導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇環(huán)保公益論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

（二）公益環(huán)保的范疇公益環(huán)保事業(yè)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的概念和范疇既緊密聯(lián)系，又有明顯區(qū)別。環(huán)保產(chǎn)業(yè)一般是指在以防治環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)自然資源為目的所進(jìn)行的技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、商業(yè)流通、資源利用、信息服務(wù)、工程承包、自然保護(hù)開發(fā)等活動的總稱。公益環(huán)保事業(yè)是指在環(huán)保產(chǎn)業(yè)中，由國有資金參與投資建設(shè)的涉及公眾利益、非盈利性環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)行管理行為的總稱，例如污水處理、固體廢物處理等。公益環(huán)保事業(yè)不僅與廣大社會民眾的日常生活息息相關(guān)，而且是現(xiàn)代環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要力量，也是提供社會公共環(huán)保產(chǎn)品和環(huán)保服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施。公益環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)單位是指負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目前期工作、落實(shí)資金來源、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理以及后期運(yùn)行維護(hù)管理的政府機(jī)關(guān)或其授權(quán)行使國有資金投資管理職權(quán)的企事業(yè)單位。公益環(huán)保項(xiàng)目的承包企業(yè)是指通過法定程序，承接公益性環(huán)保項(xiàng)目勘察設(shè)計、施工及設(shè)備材料供應(yīng)以及安裝調(diào)試的企業(yè)法人及相關(guān)其他主體。

（三）公益環(huán)保項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動依據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，公益性環(huán)保的市政項(xiàng)目屬于依法必須招標(biāo)的范圍。在不少地方為了緩解政府資金壓力，還采用BOT、BT等方式建設(shè)公益性市政設(shè)施，在BOT項(xiàng)目中公益環(huán)保項(xiàng)目的中標(biāo)（投資）方（也有可能是建設(shè)單位或發(fā)包人）有權(quán)對項(xiàng)目的技術(shù)方案、招標(biāo)條件等進(jìn)行設(shè)置，因此相對于建設(shè)單位或發(fā)包人來說，招投標(biāo)階段的各投標(biāo)企業(yè)處于相對劣勢。但是，項(xiàng)目最終的投產(chǎn)運(yùn)行效能需要由中標(biāo)企業(yè)的施工、供貨、安裝、調(diào)試等一系列具體行為來實(shí)現(xiàn)?？梢?，招標(biāo)投標(biāo)活動的科學(xué)性、合理性對項(xiàng)目最終能效的發(fā)揮有著相當(dāng)關(guān)鍵的作用。

二、公益環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)面臨的問題

與公益環(huán)保項(xiàng)目本身所需的高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的特性相比，承包企業(yè)在實(shí)際的項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)競爭中所面臨的問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）投標(biāo)企業(yè)技術(shù)競爭優(yōu)勢不足首先是科技創(chuàng)新能力不足。在公益性環(huán)保項(xiàng)目的施工建設(shè)和運(yùn)行管理中，較大程度依賴于設(shè)備的技術(shù)水平，加之施工建設(shè)單位受制于技術(shù)水平，往往缺少對設(shè)備運(yùn)行條件的充分考慮。實(shí)際上，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)的總體技術(shù)自給率不高，尤其是在重大成套技術(shù)裝備及高技術(shù)產(chǎn)品的核心技術(shù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上落后于國際先進(jìn)水平。技術(shù)的不足和不平衡是當(dāng)前實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目的主要難題。其次是近年來在公益性環(huán)保項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)，企業(yè)間的競爭進(jìn)一步加大。由于目前我國并未對環(huán)保施工做出明確的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，企業(yè)在投標(biāo)過程中面對激烈競爭，互相壓價導(dǎo)致利潤率進(jìn)一步降低，進(jìn)而導(dǎo)致這些企業(yè)在進(jìn)行先進(jìn)技術(shù)研發(fā)時缺少充足的資金來源，進(jìn)入低收益、低投入的惡性循環(huán)。

（二）企業(yè)管理能力不足企業(yè)內(nèi)部管理能力的不足，既影響到企業(yè)本身的發(fā)展，也影響了整個行業(yè)的發(fā)展。實(shí)際上，近幾年我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)及整個國家基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)都面臨著勞動力和材料價格上漲過快的事實(shí)。雖然部分成本可以通過提高生產(chǎn)率和約定合同調(diào)價條款的方式來緩解，但是持續(xù)上漲的人力、物力及價格指數(shù)只能迫使企業(yè)進(jìn)一步想辦法降低成本參與競爭，這就對企業(yè)的管理水平提出了很大的挑戰(zhàn)。一方面企業(yè)要盡量運(yùn)用科學(xué)、合理的機(jī)制培養(yǎng)和留住優(yōu)秀人才，另一方面企業(yè)需要進(jìn)行管理創(chuàng)新發(fā)展，否則最終會削弱企業(yè)的綜合競爭力。可見，面對大幅度波動的人力、物力成本和復(fù)雜的市場環(huán)境，企業(yè)的管理能力受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（三）地方保護(hù)主義仍然普遍《招標(biāo)投標(biāo)法》對公益性環(huán)保項(xiàng)目大多數(shù)實(shí)行了強(qiáng)制公開招標(biāo)投標(biāo)制度，與此同時，一些地區(qū)的地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍然普遍存在。一些地方政府受原有計劃經(jīng)濟(jì)觀念影響，為了保護(hù)地方企業(yè)，沒有在招標(biāo)過程中嚴(yán)格制止違規(guī)操作的行為，默許甚至鼓勵地方企業(yè)采取非法手段中標(biāo)。這種情況帶來的后果是環(huán)保項(xiàng)目的施工質(zhì)量得不到保證，同時導(dǎo)致了這些企業(yè)缺少機(jī)會到市場中充分鍛煉，缺少市場競爭力。隨著招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化，這些受地方保護(hù)又沒有足夠?qū)嵙Φ钠髽I(yè)一旦失去地方主義的保護(hù)而直接面對市場競爭時，將面臨較大的沖擊，處于不利位置。綜上情況，由于缺乏足夠的軟硬實(shí)力和受到政策法規(guī)環(huán)境的影響，在公益環(huán)保項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)、后續(xù)建設(shè)施工以及運(yùn)行管理中，一系列的問題和風(fēng)險也在不斷累積和顯現(xiàn)。由此可見，投標(biāo)企業(yè)需要進(jìn)一步加強(qiáng)競爭力的同時，公益環(huán)保事業(yè)的規(guī)范成長更需要政策法規(guī)為導(dǎo)向，才能促進(jìn)整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)向更好的方向發(fā)展。

三、規(guī)范投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的價值和意義

（一）符合公益環(huán)保事業(yè)的本質(zhì)要求環(huán)保事業(yè)的發(fā)展過程其本身必須是高品質(zhì)、高效能的，承包企業(yè)的綜合實(shí)力是品質(zhì)提升、效能保證的基本前提。公益環(huán)保項(xiàng)目因其特殊的形式、影響廣泛的社會作用而成為了環(huán)保事業(yè)的主要力量，而在公益性環(huán)保事業(yè)的發(fā)展過程中，需要技術(shù)實(shí)力雄厚、經(jīng)濟(jì)效益較好、社會作用明顯的承包企業(yè)扮演主要角色。但是，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中目標(biāo)依舊遙遠(yuǎn)，全國范圍內(nèi)的發(fā)展不平衡、不規(guī)范、不科學(xué)問題依然突出。除了受各地域的政策限制等，承包企業(yè)本身存在著戰(zhàn)略觀念不足、技術(shù)力量不足、管理能力不足等多方面原因。鑒于公益性環(huán)保項(xiàng)目發(fā)揮著關(guān)系國計民生的深遠(yuǎn)作用，其承包企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)重要責(zé)任，有必要進(jìn)一步規(guī)范該類企業(yè)的市場準(zhǔn)入條件。

（二）符合國家對公益環(huán)保事業(yè)的宏觀要求現(xiàn)行的企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定未對公益性環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)做出明確規(guī)定，在公益性環(huán)保項(xiàng)目招標(biāo)采購中，對投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)要求往往是適用市政公用工程相關(guān)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。近年來，隨著人們生活的品質(zhì)不斷提高，社會大眾對環(huán)保事業(yè)的質(zhì)量要求越來越高，這就對環(huán)保項(xiàng)目的勘察設(shè)計以及施工單位的綜合實(shí)力、資質(zhì)水平提出了更高的要求。以往較為粗放、落后的環(huán)保產(chǎn)業(yè)模式已經(jīng)不能滿足新型經(jīng)濟(jì)社會的內(nèi)在需求，產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)革新是環(huán)保事業(yè)持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路，基于經(jīng)濟(jì)市場的需要，國家有關(guān)部門有必要進(jìn)一步規(guī)范該類企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。此外，公益環(huán)保項(xiàng)目不僅涉及國計民生、社會效益，更涉及公眾安全，公益環(huán)保事業(yè)已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成。按照相關(guān)準(zhǔn)入制度的政策法規(guī)開展建設(shè)和運(yùn)行管理，并不意味著提高壁壘，而是引導(dǎo)整個公益環(huán)保事業(yè)向更好、更高、更可靠的階段發(fā)展。

（三）符合公益環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)的發(fā)展需求在實(shí)際的招標(biāo)投標(biāo)活動和建設(shè)過程中，公益環(huán)保項(xiàng)目的投標(biāo)企業(yè)成為了施工承包企業(yè)后，往往沒有專門的法律法規(guī)可以遵循，而是按照類似的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。在建設(shè)活動中，管理職能交叉、職責(zé)不清、辦事困難等現(xiàn)象客觀存在，這與我們所制定的環(huán)保目標(biāo)和進(jìn)度規(guī)劃相差甚遠(yuǎn)。盡管我國公益性環(huán)保事業(yè)一直在不斷發(fā)展，相關(guān)的制度規(guī)范也在不斷完善，但相對整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及社會其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，依然有不小差距。各項(xiàng)資料表明，我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)大國中處于較低水平，公益環(huán)保事業(yè)在整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮的作用亟待提高。公益環(huán)保事業(yè)在經(jīng)歷了最初發(fā)展階段并已具備了一定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本條件之后，加強(qiáng)公益環(huán)保企業(yè)的規(guī)范化管理已成為當(dāng)前的重要課題。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)工程中，不僅需要企業(yè)自身的努力發(fā)展，還需要國家從產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)和配套環(huán)境建設(shè)方面，給予企業(yè)方向上的鼓勵、支持和指導(dǎo)。我們要想實(shí)現(xiàn)和諧社會、宜居中國的目標(biāo)，就必須加速彌補(bǔ)環(huán)保產(chǎn)業(yè)制度規(guī)范的缺失，而其主要手段之一就是出臺統(tǒng)一的準(zhǔn)入制度，規(guī)范環(huán)保承包企業(yè)的準(zhǔn)入條件，明確管理流程和職責(zé)，以適應(yīng)不斷發(fā)展的公益環(huán)保事業(yè)的需求。

（四）環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展大勢所趨隨著招標(biāo)投標(biāo)制度的運(yùn)用，環(huán)保企業(yè)有了較大變化。在近年來公益性環(huán)保事業(yè)的發(fā)展過程中，涉及國有資金投資的項(xiàng)目，廣泛運(yùn)用了公開招標(biāo)投標(biāo)的采購模式。在競爭中，一些企業(yè)的綜合實(shí)力不斷壯大，技術(shù)力量不斷提升，管理水平逐漸向國際化的優(yōu)秀環(huán)保企業(yè)靠近，優(yōu)質(zhì)環(huán)保企業(yè)正努力提升自身各項(xiàng)競爭實(shí)力。巨大的市場機(jī)遇帶動了相關(guān)企業(yè)的快速發(fā)展，一些優(yōu)秀的環(huán)保企業(yè)在施工技術(shù)、產(chǎn)能規(guī)模、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品品質(zhì)、技術(shù)研發(fā)、經(jīng)營質(zhì)量等方面都有了快速提升，并開始著手進(jìn)行品牌建設(shè)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)核心是效能作用，公益環(huán)保事業(yè)的發(fā)展也基于效能作用。近年來，各環(huán)保企業(yè)在提升效能作用方面下了很多功夫，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步升級轉(zhuǎn)型，打造了較為成熟的基礎(chǔ)。一些優(yōu)秀的國內(nèi)企業(yè)在這方面進(jìn)行了長期的、大量的投入，已經(jīng)具備了一定的技術(shù)研發(fā)能力和品牌價值，效能作用得到了很大提升。同時，企業(yè)的環(huán)保意識國際化、管理水平科學(xué)規(guī)范、技術(shù)水平先進(jìn)、產(chǎn)品線豐富、自主知識產(chǎn)權(quán)等都意味著較為成熟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。這類企業(yè)逐步成長為公益環(huán)保事業(yè)的重要力量，公益環(huán)保事業(yè)在整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)中將會發(fā)揮更多作用，公益環(huán)保事業(yè)的新發(fā)展已經(jīng)是大勢所趨。

四、規(guī)范公益環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)建議

（一）出臺公益環(huán)保承包企業(yè)準(zhǔn)入制度建議參照現(xiàn)行建設(shè)工程承包企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定的原則，制定公益環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)的市場準(zhǔn)入制度，將公益環(huán)保項(xiàng)目的承包活動納入國家強(qiáng)制性許可的范圍中來。準(zhǔn)入制度既可以解決公益環(huán)保項(xiàng)目監(jiān)管職責(zé)明確的問題，又可以對承包企業(yè)做出明確的法律向?qū)А?/p>

（二）制定公益環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建議在執(zhí)行準(zhǔn)入制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合已有的建設(shè)工程承包企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步制定公益性環(huán)保項(xiàng)目承包企業(yè)適用的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。同時，在技術(shù)能力、質(zhì)量控制體系、安全、環(huán)保、能耗、質(zhì)量、服務(wù)以及品牌力等方面建立一套可量化的認(rèn)證體系，形成強(qiáng)制化標(biāo)準(zhǔn)，承包企業(yè)必須在多個方面提升自身實(shí)力和產(chǎn)品品質(zhì)，獲得相應(yīng)的資質(zhì)等級，才能承接公益性環(huán)保項(xiàng)目的施工。資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將有利于促進(jìn)企業(yè)積極采用先進(jìn)技術(shù)，全方面提升企業(yè)綜合素質(zhì)和研發(fā)能力。

