導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇社會保障研究論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內容能為您提供靈感和參考。

篇1

一是否建立完善的社會保障體系是好的市場經濟和壞的市場經濟的分水嶺

社會保障不僅僅是一項經濟制度，它還是并且主要是一項社會制度，社會的基礎建設。社會保障不僅僅是一種經濟補償、經濟支援。它更是一種社會補償、社會關懷、社會支援。對那些在市場競爭中的失利者、弱勢群體和邊緣群體而言，社會保障表示了社會對他們的承諾和保護：不論他們遇到多大的困難和風險，社會承諾保障他們的基本生活和起碼的尊嚴。

但是，在我們大力推進社會主義市場經濟體制建設的時候，人們注意到了充分認識和高度肯定市場經濟的巨大優(yōu)越性，這當然是必要的，卻對社會保障制度的獨立價值和作用強調不夠，因而對市場經濟體制和社會保障制度的關系認識模糊。就人的需要而言，好的市場經濟應該能夠普遍地滿足每個社會成員的生存和發(fā)展的需求，但這卻是單靠市場經濟制度本身難以做到的。市場經濟是通過市場機制來實現(xiàn)資源配置的經濟制度，它的核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員的自身稟賦包括受教育水平、體能和工作能力不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，在分配領域中必然損益有別，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。改革開放以來，在從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，一部分國有企業(yè)被兼并破產，還有相當部分企業(yè)因嚴重虧損而面臨困境，由此出現(xiàn)了規(guī)模空前的下崗和失業(yè)現(xiàn)象，一些國有企業(yè)的職工以及部分離退休人員的生活發(fā)生困難，一部分人甚至跌落到貧困線以下，而大量財富卻向少部分人手里集中。社會保障是政府通過法律和制度手段，籌集社會保障基金，對社會成員在年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、遭遇災害，面臨生活困難時給予必要的救助和保護，以滿足社會成員基本生活需要的制度安排。它的基本功能是保障公民的生存權，進而為實現(xiàn)每個人的發(fā)展權提供基礎條件。通過建立醫(yī)療保障制度、社會救助制度、實施失業(yè)者職業(yè)技能培訓等措施，保障人的發(fā)展權利，拓展人們的發(fā)展空間。因此，社會保障是實現(xiàn)公民生存權和發(fā)展權的重要方式。

與市場經濟的競爭機制不同。社會保障制度是人們通過達致社會合作而形成的一種公共品。在這里，人和人之間是非競爭的關系。而每一個人都有可能成為弱者，都有可能遭遇危險，又都需要維護自己生存和發(fā)展的權利。社會保障就是人們達成的風險共擔、同舟共濟的契約和道德承諾，個人與社會之間有了這個相互承諾，人與人之間才能擺脫那種“豺狼式”的狀態(tài)；人與社會之間才能擺脫那種只向社會索取，不向社會貢獻的關系。只有這種社會承諾建立起來了，市場規(guī)則、法律規(guī)定才可能被遵守。從這個意義上說，市場規(guī)則、法律規(guī)定都以人與社會之間的公平契約為前提。所以，市場經濟和法制雖然都是和諧社會的基礎，但都離不開公平契約這個基礎。

就社會發(fā)展而言，好的市場經濟應該能夠促進社會穩(wěn)定，實現(xiàn)經濟與社會協(xié)調發(fā)展。這也不能單靠市場機制本身，而要靠市場經濟制度和社會保障制度的結合才能做到。市場機制配置資源的特點是優(yōu)質資源向能夠獲得最大效益的方向流動。這些年，隨著市場經濟的發(fā)展，農村以及中西部地區(qū)的優(yōu)質資源——青壯勞動力、財力和物力迅速向城市、向工業(yè)、向發(fā)達地區(qū)集聚，“三農”問題積累日甚，地區(qū)差別繼續(xù)擴大，社會發(fā)展難以平衡。社會保障具有國民收入再分配的功能，通過社會保障基金在高收入者和低收入者之間的轉移支付，使國民收入的再分配向低收入者傾斜，從而調節(jié)社會成員之間的收入差距，維持低收入者的基本生活，以促進社會公平，實現(xiàn)社會穩(wěn)定，社會保障不僅是一種重要的利益平衡機制，而且也是市場運行和經濟發(fā)展的基礎性支撐。

社會保障制度可以保證社會基本生活水平的穩(wěn)定性，推動有效需求適度增長。通過國民收入再分配，積累社會保障資金，形成個人收入不確定部分的補充，當宏觀經濟大局、微觀經濟態(tài)勢發(fā)生不期而至的變故，人們面臨失業(yè)、退休、生病和出現(xiàn)事故傷殘等難以抗拒的風險時，社會保障提供了相對比較穩(wěn)定的收入，來滿足基本需要。從而恢復和保持有支付能力需求的適度增長。社會保障制度改善了人們的收入預期，提高了人們的安全感，有利于擴大消費需求，從而減少經濟波動對人們的影響，有利于保持經濟的可持續(xù)發(fā)展。

從長遠看，21世紀前20年既是我國全面建設小康社會的機遇期，也是進入老齡社會的風險期。我國是在剛剛進入低水平、不全面的小康社會情況下，迅速跨入老齡社會的發(fā)展中國家。而這一時期又是以獨生子女勞動力為就業(yè)主力軍的階段，我國的就業(yè)結構、消費結構面臨重大調整，這都將影響經濟發(fā)展的活力。養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障制度是協(xié)調代際分配關系、當前利益和長遠利益關系的重要制度，對于經濟可持續(xù)發(fā)展社會可持續(xù)發(fā)展、保持國家長治久安具有重要意義。

社會保障是相對獨立的社會體制，它包括經濟制度，但并不限于資金籌集和發(fā)放，管理和運營，不僅僅是現(xiàn)金保障，還包括服務保障、權益保障、組織保障乃至精神保障。因此，簡單地說社會保障制度是“市場經濟體制的重要組成部分”是不夠準確的，正如不能把政治制度、宗教制度看做“市場經濟體制的重要組成部分”一樣。盡管這些制度都要與“市場經濟體制”相配套、相適應，但社會保障制度畢竟有自己的獨立體系，不能歸結為“市場經濟體制”。

二社會保障的首要功能：為社會公平提供制度基礎

中國有13億人口，又是一個發(fā)展中國家，以并不充足的財力解決世界上最龐大人群的社會保障問題，這是一項空前艱巨的偉大事業(yè)。特別是中國加強社會保障制度建設的背景，是從計劃經濟向市場經濟的轉軌，各種社會制度，包括生產資料所有制結構、收入分配制度、財稅制度、社會管理體制等等都在發(fā)生重大調整，在這種情況下，政策供給不足、滯后并且前后不一致，難免經常發(fā)生。

在我國，社會保障制度改革和建設的大力推進，確實是與建立社會主義市場經濟體制相伴隨的。但這一點并不意味著社會保障必定是依附于市場經濟的。事實上，不搞市場經濟，也要搞社會保障，但社會保障的獨立地位卻一度被有意無意地掩蓋了。仿佛只是為了配合國有企業(yè)改革，為了給企業(yè)卸掉社會包袱、增強企業(yè)的市場競爭力才需要搞社會保障。后來，又仿佛是為了解決下崗失業(yè)職工安置問題，為了解決農民工問題，才需要搞社會保障。這樣一來，社會保障好像只是為了解決一時的具體問題，它作為一項長期的基本的制度安排的意義被淡化了，其社會功能被忽略了。

在財力不足的情況下推進社會保障制度建設，又希望這項制度能夠自我運行，著重考慮經濟效益是可以理解的，從效率的角度講也是具有合理性的。但是繳費多的人國家財政和企業(yè)單位給予的補貼也多，而少繳費則少補貼，不繳費則無補貼。這樣一來，在個人收入差距本來就在迅速拉大的背景下，社會保障制度不但沒有起它應該起的縮小貧富差距的作用，反而在不經意間助長了差距拉大的趨勢。

長期以來，社會保障考慮的對象范圍主要限于城市居民，廣大農村除少數有條件的地方自行實施了局部的、有限的社會保障以外，全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度供給基本付諸闕如。例如，在城市實行了最低生活保障制度，3000萬城市貧困人口得到了這張“安全網”的有力保護，但在廣大農村至少也有3000萬貧困人口翹首以待的同樣的制度性保障卻遲遲不能出臺，在城鄉(xiāng)差距迅速拉大的背景下，這種制度安排不但沒有起它應該起的在城鄉(xiāng)居民之間促進社會公平的作用，反而在不經意間助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢。

社會保障制度有利益的層面，也有價值的層面。它的價值追求本來是為了促進和實現(xiàn)社會公平。如果社會保障的理念不明確，只講“效率”，只追求經濟效益不追求社會效益，它就可能陷在利益的計較中，模糊了方向。實現(xiàn)社會公平是社會保障制度的首要社會功能與核心價值關懷，因而是這項制度的靈魂。

從社會保障制度比較健全的國家和地區(qū)的實例看，盡管不能簡單地說社會公平程度一定與社會保障制度的健全程度成正比，但大體上還是可以看出二者之間的確具有一定的相關性。例如英國，在1994—1995財政年度，初始收入分配中，20%高收入家庭與20%低收入家庭的平均收入相比，二者相差19.8倍，但是經過收入和消費稅收以及社會保障等福利制度的調節(jié)之后，最終收入差距縮小到3.7倍。再比如芬蘭，如果單看收入差距，大致在120歐元—1800歐元之間，為15倍，與月工資（200—3000）差距相一致。但月工資在1600歐元以上者不享受國家養(yǎng)老金，月工資在200歐元—1600歐元之間者，享受國家養(yǎng)老金的數額逐步減少，大約從每月440歐元減到0.月工資在2000歐元以上者，不享受住房津貼，月工資在200—2000之間者所享受的住房津貼也逐步減少。這樣調整下來，雖然月工資收入相差15倍，但享受養(yǎng)老金的差距卻在720歐元-1280歐元之間，僅為1.7倍。

