使用途徑，或浪費(fèi)和拋荒耕地等；同時(shí)，還造成農(nóng)村居民點(diǎn)存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現(xiàn)象突出，有的農(nóng)戶建房時(shí)還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設(shè)成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業(yè)者、龍頭企業(yè)和外來資本對農(nóng)村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中搞好土地整理的模式與路徑選擇

1　因地制宜地確定農(nóng)村社區(qū)的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉(xiāng)村地區(qū)存在著自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的差別，同時(shí)農(nóng)村土地整理內(nèi)容復(fù)雜，資金籌集渠道和土地權(quán)屬等情況各地差異性較大，決定了農(nóng)村土地整理模式也應(yīng)多元化。應(yīng)結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村實(shí)際情況，堅(jiān)持因地制宜、實(shí)事求是的原則，充分利用現(xiàn)有條件和基礎(chǔ)設(shè)施，針對不同群體的居住類型和生產(chǎn)條件，因村而宜選擇各具特色的農(nóng)村土地整理模式。

一是城鄉(xiāng)一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城郊結(jié)合部地區(qū)和城市群空間布局較密集的地區(qū)及規(guī)劃中待開發(fā)的重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地。應(yīng)將這些地區(qū)的村莊土地整理納入城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃體系，對分散的自然村實(shí)行搬遷移民，或使村民享有城鎮(zhèn)拆遷居民的同等待遇和福利政策，實(shí)行集中時(shí)間一家一戶有步驟地向城鎮(zhèn)搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能延伸到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活方式的城鎮(zhèn)化。在上述基礎(chǔ)上形成對原有村莊土地的集中連片開 發(fā)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)的集中，復(fù)墾已搬遷的村莊，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，增加耕地面積和提高土地生產(chǎn)率。

二是以中心村為基礎(chǔ)的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區(qū)，且交通較為便利，自然村落之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產(chǎn)業(yè)分工較為成熟，文化傳承和生活習(xí)俗及民間信仰相似的鄉(xiāng)村地區(qū)。這是以建設(shè)中心新村為重點(diǎn)，通過中心村的總體規(guī)劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農(nóng)戶騰出的農(nóng)用地和建設(shè)用地進(jìn)行成片復(fù)耕、復(fù)墾，減少自然村數(shù)量，加大和不斷完善中心村居民點(diǎn)住宅區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)提高土地增量和土地利用率的基礎(chǔ)上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三是單一自然村落土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進(jìn)行自然村合并，或合并的社會(huì)成本、經(jīng)濟(jì)成本和生態(tài)成本超過了現(xiàn)階段可利用資源的實(shí)際承載力，或合并后對農(nóng)戶生活和生產(chǎn)活動(dòng)影響的中、長期效果是弊大于利的地區(qū)。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區(qū)，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規(guī)模。這種村落主要是對自身土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化配置，挖潛土地利用潛力，對于農(nóng)舍和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)盤規(guī)劃和優(yōu)化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農(nóng)用地圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，本著有利于規(guī)模化經(jīng)營、科學(xué)種養(yǎng)和構(gòu)建良好生態(tài)環(huán)境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導(dǎo)的模式。這種方式適用于分布于偏遠(yuǎn)山區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區(qū)。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點(diǎn)縣或庫區(qū)及退耕還林地區(qū)境內(nèi)，或江河上游及源頭地區(qū)。應(yīng)對這些村落居民進(jìn)行整體異地遷移到區(qū)位條件較好的中心村，或用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式在土地資源相對較富余地區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)和置換建立新村，實(shí)施異地重建規(guī)劃，并對舊村落土地進(jìn)行以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)的土地整理。這類鄉(xiāng)村的土地整理的效應(yīng)更多的應(yīng)是體現(xiàn)在對整個(gè)流域地區(qū)，或?qū)δ硞€(gè)大面積連綿成片的農(nóng)耕區(qū)的土地利用上發(fā)揮不可替代的生態(tài)屏障保護(hù)和生態(tài)平衡作用，或出于維護(hù)基本****的需要，其土地利用更多的是體現(xiàn)社會(huì)效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權(quán)的以人為本的價(jià)值觀。此類土地整理是個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，既要考慮經(jīng)濟(jì)成本，也要注重社區(qū)重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，