（三）制定相關(guān)優(yōu)惠政策建議結(jié)合公益環(huán)保項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，適時推出鼓勵優(yōu)秀的承包企業(yè)在參加國有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動中能夠得到優(yōu)惠政策。例如，可以在招標(biāo)投標(biāo)評審過程中，強(qiáng)制規(guī)定將企業(yè)環(huán)保資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等級納入商務(wù)評審，鼓勵有能力、有技術(shù)、低排放、低能耗的企業(yè)投標(biāo)。

（四）建立環(huán)保企業(yè)公共信息平臺結(jié)合公益環(huán)保項(xiàng)目信息公開、廣泛監(jiān)督的特點(diǎn)，有必要建立環(huán)保項(xiàng)目前期工作、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)施工、驗(yàn)收運(yùn)行全過程監(jiān)督管理信息平臺。通過信息平臺的監(jiān)管和服務(wù)作用，在資質(zhì)認(rèn)證、市場信息等方面為投資人、建設(shè)企業(yè)雙方提供便利支持，有利于規(guī)范企業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動，有利于企業(yè)開展合法經(jīng)營活動。（五）規(guī)范公益環(huán)保項(xiàng)目多種建設(shè)承包模式建議適時引導(dǎo)和鼓勵國內(nèi)環(huán)保項(xiàng)目采用BT、BOT等多種建設(shè)投資模式，制定對應(yīng)的規(guī)范制度和具體規(guī)則，并給予承包企業(yè)必要的融資支持。多種建設(shè)模式有利于充分配置資源，將社會優(yōu)質(zhì)的資金、技術(shù)引進(jìn)到公益環(huán)保事業(yè)中來。

篇2

2實(shí)證結(jié)果分析

本文關(guān)注的變量是醫(yī)療保險對農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換的影響，但考慮到現(xiàn)行醫(yī)療保險多以縣為單位獨(dú)立運(yùn)行，區(qū)域間及制度間缺乏有效銜接，客觀上會抑制農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換；同時，經(jīng)常發(fā)生城市轉(zhuǎn)換的農(nóng)民工，由于實(shí)行屬地管理的醫(yī)療保險不能及時滿足自身醫(yī)療保險需求，多選擇退?；蛑貜?fù)參保，客觀上加重了醫(yī)療保險對農(nóng)民工城市間流動的阻礙。為解決醫(yī)療保險與農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換相互影響產(chǎn)生的內(nèi)生性問題，本文擬將農(nóng)民工“是否有醫(yī)療保險異地轉(zhuǎn)接經(jīng)歷”作為“醫(yī)療保險是否阻礙城市轉(zhuǎn)換”的工具變量，并分別使用IVOLS（模型三）和IVTobi（t模型四）對縣外務(wù)工農(nóng)民的城市轉(zhuǎn)換數(shù)量進(jìn)行檢驗(yàn)。內(nèi)生性問題的檢驗(yàn)結(jié)果顯示，IVTobit模型和IVOLS模型的WaldTest檢驗(yàn)值都在5%的統(tǒng)計水平上顯著，表明模型存在嚴(yán)重的內(nèi)生性問題，因此應(yīng)該使用工具變量法矯正內(nèi)生性問題。為保障研究結(jié)果的穩(wěn)健性，本文對模型中各個變量的相關(guān)性進(jìn)行了檢驗(yàn)，結(jié)果表明各個自變量與被解釋變量的相關(guān)程度較高；對模型進(jìn)行多重共線性檢驗(yàn)，結(jié)果表明所有自變量的VIF值均大大小于10，表明變量之間不存在多重共線性問題。表2是醫(yī)療保險對農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換影響的計量回歸結(jié)果。由IVTobit模型（模型四）的回歸結(jié)果可以看出，是否認(rèn)為醫(yī)保阻礙城市轉(zhuǎn)換變量的符號顯著為負(fù)，表明區(qū)域分割的醫(yī)療保險顯著阻礙了農(nóng)民工的城市轉(zhuǎn)換，減少其城市轉(zhuǎn)換量。該結(jié)果與本文設(shè)定的醫(yī)療保險會阻礙農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換的假設(shè)相一致，本文的假設(shè)得到證實(shí)。這是因?yàn)獒t(yī)療保險雖在一定程度上緩解農(nóng)民工看病難、看病貴，以及因病返貧的難題，但由于我國尚未形成統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度，跨城市轉(zhuǎn)移接續(xù)較難；加之目前醫(yī)療保險多實(shí)行屬地管理，醫(yī)療保險異地費(fèi)用結(jié)算，以及費(fèi)用報銷同樣花費(fèi)農(nóng)民工較多時間和精力等成本，因而使得農(nóng)民工需跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)換工作時存在較多顧慮，客觀上減少了其轉(zhuǎn)換城市的數(shù)量。是否認(rèn)為醫(yī)保阻礙城市轉(zhuǎn)換變量，該結(jié)果在四個模型中均為負(fù)值，說明本文的計量回歸結(jié)果具有較強(qiáng)的穩(wěn)健性。IVOLS模型和IVTobit模型中系數(shù)值的絕對值分別為1.1707和1.6529，均高于采用OLS模型和Tobit模型所得的0.0414和0.0590。說明如果不解決內(nèi)生性問題，醫(yī)療保險對農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換的影響程度將大大被低估，應(yīng)該使用工具變量法對內(nèi)生性問題進(jìn)行矯正。本文的其它一些變量也值得關(guān)注。性別變量顯著為正，表明男性農(nóng)民工較女性發(fā)生城市轉(zhuǎn)換頻次較高，這與其從事的職業(yè)特點(diǎn)有密切關(guān)系。家庭規(guī)模越大，農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換率越高；家庭中老人及兒童的數(shù)量越多對農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換具有顯著抑制作用；勞動力數(shù)量變量顯著為正，說明農(nóng)村居民存在較多的剩余勞動力。家庭中土地?fù)碛辛吭蕉嘣讲焕谵r(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換。合同變量顯著為正，說明勞動力市場的規(guī)范性有益于農(nóng)民工跨區(qū)工作轉(zhuǎn)換。較高的外出務(wù)工收入對農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換具有顯著促進(jìn)作用。醫(yī)療保險異地費(fèi)用結(jié)算方便度越高，越有利于農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換；醫(yī)療保險異地費(fèi)用報銷便捷度對農(nóng)民工城市轉(zhuǎn)換同樣具有顯著促進(jìn)作用。

篇3

一、我國公益訴訟制度的困境與出路

我國于2012年修訂的新《民事訴訟法》涉及多處修改，其中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定讓人眼前一亮，該法第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國首次將公益訴訟制度引入法律領(lǐng)域，其不僅標(biāo)志著一種新的訴訟制度的建立，同時也促進(jìn)了我國社會主義法律體系的不斷發(fā)展完善。

但作為一項(xiàng)新制度，公益訴訟甫一面世便在學(xué)界引起了諸多爭議，伴隨著條文而起的關(guān)于訴訟主體資格、客體范圍、救濟(jì)方式等爭論持久不息。由于理論上長期無法達(dá)成一致，直接導(dǎo)致相關(guān)司法實(shí)踐陷于停滯，公益訴訟制度遭遇寒流豍。更甚者，自《民事訴訟法》修訂以后，之前在全國各地一度蓬勃發(fā)展的帶有公益性質(zhì)的訴訟竟全然無蹤，在一年多的時間內(nèi)不曾有任何公益訴訟案件見報。人們不禁懷疑：公益訴訟到底是推動了法治的進(jìn)步還是終結(jié)了公益訴訟？

在2013年全國民事訴訟法年會上，與會的專家學(xué)者在分析相關(guān)數(shù)據(jù)資料后總結(jié)到：圍繞公益訴訟制度的爭議主要還是集中在訴訟主體資格等方面，但根據(jù)我國實(shí)際情況，想要一步到位解決這些問題是不可能的，公益訴訟制度短期內(nèi)仍無法達(dá)到立法目標(biāo)，其發(fā)揮作用需要以相關(guān)司法實(shí)踐與立法的完善作為基礎(chǔ)豎。換言之，公益訴訟制度的構(gòu)建必須得到《民事訴訟法》之外其他相應(yīng)的部門法、實(shí)體法的支持，才能形成體系化效果，才能達(dá)到立法初衷。

張衛(wèi)平教授認(rèn)為：“民訴法第五十五條應(yīng)當(dāng)被看作是一條原則性條款，其將環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者權(quán)益這兩個領(lǐng)域的社會公共利益的糾紛列入公益訴訟的范疇，意味著其他法律不可以將這兩類公益糾紛排除在外，但并不意味著其他法律不能將這兩類之外的其他公益糾紛納入公益訴訟的客觀范圍。在制度規(guī)制上，環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法領(lǐng)域完全可以獨(dú)立的設(shè)置相應(yīng)的公益訴訟制度。”這一理念很好地反映在了新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》之中。

二、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對公益訴訟影響

2013年10月修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定：“對侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！边@是自公益訴訟入律以來首次有條文明確列舉了訴訟主體，規(guī)定了省級以上的消費(fèi)者協(xié)會可以代表消費(fèi)者提起公益訴訟。新消法的這一規(guī)定的影響是深遠(yuǎn)的：

第一，彰顯了立法機(jī)關(guān)對于公益訴訟的基本態(tài)度，即在實(shí)體法中規(guī)定有關(guān)公益訴訟的具體條款，包括規(guī)定訴訟主體、客體范圍、救濟(jì)方式等，通過實(shí)體法與程序法的銜接來完善我國的公益訴訟制度。

第二，揭示了公益訴訟制度中“有關(guān)組織”的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。首先，公益訴訟的性質(zhì)決定了原告必須具備完全訴訟行為能力并且能代表多數(shù)人的利益；其次，公益訴訟的復(fù)雜性也要求原告擁有較多的財力與物力，才能保證最大限度地反映公共利益的訴求；最后，原告還應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)纳鐣?quán)威，由此作為支撐才能取信于公眾，取信于公共利益豐。消費(fèi)者協(xié)會是由國務(wù)院批準(zhǔn)成立的，對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國性社會團(tuán)體，其具有較高的社會地位和社會公信力，屬于一種半官方半民間的組織，因此法律賦予其公益訴訟的原告資格具有非常的合理性和一定的必然性。

第三，明確了法律規(guī)定的“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的立法界限。新消法作為部門法，僅對有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益的公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，含有非常明顯的立法意圖：其一，作為民訴法第五十五條明文規(guī)定的另一種公益訴訟行為——環(huán)境污染公益訴訟，將由《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)的環(huán)保法規(guī)來進(jìn)行規(guī)定。我國正在進(jìn)行第三次審議的《環(huán)境保護(hù)法（草案）》中已經(jīng)包含了將中華環(huán)保聯(lián)合會選定為環(huán)境公益訴訟中“有關(guān)組織”的條款，這與賦予消費(fèi)者協(xié)會原告資格的理念同出一轍；其二，公益訴訟中法律規(guī)定的“機(jī)關(guān)”的作用將很有可能被弱化，這基于兩方面的原因，一者社會組織將在未來的公益訴訟中扮演主要角色，這不僅有利于社會組織的專業(yè)化升級，同時也有力于司法的去行政化。二者行政機(jī)關(guān)將更多地在公益訴訟中擔(dān)負(fù)起監(jiān)督與二次救濟(jì)的職能，這一模式不僅讓公益訴訟救濟(jì)機(jī)制形成了分工明確、層次鮮明的體系，最大限度地保證了公益訴訟制度的效能，同時也更加契合民事訴訟的基本理念。

雖然目前還未到新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》正式施行之日，但其中公益訴訟的條款已經(jīng)深入人心。北京市消協(xié)近日表示，在3月15日新消法施行之后，將適時對一些煙草企業(yè)提起公益訴訟，其稱國內(nèi)煙草企業(yè)在香煙包裝上，國內(nèi)國外采用雙重標(biāo)準(zhǔn)，涉嫌侵害不特定多數(shù)消費(fèi)者的安全權(quán)和知情權(quán)，這很可能是新法頒布之后我國第一個消協(xié)公益訴訟案件。北京消協(xié)某負(fù)責(zé)人表示：新消法賦予消費(fèi)者組織公益訴權(quán)，對消費(fèi)者而言降低了維權(quán)成本，更加有利于維權(quán)，而對于經(jīng)營者來說，組織提起訴訟，更具有威懾性，也能有效遏制企業(yè)的侵權(quán)行為。

可以看到，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》頒布前后，我國公益訴訟的發(fā)展態(tài)勢有了翻天覆地的變化，這主要得益于立法機(jī)關(guān)在法律中明確了消費(fèi)者公益訴訟的主體資格、客體范圍、救濟(jì)方式等訴訟要件，使維權(quán)有法可依。這對于在環(huán)境公益訴訟中的相關(guān)立法選擇有著極大的啟示意義。

三、環(huán)境公益訴訟的法律銜接

我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展經(jīng)歷了一個非常曲折的過程，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指自然人、法人、政府組織、非政府非營利組織和其他組織認(rèn)為其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因?yàn)榉杀Ｗo(hù)的公共環(huán)境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟，這一觀點(diǎn)表明自然人是擁有公益訴訟訴權(quán)的。

在2012年新《民事訴訟法》頒布以前，有關(guān)環(huán)境公益方面的訴訟開展得如火如荼。2004年，河北省晉州市人民法院成立了專門的環(huán)保法庭。2007年11月20日，貴州省貴陽市中級人民法院成立了環(huán)保審判庭，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)案件的二審以及按規(guī)定應(yīng)當(dāng)由貴陽中院一審涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)案件，同時對環(huán)境保護(hù)法庭進(jìn)行工作指導(dǎo)。2008年5月，江蘇省無錫市中級人民法院成立了環(huán)保審判廳。2008年12月11日云南省昆明市中級人民法院成立了環(huán)保法庭。這些新成立的環(huán)境法庭，大都宣布要受理環(huán)境公益訴訟。到2009年9月，僅云南省就設(shè)立了6個環(huán)保法庭。到2010年6月30日，我國已有7個中級人民法院設(shè)立了環(huán)保審判庭，在基層法院中已設(shè)立13個環(huán)保法庭、18個環(huán)保合議庭、6個環(huán)保巡回法庭。司法實(shí)踐在一定程度上對我國的立法形成了倒逼機(jī)制。面對蓬勃發(fā)展起來的環(huán)境公益訴訟，立法機(jī)關(guān)選擇了更加穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的立法模式，而民訴法第五十五條明確將公民排除在訴訟主體之外也使得公益訴訟制度重新陷入了爭議。

環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一大客體，其重要性在當(dāng)下社會不言而喻，在經(jīng)歷了長期的重度霧霾之后，我國治理環(huán)境污染的決心越發(fā)堅定，制定一部行之有效的環(huán)境保護(hù)法律成為全社會的共同心聲，而新《環(huán)境保護(hù)法》在修訂過程中三易其稿也更突出了這一點(diǎn)。

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[3]張鋒.環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的揚(yáng)與抑.中國人口資源與環(huán)境.2015, 25 (3) .