世界各國的社會保障制度因種種原因，而存在巨大的差異。但這項制度是有共同理念基礎的。這個基礎就是社會公正的理念。在市場經濟社會，如果沒有起碼的社會公正，這個社會不可能是一個文明的現(xiàn)代社會。所以，從“貝弗里奇報告”到北歐社會的“均等化原則”，從“基本需要”到“基本權利”，社會公正的基本理念得到了維護，從而社會保障也從市場經濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會的一個重要基礎。

在和諧社會建設中，要求社會保障發(fā)揮的作用主要是促進社會公平。社會的公平正義顯然主要依靠包括稅收制度、財政轉移支付制度、教育制度等等各項社會制度的共同作用，其中，社會保障制度是當仁不讓的主要功能承擔者。當然，社會保障制度發(fā)揮好了對促進實現(xiàn)社會公平的作用，也就同時可以對和諧社會建設的其他方面做出相應的貢獻。

三適度公平就是底線公平

對于社會公正，過去主要是從社會倫理、社會價值的層面去理解的。自羅爾斯提出“作為社會公平的公正”以后，社會公正落實到了經濟利益調節(jié)和補償、社會差距的縮小和社會機會的平等這樣一個更具體的可操作的層面。

從世界各國的情況看，不同的社會保障制度類型，在實現(xiàn)社會公平的能力和作用方面具有明顯的差別。選擇什么樣的社會保障制度，在一定程度上，取決于選擇什么樣的社會公平。它要受一個國家政治、經濟、文化和社會諸多因素的影響。正確的提法應該是公平和效率的統(tǒng)一和兼得，是社會發(fā)展與社會公平的均衡和協(xié)調。

在科學研究和政策設計中，“度”是重要的。沒有“度”就沒有科學，就沒有政策。一個國家，政府和社會的責任是確保每一個公民，當他的自我保障能力不足時，不至于淪為貧困、無法就學和不醫(yī)而亡，也就是保持作為一個公民的起碼的體面和尊嚴。在我國，至少在目前乃至未來一個較長的歷史階段，所謂適度公平其實就是底線公平。底線公平是社會保障制度的基本理念。

“底線公平”是一個確定和描寫社會公平度的概念。依據社會保障的基本理論，這個度是指“基本需要”。但從確定社會公平度的要求看，“基本需要”會隨著經濟發(fā)展而有較大幅度的變化，它對經濟發(fā)展水平比較敏感，伸縮性較大，因而不夠穩(wěn)定，也不太容易定義。應該并且還可從“基本需要”中找出更具穩(wěn)定性的“需要”——“基礎性需求”，它包括：（1）解決溫飽的需求（生存需求）；（2）基礎教育的需求（發(fā)展需求）；（3）公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助的需求（健康需求）。這就是人人躲不開、社會又公認的“底線”。

“底線”劃分了社會成員權利的一致性和差異性。底線以下部分表現(xiàn)“權利的一致性”，底線以上部分體現(xiàn)權利的差異性。從而，底線公平可以定義為：所有公民在這條“底線”面前所具有的權利的一致性。

在經濟水平比較低時，政府要守住底線公平這條線，以確保每個公民都有基本的生活保障，過上有尊嚴的生活。在經濟水平提高以后，政府仍要守住底線公平這條線，以防止社會保障水平繼續(xù)剛性上升。在底線以上，政府的責任是調節(jié)貧富差距，加強稅收能力，而不是搞“福利國家”政策。就市場機制而言，底線以下不是市場機制發(fā)揮作用的領域，而是公共財政確保的領域，底線以上要靠市場調節(jié)。政府調節(jié)和市場調節(jié)的關系是解決社會保障剛性問題的關鍵。底線公平，不僅適用于經濟水平較低的發(fā)展階段，而且適用了經濟水平較高的階段?；蛘哒f，它應該是確保社會保障健康持續(xù)發(fā)展——在現(xiàn)在，走向擴面和公平，在將來，防止過度公平和過度福利的——最關鍵的機制。這就是“柔性調節(jié)機制”：“底線”以下部分，是政府和社會的責任，是必保的，剛性的；底線以上的部分是可以用市場機制由企業(yè)、社會組織和個人去承擔的，是柔性的。

四以底線公平為核心理念完善社會保障體系

底線公平概念和柔性調節(jié)機制，不僅可以為最低生活保障制度、基礎教育制度、大病統(tǒng)籌和醫(yī)療救助等制度的加速推進和完善提供理論論證，還可以為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度的改革，為社會保障的擴面，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度的建立，提供新的視角和方法，從而有助于推動社會保障制度建設打開新的局面。

黨的十六屆五中全會對社會主義和諧社會建設做出了全面部署，強調“要以擴大就業(yè)、完善社會保障體系、理順分配關系、發(fā)展社會事業(yè)為著力點，妥善處理不同利益群體關系，認真解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”。其中，完善社會保障體系作為一個重要的著力點，對于促進實現(xiàn)社會公平，形成和諧的社會關系具有重要作用。而在社會保障制度建設中，目前群眾要求最為強烈的是擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。應該承認，多年以來，盡管我們做了很多努力，但社會保障的覆蓋面還是太窄。到2005年底為止，納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的只有1.7億人，納入基本醫(yī)療保險體系的只有1.4億人，而失業(yè)保險只覆蓋1億人左右，這種情況造成了嚴重的社會不公平，并且已經成為社會長期穩(wěn)定發(fā)展的隱患?！笆晃濉币?guī)劃明確提出要增加財政的社會保障投入，提高基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌層次，加強社會福利事業(yè)和社會救助體系建設，特別是首次明確要求要“認真解決進城務工人員社會保障問題”，“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”。這些重要措施將對加速擴大社會保障覆蓋面起重要作用。

目前，擴大社會保障覆蓋面，迫切要做好以下幾件事情：

第一，盡快地把農民工納入社會保障體系中來。從和諧社會建設的角度來看，農民工的問題要予以高度重視。農民工和城里人同工但是沒有一樣的待遇，這種不公平感就會特別真切。把農民工納入社保體系問題，有些地方已經做了一些探索。比如，上海市、大連市專為農民工設計了一個不同的制度，但還需要配套和完善。

第二，失地農民的社會保障。2002年至2004年初不到兩年的時間里，我國工業(yè)化和城市化的過程中征地5600萬畝，4000多萬農民失去土地。到目前，失去土地的農民不會少于5000萬人。這兩年上訪告狀的群體一部分就是失地農民。其中一個重要原因就是社會保障問題解決得不好。從全國來看，浙江省有一些地方例如嘉興市解決得比較好，對農民實行了比較全面的社會保障，標準也還比較符合當地老百姓的基本生活需求。但是從全國來講，這方面還缺乏比較規(guī)范的制度安排，還處在探索的過程中。

第三，靈活就業(yè)人員的社會保障。在靈活就業(yè)人員中，一部分是下崗失業(yè)職工，這幾年又出現(xiàn)了一些新的情況，一部分大學生，一部分文化水平、技能水平比較高的在信息產業(yè)、文化產業(yè)就業(yè)的人員，也采取了靈活就業(yè)的方式。靈活就業(yè)人員的收入有時多，有時少，有時有，有時沒有，不大能夠連續(xù)地按照固定的比例繳費。所以對待靈活就業(yè)人員如何設計更好的、更加靈活的制度，也是一個比較迫切的問題。

第四，在農村普遍實行最低生活保障制度。農民的基本生活需要和城里人不一樣，農村最低生活保障標準可以低一些。因為農民有承包地，可以種點糧食、蔬菜。從補差來看，各地農村也有差別，平均起來，實際補差每個貧困人口一年100元—200元就可以了。亞洲開發(fā)銀行認為有27億元就夠了。這是按農村貧困人口是2700萬計算的。那么，即使多算一點，標準再高一點，54億元或者再多一點，大致相當于用于城鎮(zhèn)低保的100億元左右，就可以解決農村貧困人口的最低生活保障問題。所以，農村最低生活保障制度不是可不可以實行的問題，實際上有些省已經搞起來了。

第五，大力推進新型農村合作醫(yī)療制度建設。我國衛(wèi)生和醫(yī)療體系存在的嚴重問題是資源分配不公平，大體上說，80%的醫(yī)療資源分配給了城市，其中又有80%的醫(yī)療資源給了大城市，廣大農民缺醫(yī)少藥，“看病難、看病貴”的問題遠甚于城市居民。2003年，中央決定在農村試行新型合作醫(yī)療制度，但籌資標準太低。2006年，總理在“兩會”上宣布把籌資標準提高到每人每年50元（中央財政出20元，地方財政出20元，農民個人出10元），并要求迅速推廣，到2008年基本普及。這項重大決策結束了農民健康問題沒有制度性保障的歷史，盡管目前的籌資水平仍然不高，但還是得到了廣大農民的熱烈歡迎。

底線公平概念和柔性調節(jié)機制，由于區(qū)分了不同的需求層次，明確了政府、社會和個人的責任，劃分了市場機制和非市場機制的界限，因而對于解決上述問題可以提供有益的啟發(fā)。但以下幾個關系需要進一步明確：

第一，擴面和標準的關系。

現(xiàn)在我們提的“廣覆蓋、低門檻”從總體上講是符合中國國情的。我們畢竟是個窮國、人口大國，社會保障又是人人都需要的，起碼在半個世紀以內標準都不能高?！皬V覆蓋、低門檻”實際的效果是門檻也不高，覆蓋也不廣，這里面的問題不是一個簡單的門檻低了覆蓋面就寬了的問題。比方說在工傷保險這種事情上應該有不同的門檻嗎？我們時常發(fā)生農民工受了傷賠償只相當于城里人的幾分之一，“門檻”高固然不利于擴面，但問題的核心是不公平，保障過分和保障不足同時存在，有保障和無保障同時存在。解決的辦法，按照底線公平的思路，就是優(yōu)先把處于底線以下或瀕臨底線的群體的基礎性需求保障起來，城鄉(xiāng)并舉，貧富兼顧，逐步解決城鎮(zhèn)社會保障制度的完善問題。