五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和區(qū)位，以市場需求為導(dǎo)向的土地整理模式。由于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)是以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進(jìn)和商貿(mào)、交通、信息等因素的影響，農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破，生產(chǎn)、生活和交往愈益社會(huì)化，農(nóng)民的活動(dòng)空間已大大超越傳統(tǒng)的村莊地域界限，這使以市場取向?yàn)閮?nèi)涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農(nóng)業(yè)與其他服務(wù)業(yè)和社會(huì)事業(yè)相結(jié)合，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，如發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，包括觀光農(nóng)園、生態(tài)農(nóng)園、教育農(nóng)園、休閑農(nóng)莊、森林及地質(zhì)公園、觀光民俗村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施園等。二是將農(nóng)業(yè)從業(yè)人員大部分轉(zhuǎn)移到本村的非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上，在經(jīng)濟(jì)能人和龍頭企業(yè)的帶動(dòng)下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，深化本地的產(chǎn)業(yè)分工。三是利用村莊所在地特有的地域優(yōu)勢，開辟多種經(jīng)營(如在重要交通要沖點(diǎn)，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發(fā)展服務(wù)業(yè)和旅游業(yè))。同時(shí)將原有耕地進(jìn)行土地整理后通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營，并圍繞有利于特色開發(fā)經(jīng)營的需求進(jìn)行村莊整理，從而使農(nóng)戶能得到更多的非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養(yǎng)殖業(yè)，提高農(nóng)村土地的生產(chǎn)力。

2　調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)，提高土地的供給能力和利用效率

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理目的，(1)要擴(kuò)大可利用土地面積，通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產(chǎn)力，通過土地集約化利用，增加土地產(chǎn)出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強(qiáng)耕地管理，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力，為農(nóng)業(yè)集約化提供良好的保障條件。著眼點(diǎn)是要從根本上改變不利的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大農(nóng)田基本建設(shè)的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農(nóng)田防護(hù)林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產(chǎn)田的生產(chǎn)力水平。二是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，對社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)用地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，分類合理利用農(nóng)用地，加大應(yīng)用農(nóng)業(yè)科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強(qiáng)宅基地管理，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復(fù)墾還耕。充分利用農(nóng)村閑置的占地建筑，將其改造為為社區(qū)服務(wù)的載體。對于新建住宅應(yīng)充分利用村莊中的荒廢地和實(shí)施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設(shè)用地要有經(jīng)土地整理騰出的等量閑置土地進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。四是為實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃必須要先行。村莊規(guī)劃要符合農(nóng)村現(xiàn)代化的要求，并要結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，注重農(nóng)戶的生產(chǎn)生活特點(diǎn)，本著節(jié)約土地和村容整潔的原則嚴(yán)格控制村莊盲目擴(kuò)張。同時(shí)，農(nóng)村土地整理過程須根據(jù)待整理土地適宜性及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，應(yīng)對社區(qū)居民點(diǎn)內(nèi)部各項(xiàng)用地作出近、中期和遠(yuǎn)期總體布局和具體規(guī)劃，實(shí)行動(dòng)態(tài)控制，確定農(nóng)村土地整理的不同階段目標(biāo)和模式，使村鎮(zhèn)規(guī)劃更加符合科學(xué)發(fā)展觀要求的人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。五是應(yīng)廣泛開發(fā)和動(dòng)員社會(huì)資源，采取多種途徑和形式，爭取社會(huì)各界在人力、物力和財(cái)力上對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的支持。

3　改革和完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度

在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善集體的土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。一方面要改變目前農(nóng)村宅基地?zé)o償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現(xiàn)象；另一方面要保護(hù)好農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和促進(jìn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。為此，首先，要明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農(nóng)用地和建設(shè)用地替代等土地權(quán)屬置換。如果不明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅不利于社區(qū)居民點(diǎn)用地整理工作的開展，而且還會(huì)給農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理后留下各種權(quán)屬糾紛，影響今后構(gòu)建和諧社區(qū)。要注重把社區(qū)建設(shè)中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯(lián)系起來，建立和完善農(nóng)村社區(qū)用地整理的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。其次，我國農(nóng)村的土地整理是在廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行的，每個(gè)項(xiàng)目都涉及到眾多農(nóng)民的實(shí)際利益，因而農(nóng)民的積極參與程度是推動(dòng)土地整理工作能否高效、科學(xué)開展的重要條件。政府應(yīng)推動(dòng)建立積極的公眾參與及商榷機(jī)制，確保每個(gè)農(nóng)戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項(xiàng)惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，以使農(nóng)村土地整理項(xiàng)目達(dá)到社會(huì)效益最大化。第三，農(nóng)村社區(qū)的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權(quán)人、農(nóng)戶乃至社會(huì)公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調(diào)整利益相關(guān)者的利益。要求從法律上規(guī)范農(nóng)村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護(hù)，有利于農(nóng)村土地合理利用，也有利于為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的資金支持渠道。為保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中土地整理的順利開展，應(yīng)在現(xiàn)有土地管理法的基礎(chǔ)上制定我國的土地整理法，彌補(bǔ)我國在土地整理的具體運(yùn)行操作上還缺乏一個(gè)具體的法案去規(guī)范土地整理項(xiàng)目從啟動(dòng)到實(shí)施完畢這一具體過程的各個(gè)環(huán)節(jié)的法律條文，科學(xué)地規(guī)范農(nóng)村土地整理的各種行為，不斷完善農(nóng)村土地使用制度和管理制度，以促進(jìn)農(nóng)村土地的合理配置和高效利用。

4　建立多元投資模式。滿足農(nóng)村社區(qū)土地整理的資金需求