[4]朱學(xué)磊.論我國環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建.煙臺大學(xué)學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版) .2015, 28 (4) .

[1]李艷芳、吳凱杰.論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位兼評最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》.中國人民大學(xué)學(xué)報.2016 (2) .

[2]山西省人民檢察院課題組.訴訟外行政檢察監(jiān)督論析.湖南科技大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版) .2016 (3) .

[3]張牧遙.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督新論.云南大學(xué)學(xué)報 (法學(xué)版) .2016 (4) .

[4]劉華英.違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)踐分析與機(jī)制構(gòu)建.暨南學(xué)報 (哲學(xué)社會科學(xué)版) .2016 (8) .

[5]劉潤發(fā)、劉彩娥.行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督研究.湖南行政學(xué)院學(xué)報.2016 (5) .

[6]鐘欣悅、鐘德剛.檢察院組織法的修改與檢察職能范圍的調(diào)整.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2014 (4) .

范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)

范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優(yōu)化策略

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一、環(huán)境公益訴訟概述

環(huán)境公益訴訟相對與傳統(tǒng)的三大訴訟而言，具有其典型特征，訴訟的主體特殊、內(nèi)容也具有專門性，是一種新的訴訟形式。

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟是指任何行政機(jī)關(guān)或者其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、法人或者其他組織及個人的行為有使環(huán)境遭受損害或者有侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團(tuán)體或國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。

二、環(huán)境公益訴訟原告的范圍探討

（一）學(xué)界對原告的范圍主張概述

基于環(huán)境權(quán)的理論，學(xué)界很多學(xué)者都認(rèn)為享有該項(xiàng)權(quán)利的主體都是公共環(huán)境的維護(hù)者和受益者，都有權(quán)參與環(huán)境公益訴訟。另外，許多學(xué)者認(rèn)為環(huán)境權(quán)具有公共利益屬性，因此他們提出的環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍更為廣泛。

從學(xué)界來看，學(xué)者們對環(huán)境公益訴訟原告范圍存在爭議，但無一例外，他們提出的有資格原告并非唯一主體，基本包括了公民個體、法人、公眾團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)等主體。

（二）對地方法規(guī)的考察分析

從立法層面來看，我國沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，更沒有專門的立法來對環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定。但通過對全國各地地方立法實(shí)踐的考察，發(fā)現(xiàn)有不少省份都制定了環(huán)境公益訴訟相關(guān)的地方規(guī)范性文件和專門性的指示，如貴州、云南和江蘇等省。這些省份的規(guī)范性文件和工作指示中多傾向于主張檢察機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織、環(huán)保部門以及政府管理部門才可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。

（三）對實(shí)踐案例的考察分析

呂忠梅等教授在《中國環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查――以千份環(huán)境訴訟裁判文書為樣本》一文中寫到僅2006年全國進(jìn)入司法程序的環(huán)境案件就多達(dá)2418件。這些案例中有很多環(huán)境公益訴訟的案例，實(shí)踐中提起環(huán)境公益訴訟并進(jìn)入訴訟程序的一般都是檢察院、行政管理部門和環(huán)保部門，公民個人提起的環(huán)境公益訴訟進(jìn)入司法程序難度比較大，法院一般也不予受理。

三、環(huán)境公益訴訟原告訴訟權(quán)能優(yōu)劣分析

通過上文對環(huán)境公益訴訟的原告資格進(jìn)行的考察分析，本文認(rèn)為我國環(huán)境公益訴訟的適格原告主要有公民個體、營利性法人組織、非法人團(tuán)體、檢察院和環(huán)保部門。此外，對于自然物、環(huán)境保護(hù)部門以外的其他政府行政管理部門、后代人等主體不易作為當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的原告。下文將從現(xiàn)實(shí)可行性的角度對下面幾類適格原告的資格作簡要分析：

（一）公民個體

我國《環(huán)境保護(hù)法》的第 6 條規(guī)定“一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”?？梢钥闯鑫覈墓駛€體享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是沒有疑問的，但公民個體的財力、舉證等問題使其現(xiàn)實(shí)行使權(quán)利的難度很大。所以當(dāng)前司法實(shí)踐中受理這一類原告提起的環(huán)境公益訴訟的案件很少。

（二）營利性法人組織

法人組織作為市場主體，必然也享有環(huán)境公益訴訟權(quán)，并且法人組織在人力財力上一般也有相當(dāng)?shù)膶?shí)力，能夠擔(dān)負(fù)的巨額訴訟費(fèi)用。但是，法人組織大多具有營利性。所以苛求法人組織作為環(huán)境公益訴訟原告的現(xiàn)實(shí)中可能性不大。

（三）非法人團(tuán)體

這一類原告一般指的是公益性組織，如環(huán)保NGO組織和中華環(huán)保聯(lián)合會等組織。由于這類主體具有公益性和專業(yè)性，如果提起環(huán)境公益訴訟必然能夠很好的維護(hù)環(huán)境公共利益。但當(dāng)前我國的非法人團(tuán)體組織過多的依附于政府部門，因此也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以當(dāng)前我國的非法人團(tuán)體組織還不宜作為環(huán)境公益訴訟原告的最佳選擇。

（四）人民檢察院

檢察院作為我國獨(dú)立的司法部門，可否作為環(huán)境公益訴訟的原告，學(xué)界有反對也有贊成的聲音。本文認(rèn)為檢察院更多的是負(fù)責(zé)監(jiān)督職能，并且檢察院自身也有專業(yè)性和專門性等條件的限制，所以檢察院只能在一定的條件限制下才可以作為原告。

（五）環(huán)境保護(hù)部門

環(huán)境保護(hù)部門作為我國的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管者，有權(quán)力運(yùn)用行政手段對破壞環(huán)境的行為予以行政處罰，追究違法責(zé)任。但由于行政手段具有局限性，并不能很好的全面保護(hù)環(huán)境公共利益，所以應(yīng)該賦予環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。

有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保部門作為原告難免有怠于行使職權(quán)、難以獨(dú)立行使職權(quán)、剝奪了其他原告的選擇權(quán)等弊端。本文認(rèn)為：由于行政職權(quán)具有局限性，很難完全保證環(huán)境利益不受損害，因此提起環(huán)境公益訴訟并非都是因?yàn)榈∮谛惺剐姓殭?quán)；并且環(huán)保部門可以采取跨區(qū)域訴訟管轄保證獨(dú)立性；在同一破環(huán)境的侵權(quán)案件中，有資格的原告都可以提起環(huán)境公益訴訟，所以環(huán)保部門行使原告訴訟職權(quán)不會侵犯其他原告的選擇權(quán)；并且環(huán)保部門的專業(yè)性強(qiáng)，提訟在很大程度上可以節(jié)約訴訟成本。因此，環(huán)保部門作為環(huán)境公益訴訟的原告是不存在問題的，也確實(shí)具有可行性。

四、總結(jié)

鑒于此，筆者認(rèn)為在當(dāng)前國民的公共意識和能力不足，營利性法人具有趨利性，團(tuán)體組織發(fā)展不完善，難以堪當(dāng)重任，檢察機(jī)關(guān)的范圍受限的局面下，環(huán)境保護(hù)部門具備專業(yè)的技術(shù)和專門的人員，在環(huán)境公益訴訟的取證、承擔(dān)責(zé)任能力等方面有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，應(yīng)該選擇其為首要的訴訟原告。而非法人團(tuán)體和組織只有在將來發(fā)展完善之日，才可以委以環(huán)境公益訴訟之重任。

注釋：

[1]本文并無意否定其他原告的適格性而主張原告資格唯一論，而是基于我國當(dāng)前環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀，從原告的可行性角度得出的提起環(huán)境公益訴訟的最優(yōu)主體的結(jié)論。

[2]朱曉勤，何錦龍.中國水污染環(huán)境公益訴訟的發(fā)展與展望[J].2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會（年會）論文集。

篇6

1.課程實(shí)習(xí)。

課程實(shí)習(xí)安排在大學(xué)二年級，在培養(yǎng)計劃及課程教學(xué)大綱中明確學(xué)分（時）數(shù)以及實(shí)習(xí)要求和考核方式。實(shí)習(xí)場所包括各類自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)園區(qū)、大型企業(yè)污染治理設(shè)施、政府環(huán)保部門等實(shí)踐教學(xué)基地。實(shí)習(xí)的形式包括參觀考察以及專題調(diào)研等。

2.生產(chǎn)實(shí)習(xí)。

生產(chǎn)實(shí)習(xí)是學(xué)生完成《環(huán)境化學(xué)》、《環(huán)境監(jiān)測》、《環(huán)境工程學(xué)》、《生態(tài)學(xué)》、《環(huán)境微生物學(xué)》等專業(yè)基礎(chǔ)課和部分專業(yè)課學(xué)習(xí)后的綜合性實(shí)習(xí)，在大學(xué)三年級下半學(xué)年進(jìn)行生產(chǎn)實(shí)習(xí)。實(shí)習(xí)單位包括企事業(yè)單位、政府環(huán)保部門、研究院（所）或在本校進(jìn)行科研實(shí)習(xí)等，要求學(xué)生上崗實(shí)習(xí)，直接參與教師科研工作。

3.實(shí)踐教學(xué)基地建設(shè)。

與具有良好環(huán)境行為、環(huán)境績效的研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)集團(tuán)、社會團(tuán)體等組織，以雙贏互惠、共同發(fā)展的原則，通過有效科研的合作，建立實(shí)踐教學(xué)基地，為學(xué)生提供一個拓展視野、親身體驗(yàn)的場所。通過有經(jīng)驗(yàn)的環(huán)保技術(shù)專家指導(dǎo)學(xué)生實(shí)習(xí)，進(jìn)行現(xiàn)場教育。通過課程實(shí)習(xí)、生產(chǎn)實(shí)習(xí)等過程，讓學(xué)生深入了解社會需求及自身的不足，明確學(xué)習(xí)的目的，激發(fā)學(xué)習(xí)的動力，提高綜合素質(zhì)。

二、社會實(shí)踐

社會實(shí)踐是大學(xué)生思想政治教育的重要環(huán)節(jié)，對于促進(jìn)大學(xué)生了解社會、了解國情、增長才干、奉獻(xiàn)社會、鍛煉毅力、培養(yǎng)品格、增強(qiáng)社會責(zé)任感具有不可替代的作用。環(huán)境科學(xué)專業(yè)社會實(shí)踐應(yīng)當(dāng)與專業(yè)培養(yǎng)計劃有機(jī)結(jié)合，根據(jù)學(xué)校培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)生需求、專業(yè)特色、學(xué)生成長階段和認(rèn)知規(guī)律，實(shí)施分類教育。將社會實(shí)踐納入本科培養(yǎng)計劃，規(guī)定學(xué)生社會實(shí)踐的學(xué)時數(shù)，制訂相應(yīng)的規(guī)范。學(xué)生的社會實(shí)踐形式包括校園文化活動、暑期社會實(shí)踐、大學(xué)生社會工作、科技學(xué)術(shù)活動、青年志愿者活動和公益活動等。

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盡管我國《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告，但未進(jìn)一步設(shè)計出一套針對性強(qiáng)、程序合理、具有可操作性的制度去解決環(huán)境公益訴訟問題。鼓勵公眾參與保護(hù)環(huán)境不僅僅是人們道德上的善良愿望，同時也是每個人在實(shí)際環(huán)境保護(hù)行動中勇于參與、相互協(xié)助的積極行為。為切實(shí)實(shí)現(xiàn)公眾維護(hù)環(huán)境的參與性，希望在立法時對環(huán)境公益訴訟的原告、訴訟費(fèi)用、舉證責(zé)任和建立訴訟前置程序四方面予以明確。

一、環(huán)境公益訴訟的原告

（一）適格原告的理論依據(jù)——訴權(quán)理論

任何權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的司法救濟(jì)制度，而提起訴訟的前提就是提起訴訟者應(yīng)享有訴權(quán)。訴權(quán)是基于民事糾紛的發(fā)生，公民請求法院行使審判權(quán)解決民事糾紛或民事權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)的內(nèi)涵具有雙重性，即程序內(nèi)涵和實(shí)體內(nèi)涵。訴權(quán)的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權(quán)，這種意義上的訴權(quán)的行使，旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權(quán)，具有將民事糾紛或爭議引導(dǎo)到民事訴訟中的程序功能。訴權(quán)的實(shí)體涵義是指保護(hù)民事權(quán)益和解決民事糾紛的請求，是審判權(quán)保護(hù)的核心對象。二者是手段和目的的關(guān)系，并相輔相成共同構(gòu)成訴權(quán)的完整內(nèi)涵。從權(quán)利的角度看，一般情況下，訴權(quán)主體即為民事實(shí)體爭議主體，此種主體擁有的訴權(quán)必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權(quán)的雙重涵義有可能分離，因?yàn)槿绻^對地把訴權(quán)主體界定為直接利害關(guān)系人即民事實(shí)體爭議主體，就必然會導(dǎo)致大量的民事權(quán)利得不到民事司法審判權(quán)的救濟(jì)，民事糾紛得不到及時合理的解決，這無疑背離民事訴權(quán)的宗旨。因此，出于權(quán)利必須救濟(jì)和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，賦予非實(shí)體爭議主體的第三人以程序涵義訴權(quán)來維護(hù)實(shí)體爭議主體的權(quán)益，從而擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍，這種情況不構(gòu)成對他人訴權(quán)的侵犯，這就解決了為他人利益而進(jìn)行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當(dāng)今“訴權(quán)”的賦予，很大程度上是為了維護(hù)公益的需要。凡是涉及面廣、影響重大、但非具體影響到特定公民的案件就必須擴(kuò)大訴權(quán)的主體范圍，以維護(hù)公共利益。如果公益和私益并存，法律不僅要保護(hù)公益，而且同時要保護(hù)相關(guān)私人利益，即在賦予私人訴權(quán)的同時，賦予環(huán)保組織、公民、檢察官等以維護(hù)公益為目的的“訴權(quán)”。這里“擴(kuò)大訴權(quán)主體范圍”、“賦予訴權(quán)”實(shí)質(zhì)上就是變訴權(quán)當(dāng)事人的單一化為多元化。