第二，政府責任和個人責任之間的關系。

在整個社會保障問題上，政府責任和個人責任之間怎樣建立起一種平衡的、協(xié)調的關系？正好像現(xiàn)在減免了農業(yè)稅，政府就必須承擔農業(yè)稅減免之后原來靠農業(yè)稅支持的那些社會事業(yè)怎么辦的責任。例如，原來靠農業(yè)稅養(yǎng)老的那些“五保戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院何以為繼？農民工的問題也是這樣，農民工群體脫離了農業(yè)生產經營活動，也就脫離了傳統(tǒng)土地保障的范圍，他們與城鎮(zhèn)其他勞動者一樣，面臨著城鎮(zhèn)就業(yè)生活中養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等各方面的社會風險，客觀上也就有進入社會保障網絡的需要。政府既然承諾了可以自由流動，那就承擔與自由流動相關的責任。面對農民工的社會保障問題，就不能怕外資不來，不怕私企承擔不了。為什么外資可以進來廉價地剝削中國的民工，為什么私企可以無限制地搞原始積累？農民工的社會保障責任個人化，就等于相應地承認了外資不給中國職工交納社會保障金、私企不給職工參保的合法性。中央已經明確提出利用外資的合理性問題了，中國私企的原始積累已經搞了20多年，也應該離開這個階段了。所以，政府沒有必要再擔心嚇跑了外資和私企，而容忍他們推卸對職工特別是農民工的社會保障責任。

第三，企業(yè)責任和個人責任之間的關系。

前幾年，對失地農民的經濟補償一般只是一次性貨幣補償，且不說補償標準普遍偏低，不足于保障失地農民的基本生活；即使補償稍多一點，也不能據此應付失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等風險。最近，四川成都市和浙江許多地方都提出變一次性貨幣補償為制度性社會保障，廣東省政府要求凡開發(fā)商不能對失地農民提供基本生活的社會保障，就不批準征地，這叫“即征即?！?。同樣道理，任何企業(yè)，不論外企、私企，還是國企，只要雇工，就應該提供社會保障，這叫“即雇即?！被颉凹雌讣幢！?。事實上，前一段時間在農民工問題上普遍存在只用工不保險的現(xiàn)象。不論是從尊重人權還是維護公平出發(fā)，只有承諾提供最基本的社會保障，用人單位才有資格雇用農民工。

第四，強制和自愿的關系。

篇2

農民工正成為我國產業(yè)工人的主體，使工人隊伍結構發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農民工規(guī)模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農民工問題受到了社會各界的廣泛關注，但對于農民工的社會保障權益還正視不足，對于農民工的社會保障問題還關注不夠。比較分析發(fā)現(xiàn)農民工社會保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進展的同時還存在一些問題和不足，有進行總結的現(xiàn)實需要。鑒于此，筆者采用內容分析的文獻研究方法，對農民工社會保障問題的研究進行了梳理和總結。

一、農民工社會保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發(fā)現(xiàn)農民工社會保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個基本特征，這集中顯現(xiàn)了農民工社會保障的緊迫性。

第一，農民工社會保障程度低，相應的社會保障機制和體系發(fā)育滯后，農民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障，而且不是完全意義上的社會保障，其中社會保險各險種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[1].還有人分析指出，農民工完全處在城市社會保障網絡之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機制[2].另有人認為農民工雖然進城創(chuàng)造了財富，但大量農民工都沒有社會保障[3].

第二，某些地區(qū)對農民工的社會保障做了一定的規(guī)范，出臺了一些相關的政策措施，但政策執(zhí)行和實施效果不佳。有人分析指出，部分地區(qū)雖然出臺了與農民工有關的一些社會保障政策措施，但實踐效果并不理想[4].另外有人調研后指出，面對農民工社會保障的缺位及其對工傷、醫(yī)療保險的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農民工的參保辦法，但問題是效果難如人意[5].

農民工社會保障的這種滯后現(xiàn)狀，會導致一系列的隱患和問題，主要表現(xiàn)在：

首先，農民工社會保障現(xiàn)狀是社會穩(wěn)定的隱患。農民工絕大部分處于中低層職業(yè)，還面臨著失業(yè)風險，所以在陷入生活困境時容易鋌而走險，從而積蘊社會不安定因素[6].其次，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中，是否能進一步將符合條件的進城農民包括進來，關系到統(tǒng)一的勞動力市場能否最終形成；再次，不利于實際推進我國城鄉(xiāng)社會結構的轉型。進城農民工如不能為相應的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收，就將長期處于流動狀態(tài)，由此會帶來一系列問題；第四，不利于推進城鄉(xiāng)居民實質平等地分享經濟與社會發(fā)展成果[7].第五，不符合市場分配的基本原理。農民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額，在再分配中應得到適當補償，但城市再分配卻基本將農民工排除在外，尤其是農民工的社會保障基本上沒有被考慮到[8].

有些學者對造成農民工社會保障滯后現(xiàn)狀的原因進行了分析，比如有人從農民工的身份認同與流動性、雇主的不自覺以及農民工自身權益保護意識等幾個方面進行了分析[9]，還有人認為造成農民工社會保障缺失有社會地位方面、認識方面、資金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出農民工社會保障遲遲沒有大的進展主要是因為研究視角和工作方式還沒有從制度和用人單位轉移到需求和個體上[11].鑒于農民工社會保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細予以介紹的農民工社會保障建設的障礙因素有著互相交融的特征，故在此對其只是點到為止。

二、農民工社會保障建設的必要性與緊迫性

理論界對農民工社會保障的必要性與緊迫性的認識已有廣泛共識，雖然有人存在異議，但認為有必要注重并加緊農民工社會保障的研究和探索居于絕對主導地位。農民工群體社會保障制度建設的必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)于以下方面。

第一，農民工社會保障建設具有其政治意義：（1）建立農民工社會保障是全面建設小康社會的需要。全面小康社會要求現(xiàn)代社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為農村人口特別是農民工提供應有的保障[12].（2）建立農民工社會保障是政府著眼長遠的要求。如果因農民工的流動性與勞動關系不穩(wěn)定而不考慮其保險問題，那么今后再解決比現(xiàn)在就應對成本要大得多[13].（3）社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權利，建立農民工社會保障是保障農民工基本公民權的需要[14].

第二，農民工社會保障建設有著重要的社會意義，表現(xiàn)在：（1）發(fā)展農民工社會保障事業(yè)有利于增進社會的整合與穩(wěn)定，是社會順利轉型的客觀需要[15].（2）是城市化戰(zhàn)略推進的需要。合理解決我國城市化的難題，必須做的一項工作就是城鄉(xiāng)社會保障制度的有機銜接，要給農民工相應的社會保障[16].（3）農民工得失懸殊、進退兩難的處境使社會主義的公平機制沒有得到應有體現(xiàn)，亟待為其建立相應社會保障機制，兼顧經濟效率與社會公平[17].（4）是新時期社會反貧困的重要舉措。農民工作為農村“精英分子”的身份和責任使得他們一旦發(fā)生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊，極有可能導致因傷、因病而致貧甚至于返貧[18].

第三，農民工社會保障建設可以產生一定的經濟意義。（1）建立農民工社會保障有利于引導農民工放棄兼業(yè)型轉移、實現(xiàn)土地的集約化經營，從而可以改善農業(yè)經營方式、提高農業(yè)勞動生產率；（2）為形成統(tǒng)一的勞動力市場，就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內的社會保障體系，從而要求建立農民工的社會保障[19].（3）可以引導農民工對勞動力流動的投資。建立農民工的社會保障減少了他們流動的心理成本，增加了流動的間接收益和凈收益現(xiàn)值，從而有利于農民工的流動投資[20].（4）農民工社會保障的建立可以提高農民工抗風險能力，降低預防性儲蓄、促進消費，對于拉動內需和經濟發(fā)展有著積極意義[21].（5）建立農民工社會保障有利于維護雇傭農民工企業(yè)勞動關系的和諧以及企業(yè)的發(fā)展與長期利益最大化[22].

第四，農民工社會保障建設對發(fā)展社會保障事業(yè)具有積極意義。（1）把農民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補國有企業(yè)職工可能出現(xiàn)的保險金支付不足，有利于城市社會保障體系的改革[23].（2）農民工雖然持農村戶口，但他們已與城鎮(zhèn)職工一樣從事非農產業(yè)勞動，建立農民工社會保障能更好地體現(xiàn)社會保障制度的本質，體現(xiàn)其公平性[24].（3）農民工作為社會邊緣人，他們應有社會保障制度來維護自身權利，建立農民工社會保障制度可以進一步完善我國社會保障制度[25].（4）從長遠來看把農民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本，又不會扭曲社會保障一元化目標，是社會保障制度改革長期目標的必然要求[26].

第五，農民工社會保障建設對農民工自身有著重大的現(xiàn)實意義：（1）數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障與他們?yōu)槌鞘薪洕ㄔO和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；（2）農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性非常大，社會保障是農民工實現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求；（3）建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；（4）有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益[27].

三、建立農民工社會保障的可行性與障礙因素

有效推進農民工社會保障事業(yè)和制度建設，需要對農民工社會保障的基本狀況和問題有一個全面系統(tǒng)的理解。這就要求在對農民工社會保障的作用與意義有充分認識的同時深刻剖析該制度安排可能產生的負面影響，不僅要探討農民工社會保障建設的阻礙因素，也需要對其有利條件進行必要把握，在辨證分析中探索有效的解決之道。

（一）建立農民工社會保障的弊端

有人認為在我國真正建立城鄉(xiāng)一體社會保障體系需要相當長的路要走，如果盲目推行城鄉(xiāng)接軌，很可能會增加企業(yè)和農民工的負擔，國家也將付出太大的監(jiān)督成本[28].

另外有人表示反對把農民工納入社會保障體系，一是因為對農民工來說現(xiàn)在首要任務是增加即期收入而非養(yǎng)老等社會保障問題；二是近年來城鎮(zhèn)職工的社會保障都沒搞好，而且農民工流動性很大；三是讓農民工加入社會保障體系會增加企業(yè)成本[29].還有人認為建立農民工社會保障具有負效應表現(xiàn)在：建立農民工社會保障對我國城市化會產生負面影響，對農村社會保障建設有不利影響，也不利于農民工的就業(yè)[30].

（二）建立農民工社會保障的有利條件

有學者指出，我國經濟持續(xù)高速增長了二十年，國家財力和政府承受能力已逐步增強。而且農民工社會保障建設中政府的主要責任在于制度設計和政策引導，過分強調國家財力不足和過高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區(qū)，應分類分層對農民工進行保障[31].