（二）適格原告的分類及制度構(gòu)建

根據(jù)訴權(quán)理論和民法上對民事主體的分類，一般認(rèn)為環(huán)境公益訴訟原告分為以下幾種：公民，民間環(huán)境保護(hù)組織，檢察機(jī)關(guān)，環(huán)保行政部門。但是行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以排除，因?yàn)榘凑铡董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國家已經(jīng)賦予了有關(guān)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以管理和監(jiān)督的職責(zé)，如果在這樣的情況下還產(chǎn)生了環(huán)境污染事件，行政機(jī)關(guān)是要擔(dān)負(fù)起行政不作為的責(zé)任，更不能提起訴訟。

1、環(huán)保組織

環(huán)保組織不僅具備參與相關(guān)活動的能力，而且基于其成員的要求與組織宗旨，理所當(dāng)然應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟的原告。環(huán)保組織作為公益性組織，其成立的目標(biāo)就是保護(hù)環(huán)境，和一切破壞環(huán)境的行為斗爭，改善公民及其后代的生活環(huán)境是民間環(huán)境保護(hù)組織的宗旨。在它們成立的目的和宗旨的激勵下，在環(huán)境事業(yè)熱愛者的帶動下，必然會產(chǎn)生強(qiáng)大的內(nèi)在動力，從而更好地保護(hù)環(huán)境。由于受害人利益社團(tuán)利益與社會利益具有相當(dāng)突出的一致性，這些社會團(tuán)體作為民事公益訴訟適格的當(dāng)事人有助于解決社會公益糾紛和實(shí)現(xiàn)社會公益目的。民間環(huán)境保護(hù)組織由于其專業(yè)性使其成為提起環(huán)境民事公益訴訟的最佳人選。但是民間環(huán)境保護(hù)組織也有自己缺點(diǎn)，我們可以通過一些制度的構(gòu)建盡量避免這些缺陷。

首先是資金問題。民間環(huán)境保護(hù)組織的優(yōu)勢，很大程度上是因?yàn)槠渚哂袑I(yè)的人員和技術(shù)。民間環(huán)境保護(hù)組織作為一個非營利性團(tuán)體，沒有雄厚的資金很難充分發(fā)揮作用。因此，法院應(yīng)該建立獎勵機(jī)制，在污染企業(yè)繳納的罰款里面拿出一定比例給提起訴訟的民間環(huán)境保護(hù)組織，具體的比例可以以司法解釋的方式予以明確，可以借鑒司法實(shí)踐中有益的做法，如5％比較合理，不僅可以激發(fā)他們的積極性，而且還能夠緩解組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金緊張的問題。

其次要限制其庭外和解的權(quán)利。發(fā)生環(huán)境污染事件以后，很多企業(yè)為了挽救自己的名聲，為了減少經(jīng)濟(jì)損失，也許會和組織的主管人員進(jìn)行私人交易。為了不讓環(huán)境保護(hù)組織成為謀取私利的工具，我們應(yīng)該盡量禁止庭外和解的行為。但是為了節(jié)約司法資源，加強(qiáng)辦案效率，在法官審查同意，不損害社會公共利益的前提下，允許達(dá)成調(diào)解協(xié)議，而且法院有職責(zé)去監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。

2、公民

公民可就已侵犯自己合法的私人利益同時又侵害了公共利益的行為，以原告身份向法院起訴。這是因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)案件必然或多或少、或遲或早地會波及到公民個人的利益。因此，公民在純粹的公益訴訟中是具有訴的利益的，只要公民個人在訴訟中能夠有充分證據(jù)證明自己所主張的利益具有社會公共性，并且正在受到侵害，他就應(yīng)該具有原告資格。

按照環(huán)境權(quán)理論，似乎每個公民都有權(quán)對損害環(huán)境的行為提起訴訟，可是放在現(xiàn)實(shí)的司法程序中，公民訴訟的積極性問題則突出的顯現(xiàn)出來。從公民訴訟的本質(zhì)上來看，存在著一對不可調(diào)和的矛盾：首先，訴訟的目的是保護(hù)公共利益。其次，訴訟需要付出高昂的代價。“利他”和“高成本”帶來的矛盾是阻礙公民積極訴訟的一道屏障。為了激勵公民個人提起訴訟，應(yīng)建立起來相應(yīng)的支持機(jī)構(gòu)，如環(huán)保組織在物質(zhì)上支持個人環(huán)境公益訴訟；媒體上應(yīng)在在輿論上支持，對此訴訟進(jìn)行全程報道，避免一部分企業(yè)為了經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行的暗箱操作和打擊報復(fù)；政府應(yīng)該對于這類訴訟給予鼓勵和物質(zhì)支持，法院在可以在判決中拿出一定比例的罰款獎勵原告。

3、檢察機(jī)關(guān)

檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟肇始于法國。無論是大陸法系或英美法系檢察機(jī)關(guān)都作為“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保護(hù)公益和維護(hù)法律為依據(jù)，對民事爭執(zhí)和經(jīng)濟(jì)糾紛進(jìn)行干預(yù)。隨著民法的基本原則由個體本位向社會本位轉(zhuǎn)化，在私法領(lǐng)域，國家干預(yù)民事活動日益加強(qiáng)。雖然現(xiàn)行的《民事訴訟法》還沒有做出檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟的規(guī)定，但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟不在少數(shù)，并且取得了相當(dāng)成效。因此結(jié)合我國司法實(shí)踐的具體情況，借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，充分行使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的原告資格是必要的，使其能代表民事公益權(quán)利主體對侵害民事公益的行為提起并參與民事公益訴訟，維護(hù)廣大公民的民事權(quán)利。

二、環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用及其承擔(dān)

民事公益訴訟訴訟費(fèi)用的承擔(dān)對民事公益訴訟影響重大，它直接影響了民眾提起民事公益訴訟的熱情。其中法律規(guī)定訴訟費(fèi)用一般由敗訴方承擔(dān)，但為了避免濫訴的出現(xiàn)，一般要求原告預(yù)交訴訟費(fèi)用，而且除個別類型的案件按件收費(fèi)外，其他案件都是以訴訟標(biāo)的額為依據(jù)來確定訴訟費(fèi)用的。這種規(guī)定不利于激發(fā)公民提起民事公益訴訟的熱情。若要在中國建立環(huán)境民事公益訴訟制度，應(yīng)從以下幾個方面確定訴訟費(fèi)用收取方法：

（一）民事公益訴訟中免予預(yù)先收取訴訟費(fèi)用

環(huán)境民事公益訴訟一般涉及的標(biāo)的額很大，訴訟費(fèi)用也非?？捎^。如果要求原告預(yù)先支付訴訟費(fèi)用，無疑會給原告造成巨大的負(fù)擔(dān)，造成原告被迫放棄進(jìn)行訴訟。但是為了防止濫訴的發(fā)生，需要收取原告一部分保證金，這個數(shù)額應(yīng)當(dāng)參考當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人均收入適當(dāng)收取。在經(jīng)過法院審查之后，合理的訴訟應(yīng)當(dāng)受理并返還保證金；若不合理，不但駁回起訴而且應(yīng)當(dāng)沒收保證金以示懲罰。

（二）按件收取環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費(fèi)用

中國按標(biāo)的額收費(fèi)在一定范圍內(nèi)是合理的，但對于環(huán)境民事公益訴訟則不合理。因?yàn)槠鹪V人是為了公益而提起訴訟的，環(huán)境公益訴訟由于涉及到一定的技術(shù)問題，本來所需要的費(fèi)用就比較大，而且案件的標(biāo)的額通常都比較高，如果還按照傳統(tǒng)的方法以標(biāo)的額收費(fèi)則會打消起訴人的積極性，不利于環(huán)境公益的保護(hù)，為此科學(xué)合理的訴訟費(fèi)用承擔(dān)方式就十分重要。因此可以使用按件收取訴訟費(fèi)用的模式，這樣可以做到以最小的成本換取最大的訴訟效果。

（三）合理分配訴訟費(fèi)用

對于訴訟費(fèi)用的承擔(dān)，首要原則當(dāng)然是敗訴方承擔(dān)。但如果是原告方敗訴，對于在訴訟過程中花費(fèi)的訴訟費(fèi)用可以以以下幾種情形負(fù)擔(dān)：1、由國家財政負(fù)擔(dān)一部分，因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟不是私益訴訟而是公益訴訟，為了不特定多數(shù)人的利益，這應(yīng)當(dāng)是國家的職責(zé)，但是由公民個人代行，故國家財政應(yīng)當(dāng)予以支持；2、進(jìn)行訴訟費(fèi)用保險。國家在保險公司益訴訟保險，根據(jù)投保人與保險人的約定為民事公益訴訟提起人支付訴訟費(fèi)用。適當(dāng)引入訴訟保險機(jī)制不僅可以減輕國家財政的負(fù)擔(dān)，而且還利用商業(yè)資本大大降低了風(fēng)險。

三、環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配

（一）一般民事案件舉證責(zé)任的分配

《民事訴訟法》第64條規(guī)定，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)，這就是普通民事案件中所實(shí)行的“誰主張誰舉證”規(guī)則。那么主張權(quán)利或法律關(guān)系存在、變更和消滅的當(dāng)事人，對存在、變更和消滅該權(quán)利或法律關(guān)系的要件事實(shí)負(fù)證明責(zé)任。在大多數(shù)案件中，按照上述標(biāo)準(zhǔn)分配證明責(zé)任能夠獲得公平合理的結(jié)果，但有時難免也會出現(xiàn)少數(shù)與公平正義要求相悖的例外情況，對少數(shù)例外情況的案件則需要對證明責(zé)任的分配標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修正。

（二）環(huán)境公益訴訟案件舉證責(zé)任的分配

現(xiàn)行法律對環(huán)境污染案件的舉證責(zé)任有著許多規(guī)定，如：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事證據(jù)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；第六十六條規(guī)定因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

上述兩個法律條文的基本精神和原則沒有改變。環(huán)境侵權(quán)行為的間接性、潛伏性和復(fù)雜性特點(diǎn)決定了難以證明環(huán)境侵害行為與損害后果之間存在直接因果關(guān)系。污染和破壞后果的存在需要技術(shù)手段加以辨明。因此，因果關(guān)系乃至污染者之故意過失，往往需要專業(yè)知識和高科技為基礎(chǔ)，甚至需要專業(yè)人才加以鑒定是否存在。對被害人而言，要其舉證證明因果關(guān)系與故意過失之存在，無疑有事實(shí)上的困難，甚至不可能。實(shí)踐中，原告大多數(shù)是普通居民，雖然他們對侵權(quán)事實(shí)感觸最深，對其生產(chǎn)生活的影響也比較大，但是由于環(huán)境侵權(quán)案件的專業(yè)知識要求很高，需要很多的檢測設(shè)備，同時他們也沒有相應(yīng)的時間和精力去調(diào)查取證，提不出可靠的證據(jù)，負(fù)有此種“不可能完成的任務(wù)”。最終會因舉證不力而敗訴，無法實(shí)現(xiàn)救濟(jì)之目的。這就要求環(huán)境公益訴訟制度必須打破傳統(tǒng)訴訟“誰主張誰舉證”的原則，采取舉證責(zé)任倒置，以減輕受害者的舉證負(fù)擔(dān)。所謂舉證責(zé)任倒置，指基于法律規(guī)定，將通常情形下本應(yīng)由提出主張的一方當(dāng)事人就某種事由不負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，而由另一方當(dāng)事人就某種事實(shí)存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任，如果該方當(dāng)事人不能就此舉證證明，則推定原告的事實(shí)主張成立的一種舉證責(zé)任分配制度。況且在環(huán)境公益訴訟中，企業(yè)一般都擁有強(qiáng)大的實(shí)力，雙方地位并不平等，原告一方掌握證據(jù)較少且收集證據(jù)能力較弱，因此更應(yīng)適用舉證責(zé)任倒置。

在環(huán)境污染引起的民事責(zé)任一般屬于無過錯責(zé)任，因而被告是否存在故意或者過失不再是訴訟中的證明對象。按照證明責(zé)任分配的原則，原告須對損害事實(shí)的存在承擔(dān)證明責(zé)任，被告須對有污染行為、污染行為與損害之間有因果關(guān)系承擔(dān)證明責(zé)任。根據(jù)上述分析，環(huán)境公益訴訟按照上述規(guī)定的舉證責(zé)任分配的標(biāo)準(zhǔn)是比較合理的。

篇8

【中圖分類號】D925 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

環(huán)境問題日益成為全世界高度關(guān)注的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略問題。因環(huán)境污染問題導(dǎo)致的糾紛和沖突數(shù)量也在逐年增加，環(huán)境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發(fā)的已構(gòu)成影響我國社會穩(wěn)定的三大因素，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已步入新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，探索綠色生態(tài)發(fā)展的新路子已成為國家戰(zhàn)略之一。環(huán)境屬于集體消費(fèi)品，任何人無法獨(dú)享，單純依靠政府治理和企業(yè)自發(fā)的環(huán)境保護(hù)模式已不能實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益的最大化。公眾是環(huán)境問題的利益相關(guān)者和最終承受者。①環(huán)境問題的嚴(yán)重性、環(huán)境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實(shí)踐，使公眾成為環(huán)境公益訴訟的原告資格有了現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)踐基礎(chǔ)。