有學者認為，目前我國已經基本具備建立農民工社會保障的條件，具體表現(xiàn)在：一是具備相應的政治條件，二是具備相應的社會條件，三是經濟條件也已基本具備[32].

還有學者認為，建立初步的農民工社會保障機制的時機已經逐漸成熟，政府應該著手建立農民工的社會保障機制，尤其是一些最基本的生存保障機制，更好地體現(xiàn)我國社會主義制度的優(yōu)越性和人道主義精神[33].

（三）建立農民工社會保障的障礙因素

首先存在主觀方面的因素：（1）農民工沒有得到基本的身份認同，一部分人單純站在城市社會經濟發(fā)展的角度看問題，忽視農民工自身的基本權益；（2）大部分的農民工雇主缺乏自覺保護農民工的意識，政府為促進經濟發(fā)展也在一定程度上忽視對農民工的保護；（3）農民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護自己應有的基本權益，維權意識缺乏[34].（4）城市居民對對于建立農民工的社會保障制度有較強的抵觸心理，擔心會引來更多的農民進入城市[35].（5）一些地方搞農民工的社會保障，往往是按照上級政府規(guī)定的擴面指標層層向企業(yè)進行安排，也不管農民工是不是真正需要，這種行政強制的工作開展方式讓農民工心生反感[36].

其次是體制方面的因素：（1）現(xiàn)有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發(fā)展和社會穩(wěn)定而制定的嚴格的戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度[37].（2）社會保障立法不健全。關于農民工的社會保障問題沒有相應的立法，使相應的的社會保障工作難以實現(xiàn)強制性原則；（3）農村社會保障制度建設的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農村的社會保障制度遠未形成，與城市社會保障存在嚴重脫節(jié)，這嚴重影響了農民工社會保障工作的有效開展[38].（4）農民工雖然人數眾多卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權益的能力不足，他們的訴求和意愿難以引起決策層的應有重視[39].

再次有客觀方面的因素：（1）農民工表現(xiàn)出的極大的流動性。這種流動性不僅反映在城市之間、城鄉(xiāng)之間，也表現(xiàn)在職業(yè)及單位之間[40].（2）作為保障對象的農民工規(guī)模巨大且構成復雜。我國農民工數量非常龐大且還不斷增長，而且層次不一、構成復雜，他們對社會保障的需求也存在較大差別[41].（3）農民工經濟收入上的障礙。農民工主要分布在勞動密集型企業(yè)，工作和收入很不穩(wěn)定，這種狀況使其難以取得進入現(xiàn)有社會保障體系的資格[42].（4）社保資金的障礙。近年來社會保障資金短缺狀況使得維持原社會保障體系尚力不從心，如果再把農民工納入其中將會不堪重負[43].

四、農民工社會保障建設的框架體系與基本思路

前文中對農民工社會保障的現(xiàn)狀、必要性以及可行性等問題的論述，最終還需歸于農民工社會保障建設的框架體系與基本思路上，這也是化解農民工社會保障問題的根本落腳點。

在農民工社會保障的框架體系構成上，可以從橫向和縱向兩個維度分析。從橫向構成看，主要存在兩種看法。一種觀點認為農民工社會保障應包括農民工的工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三個基本組成部分[44]，另一種觀點是將農民工社會保障基本等價于當前的城鎮(zhèn)社會保險，即包含工傷保險、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及生育保險等五大部分[45]，較第一種觀點增加了失業(yè)保險和生育保險。

從縱向構成看，大多觀點認為當前由于主客觀方面條件的制約，農民工社會保障建設不宜也不可能求大求全、齊頭并進，而應堅持分類分層分階段逐步推進的策略和基本原則，依次建立農民工的工傷保險制度、醫(yī)療保險制度尤其是大病醫(yī)療保障制度、養(yǎng)老保險制度、失業(yè)和生育保險制度，積極而有效地逐步維護和實現(xiàn)農民工的基本社會保障權益[46].尤其絕大多數觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和迫切，應該首先建立針對農民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關聯(lián)農民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

另外有人認為農民工社會保障還應包括其他保障項目。有人提出農民工的無保障狀況是引發(fā)犯罪的重要因素之一，應在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制[47].還有人認為應該建立以最低生活保障為核心的農民工社會救助制度，并通過職業(yè)福利和社區(qū)服務等方式建立農民工的社會福利制度[48].

在建立農民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點。

一種觀點認為，應將農民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系。有人提出城鎮(zhèn)社會保險體系應將農民工納入其中以解決農民工的社會保險問題，但鑒于我國社會保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時地分層分類將農民工納入[49].還有人認為應將農民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進而納入鎮(zhèn)社會保障體系或者通過城鎮(zhèn)社會保障制度的擴面將農民工直接納入[50].

第二種觀點認為，應對農民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認為仍將農民工納入農村社會保障體系既不現(xiàn)實也不可靠，但對農民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現(xiàn)階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態(tài)的“三元社會保障模式”[51].另有人指出農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農民工社會保障制度，其勾勒了一種農民工社會保障的基本架構和中長期發(fā)展目標，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進行了較為系統(tǒng)的論述[52].

第三種觀點認為可將農民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續(xù)的社會保障新計劃”中，搭建中國社會保障新平臺。其認為近年部分城市把農民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農民工的社會保障權益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統(tǒng)籌則不會發(fā)生這種問題，而且這種做法具有其合理性與可行性[53].

第四種觀點認為應將農民工納入到農村社會保障體系。其認為把農民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保障體制和參照城鎮(zhèn)社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性，要從根本上解決農民工的社會保障問題，應把農民工納入到應加快改革和完善的農村社會保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會保障體制過渡[54].

除了以上的四種觀點，有的解決思路中沒有明確提出農民工社會保障的歸口問題。有人認為農民工是必須予以高度重視和關注的社會弱勢群體，其具有客觀、正當而迫切的社會保障訴求，應采取分類分層保障的辦法依次解決農民工的社會保障問題[55].還有人基于現(xiàn)實權衡考慮提出了“低起點、多層次、土地換保障”的農民工社會保障設想和解決辦法[56].

五、結語

現(xiàn)有對農民工社會保障問題的研究除了本文論及的幾個方面外，還有一些從其他視角進行了探討，鑒于其研究比較稀薄以及本文構思和篇幅的考慮，在此不再贅述。

綜觀農民工社會保障問題的已有研究尤其是專業(yè)性的論文，可以看到該問題已逐步受到各方面專家學者的關注和重視，尤其是去年以來論文數量有了較大增加，認識也日漸由感性走向理性、走向深入，研究視角也在不斷拓展，這必將為農民工社會保障問題的化解提供有力的理論支持。同時，筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足，有待今后注意或改進。

首先，研究在總體上還很不深入。農民工社會保障問題由來已久，但從對其研究的數量上看，筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇，其中比較正規(guī)的專門性研究就更為稀少；從研究的拓展情況來看，現(xiàn)有研究大部分著眼點還很籠統(tǒng)，分化和展開不夠；從研究的氛圍來看，雖然有過一些論爭，但總體還很薄弱，離建立農民工社會保障這樣的重大社會政策確立還不相稱。

其次，研究的實證性有待加強。已有的研究基本限于純理論和經驗研究范疇，實證成分稀缺。對農民工社會保障現(xiàn)狀以及相關情況的調研不足和缺乏第一手調研資料使得對現(xiàn)實狀況的把握不夠精確、肯定和深入，從而導致研究結論尤其是構建方案的可行性與說服力不強。

第三，研究中存在一些偏頗。首先表現(xiàn)在研究中的結構性偏差，即對作為農民工社會保障重要部分的社會救助和社會福利很少涉及，尤其是對后者忽于關注。另外對建立農民工社會保障可能產生的負面影響分析不夠，重農民工社會保障建設阻礙因素探討而輕有利條件分析。

第四，研究設定的解決方案還比較粗糙，系統(tǒng)性和實踐性不足。究其緣由，固然有研究歷時不長的客觀原因，但上面提到的問題尤其是對農民工社會保障現(xiàn)狀及其必要性和可行性等基本問題的分析認識不夠全面深入而產生的一種脫離制度安排的基礎性工作即直奔具體方案設計的不合理取向難免使設定方案的有效性打了折扣。

第五，研究的國際視野與經驗借鑒有待重視。我國的改革發(fā)展與趕超戰(zhàn)略要求有充分合理借鑒他國經驗教訓的意識，在農民工社會保障問題上亦應如此。然而現(xiàn)有研究中對國外相關研究成果和舉措的引進與參考還明顯不足，幾乎處于空白狀態(tài)。這種傾向也一定程度存在于當前農民工問題的總體研究之中。

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篇3

進人20世紀80年代，我國積極探索并大力推進與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系建設。經過多年的探索和實踐，從總體來看，以社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助為主要內容的社會保障體系已初步形成。但是如果進行橫向比較，如同經濟發(fā)展存在著地區(qū)差異一樣，社會保障水平也存在著明顯的地區(qū)差異。民族區(qū)域自治地方的社會保障問題已經成為中國社會保障制度建設中的一‘個撰踢馬環(huán)節(jié)，是現(xiàn)階段構建和諧社會形勢下不容忽視的重要問題之一。

一、民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)現(xiàn)狀分析

民族區(qū)域自治地方的社會保障建設依賴于國家社會保障建設的大環(huán)境，經歷了從建立到不斷完善的艱難歷程。目前在民族區(qū)域自治地方的城鎮(zhèn)建立了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保障和城市居民最低生活保陽‘三條保障線”制度;在民族區(qū)域自治地方的農村牧區(qū)部分地區(qū)也實行了新型農村合作醫(yī)療以及農村牧區(qū)社會救助等社會保障制度。這些社會保障方法在促進經濟增長、縮小地區(qū)貧富差距、增強民族團結與社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但是，因歷史、社會、經濟各方面的影響，民族區(qū)域自治地方社會保障問題依然嚴峻。

1.城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展失衡，農牧區(qū)社會保障權利嚴重缺失

我國的社會保障制度整體上即是在城鄉(xiāng)分割的二元結構模式下建立的。城鎮(zhèn)社會保障制度相對農村發(fā)展的速度較決、內容較齊全、實施也較完善，基本上覆蓋了社會救濟、社會優(yōu)撫、社會保險、社會福利等方面。但在我國廣大的農村，還有7.8億的農民基本沒有社會保障，農村養(yǎng)老保障制度嚴重滯后，農民缺醫(yī)少藥的狀況還很突出。而此種社會保障權利的嚴重缺失，在民族區(qū)域自治地方的農村牧區(qū)地區(qū)更為明顯。“據統(tǒng)計,2004年全國農村社會養(yǎng)老保險年末參保人數為5382.6萬人，而五個少數剮矣自治區(qū)參保人數為275.5萬人，僅占全國的5.12在民族區(qū)域自治地方的農村牧區(qū)地區(qū)，社會保障側奴蹄蜷澎臍、救災和優(yōu)扶安置、五保贍養(yǎng)等方面有所體現(xiàn)，且也主要是基于刊蒯敞區(qū)和農業(yè)、牧業(yè)的特點而有鏘雄腳喇定的。

2.民族區(qū)域自治地方保障能力低，社會保障資金缺口較大

社會保障主要有兩大系統(tǒng)，即資金保障系統(tǒng)和服務保障系統(tǒng)，而當前制約民族區(qū)域自治地方社會保障發(fā)展的瓶頸是資金保障系統(tǒng)。民族區(qū)域自治地方大都處于“老、少、邊、窮”地區(qū)，區(qū)域貧困人口多、貧困程度深，有些地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度才剛剛不久，經濟發(fā)展比較落后，社會集資能力低，個人刻寸能力低。地方財政也基本上是“吃飯財政，，，面對龐大、沉重的社會保障，地方政府基本上處于力不從心的境地，見表i0

可以看出，除廣西外，其他四個自治區(qū)拐沛血和社會福利救濟費、行政事業(yè)單位離退休經費和社會保障補助支出均已接近或超過當年財政收人的一半，更是達到92%。近幾年各民族自治地方的經濟雖在發(fā)展，財政收人也在增長，但相對脆弱的財政狀況要提供支持社會保障需要的大量資金還有困難。

3.社會保障事業(yè)建設的地方立法滯后

社會保障制度是國家社會經濟制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)來加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關系進行調整。這幾年，國務院雖然先后頒布了《工傷保險條例》、《勞動保障監(jiān)察條例》，人大也頒布了《勞動法》等一系列與社保有關的法律。但是目前，我國整體上還沒有形成專門調整社會保障關系的基本法律，有關社會保障的規(guī)定是由勞動、人事、衛(wèi)生等部門有關職能制定的。而國家專門社會保障法的缺失直接導致我國民族區(qū)域自治地方的立法失去了應有的參考與根據。加上民族區(qū)域自治地方本身發(fā)展的落后性也導致其地方社會保障立法與我國較發(fā)達的東部地區(qū)相比具有明顯的滯后性，社會保障工作在許多方面只能靠政策和行政手段圈To

4政府系統(tǒng)內社會保障職責劃分不明確，多元利益主體多頭管理

當前，民族區(qū)域自治地方的社會保障基本制度框架雖已形成，但社會保障事業(yè)的發(fā)展仍處于政策選擇和制度完善之中，對各參與主體的責任劃分缺乏明確界定。中央政府與各自治地方政府職責劃分不甚清晰，仍存在著“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象。2001年國家便正式在遼寧啟動完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點，卻仍未能實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌。目前養(yǎng)老保險僅在吉林、遼寧等幾個省份實行省級統(tǒng)籌，全國近2000個統(tǒng)籌單位內基本形成的是各自為政、區(qū)域自治的無法連接、協(xié)調和共濟的分割格局。我國的勞動、民政、衛(wèi)生、工會、人事以及保險公司等多部門參與到社會保障領域，也形成了多頭管理、業(yè)務之間互相重疊、制定標準五花八門、部門之間相互掣肘的現(xiàn)象。在多j研吐益主體的多頭管理下，我國社會保障體系的建構基本上是政府行為，民力漢組處于被動地位，他們}}i亥體系月纖勾的影響力很小(王思斌認為)，我國社會保障體系至今還稱不上是一個系統(tǒng)，而只是各部門社會保障制度的機械聚合。這種特點在民族區(qū)域自治地方亦有呈現(xiàn)。

二、加快發(fā)展民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)的特殊性、重要性

民族區(qū)域自治地方作為我國一布川待殊的行政單元，其在自然地理、人文背景、經濟基礎、社會發(fā)展水平等方面都有著自己的特殊性，這種特殊性使民族區(qū)域自治地方各個方面的發(fā)展呈現(xiàn)出自己的特點。很多在內地發(fā)達地區(qū)很容易實施的社會保障措施和政策，在民族區(qū)域自治地方由于受諸多特殊因素的影響，難于有效實施。探索民族區(qū)域自治地方社會保障的特殊性、重要性，對建立適合于民族區(qū)域自治地方具體特點的社會保障制度、保障少數民族群眾的社會經濟生活、促進各民族關系和諧發(fā)展、祖國邊疆的穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實.意義。

1.民族區(qū)域自治地方社會的穩(wěn)定與社會保障

民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)是社會的穩(wěn)定器。目前全國80%的少數民族是聚居在了全國最為貧困的西部地區(qū)、祖國邊疆地區(qū)。在國家確定的592個扶貧開發(fā)重點縣中，民族區(qū)域自治地方(不含)就有267個。在甘肅20個民族縣中被國家和省列為貧困縣的就有12個。如果這一群體的合法利益特別是經濟利益得不到一定的滿足，就會引發(fā)少數民族群眾的不滿，影響整個社會的正常秩序。社會的穩(wěn)定、人類的安全有賴于社會保障制度的建立。社會保障事業(yè)是最大的積德事業(yè)，是并}J國利民的基礎。西部大開發(fā)以來民族區(qū)域自治地方在聚精會神搞經濟建設這種意識形態(tài)的指導下，民族地區(qū)穩(wěn)定被置于十5}重要的地位。這樣民族區(qū)域自治地方的社會保障事業(yè)的穩(wěn)定功能也就被合理地凸顯出來。

2民族區(qū)域自治地方落后的經濟與杜會保障

民族區(qū)域自治地方社會保障事業(yè)是加快其經濟發(fā)展的需要.雖然歷史上在不同的自然環(huán)境下，各民族創(chuàng)造和發(fā)展了各自頗具特色的經濟生活，但因受政治、自然條件等的制約，各民族區(qū)域自治地方生產力水平較低，且發(fā)展極不平衡。經濟發(fā)展是政府社會保障功能得以加強的堅實物質握茹出，經濟發(fā)展的落后，對民族區(qū)域自治地方政府社會保障服務的影響最大:社會保障資金短缺、需救助人口多、災害抵御能力差、應保項目多等等。只有經濟發(fā)展了，才能有充足的財力支持政府社會保障;同時，只有政府提供了充足優(yōu)質的社會保障服務，才能更好地促進民族地區(qū)經濟持續(xù)快速發(fā)展，經濟發(fā)展與社會保障之間存在著密切的互補關系。

3.民族區(qū)域自治地方落后的社會發(fā)展水平與杜會保障

民族區(qū)域自治地方在教育、科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生和公共管理等社會發(fā)展水平方面比較落后。"2002年，西部民族區(qū)域自治地方有312個縣尚未實現(xiàn)‘‘兩基，，，占西部未實現(xiàn)‘兩基，縣總數372)個縣的84線。2003年少數民族特困地區(qū)，傳染病、地方病發(fā)病16.95萬例，占總人口的1%。K2004中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》對區(qū)域科技能力的剎略新疆(26)、<31)、寧夏<23)、內蒙<27)、廣西(24)、青海(29)、四川(17),5個民族自治區(qū)和幾個多民族區(qū)域自治地方省份禾限實力體處于劣勢。‑}z]民族區(qū)域自治地方缺少管理人才，觀念落后，導致其社會化服務和社會化管理的能力很低。民族區(qū)域自治地方落后的社會發(fā)展水平要求其更要加弓晏社會保障體系建設。

4生民族區(qū)域自治地方特殊的自然環(huán)境與社會保障

篇4

一、引言

隨著武漢市快速推進城市化，大量耕地被征用，失地農民呈現(xiàn)快速上升趨勢。據武漢市2006年統(tǒng)計年鑒，2001－2005年，武漢市耕地面積減少了8360公頃，造成近10萬人失去土地，而且每年以2.5萬人的速度增加。這些失去土地的農民普遍存在著生活無保障，征地補償費低以及，就業(yè)難等問題，加上政府“低征高賣”和征地制度自身存在缺陷，這些問題都最終導致失地農民上訪，影響社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展的順利進行。因此，如何合理妥善地安置失地農民，為其提供有效的有說服力的社會保障，不僅事關失地農民自身的利益，同時也關系到整個社會的穩(wěn)定和和諧社會的建立。所以，對失地農民社會保障問題的研究不僅具有社會意義，同樣具有政治意義。

為了深入了解失地農民的基本情況，研究失地農民社會保障問題，進而探求解決問題的途徑和辦法，筆者于2007年1月對武漢市東湖高新開發(fā)區(qū)、江岸區(qū)、洪山區(qū)，江夏區(qū)四個區(qū)的16個村進行了實際調研，調研采取隨機抽樣調查的方式，以問卷和訪談為主。共發(fā)放問卷170份，其中有效問卷159份，問卷有效率為93%。問卷主要涉及失地農戶的家庭勞動力情況、征地補償情況、失地農民就業(yè)和社會保障情況等。