“公眾”的概念及內(nèi)涵

“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比一般指社會上的多數(shù)人。我國立法對“公眾”界定模糊，以《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)保法》）為例，有“公眾”（《環(huán)保法》第一條）、“一切單位和個人”（《環(huán)保法》第六條）、“公民”（《環(huán)保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環(huán)保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會組織”（《環(huán)保法》第五十八條）等不同規(guī)定。立法語言應(yīng)是準(zhǔn)確而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，厘清概念是正確理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統(tǒng)一規(guī)范用語，至少應(yīng)作出相應(yīng)的立法解釋。1998年歐盟經(jīng)濟(jì)委員會在《公眾在環(huán)境事務(wù)中的知情權(quán)、參與決策權(quán)和獲得司法救濟(jì)權(quán)的國際公約》中第二條第4項(xiàng)指出：“公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會組織或團(tuán)體”。按此規(guī)定，“公眾”的范圍應(yīng)包括自然人、法人和其他組織。要取得環(huán)境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環(huán)境侵害行為直接影響或間接影響或與環(huán)境事務(wù)感興趣的人或組織?；诖?，文章討論的“公眾”是排除國家環(huán)保機(jī)關(guān)在外的，以公民、環(huán)保組織為主體的、不特定多數(shù)人的一個動態(tài)集合體。

公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格的正當(dāng)性分析

公眾可以作為環(huán)境公益訴訟原告的正當(dāng)性源于其存在的理論基礎(chǔ)和價值意義?！碍h(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”。②環(huán)境權(quán)理論的提出和發(fā)展為公眾作為環(huán)境公益訴訟原告資格提供了權(quán)利來源基礎(chǔ)。所謂環(huán)境權(quán)，是指公眾享有的在健康、舒適和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。③環(huán)境權(quán)是20世紀(jì)60年代環(huán)境危機(jī)和環(huán)境運(yùn)動的產(chǎn)物，由“環(huán)境公共財產(chǎn)論”、“公共信托理論”發(fā)展而來，作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利在以美國為代表的很多國家予以法律認(rèn)可，并得到國際公約的確認(rèn)和保護(hù)。環(huán)境權(quán)理論的提出者美國的薩克斯教授認(rèn)為，公民將大氣、水和陽光等公共環(huán)境資源信托給國家管理和保護(hù)，國家和公民之間是委托關(guān)系；如果公共環(huán)境財產(chǎn)受損，作為共有人的公眾有權(quán)提訟。④

我國法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界圍繞著環(huán)境權(quán)的性質(zhì)、主體、內(nèi)涵、救濟(jì)方式等內(nèi)容也進(jìn)行了深入研究和探索，在環(huán)境權(quán)的性質(zhì)探討上形成了法律特定權(quán)利說、人類環(huán)境權(quán)說、人權(quán)說、物權(quán)說、精神美感說等不同的學(xué)說觀點(diǎn)。⑤盡管理論和司法實(shí)務(wù)界存在不同的聲音，但認(rèn)為環(huán)境權(quán)應(yīng)區(qū)別于我國環(huán)境資源法中的各種權(quán)利或權(quán)益，并不是這些權(quán)利或權(quán)益的簡單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權(quán)利，已成為學(xué)界的主流觀點(diǎn)。

環(huán)境權(quán)作為一種新型人權(quán)，包括環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)和司法請求權(quán)等具體權(quán)利。事實(shí)上我國憲法有環(huán)境權(quán)的宣示性規(guī)定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環(huán)保法（如第六、五十三、五十七條）和相關(guān)單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環(huán)境權(quán)的隱性規(guī)定，這為環(huán)境權(quán)的存在提供了立法支撐。環(huán)境權(quán)之于環(huán)境公益訴訟，是“權(quán)利”與“權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑”的關(guān)系，有權(quán)利必有救濟(jì)。因此，“在環(huán)境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環(huán)境權(quán)益受到侵害為由提訟，參與到環(huán)境保護(hù)的行列中來”。⑥

公眾作為環(huán)境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價值意義。一方面，公眾提起環(huán)境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環(huán)境民主的有力體現(xiàn)。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽(yù)為“21世紀(jì)最為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)中，已成為包括我國在內(nèi)的各國環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟(jì)受損或可能受損的環(huán)境利益，不僅是公眾參與的法律保護(hù)手段，而且還拓展了公眾參與的表現(xiàn)形式。在我國傳統(tǒng)的“大政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權(quán)力的過程中不愿或很少與公眾進(jìn)行充分溝通，導(dǎo)致公眾特別是弱勢群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當(dāng)公眾的環(huán)境利益得不到體制內(nèi)的保障時，公眾就有可能采取體制外的集體抗?fàn)幍男问綄で蠼鉀Q路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理，增加了社會的不穩(wěn)定因素。司法是維護(hù)環(huán)境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環(huán)境法治從紙面落實(shí)到實(shí)踐。

另一方面，公眾被賦予環(huán)境公益訴訟原告資格，是對法律規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告資格的有益補(bǔ)充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環(huán)保法》使環(huán)境公益訴訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環(huán)保組織原告資格地位?！董h(huán)保法》第五十八條對環(huán)保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經(jīng)濟(jì)利益作為前提下，又設(shè)定登記級別為地級市以上人民政府民政部門，并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄的限制性規(guī)定。據(jù)民政部的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，截止2014年全國有生態(tài)環(huán)境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環(huán)境公益訴權(quán)的環(huán)保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數(shù)量、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等軟硬因素的制約下，僅靠整體發(fā)育不良的環(huán)保組織擔(dān)當(dāng)起繁重的環(huán)境公益訴訟，顯然無法實(shí)現(xiàn)立法的初衷。雖然理論和司法實(shí)踐中不乏行政機(jī)關(guān)和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機(jī)關(guān)與檢察院特殊的職能地位以及于法無據(jù)，到目前為止，行政機(jī)關(guān)和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實(shí)踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環(huán)保組織的壓力，落實(shí)檢察機(jī)關(guān)支持制度。

公眾提起環(huán)境公益訴訟的法律障礙與現(xiàn)實(shí)困難

現(xiàn)有立法尚未明確公眾能夠提起環(huán)境公益訴訟?！睹袷略V訟法》第五十五條和《環(huán)保法》第五十八條雖然從立法上確認(rèn)了我國環(huán)境公益訴訟法律地位，但這兩個條款直接將公民作為環(huán)境公益訴訟主體資格排除在外。《環(huán)保法》第六條雖有規(guī)定公眾有對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，但公眾提訟能否理解為“檢舉和控告權(quán)”尚存爭議。雖然地方立法和司法實(shí)踐不乏公民環(huán)境訴訟資格試點(diǎn)探索，如海南省2011年7月制定的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》就規(guī)定了公民享有環(huán)境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會導(dǎo)致同一案件由于認(rèn)定法律依據(jù)不同而產(chǎn)生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權(quán)威性。

公眾提起公益訴訟面臨重重現(xiàn)實(shí)困難。一方面，公眾的知情權(quán)得不到充分保障。公眾參與環(huán)境保護(hù)有效性首要前提環(huán)境信息獲取保障。雖然《環(huán)保法》第五章對信息公開與公眾參與作出了專章規(guī)定，第五十三條亦明確了對公眾的環(huán)境信息權(quán)，但公眾獲取環(huán)境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發(fā)生的一系列影響較大的環(huán)境，主要還是由環(huán)境影響評價階段信息公開不透明所致。

另一方面，公眾提訟缺乏相應(yīng)的制度保障。我國現(xiàn)行立法已明確非政府環(huán)保組織是當(dāng)前環(huán)境司法公眾參與的主體。非政府環(huán)保組織先天發(fā)育不良且符合條件的數(shù)量有限，面對繁雜程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護(hù)主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實(shí)踐中，由環(huán)保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機(jī)關(guān)和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側(cè)面反映環(huán)保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環(huán)保組織來挑起環(huán)境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環(huán)境問題所具有的專業(yè)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)所決定的環(huán)境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個人提起環(huán)境公益訴訟就更加鮮見了。

環(huán)境公益訴訟公眾原告資格的制度設(shè)計和路徑探討

立法上明確公民的環(huán)境權(quán)。中國環(huán)境資源法學(xué)會會長蔡守秋教授提出，公民的環(huán)境權(quán)作為一種基本人權(quán)、原權(quán)、、對世權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，要從立法上予以創(chuàng)設(shè)。⑩而且，“傳統(tǒng)法學(xué)理論囿于體系問題無法適應(yīng)環(huán)境侵害這一現(xiàn)代社會的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)以滿足需要。”可見立法上確立公民環(huán)境權(quán)，不僅是環(huán)境法理論界的主流觀點(diǎn)，也是解決我國環(huán)境危機(jī)、實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。在憲法上確立起環(huán)境權(quán)的法律地位后，有必要對環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境單行法、其他專門立法進(jìn)行相應(yīng)的修改，對環(huán)境權(quán)的屬性、權(quán)利構(gòu)成、形態(tài)類型、救濟(jì)和保護(hù)等內(nèi)容進(jìn)一步規(guī)范和探討。當(dāng)然，立法上確認(rèn)公民環(huán)境權(quán)，并不意味著公眾的環(huán)境利益就能得到充分保障，因?yàn)闄?quán)利救濟(jì)和維權(quán)途徑能否得到法律保障才是關(guān)鍵。因此，還必須就環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。

適度擴(kuò)張原告訴訟資格。公民環(huán)境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認(rèn)了“任何人”的環(huán)境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個人、非政府環(huán)保組織、檢察官、聯(lián)邦、州和城市。公民環(huán)境訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定，極大地激起了美國公眾環(huán)境保護(hù)的熱情，有效地推動了美國公民訴訟的深入發(fā)展。公益訴訟原告資格的擴(kuò)張已成為國際訴訟法主流趨勢，也是我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的現(xiàn)實(shí)需求。作為維護(hù)公眾環(huán)境公益的特殊訴訟，對原告資格的要求應(yīng)突破傳統(tǒng)的“直接利害關(guān)系”，擴(kuò)展到“有利害關(guān)系”或可能“有利害關(guān)系”，即存在污染破壞的違法行為，已經(jīng)或即將影響公共環(huán)境利益，公眾都可提訟。因考慮訴訟經(jīng)濟(jì)和濫用訴權(quán)等因素而否認(rèn)公民環(huán)境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據(jù)我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，建立以公眾（包括公民個人、環(huán)保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環(huán)境公益訴訟主體是比較可行的。需要說明的是，環(huán)境公益原告資格的范圍是排除環(huán)境行政部門在外的。因?yàn)榉梢奄x予環(huán)保部門的行政管理和監(jiān)督權(quán)，賦予其公益訴訟有可能造成其在環(huán)境處理問題上拖延，有將本應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任推卸給法院之嫌。雖然環(huán)保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持人參加到環(huán)境訴訟中來。

建立起公益訴訟的司法保障機(jī)制?；诃h(huán)境破壞存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認(rèn)定的專業(yè)性、技術(shù)性等現(xiàn)實(shí)障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)，應(yīng)在訴訟制度上提供相關(guān)的司法保障?？山梃b域內(nèi)外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環(huán)保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環(huán)保法庭，貴陽清鎮(zhèn)市人民法院生態(tài)保護(hù)法庭等。同時，適當(dāng)減（免）原告預(yù)交訴訟費(fèi)用，勝訴則由被告支付相關(guān)訴訟費(fèi)用，結(jié)合環(huán)境保護(hù)法第十一條規(guī)定，對提起環(huán)境公益并勝訴的原告，給予物質(zhì)和精神上的適當(dāng)獎勵，如用環(huán)境損害處罰金的一部分補(bǔ)償訴訟成本、建議人民政府或有關(guān)部門給予政策減免、頒發(fā)環(huán)境保護(hù)公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責(zé)任。應(yīng)將我國在環(huán)境侵權(quán)訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則擴(kuò)大到環(huán)境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責(zé)任范圍。

適當(dāng)限制公眾環(huán)境公益訴權(quán)。盡管有學(xué)者認(rèn)為基于我國缺少訴訟傳統(tǒng)等原因，賦予公眾環(huán)境公益訴權(quán)并不會導(dǎo)致“濫訴”，但筆者認(rèn)為公眾提起環(huán)境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能排除個別人利用公益之名圖私利之實(shí)而濫用訴權(quán)，即便在公民法治意識強(qiáng)、公民訴訟最發(fā)達(dá)的美國，也有對公民行使訴權(quán)的限制。因此有必要適當(dāng)限制公眾的環(huán)境公益訴權(quán)。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)可以設(shè)置訴前前置通知程序。即規(guī)定公眾發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害事實(shí)，提訟之前一段時間，比如30天，須先將預(yù)的通知告訴環(huán)保部門或違法者本人，由環(huán)境部門做出行政處理或違法者采取補(bǔ)救措施；通告期滿后，環(huán)保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提訟。前置程序的設(shè)置，既是我國現(xiàn)行環(huán)保法關(guān)于公眾“檢舉”“控告”權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也與我國環(huán)境治理偏向行政手段的理念相符，同時對政府和環(huán)保部門依法行政起到監(jiān)督作用，對環(huán)境違法者起到震懾作用。

（作者單位：海口經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共課部；本文系海南省2016年哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“海南國際旅游島背景下公眾參與環(huán)境法治創(chuàng)新研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：HNSK（YB）16-76）

【注釋】

①史玉成：“環(huán)境保護(hù)公眾參與的理念更新與制度重構(gòu)―對完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會科學(xué)》，2008年第3期。

②蔡守秋：“環(huán)境權(quán)初探”，《中國社會科學(xué)》，1982年第3期。

③呂忠梅：“環(huán)境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環(huán)境保護(hù)》，2013年第23期。

④陳泉生：“環(huán)境時代與憲法環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)”，《福州大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2001年第11期。

⑤張莉明：“環(huán)境民事公益訴權(quán)研究―理論分析與制度設(shè)計”，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年。

⑥鄧一峰：《環(huán)境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。

⑦朱謙：“環(huán)境民利構(gòu)造的價值分析”，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社會組織可提環(huán)保公益訴訟”，《新京報》，2014年4月25日。

⑨沈婭云：“公民環(huán)境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第11期。

陳泉生：《環(huán)境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。

篇9

摘 要：環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權(quán)的補(bǔ)充而非替代，寄希望通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對環(huán)境管理公權(quán)力的不足是公益訴訟制度不能承受之重。環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性、制度生成背景和民主價值取向內(nèi)在預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體為公民個人和環(huán)保團(tuán)體。唯有將公民個人和環(huán)保團(tuán)體作為基本主體的制度設(shè)計才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的理性回歸。