二、失地農民社會保障存在的問題及原因分析

1、征地補償費偏低

征地補償是農民失去土地后，重建家園，參加社會保障制度和再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的基礎。但是，在調查中發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)在的征地補償比相應的土地年產值要低，多數失地農民對征地不滿意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月開始實施的《湖北省征地補償最低標準》規(guī)定：全省分為6類地區(qū)，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的8至10倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的被征地農業(yè)人口數計算，武漢市7個中心城區(qū)被列為一類，最低年產值標準為1800元/畝，最低安置補助費標準為18000元/人。東西湖區(qū)被列為二類，兩個標準分別為1200元/畝、10000元/人。按照這一標準，征用1畝地的土地補償費最低也就是1.8萬元（不含青苗補償費）。但實際中征地補償比這個標準還低，如前述江夏區(qū)大舒村、藏龍島新村的土地補償標準為8000元/畝，東湖技術開發(fā)區(qū)周店社區(qū)、湯遜湖社區(qū)的土地補償標準分別為1.2萬元/畝，1.3萬元/畝。如果每個家庭平均占有4畝土地，那么每個家庭也只能得到4-5萬元。失地農民已經失去基本的生產資料，不能再從土地上獲得收益。按照武漢市目前的生活水平，這些土地補償只能維持他們生活幾年、根本沒法抽出錢來參加社會保障。況且隨著被城市化，他們的生活成本無疑將增多。

2、失地農民就業(yè)困難，沒有就業(yè)保障

在調查中88.7%的失地農民表示能夠找到一份合適的工作的難度較大。失地農民就業(yè)困難的原因是多方面的，其中失地農民文化素質較低是就業(yè)難的首要原因，159戶被調查戶各種文化程度中，小學及以下文化程度人口占30.7%，幾乎占到了總人口的1/3，初中及以下文化程度人口占到了總人口的73.3%，只有5.9%的人具有大學以上學歷。很明顯，目前失地農民的文化素質不能適應工廠、企業(yè)的招工要求，而那些文化水平低、年齡偏大、無一技之長的勞動力就更難找到工作，即使找到就業(yè)機會也只能從事耗體力、報酬低、穩(wěn)定性差的簡單勞動。

政府在解決失地農民的就業(yè)問題上缺位，是失地農民就業(yè)困難的另一個原因。調查結果表明，被征地農民基本上沒有得到就業(yè)安排，也沒有得到安置補助費，安置補助費基本上被村委會留用，失地農民的再就業(yè)權益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社區(qū)做清潔工人、保安人員，而且工資低，數量有限。在安排這些人員就業(yè)時，也有很大的隨意性。擁有足夠的人際關系資源時，才能夠得到安排。這對失地農民來說，又是很不公平的。

3、失地農民社會保障層次低

第一，社會保障機制不健全?，F(xiàn)行農村的社會保障是以家庭保障為主，土地是他們賴以生存的根本保障。英國古典經濟學家威廉·配第曾說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！蓖恋貙r民具有社會保障功能即生活保障功效、提供就業(yè)功效、直接收益功效、子孫繼承功效、土地增值功效等。農民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的農民本應該拿著土地補償金從一個保障體系進入到另一個保障體系之中。可是，目前的操作實踐中，武漢市并沒有將失地農民作為原城鎮(zhèn)居民對待，將其納入到城鎮(zhèn)居民的社會保障體系之中。根據調查，失地農民參加最多的是新型農村合作醫(yī)療，占45.9%，其次是養(yǎng)老生活補貼，占15.1%，基本上沒有城鎮(zhèn)居民所享有的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等其他保障項目。既沒有工作，又沒有社會保障，種種問題和現(xiàn)實仍然使他們不安。隨著城市化的加速推進，失地農民的問題會日趨尖銳，必然要求政府走在解決失地農民問題的最前沿。政府作為國家權力的執(zhí)行機構，在社會保障制度運行中扮演著執(zhí)行主體的角色，政府規(guī)定社會保障制度的結構和運行規(guī)則，制定、調整社會保障政策，并對社會保障政策負有最后的責任?？傊谏鐣Ｕ现邪缪葜峙?、調節(jié)、保障和執(zhí)行職能。

第二，保障水平低，難以滿足失地農民基本生活需求。除了部分家里子女條件不錯的被調查者覺得無所謂外，大多數人反映保障水平跟不上物價的上漲?？棵吭?60元左右的基本生活保障金解決基本生活都困難，如果生病或遇到災害則無能為力，年紀輕點可以進企業(yè)賺錢貼補生活，缺乏勞動力的老人和找工作困難的人來說，只能節(jié)衣縮食，賴以度日。4、農村養(yǎng)老保障功能弱化

土地是農民養(yǎng)老的本錢，農民失去了土地，也就失去了養(yǎng)老的本錢。農村另一種非正規(guī)保障模式是子女贍養(yǎng)保障，但自從我國實行計劃生育以來，農村的家庭結構發(fā)生了變化，子女逐漸減少，“四二一”式的家庭逐漸增多，這意味著一個獨生子女在成年后將不得不為4－6位老人養(yǎng)老。這無論是經濟上，還是在時間和精力上都將難以承受。

現(xiàn)代價值觀念對家庭內聚力造成一定的沖擊，使家庭贍養(yǎng)暴露出來的問題日益嚴重。人們更多地追求自我價值的實現(xiàn)，對“孝道”的理解似乎淡了許多，“崇老文化”失去其經濟基礎。而人口老齡化、家庭結構小型化以及人們工作方式的不同又不斷弱化農村家庭的實際養(yǎng)老保障能力。另外，農民對“養(yǎng)兒防老”的觀念也逐漸弱化。根據159戶失地農民調查數據，只有15.7%的失地農民將來養(yǎng)老靠子女。除以上原因外，關鍵原因是18歲以下的被撫養(yǎng)人員沒有生活保障，60歲以上老人的保障水平低，18歲以上、60歲以下的失地勞動力基本上得到一次性貨幣安置，沒有生活保障，而且這些人員一般面臨著贍養(yǎng)父母、撫養(yǎng)子女的沉重負擔，再加上找工作困難，有些失地勞動力找不到合適的工作，沒有生活來源，自己的生活問題都解決不了，更不用說贍養(yǎng)父母，甚至還要靠父母的養(yǎng)老金生活。

三、建立失地農民社會保障制度的對策建議

農民失去土地，土地對農民的社會保障功能將不復存在，但從目前來看，土地征用制度還未徹底改變，只能用社會保障來緩解對失地農民的虧欠。

1、將失地農民納入城市社會保障體系

實際上，失去全部土地的農民本身是“新市民”，和城市居民面臨一樣的市場風險。因此，我們應著力將他們納入城鎮(zhèn)社會保障體系，建立一個包括失地農民在內的城鎮(zhèn)社會保障體系，并且作為推進城市化的重要舉措，使失地農民在一定時期內得到基本的生活保障，以解除農民的后顧之憂和有利于經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

（1）失地農民社會保障的內容。梁世盛認為對失地農民的社會保障要有區(qū)別、有重點地加以實施。遵循這一原則，建立武漢市失地農民社會保障制度的總體思路是，根據失地農民迫切要求，建立符合失地農民現(xiàn)實要求的社會保障制度。根據對武漢市159戶失地農民的調查，失地農民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、養(yǎng)老保險（25.2%）、有一份工作（23.9%）、醫(yī)療保險（17%）。因此，失地農民的社會保障制度應包括失地農民最低生活保障制度、失地農民養(yǎng)老保險、失地農民醫(yī)療保險和就業(yè)扶持四個方面。其中保障是基礎，就業(yè)是關鍵。

（2）失地農民社會保障基金的籌集。失地農民保障基金應按照國家、村集體經濟組織、個人三方面合理分擔的籌集原則。政府承擔的部分從國有土地出讓收入和增值受益中列支以及安排專項財政撥款；集體承擔部分從土地補償費和集體經濟積累中提取，失地農民個人繳納的部分可視其具體經濟狀況在安置補助費中扣除。失地農民在各類企業(yè)就業(yè)后，必須按照規(guī)定繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險費。除了養(yǎng)老保險外，還應該以征地補償費的一部分，為失地農民繳納醫(yī)療保險金，解決他們的醫(yī)療問題，減少失地農民看不起病的困難。

（3）失地農民社會保障模式的選擇。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的模式，主要考慮到社會統(tǒng)籌體現(xiàn)公平和社會供給性以及國家的基本保障義務，個人賬戶體現(xiàn)效率和保障水平以及個人繳費義務。社會統(tǒng)籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮(zhèn)居民最低生活保障金中的較高值，這是經濟補償政策的底線，也是建立失地農民保障制度的最低成本線；同時為每一位失地農民建立個人賬戶，按照權利和義務對等的原則，設計不同的繳費標準，根據集體和個人繳費的不同得到不同的保障，繳費水平可以較低但應有一個下限，并鼓勵多繳費。

2、建立失地農民的就業(yè)扶持政策

篇5

干預主義奠定了社會保障基金運用的理論基石。庇古在《福利經濟學》一書中論證了通過國民收入總量增加來增大全社會的福利，主張舉辦社會保障事業(yè)，發(fā)放失業(yè)津貼、社會救濟、養(yǎng)老金等；瑞典學派和凱恩斯則主張依靠收入再分配的方法，主要是利用累進所得稅以及轉移性支付，舉辦社會福利設施，使社會各階級、集團之間的收入和消費水平通過再分配趨于均等化，提高國民的生活質量，實現(xiàn)收入平等。這些成為福利國家的理論基礎，西歐和北歐很多國家實施了普遍福利政策，走上了福利國家的道路。路德維希。艾哈德在《大眾的福利》中指出實現(xiàn)大眾福利的根本辦法不是如何分配現(xiàn)有收入，而是如何將現(xiàn)有收入增大的問題。只有增大現(xiàn)有收入，才能使每個人的所得有所增加，才會增加社會福利。這孕育了社會保障基金通過投資運用來實現(xiàn)保值增值的思想。伯爾丁研究了養(yǎng)老基金的投資，認為在金融市場多樣化投資有利于分散風險；而彼得。戴蒙德和吉拉科普諾斯建議將其投資于股票市場，擴大基金的規(guī)模以應付未來的支付問題。阿扎伊。沙赫與科沙馬。費爾南德斯深入研究了指數基金投資在養(yǎng)老基金股票投資中的作用，討論了發(fā)展中國家對指數基金的運用，并建議發(fā)展中國家構建股票市場的市場機制和市場指數，提高指數基金的生存能力。