關(guān)鍵詞 ：環(huán)境公益；環(huán)境公益訴訟；原告資格；行政職責(zé)；制度功能

中圖分類號：DF74

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002-3933（2015）05-0123-10

收稿日期：2015 -01 -13 該文已由“中國知網(wǎng)”（www．cnki．net） 2015年4月8日數(shù)字出版，全球發(fā)行

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目《生態(tài)利益衡平的法制保障研究》（12BFX120）；廣東省高校優(yōu)秀創(chuàng)新人才培育項(xiàng)目《廣東海洋外來物種入侵現(xiàn)狀及立法研究》（wym11091）

作者簡介：謝玲（1977-），女，湖南岳陽人，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院講師，博士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

一、問題的提出

環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)能有效預(yù)防和救濟(jì)“對環(huán)境本身之損害”的法律制度，其構(gòu)建的必要性在學(xué)界已達(dá)成共識①。但環(huán)境法學(xué)界對于環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的核心問題——原告資格問題卻一直爭論不休。雖然2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》首次納入了公益訴訟條款，允許“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”就污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為向法院提起訴訟；2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件。但環(huán)保行政部門是否屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”在此次修改中仍未明確，學(xué)界關(guān)于環(huán)保行政部門是否應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境公益訴訟原告的論爭并沒有隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺而平息。

曹樹青先生在《學(xué)術(shù)界》2012年第3期發(fā)表的《“怠于行政職責(zé)論”之辯——環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格之論見》一文（以下簡稱曹文）中，提出“環(huán)保行政部門的行政職權(quán)無論從權(quán)力大小、權(quán)力行使環(huán)境還是從權(quán)力性質(zhì)看，都有與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相距甚遠(yuǎn)，賦予其公益訴訟原告資格是對環(huán)境公權(quán)力的不足和環(huán)境管理體制的缺陷的適度矯正?！痹撐娜骜g斥了環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格否定論，并從環(huán)境管理權(quán)的特殊背景的視角論證了賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格的合理性和必要性。該觀點(diǎn)在學(xué)界具有一定代表性，這種基于現(xiàn)實(shí)主義的考量也觸碰到了現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)督管理權(quán)運(yùn)行的某些無奈，但筆者認(rèn)為曹樹青先生的論點(diǎn)是建立在對環(huán)境行政管理權(quán)理解的錯位和對環(huán)境公益訴訟本質(zhì)屬性的誤讀基礎(chǔ)之上的。時至今日，仍有不少學(xué)者極力主張應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格，甚至認(rèn)為“國家應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟第一順位的原告”②。鑒于此，筆者認(rèn)為仍有必要對曹樹青先生的論證進(jìn)行辨析，以期廓清迷霧，對環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建和完善有所裨益。

二、再辯“怠于行政職責(zé)”論

曹文認(rèn)為“否定環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的最大理由是賦予其原告資格將促使其怠于履行行政職責(zé)”，文章重點(diǎn)駁斥了“賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟資格將促使環(huán)保行政部門怠于履行行政職責(zé)”的觀點(diǎn)，并從我國環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的特殊政治、經(jīng)濟(jì)、社會及體制背景和現(xiàn)實(shí)的角度，陳述了應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由。這些理由包括：（1）環(huán)保行政部門的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足。表現(xiàn)在立法上，環(huán)境立法對環(huán)境違法行為處罰力度小，且追究違法企業(yè)的環(huán)境行政責(zé)任無法彌補(bǔ)違法行為造成的所有環(huán)境損害，環(huán)保部門只能在行政手段之外尋求救濟(jì)；在執(zhí)法上環(huán)境行政執(zhí)法效率低下，認(rèn)為環(huán)保部門借助環(huán)境公益訴訟途徑，可以縮短冗長的環(huán)境行政執(zhí)法處理程序；環(huán)保部門沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政職權(quán)被架空，環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的問題。（2）環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行乏力。由于體制的原因，囿于地方政府的地方保護(hù)壓力，環(huán)保行政部門有力不能使，有力不敢使，因此環(huán)保行政部門依法向法院提起環(huán)境公益訴訟，借助法院的司法獨(dú)立地位，與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)。（3）環(huán)保行政部門對有些損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)。如跨區(qū)域污染損害問題、管理真空問題，因此，其提起環(huán)境公益訴訟是求司法“給力”。（4）在多個違法主體多種原因公私利益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件中，由于主體多元、關(guān)系復(fù)雜、公益私益交融，不適宜于單憑環(huán)境行政部門行政執(zhí)法方式解決，借助司法途徑能更公正、更有效的化解糾紛。（5）設(shè)置行政前置程序可以過濾“怠于行政職責(zé)”之訴。

以上理由看起來言之鑿鑿，但筆者認(rèn)為，從曹文陳述的以上理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。要回答賦予環(huán)保行政部門原告資格是否將促使其怠于履行行政職責(zé)的問題，必須先思考以下問題：環(huán)保行政部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)乏力的原因何在？環(huán)境行政管理權(quán)“執(zhí)法資源不足”的真正原因是什么？賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格能否解決環(huán)境行政執(zhí)法不理想的現(xiàn)狀？如果不作理性地追問并進(jìn)行合符邏輯的推理，而將環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟描繪成是在窮盡環(huán)境行政職權(quán)之后的無奈之舉，則有替環(huán)保部門的某些行政不作為行為辯解、替某些行政執(zhí)法的不合理現(xiàn)象背書之嫌。

（一）從環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)配置不足的現(xiàn)實(shí)不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的結(jié)論

首先，現(xiàn)行環(huán)境立法對環(huán)境違法行為處罰確實(shí)存在力度小，環(huán)境違法成本低的問題，導(dǎo)致行政處罰難以發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用。但環(huán)境立法存在的問題應(yīng)當(dāng)通過修改相關(guān)立法來完善，即應(yīng)當(dāng)在立法上加大對環(huán)境違法行為處罰的力度，新《環(huán)境保護(hù)法》引入按日計罰制度就體現(xiàn)了這一傾向，以避免反向刺激。

其次，當(dāng)環(huán)保行政部門窮盡行政處罰后仍無法觸及違法者之根本的情況下，環(huán)境損害民事賠償確實(shí)可以起到填補(bǔ)環(huán)境行政責(zé)任不足的功能。環(huán)境行政責(zé)任和環(huán)境民事責(zé)任雖然各自的價值取向不同但在功能上是并行不悖的，因此現(xiàn)行法明確規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任之外不免除其他責(zé)任的承擔(dān)，故在行政責(zé)任之外追究違法者環(huán)境損害的民事責(zé)任是環(huán)境法正義價值的必然要求。但我們據(jù)此只能得出在行政處罰之外應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境損害民事賠償責(zé)任的結(jié)論，卻并不能以此得出追究環(huán)境民事責(zé)任的發(fā)起者應(yīng)當(dāng)是環(huán)保行政部門的結(jié)論。

再次，認(rèn)為環(huán)保部門可以借助環(huán)境公益訴訟途徑以矯正環(huán)境行政執(zhí)法效率低下的論斷違背了最基本的法理常識。行政執(zhí)法最基本的原則之一是效率原則，而司法的最高價值追求是公平而非效率。相對于執(zhí)法而言，司法作為昂貴的社會資源一旦啟動則比執(zhí)法消耗的時間更長，司法不可能比執(zhí)法更有效率。更重要的是，行政執(zhí)法效率低下肯定是環(huán)境行政執(zhí)法本身出了問題，在行政執(zhí)法本身存在問題的情況下不去追究行政部門本身的責(zé)任，反而通過再賦予其公益訴訟原告資格以啟動運(yùn)行成本更高的司法程序，既有違法的公平價值也違背一般常理。

最后，以環(huán)保行政部門沒有行政執(zhí)行權(quán)而導(dǎo)致行政職權(quán)被架空為由，認(rèn)為環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟有利于避開執(zhí)行難的觀點(diǎn)也是不能成立的。環(huán)保部門雖然沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但如果在違法者不履行行政決定也不尋求救濟(jì)的情況下，環(huán)保部門可以直接向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，那么還有讓環(huán)保部門提起公益訴訟以落實(shí)行政管理權(quán)的必要嗎？同時，如果環(huán)保部門存在執(zhí)行難的問題，那么法院同樣存在，將執(zhí)行難的問題交由法院，只是讓這一問題發(fā)生了位移，并未真正解決問題。

因此，從制度邏輯來看，環(huán)境行政管理權(quán)配置的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從行政管理權(quán)存在“執(zhí)法資源不足”的前提不能得出環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)成為公益訴訟原告的結(jié)論。

（二）賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格無法改變環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)囿于地方保護(hù)壓力而運(yùn)行乏力的事實(shí)

一個不爭的事實(shí)是，地方保護(hù)主義是環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行乏力的一個重要原因。環(huán)保行政部門作為政府的職能部門，人事權(quán)、財權(quán)受制于地方政府，而地方政府在唯GDP政績觀的指導(dǎo)下出于對經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對環(huán)境行政執(zhí)法施加壓力從而導(dǎo)致環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行乏力。但通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格卻無法改變這一事實(shí)。理由如下：

首先，在現(xiàn)有體制沒有發(fā)生改變的情況下，環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法時遭遇的壓力在公益訴訟中同樣存在。試問：環(huán)保部門的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)均受制于地方政府，當(dāng)?shù)胤秸鲇诮?jīng)濟(jì)增長的沖動為環(huán)境違法企業(yè)開綠燈從而導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法乏力的情況下，即使賦予環(huán)保部門環(huán)境公益訴訟原告資格，環(huán)保部門有提起環(huán)境公益訴訟的動力和勇氣嗎？最近環(huán)境公益訴訟遭遇“零受案率”，以及目前已有的由環(huán)保行政部門提起的環(huán)境公益訴訟案例中被動“作秀”的成分，均能拷問環(huán)保部門提起公益訴訟的動力有幾許。

其次，雖然從我國憲法權(quán)力配置的體系結(jié)構(gòu)來看，司法權(quán)的運(yùn)行不受行政權(quán)的非法干涉。但現(xiàn)實(shí)是我國法院系統(tǒng)本身在我國的獨(dú)立性也備受質(zhì)疑，我們離司法獨(dú)立的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)的一段距離。因此，地方保護(hù)主義不僅會影響到環(huán)保行政權(quán)的運(yùn)行，同樣也會影響到司法權(quán)的運(yùn)行，司法機(jī)關(guān)在地方保護(hù)主義的壓力下也無法做到獨(dú)善其身，環(huán)境糾紛訴訟立案難就是最好的例證。

再次，由環(huán)保部門提起公益訴訟，使行政與司法攜手形成“合力”以抗衡地方保護(hù)聽起來很美，卻不符合司法中立的基本特性。而且，行政與司法兩者功能異質(zhì)性的確立與維護(hù)“是有效發(fā)揮司法對行政監(jiān)督功能的前提”，兩者關(guān)系的錯位“勢必會發(fā)生異質(zhì)性功能之間的沖突和序位顛倒混亂導(dǎo)致的程序資源價值的內(nèi)耗與枯竭”。

（三）將跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的問題歸結(jié)為環(huán)保部門無權(quán)可使并認(rèn)為賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格對解決這一問題起關(guān)鍵作用的觀點(diǎn)難以成立

首先，將跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難歸結(jié)為是環(huán)保行政部門對這類損害環(huán)境公益的違法行為沒有行政管理權(quán)是一個偽命題。曹文談到“流域上游行政區(qū)域的污染企業(yè)違法排污，造成下游水域的嚴(yán)重污染，而下游受害行政區(qū)域的環(huán)保行政部門對上游行政區(qū)的違法企業(yè)又沒有行政管轄權(quán)，而有管轄權(quán)的上游行政區(qū)的環(huán)保部門基于地方保護(hù)的動機(jī)對環(huán)境違法主體怠于行政執(zhí)法甚至行政不作為?！睆倪@一表述中我們可以清晰地看到，跨區(qū)域污染損害的責(zé)任追究難這一問題的根本不是下游的環(huán)保部門對上游的污染企業(yè)無行政執(zhí)法權(quán)的問題，而是上游的環(huán)保部門為何有權(quán)不使的問題。

其次，在跨區(qū)域環(huán)境污染損害問題上，即使賦予下游的環(huán)保部門提起環(huán)境公益訴訟原告資格，出于我國向來有官官相護(hù)的傳統(tǒng)，下游的環(huán)保部門有多大的動力會將處于同一個系統(tǒng)的上游的環(huán)保部門推上被告席？我們暫且不論這一訴訟是否違背行政訴訟“民告官”的基本性質(zhì)。造成跨區(qū)域環(huán)境損害責(zé)任追究難的主要原因是我國環(huán)境機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)的配置未能尊重流域環(huán)境本身的特性，因而，應(yīng)對之策是在遵循生態(tài)系統(tǒng)管理基本規(guī)律的前提下，合理設(shè)置環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)配置管理權(quán)。

（四）復(fù)雜環(huán)境損害案件的存在不是應(yīng)賦予環(huán)保行政部門環(huán)境公益訴訟原告資格的理由

首先，行政處理手段與司法裁決在化解糾紛上各有優(yōu)劣，對違法主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的復(fù)雜環(huán)境損害案件的處理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件本身的具體情況來選擇具體的解決方式，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)司法在解決復(fù)雜環(huán)境損害案件中的重要性并無依據(jù)。

其次，私益訴訟和公益訴訟因訴訟目的之異從而在訴訟制度的安排上應(yīng)有較大差異，希望借助一次公益訴訟就將主體多元、因果關(guān)系復(fù)雜、公私益交融的糾紛一并解決實(shí)在是公益訴訟不能承受之重。更為重要的是，即使司法裁決在化解復(fù)雜環(huán)境損害糾紛中比行政處理方式更優(yōu)，更容易平衡各方利益，結(jié)果更公平。但也只能得出此類案件更適合運(yùn)用司法程序來化解，卻無論如何得不出這一司法程序的啟動者應(yīng)為環(huán)保行政部門的結(jié)論。