從社?；鸬耐顿Y運用來看，其主要是圍繞公平與效率、市場與政府兩大主題展開。

1.公平與效率。美國學者阿瑟。奧肯曾在其代表作《平等與效率》中說過：“源于機會不均等的經濟不均等，比機會均等時的經濟不均等，更加令人不能忍受”。社會保障基金的安排要做到機會均等，最大限度地使個人努力和個人收益具有正相關性。如果機會不均等，就會導致“尋租性非效率”和“內耗性非效率”。因此，要求社會保障基金在籌集、發(fā)放、管理體制、投資運營等方面都應盡量做到機會平等，即基金籌集按個人能力和收入水平征收，發(fā)放過程中兼顧能力差異和互濟原則，基金管理增加透明度，基金投資要盡量做到保值和增值。同時還要兼顧效率，真正的公平必須是有效率的公平。

2.市場與政府。社會保障基金的改革，促使人們重新認識社會保障中政府與市場的關系，重新界定政府的職能以及政府的作用形式。由于信息不對稱，在市場這只“看不見的手”無法觸及的地方，需要政府介入才能有效運作。從各國實踐來看，政府的間接作用日益滲透到私人養(yǎng)老金計劃中，如通過法律法規(guī)制度以及監(jiān)管，實施強制性的私人養(yǎng)老金計劃，對私人養(yǎng)老金資產比例限制等。此外，政府還要對基金管理公司進行嚴格的監(jiān)控并提供信息以彌補市場失靈。在社會保障基金運用中，政府和市場都不是萬能的，要想發(fā)揮二者的作用，還須尋找一個有機結合的均衡點。

二、國外社會保障基金運用成功經驗：以美國為例

國外對社會保障基金的運用，主要是指將其資金一部分投入資本市場，實行市場化運作，一般側重于安全性較高的投資品種，一方面在充分分散風險的基礎上提高投資收益率，另一方面為資本市場提供長期、穩(wěn)定的資金。但由于社會保障基金的特殊性，各國又把其投資安全放在首位，對投資品種、投資比例都有嚴格的限制，目的是在控制好投資風險的前提下提高投資收益。

在美國，作為社會保障基金主體的社會保險信托基金投資渠道主要是購買美國政府特種國債。根據社會保障法案，信托基金只能投資于政府發(fā)行的債券或由美國政府對其本金和利息擔保的債券。其投資范圍具有強制性、投資決策強調科學性和投資品種的流動性。為安全起見，政府還規(guī)定，信托基金至少要保存受益支出總額的20%－30%作為盈余儲備。

美國比較推崇基金指數化投資。指數基金的巨大成功使得指數化投資的概念在投資者心中樹立了良好的形象，并以其低管理成本低系統(tǒng)性風險、較高的資產流動性和較少的“尋租”機會使其成為社會保障基金的重要投資工具。早在1997年，美國加州、德州、紐約州最大的公共養(yǎng)老基金50%以上的股票己經指數化，TIAA-CRER（美國TIAA-CRERRetirement）持有的國內公司股票指數化比率高達80%.到2004年底，美國共約有12.9萬億元退休金，投入指數基金的總額為3.1萬億美元。它們在投資中獲得了相當可觀的回報，許多養(yǎng)老基金因此而壯大了自己的實力。

美國政府還針對個人賬戶管理推出了一種“節(jié)儉儲蓄計劃”，由政府挑選出幾個市場指數，這些指數跟蹤國內外的股票市場。然后，政府與一些合格的基金管理者簽約，由他們來負責建立和管理相應的指數基金，作為社?；鹩绕涫丘B(yǎng)老金投資工具。職工可以將自己個人賬戶中的資金在這些指數基金中進行分配。這里，職工所選擇的是不同風險水平的投資策略。

另外，養(yǎng)老基金還通過多種方式參與公司治理。20世紀80年代以來，養(yǎng)老基金開始對公司治理產生重大影響，在指數化投資戰(zhàn)略下，養(yǎng)老基金擁有的不僅僅是權力，他們還有責任確保美國最大的和最重要的公司表現(xiàn)出色并取得成績。

三、中國社會保障基金運用的現(xiàn)狀及其問題

2005年期初全國社?；鹩囝~1659.86億元，期末總額為1954.27億元，凈增加294.41億元，其中：財政撥入資金凈增加228.70億元，投資收益轉入增加52.90億元，社保基金投資入股交通銀行產生的股權資產準備12.80億元。而其直接投資資產1387.58億元，占比65.52%；委托投資資產730.29億元，占比34.48%.

我國社會保障基金的實際投資組合貌似安全但實際上收益率較低，投資效果較差。雖然近幾年我國社?；鹜顿Y收益率維持在2.61%以上，但如果加進通貨膨脹及工資水平上漲等因素對貨幣價值的影響，社?；饘嶋H投資收益率比較低，2004年甚至為負值。

1.社?；鹨?guī)模不夠大，資金不充裕。由于基金的籌集主要是依靠征收相關的費用和國家財政撥款，資金來源不足，規(guī)模不夠大，而進入資本市場的社保基金又受到嚴格的比例控制，使得最后進入資本市場的社保基金少之又少，這樣，社?；饘Y本市場的影響力就變弱了。

2.投資工具有限，投資收益率偏低。目前，社?；鸬耐顿Y工具主要有銀行存款、購買國債、企業(yè)債券和金融債券、股票和證券投資。雖然銀行利率有所提高，銀行存款的收益比以往有所增加，但投資回報率仍然偏低，無法抵御通貨膨脹的侵蝕；購買國債也難以規(guī)避通貨膨脹的風險，以2004年的一年期存款和三年期國債為例，二者的利率分別為2.25%和2.68%，遠遠低于當年的通貨膨脹率；而購買企業(yè)債券和股票是提高投資收益率的重要途徑，但由于股票市場的風險較大，無法保證收益的安全性。另外，銀行存款和國債的比例過高，影響了基金的盈利。以2004年為例，我國社?；鹬秀y行存款和債券投資的比例分別為39%和43%，按《全國社會保障基金投資管暫行辦法》規(guī)定，企業(yè)債和金融債投資比例不得高于10%，那么社?；鹬袊鴤顿Y至少為33%.銀行存款與國債在社?；鹬姓嫉?2%，而其投資回報率無法抵御當年3.90%的通貨膨脹率，這是造成2004年社?；鹫鎸嵧顿Y收益率為負值的主要原因。

3.與社?；鹜顿Y相關的法制不健全，市場不完善。一方面未建立統(tǒng)一的社?；鹜顿Y運營機構，也就不可能對社?；鹜顿Y的效益性作出科學的預測；也缺乏更加全面、科學的投資法律、法規(guī)的約束來避免社?；鹜顿Y領域中的低效率和道德風險。另一方面我國的債券市場規(guī)模小，股票市場的市場也有待規(guī)范，要想實現(xiàn)社保基金的保值增值，還需進一步改善社?；鹜顿Y的市場環(huán)境。

4.社保基金管理不規(guī)范，監(jiān)管混亂。目前我國的社?；鸬谋O(jiān)管弱化，缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)管和社會監(jiān)管機構，對撥放的財政性資金缺乏全程的跟蹤監(jiān)督。財務管理制度、會計核算制度也不健全，使政府對社會保障基金的籌集和使用監(jiān)控非常缺乏，資金使用過程中也缺乏安全意識和保值增值責任，擠占、挪用浪費的情況比較嚴重。[9]

四、基于安全視角我國社?；鹜顿Y渠道相關制度安排

在社會保障基金的投資運用方面，要在保證基金安全性、流動性的前提下，實現(xiàn)基金的較高收益。通過借鑒國外的成功經驗，切實結合我國社會保障基金運用的現(xiàn)狀，有效促進我國社?；鸬谋Ｖ翟鲋?。

（一）鼓勵社會保障基金投資多元化

社會保障基金多元化投資是實現(xiàn)社會保障基金有效投資和保值增值的重要選擇。多元化投資能最大限度兼顧社會和經濟目標，降低基金積累制度的成本，保證基金的實際安全性，減輕社會保障制度的負擔以及產生良性的外部效益。

按照《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第二十五條的規(guī)定，其投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價證券，投資范圍有所擴大。除在傳統(tǒng)領域中進行投資以外，還要涉及金融創(chuàng)新工具。金融創(chuàng)新工具為社保基金投資提供了更廣泛的選擇，主要包括：

1.指數化投資。首先，其管理費用低，投資管理人只需按照指數的成分復制組合，避免了市場分析、公司調研、證券組合管理等方面的支出。其次，指數化投資的交易成本很低。指數化策略不做個股和時機選擇，股票的換手率很低，從而節(jié)省了交易成本。最后是風險較低，指數化組合經過廣泛的分散化，非系統(tǒng)風險（個股價格波動對組合的影響）已基本被剔除，主動式投資中通常會出現(xiàn)的基金經理操作失誤和道德風險，在指數化投資中也得到了有效降低。正是由于上述優(yōu)點，而國外的養(yǎng)老基金、保險基金等也都對其青睞有加。

2.購買住房抵押貸款證券。對目前中國的商業(yè)銀行來說，住房抵押貸款（按揭）是所有資產類別中最優(yōu)質的資產，相對于國有商業(yè)銀行20%以上的貸款壞賬率而言，住房抵押貸款平均壞賬率僅0.52%.加之一些信用增級措施，投資者承擔的風險極小，從收益上看，它的利率通常高于國債利率，因此，它完全可以成為社?；鹦碌耐顿Y工具。2005年12月15日，建設銀行發(fā)行了金額為30.16億元的個人住房抵押貸款證券，據估計，其年收益率在4%以上。這正是我國社保基金投資的大好時機。[10]

3.投資國家基礎設施項目。社會保障基金具有長期穩(wěn)定的特點，可以將之投資到電力、石油、通訊、鐵路、等關系國計民生的基礎建設項目，這些項目具有資金需求量大、回收期長，但投資回報率高、風險小的特點，恰好符合社會保障基金可以長期使用但必須低風險運作的特點，可以為社會保障基金贏得較高的投資回報。

4.投資信托產品?？梢宰畲笙薅鹊奶嵘Y金的安全性，從其特有的破產風險隔離功能上看，信托投資公司管理的資產不會因為其固有財產或其他信托財產的負債而承擔任何風險，甚至信托投資公司破產了，信托財產仍然不會受到破產債權人的追索。信托投資還可以同時涉足資本和實業(yè)領域，投資運用渠道廣泛。