（五）設(shè)置行政前置程序無法過濾“怠于行政職責(zé)”之訴

曹文指出：“環(huán)境行政職能部門提起環(huán)境公益訴訟時，為了防止其怠于行政職責(zé)的履行，立法上也應(yīng)設(shè)立‘行政程序前置’，即要求環(huán)境行政部門對職權(quán)范圍內(nèi)的環(huán)境公益侵權(quán)行為，窮盡執(zhí)法行為仍然無法解決環(huán)境問題時方可提起環(huán)境公益訴訟?！苯梃b防止濫訴的行政前置程序?yàn)榄h(huán)保部門提起公益訴訟設(shè)置一個過濾程序的建議很有創(chuàng)意，但筆者卻認(rèn)為沒有可行性，根本無法起到過濾“怠于行政職責(zé)”之訴的功能。原因在于：

第一，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法不盡人意的原因既有主觀原因，也有客觀原因，在這個過濾程序中，環(huán)保行政部門提起環(huán)境公益訴訟時只有證明自己窮盡了其行政職能仍無法解決環(huán)境公益受損時法院受理才具有合理性，即只有在環(huán)保部門客觀不能的情況下才應(yīng)當(dāng)賦予其提起環(huán)境公益訴訟原告資格。而將環(huán)境行政職權(quán)的失效區(qū)分為權(quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”和不主動履行職責(zé)推卸責(zé)任的“主觀不能”在理論上可以成立，但在司法實(shí)務(wù)中卻根本難以加以區(qū)分。因?yàn)榄h(huán)保行政部門為了推卸責(zé)任避免成為環(huán)境公益訴訟的被告，總是會千方百計地為自己主觀不欲履行職責(zé)尋找客觀不能的理由。因此，法院在司法技術(shù)層面無法區(qū)分行政職權(quán)失效的真正原因是否為客觀不能，從而無法決定是否應(yīng)該受理。

第二，行政前置程序發(fā)揮過濾怠于行政職權(quán)之訴功能的前提是影響環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因?yàn)闄?quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”因素。確實(shí)，我們無法否認(rèn)當(dāng)前環(huán)保部門的職權(quán)狀況存在權(quán)力不足、運(yùn)行乏力的事實(shí)，但這種“客觀不能”是否為環(huán)境行政職權(quán)失效的根本原因？在人性假設(shè)理論中我們一直將政府及各級行政機(jī)關(guān)看成全能的“理想人”，這種人性假設(shè)誤區(qū)引導(dǎo)我們將作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體設(shè)定為絕緣于私人利益、部門利益而純粹追求環(huán)境公共利益的“生態(tài)人”。而事實(shí)上他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，“環(huán)境行政執(zhí)法部門和人員不會在環(huán)境公共利益的增加和環(huán)境社會成本的降低之中獲得收益……與此相反，環(huán)境行政部門、執(zhí)法人員與企業(yè)的利益具有相關(guān)性，在這種內(nèi)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，環(huán)境行政部門和執(zhí)法人員往往會想方設(shè)法地追求自身利益的擴(kuò)充與滿足，從而易于受到被監(jiān)管企業(yè)或人員的‘操縱與控制’?！币虼?，導(dǎo)致環(huán)境行政效率低下的根本原因是環(huán)境執(zhí)法主體的自身利益與公眾的環(huán)境公共利益之間缺乏關(guān)聯(lián)性，從而缺乏嚴(yán)格執(zhí)法的動力和主觀意愿，而非權(quán)力不足、運(yùn)行乏力等“客觀不能”因素。

第三，如果環(huán)保行政部門真能證明自己已經(jīng)窮盡了執(zhí)法行為，卻仍然無法解決環(huán)境公益受損問題，那么環(huán)保行政部門在證明自己已經(jīng)盡職盡責(zé)的同時其實(shí)也意味著環(huán)境行政執(zhí)法的使命和功能已經(jīng)完成，剩下的應(yīng)該是需要發(fā)揮社會公眾及司法權(quán)運(yùn)行對行政執(zhí)法不能所致的環(huán)境公益受損的彌補(bǔ)功能了。

因此，從前述理由均不能得出應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)保部門公益訴訟原告資格的結(jié)論。從邏輯上看，行政管理權(quán)運(yùn)行的不足是公益訴訟制度得以產(chǎn)生的前提而非行政部門成為公益訴訟原告的前提。從人性假設(shè)的角度來看，行使環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)保部門并非全能的“理想人”，而只是具有有限理性的“經(jīng)濟(jì)人”。正因?yàn)榄h(huán)境公益本身的特殊性，更難以寄希望于僅僅憑借環(huán)保部門本身的自律來尋求環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)。從法社會學(xué)的角度來看，環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建確實(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)其工具性價值即該制度的實(shí)際社會效果，但工具性價值與目的性價值是內(nèi)在統(tǒng)一的，偏離制度設(shè)計的目的性價值而去追求工具性價值不僅會與制度本身的屬性不符，而且最終也無法實(shí)現(xiàn)其工具性價值。因此，在一般情況，環(huán)保行政部門不宜作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體，賦予環(huán)保行政部門原告資格的確有促使其怠于履行行政職權(quán)之嫌。

曹文的論辯顯得異常蒼白無力的根本原因在于，該論點(diǎn)固守著環(huán)境管理的行政命令型傳統(tǒng)模式，陷入將政府及環(huán)保行政部門作為全能“理想人”的人性假設(shè)誤區(qū)，并過于迷信環(huán)保行政部門在環(huán)境管理中的作用，而對其作為管理部門的有限理性卻缺乏應(yīng)有認(rèn)識，并忽視了公民個人和環(huán)保團(tuán)體在環(huán)境公益訴訟中的基礎(chǔ)地位。

三、環(huán)境公益訴訟的主體資格厘定

環(huán)境公益訴訟在原告資格上突破了傳統(tǒng)訴訟中與被訴標(biāo)的之利害關(guān)系的限制，學(xué)界認(rèn)為公民個人、環(huán)保團(tuán)體、環(huán)保行政部門、檢察機(jī)關(guān)等眾多主體均可能成為潛在原告，從而導(dǎo)致對上述主體的原告資格爭議不斷。許多學(xué)者從各潛在主體擔(dān)任公益訴訟主體的優(yōu)劣比較中得出環(huán)境行政部門、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得原告資格，司法實(shí)踐中也屢屢有由行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件。但筆者認(rèn)為，僅僅從各潛在主體本身的角度來探討公益訴訟主體的順位難免有失偏頗，因?yàn)楦鳚撛谥黧w擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)劣勢只是影響主體資格的外因，而公益訴訟制度本身的屬性才是決定原告資格選擇的內(nèi)因，決定環(huán)境公益訴訟主體資格和順位的根本因素是公益訴訟制度本身，因此，應(yīng)當(dāng)從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性、價值取向來考查環(huán)境公益訴訟主體資格和順位問題。

（一）環(huán)境公益訴訟的制度生成背景預(yù)設(shè)了環(huán)境公益訴訟的訴訟主體

從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來看，環(huán)境管理公權(quán)力運(yùn)行在應(yīng)對環(huán)境損害問題上的失效是需要構(gòu)建該制度的基本前提。

環(huán)境公益的公共產(chǎn)品屬性使市場機(jī)制在環(huán)境公益的提供和配置上發(fā)揮的作用十分有限，市場這只“看不見的手”難以自發(fā)對環(huán)境公益進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，市場機(jī)制在環(huán)境公益的充分供給和合理配置上的失靈為政府公權(quán)力介入環(huán)境管理提供了合理性，在此基礎(chǔ)上通過立法賦予環(huán)境行政執(zhí)法部門對環(huán)境保護(hù)的職權(quán)成為必然。如果享有環(huán)境行政管理權(quán)的環(huán)境行政部門始終代表著環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，則環(huán)境公益的供給大體上是充分的，環(huán)境產(chǎn)品的配置基本上合理，環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀應(yīng)該逐漸好轉(zhuǎn)。然而，事實(shí)并非如此，環(huán)境行政執(zhí)法效率低下和環(huán)境質(zhì)量整體上的持續(xù)惡化如同一個硬幣的兩面，共同佐證了我國目前環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行在環(huán)境保護(hù)上的失效。

構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的必要性正是源于行政執(zhí)法機(jī)制在環(huán)境保護(hù)上失效這一基本事實(shí)。從實(shí)證的角度來考察，再強(qiáng)大的行政執(zhí)法權(quán)也會存在執(zhí)法資源不足的問題，即使美國政府也“永遠(yuǎn)不可能擁有足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)控每一個污染源”。從管理學(xué)的角度來看，即使環(huán)境行政部門始終代表環(huán)境公益并勤勉履行職權(quán)，環(huán)境行政部門的行政決策也有可能存在失誤，信息不對稱、環(huán)境監(jiān)管的高成本等因素決定了環(huán)境行政部門的理性是有限的，環(huán)境行政執(zhí)法行為并非都會導(dǎo)致環(huán)境公益的增加。更重要的是，作為監(jiān)管者的環(huán)境執(zhí)法主體并非是始終代表環(huán)境公益的“理想人”，環(huán)境行政部門也是有著自身利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)其部門自身利益與環(huán)境公益之間缺乏關(guān)聯(lián)性時就會失去嚴(yán)格執(zhí)法的動力甚至基于利益而與污染企業(yè)合謀，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)制在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失效。

是故，建立環(huán)境公益訴訟制度的基本目標(biāo)是：通過對傳統(tǒng)訴訟機(jī)制的突破，借助司法的力量，敦促公權(quán)力機(jī)關(guān)勤勉履行行政職權(quán)，對危害環(huán)境公益的行為（包括一般市場主體的排污行為、生態(tài)破壞行為和公權(quán)力機(jī)關(guān)的違法行為）進(jìn)行監(jiān)督，并填補(bǔ)傳統(tǒng)救濟(jì)機(jī)制對環(huán)境公益救濟(jì)的缺位，以維護(hù)或增進(jìn)環(huán)境公益。環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對象主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為。因此，從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來考察，作為該制度規(guī)制對象的行政主體無論如何都不可能成為最佳原告。

（二）環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在本質(zhì)決定了環(huán)境公益訴訟的原告選擇

環(huán)境公共信托理論是環(huán)境公益訴訟制度的主要理論依據(jù)。信托作為一種財產(chǎn)制度最早可以追溯至公元前的古埃及，而“公共信托”理論傳統(tǒng)上被用于解決公用海域和航行、捕魚及商業(yè)水域問題，其基本理論源于羅馬法?！恫槭慷∧岱▽W(xué)綱要》指出：根據(jù)自然法，空氣、流水、海洋及海岸為全人類共有，為了公共利益和公眾利用之目的而通過信托方式由國王或政府持有。公共信托理論后來在英國得到了發(fā)展并成為美國法律體系的重要組成部分?！吨腥A人民共和國信托法》指出，所謂信托，是指委托人基于對受托人的信任，將其財產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為。英美學(xué)者通常認(rèn)為信托是一種信任關(guān)系（ fiduciary relation-ship），在這種關(guān)系中，信托人為了他人利益而享有該特定財產(chǎn)的法律上的所有權(quán)，該他人作為受益人則享有該特定財產(chǎn)的衡平法上所有權(quán)。受托人享有的主要是一種純粹管理性權(quán)利，受益人則擁有純粹的收益權(quán)利。1970年，美國學(xué)者薩克斯將公共信托理論引入到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，他認(rèn)為“陽光、水、野生動植物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn)；公民為了管理它們的共有財產(chǎn)，而將其委托給政府，政府與公民從而建立起信托關(guān)系?！备鶕?jù)這一理論，清潔的空氣、純凈的水等公共自然資源是全體人民的共同財產(chǎn)，國家作為這些信托財產(chǎn)的受托人享有法律上的所有權(quán)，必須為全體人民的利益而保護(hù)和管理這些財產(chǎn)。在公共信托法律關(guān)系中，政府作為公共信托財產(chǎn)的管理人是為了受益人的利益而進(jìn)行管理活動的，因此，一旦受托人有怠于履行其職責(zé)的行為，公眾作為公共自然資源衡平法上的所有人，有提起關(guān)于公共信托的空氣、水和其他資源的訴訟的起訴權(quán)。由于公共信托理論“始終要嚴(yán)加防范公權(quán)力對公共信托財產(chǎn)的侵蝕。因此，如何制約公權(quán)力、最大限度地維護(hù)公共信托財產(chǎn)是公共信托理論的核心?！?/p>

建立在公共信托理論基礎(chǔ)上的環(huán)境公益訴訟制度的目標(biāo)是維護(hù)環(huán)境公益，實(shí)現(xiàn)途徑是通過訴訟對所有危害或可能危害環(huán)境公益的行為進(jìn)行監(jiān)督，既包括私主體的危害行為，也包括公權(quán)力機(jī)關(guān)的危害行為，因此，環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)可以是私權(quán)對私權(quán)的監(jiān)督或者是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督。然而，公共信托理論的核心是“如何制約公權(quán)力”以最大限度地“維護(hù)公共信托財產(chǎn)”，而我國環(huán)境管理公權(quán)力運(yùn)行的失效是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的前提，因此，環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)制對象主要是公權(quán)力機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是環(huán)保行政部門怠于行使行政職責(zé)的行為，環(huán)境公益訴訟制度的本質(zhì)屬性和基本功能是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督而不是相反。環(huán)境行政公益訴訟直接針對的是行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，在性質(zhì)上是私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督自不待言，即使在環(huán)境民事公益訴訟中，窮盡行政手段的行政前置程序仍然意味著環(huán)境民事公益訴訟也是私權(quán)對公權(quán)的一種監(jiān)督，原告提起訴訟前需告知負(fù)有職責(zé)的行政主體，這一程序設(shè)置的目的之一便是督促有責(zé)的公權(quán)力機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)。私權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督比我國傳統(tǒng)的公權(quán)對公權(quán)的監(jiān)督效果更優(yōu)①。因此，環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)和質(zhì)的規(guī)定性決定了環(huán)境公益訴訟的最佳原告應(yīng)為公民和環(huán)保團(tuán)體?！傲私庠撐廴驹吹墓窕蛘攮h(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者”，美國環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)正是源于這一認(rèn)識。

（三）環(huán)境公益訴訟的價值取向邏輯演繹出環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體

20世紀(jì)90年代以來，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政轉(zhuǎn)向，新公共行政鼓勵公民以個體或集體的形式廣泛參與公共事務(wù)中，從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲。以行政機(jī)關(guān)為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部內(nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向更注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政?！跋鄬τ趥鹘y(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了、淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神。”民主價值在公共行政中逐步取得核心地位，“如果行政的確是當(dāng)代政府的核心，那么21世紀(jì)的民主理論必須擁抱行政?！?/p>

以國家權(quán)力為中心的權(quán)威型環(huán)境治理模式正是傳統(tǒng)管理行政的寫照，這一治理模式在實(shí)踐運(yùn)行中陷人多重困境：環(huán)境法的約束力被軟化、運(yùn)動式執(zhí)法、政府基于利益與企業(yè)結(jié)盟、權(quán)力尋租乃至“以權(quán)代法”現(xiàn)象在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域十分常見，為有效化解當(dāng)前環(huán)境治理面臨的諸多困難，環(huán)境治理模式必須轉(zhuǎn)向新型的公共治理模式——“一種與權(quán)威型環(huán)境治理模式相對的民主合作型環(huán)境治理模式”。在這種新型的公共治理框架下，公權(quán)力機(jī)關(guān)、企業(yè)、公眾和環(huán)保團(tuán)體等多個主體之間不僅存在著“命令一服從”型的垂直關(guān)系，更包含著“協(xié)商一合作”的橫向關(guān)系，這種模式的核心在于“環(huán)境治理的民主化及其實(shí)現(xiàn)程序”，“將公共權(quán)力、公共行政過程置于公眾持續(xù)且直接的參與和表達(dá)之上”。任何法律的創(chuàng)制都凝結(jié)著人的法律信仰并被賦予了一定的價值使命．環(huán)境公益訴訟制度也不例外，環(huán)境公益訴訟是民主合作型環(huán)境治理模式下以法律形式為落實(shí)公眾參與而開辟的一條新路徑，環(huán)境民主是環(huán)境公益訴訟的基本價值取向。由于“政府在對環(huán)境公共權(quán)力的行使過程中缺乏與公眾進(jìn)行充分聯(lián)系和溝通的動力，導(dǎo)致公眾的環(huán)境利益訴求，尤其是弱勢群體的環(huán)境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。如果沒有正當(dāng)合法的機(jī)制安排，這類環(huán)境利益訴求和互動合作只能采取體制外的形式?！睘榱吮苊鈱χ刃騼r值的沖擊，必須在民主價值的引導(dǎo)下作出合理的制度安排使公眾和政府之間能有效地溝通和協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟正是通過放松對訴訟主體資格的限制，使個人和環(huán)保團(tuán)體都有機(jī)會踏上這條溝通之途。在此意義上，將公民個人排除在公益訴訟大門之外的所謂公益訴訟并非真正意義上的公益訴訟。

社會團(tuán)體在某種程度上是個體的集合，環(huán)保團(tuán)體具有的公益性、專業(yè)性、非營利性等特征，無疑比分散的單個個體更能勝任公益訴訟主體角色，而從訴訟動力來看，環(huán)保團(tuán)體也是最有可能提起環(huán)境公益訴訟的“勇敢者”，“在公益法團(tuán)體看來，法律不僅僅是一種解決爭端的方式，更應(yīng)該是獲得社會正義的工具。他們關(guān)注公共問題而不是私人問題，著眼于改變而不僅僅是支持現(xiàn)有的法律和社會結(jié)構(gòu)，特別是社會中權(quán)力的分配?！闭窃谶@些理念的支撐下，環(huán)保團(tuán)體成為大多數(shù)國家環(huán)境公益訴訟的主要力量。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上再次確認(rèn)了環(huán)保團(tuán)體的起訴資格，并進(jìn)一步明確了“法律規(guī)定的有關(guān)組織”提起公益訴訟的條件，這無疑是立法的一大進(jìn)步。但該條款對相關(guān)社會組織提起公益訴訟的條件設(shè)置不甚嚴(yán)謹(jǐn)，該條款規(guī)定相關(guān)社會組織提起公益訴訟設(shè)置的條件之一是“連續(xù)五年以上‘無違法記錄’”，但卻沒有明確“無違法記錄”的具體范圍，如果對這一限制性條件做寬泛的解釋則對于社會組織過于苛刻，因?yàn)榫娴茸钶p微的處罰也是會記錄在案的違法行為，而對于一個存續(xù)五年以上的社團(tuán)來說，要找出可以處以最輕微處罰的行為并非難事，這就為法院和有關(guān)機(jī)關(guān)選擇性地阻卻部分環(huán)保團(tuán)體的起訴埋下了伏筆。而且，有些輕微的違法行為并不影響社會組織維護(hù)環(huán)境公共利益的代表性及提起公益訴訟的能力。

結(jié)論

環(huán)境公益訴訟制度的功能定位是對行政管理權(quán)的補(bǔ)充而非替代，寄希望通過賦予環(huán)保行政部門公益訴訟原告資格以應(yīng)對環(huán)境公權(quán)力的不足并進(jìn)而對環(huán)境管理體制的缺陷進(jìn)行矯正是公益訴訟制度不能承受之重。從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景、本質(zhì)屬性及該制度的民主價值取向均推演出環(huán)境公益訴訟的基本起訴主體為公民個人和環(huán)保團(tuán)體。但筆者并非否定公權(quán)力機(jī)關(guān)在特定情形下成為原告，公權(quán)力機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的唯一情形是出現(xiàn)了“勇敢者缺位”，即環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生，有關(guān)部門窮盡行政手段仍不能阻止該結(jié)果，又無公民或環(huán)保團(tuán)體提起公益訴訟，這時公權(quán)力機(jī)關(guān)可以被賦予原告資格啟動環(huán)境公益訴訟。因此，環(huán)境公益訴訟原告資格的完善需要從以下幾個方面人手：第一，立法應(yīng)當(dāng)盡快賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格。第二，將新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對環(huán)保團(tuán)體的限制條件作嚴(yán)格解釋，即將“連續(xù)五年以上無違法記錄”限定為對代表公共利益提起訴訟構(gòu)成影響的“重大違法記錄”，并對具體情形進(jìn)行列舉，以免誤傷環(huán)保團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟的積極性。第三，明確公權(quán)力機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟替補(bǔ)主體的范圍和起訴條件。

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篇10

一、基本問題梳理

環(huán)境公益訴訟是指法律允許我國公民個體、相關(guān)團(tuán)體在具體國家機(jī)關(guān)、單位或者組織相關(guān)權(quán)力行使不當(dāng)，使得公共利益面臨損害或有損害之虞時，為了公眾之利益而向司法機(jī)關(guān)中的人民法院提訟的制度。其最終目標(biāo)是維護(hù)國家利益，保障公民憲法中所享有的基本權(quán)利。

2012年《民事訴訟法》第55條首次將環(huán)境公益訴訟納入我國法律，該條明確規(guī)定了對損害公共利益的行為，有關(guān)組織和法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以提訟，其中就包括環(huán)境污染案件。這不僅是我國民眾環(huán)保意識的覺醒和司法進(jìn)步的表現(xiàn)，更多的是體現(xiàn)了公民對國家事務(wù)的監(jiān)督和管理，積極鼓勵公民有效參與到環(huán)境公益事務(wù)中來，對于社會公平正義的實(shí)現(xiàn)具有促進(jìn)作用。

二、環(huán)境公益訴訟濫用的主要形式

中國人素有“厭訟”心理，遇事不愿“打官司”，習(xí)慣私了。但長期以來，法律對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格、公共利益等問題缺乏明確具體的規(guī)定，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟案件要么得不到法院的立案受理，要么原告只要認(rèn)為受到了侵害，且此種侵害是因環(huán)境污染所引起，即通過司法機(jī)關(guān)的訴訟途徑解決，以致于濫訴情況出現(xiàn)。此類案件中濫用訴訟權(quán)利，造成了司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，亦使得被告合法權(quán)益出現(xiàn)被侵害的可能性。當(dāng)前我國司法實(shí)踐中，濫用訴權(quán)可歸納為故意、放任和過失三種情形。

其一，故意濫用環(huán)境訴權(quán)。司法實(shí)踐中，可能會出現(xiàn)原告為了使被告利益受損，為了達(dá)到私人不良或違法企圖，故意借助訴訟形式給被告進(jìn)行“騷擾”，造成被告利益受侵害或者放任具體侵害結(jié)果的出現(xiàn)，致被告于某種困境之中，擾亂其正常的生產(chǎn)、生活秩序。此種情形，違反了相關(guān)的法律規(guī)定，影響了正常的司法秩序，阻礙了中國的法治進(jìn)程。

其二，放任提起環(huán)境公益訴訟。根據(jù)《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，原告提訟必須有證據(jù)證明環(huán)境污染受侵害的事實(shí)和損害結(jié)果的發(fā)生，如果原告沒有足夠的證據(jù)或證據(jù)不充分就妄然的向法院提訟，勢必會給被告造成不必要的麻煩，同時也會給法院帶來大量的工作，最終造成人力、物力和財力的浪費(fèi)。

其三，過失行為導(dǎo)致錯誤。雖然過失不像故意那樣，不是原告所積極追求的效果，但是如果僅僅是因?yàn)闀r的過失，給被告造成不必要麻煩的，原告的權(quán)就應(yīng)該受到一定的限制。在環(huán)境公益訴訟原告資格不確定、公共利益界定不明晰的情形下，分析原告濫用訴權(quán)的形式是有必要的，只有明確原告濫用訴訟的形式，方可采取相應(yīng)的措施，規(guī)避環(huán)境公益訴訟被濫用，才可以對惡意濫用訴權(quán)的相關(guān)人員進(jìn)行法律制裁，維護(hù)合理的司法秩序，彰顯法律的權(quán)威。

三、濫用環(huán)境公益訴訟之具體規(guī)制

普通公民提前環(huán)境公益訴訟的初衷不盡一致，不排除是為了追求單位或者個人的私利，亦不排除為了“出名”或者相關(guān)物質(zhì)獎勵，如若是此種情形之下提起環(huán)境公益訴訟，勢必會增加司法機(jī)關(guān)辦案的壓力，影響被告的正常生活或生產(chǎn)秩序。同時，舉證責(zé)任倒置適用于普通公民提起環(huán)境公益訴訟，原告提訟的門檻低，均有可能導(dǎo)致濫訴情況出現(xiàn)?；诖松戏治觯瑢Νh(huán)境公益訴訟行為進(jìn)行合理規(guī)制，預(yù)防濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，是當(dāng)前擺在我們面前的重要挑戰(zhàn)。

首先，實(shí)行原告資格審查制度。訴訟原告主體的范圍較大，是環(huán)境公益訴訟案件的特點(diǎn)之一。在我國雖然歷來有“厭訟”的傳統(tǒng)，但不排除有人為了追求某種利益，隨意提起環(huán)境公益訴訟。為了防止“不適格”原告主體的出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對原告資格進(jìn)行合理審查。司法機(jī)關(guān)在具體案件的受理前，應(yīng)以合理地方式審查原告的身份是否符合的條件，搜集的相關(guān)證據(jù)是否具有關(guān)聯(lián)性、合法性，亦可嘗試通過聯(lián)合其他環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)或者環(huán)保人士，在充分、合理的審查之基礎(chǔ)上，確定案件是否立案及進(jìn)行后續(xù)的審理程序。誠然，此類制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)在公正優(yōu)先的同時，兼顧效率，不得設(shè)置過于復(fù)雜的程序，而阻礙了正常的環(huán)境公益訴訟案件程序的提起。

其次，設(shè)立行政先置程序。負(fù)有監(jiān)督和保護(hù)職能的環(huán)保行政部門，在對環(huán)境進(jìn)行管理的過程中發(fā)揮著重要的作用。但環(huán)境污染日益加劇，與環(huán)保行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不力不無關(guān)系。如果原告未經(jīng)過環(huán)保部門的處理，直接進(jìn)入司法程序中的提訟環(huán)節(jié)，極易導(dǎo)致本應(yīng)該行政機(jī)關(guān)發(fā)揮的職能無法充分發(fā)揮。長此以往，相關(guān)行政機(jī)關(guān)不作為問題難以解決，司法機(jī)關(guān)的司法秩序也難以得到全面保障。故，可以設(shè)立行政先置程序，借鑒美國司法實(shí)踐中的相關(guān)做法。環(huán)境公益訴訟案件人在具體解除司法機(jī)關(guān)之前，可以有權(quán)向行政機(jī)關(guān)尋求合理解決方式，如相關(guān)行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的期限內(nèi)未有采取有效措施解決相關(guān)問題，此時，人可以直接向司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。筆者認(rèn)為，此種先置程序的設(shè)置對于環(huán)境公益訴訟之濫訴訟情形的出現(xiàn)具有一定預(yù)防功能。

最后，建立濫用環(huán)境公益訴訟侵權(quán)責(zé)任制度。英美法系國家中濫訴侵權(quán)責(zé)任制度的設(shè)置由來已久，實(shí)踐證明，其有效防止了濫訴情形的出現(xiàn)。我國應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家關(guān)于環(huán)境公益訴訟合理的預(yù)防濫訴制度，為我所用。我國應(yīng)該嘗試在相關(guān)法律法規(guī)中明確，原告沒有正當(dāng)合理的理由，提起環(huán)境公益訴訟之后致使被人遭到損害后果，原告應(yīng)負(fù)相應(yīng)侵權(quán)責(zé)任。應(yīng)該在精神、物質(zhì)雙重層面進(jìn)行合理補(bǔ)償。對于普通公民濫用公益訴訟的情形，可通過調(diào)解或者民事訴訟程序化解。對于司法機(jī)關(guān)濫用公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)啟動國家賠償程序解決。此外，學(xué)界有人認(rèn)為，可通過讓原告交納保證金以避免訴權(quán)濫用，筆者認(rèn)為此種做法并非是明智之舉。應(yīng)該通過合理的制度設(shè)計，來預(yù)防濫訴情形發(fā)生。為了鼓勵公民積極的行使訴權(quán)，保護(hù)環(huán)境公益，應(yīng)積極的號召建立獎勵機(jī)制。同時，為了防止訴權(quán)被濫用，法院在審理環(huán)境公益訴訟案件時，在訴訟費(fèi)用的減免上應(yīng)有一定的限度，適用調(diào)解原則時也要掌握一定的限度?？傊?，提起環(huán)境公益訴訟要以不損害社會公共利益為限度。（作者單位：山東省平邑縣法律援助中心）

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