5.投資于開放基金。對開放基金的投資規(guī)模不受限制，它的申購和贖回價格以基金的資產凈值為依據，不受市場供求關系影響從而可隨時買賣，流動性較強，它的信息披露時間間隔短，有利于規(guī)范基金的管理和投資行為。

（二）積極推動社會保障基金的投資入市

社?；鹑胧袝黾邮袌龅馁Y金供給，壯大機構投資者的力量。據測算，2006底，社保資產規(guī)模已達2500多億元，這部分資金一旦能夠通過合法途徑進入資本市場，就會大大增加市場的資金供給，平衡市場資金供求，改變當前機構投資者之間互相搏弈、機構投資者和散戶投資者之間爭利的局面。同時，其入市對基金管理公司的運營能力和風險控制能力提出了更高的要求，基金管理公司在提交參選社?；鸸芾砣松暾埐牧稀⒔邮軐＜椅瘑T會評選的過程中，需要做大量的前期準備工作，有利于基金管理公司的運作更加規(guī)范和透明，作為最重要的機構投資者和市場的中堅力量，基金有意識地減少投機、短線的炒作方式，代之以理性、長期的投資方式，會在客觀上起到穩(wěn)定市場的作用。

社會保障基金入市可以采取兩種方式，一是直接方式，設立專門的社?；鸸芾砉净騾⑴c發(fā)起設立開放式基金公司，對社保基金進行直接的管理與監(jiān)督；另一種是間接方式，委托證券基金管理公司、券商銀行、商業(yè)性保險公司等金融機構進行投資理財?？紤]到我國社?；鸬默F(xiàn)狀，目前我國主要采取間接方式，并在此基礎上按照規(guī)范、穩(wěn)健、專業(yè)化和市場化的原則搞好基金運作，防范和抵御各種投資風險。

1.設置合理入市比例。其入市并不是說所有的投資都投到股票市場，只是部分進入股市。由于投資股票風險比較大，我國也對其投資于股票的比例作了具體的規(guī)定，不高于40%.

2.注重投資品種的選擇。挑選的基本標準是績優(yōu)而有成長性的公司，如國家重點鼓勵發(fā)展的行業(yè)、品種和技術。從目前來看，業(yè)績優(yōu)良的藍籌股將成為其投資的主要品種，而分散投資、波段操作乃至長期持股將可能成為其主要的操作手法。

3.嚴格選擇基金管理人。嚴格核查其市場準入資格，通過考察經營機構注冊資本、業(yè)績、財務以及信用評級等條件，選擇合格的基金管理人、基金托管人。此外，還要提高這些機構的整體素質，經常性的進行清理整頓，對不合格的及時清理出局。

4.保證投資期限與幣種匹配。一是確保投資期限和負債期限大體一致，使投資的利率風險最小化；二是資產貨幣和負債的貨幣相匹配，使匯率波動的風險最小化。在初期以指導意見的形式明確社保經營機構在資產和負債的期限以及所持幣種方面的匹配目標，待條件成熟后，以告示的方式引導社保經營機構將資產和負債進行匹配，并通過經常性的檢查對其進行督促。

（三）謹慎穩(wěn)妥推進社?；鹜顿Y海外市場

由于國際資本市場的發(fā)展比較完善，投資工具比較多，各項法規(guī)制度比較健全，投資收益相對較高，因此，投資國際資本市場是一個有效途徑。進行海外投資對拓寬社保基金投資渠道，更加有效的規(guī)避和控制投資風險，緩解外匯儲備壓力、保持國際收支平衡、為資本項目管制的逐步放松起到積極作用，為完善人民幣匯率形成機制創(chuàng)造條件。但目前我國社會保障制度尚需完善，資本項目尚未完全開放，我國社?；鹜顿Y海外應采取循序漸進的原則，謹慎穩(wěn)妥地推進：

1.在投資策略上，采取謹慎的態(tài)度，并應當建立相應的風險預警和控制機制，以防范和減少風險。

2.在投資運作方式上，可以選擇由社?；鹱栽O機構進行投資，也可以選擇委托國外投資機構進行投資。目前，社?；疬M行國外投資的資金來源主要是國外上市的國有股減持部分，所以一般選擇國際投資公司，今年11月29日，10家境外資產管理機構成為社?；鸷Ｍ馔顿Y管理人。選擇標準應該主要是看投資回報的業(yè)績、收費及穩(wěn)健程度如何，其中最重要的標準就是保證社?；鸬陌踩?/p>

3.在投資的分散化方面，可以將基金投資到不同國家不同行業(yè)的股票中。因為各國股票之間的相關系數比行業(yè)股票間的相關系數略高，投資于不同行業(yè)的股票對于分散風險更為有利。因此，可以首先選定幾個全球性的、平穩(wěn)增長型的行業(yè)，然后再選擇一些相關度較低、市場穩(wěn)定的國家，進而確定目標國家、目標行業(yè)中的龍頭股作為投資對象，還可以采用股票互換方式進行投資。

4.社?；疬M入國際資本市場，一定要制定合適的投資政策和戰(zhàn)略資產配套策略，還要加強風險管理，資產負債管理和績效評估。

此外，為提高安全性和效率性，應明確社保基金的治理結構，避免其低效率和道德風險。

（四）對社?；鹜顿Y運用績效進行有效監(jiān)管

我國社保基金采取委托方式，由基金投資管理公司負責基金的投資，必須對其進行嚴格監(jiān)管。

1.建立完善的基金運營市場競爭機制。一方面選擇資產投資管理人即投資管理公司的過程要透明、公開，通過招標等形式使投資公司之間形成競爭。另一方面在社?；鹉桥c投資公司的合同中要規(guī)定“退出機制”，即如果投資公司在一定時期內沒有達到所規(guī)定的目標，則社?；鹂梢詮脑撏顿Y公司和合同關系中退出，選擇其他效益更好的投資公司。

篇6

【正文】

社會保障模式是從戰(zhàn)略高度上對一國社會保障制度的內在基本規(guī)定性和主要運行原則的理論概括，它反映了一國在某一歷史時期社會保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略方向。從當前世界社會保障制度發(fā)展的狀況來看，已經形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大體系，這三大體系的社會保障模式都是以生產力的高水平和高度市場化為基礎，難以照搬照用到我國。從我國理論界的研究情況來看，理論界也提出了階段型重點保障模式、經濟效益優(yōu)先模式和社區(qū)模式等。這些模式雖然都有其合理性，但卻都缺乏系統(tǒng)性與全面性，難以作為一種戰(zhàn)略模式而存在，而且這些模式的框架內容設計也不太符合中國實際。根據社會保障模式選擇的一般規(guī)律，結合中國二元經濟結構的實際，筆者認為中國社會保障制度的戰(zhàn)略模式應當是多元協(xié)調模式，這種模式的關鍵是根據我國國情，建立一種在農村與城市項目有別、組織方式各異、近期發(fā)展方向不同的目標模式。在這一模式中，國家政府在分散組織實施的基礎上，進行集中管理與統(tǒng)一協(xié)調。本文主要針對這一模式的特點，對其框架設計作以具體分析。

1多元協(xié)調模式框架設計的原則

多元協(xié)調模式的框架設計，主要針對當前我國的社會經濟發(fā)展實際及長遠發(fā)展目標，對社會保障制度的項目內容、各子系統(tǒng)之間的相互關系作出合乎規(guī)律的方案設計。因此，設計中要遵循以下原則：

（1）適度原則。也就是多元協(xié)調模式的框架設計既要立足于國情國力，維護社會公平，又要不影響效率。一方面保障項目的內容、范圍和水平，不能脫離中國實際，不能超前于我國社會經濟發(fā)展水平和廣大群眾的現(xiàn)實消費水平；另一方面也不能滯后于現(xiàn)有的生產力和經濟發(fā)展水平，一定要保持適度。

（2）目前利益與長遠利益相結合的原則。中國目前正處在社會變革過程中，原有社會問題依然存在。新的問題如失業(yè)、階層分化、貧困化和老齡化等社會風險在不斷增加，同時人民生活水平的提高對依靠社會保障改善生活質量的需要日益迫切。因此多元協(xié)調模式的框架設計要將眼前利益與長遠利益相結合，走循序漸進的道路。

（3）層次性和專用性原則。所設計框架中的每一個項目都解決一個特定的社會問題，若干項目共同解決一類社會問題，不同形式、不同功能的模式在國家主體的管理與協(xié)調下構成多元協(xié)調模式，并促使這一模式向社會化、一體化方向發(fā)展。

（4）整體性原則。因為多元協(xié)調模式是一個戰(zhàn)略模式，因而其框架設計要從整體上把握。一方面項目內容設計要突出重點，又要有全面性，涉及到各個方面；另一方面框架中的各個項目之間要有關聯(lián)性和互補性，通過關聯(lián)使各個項目有機結合成為一個整體，共同形成市場經濟運行的安全網絡。

（5）動態(tài)性和開放性原則?？蚣茉O計要體現(xiàn)出多元協(xié)調模式是一個動態(tài)模式，因而必須堅持動態(tài)性原則。一方面其框架內容是發(fā)展變化的，城市的項目雖然已經較為全面，但其子系統(tǒng)將隨經濟的發(fā)展，社會需求的變化而不斷變化。農村的項目雖然還不健全，但隨著農村經濟的發(fā)展和社會結構的變化也將會進一步完善；另一方面，隨著二元經濟結構的消失，農村模式和城市模式將會逐步趨于統(tǒng)一，農村社會保障模式將逐步向城市模式轉化。

2多元協(xié)調模式的框架設計

根據上述對多元協(xié)調模式框架設計的基本原則的分析，并吸收理論界已有的研究成果，這里談談筆者對多元協(xié)調模式框架設計的要點。

2.1多元協(xié)調模式的構成

多元協(xié)調模式主要是由農村社會保障和城市社會保障兩大塊組成：（1）城市社會保障：以社會保障為重點，社會福利作為未來發(fā)展方向。現(xiàn)在面臨的主要任務是完善制度，提高效益，保障對象是城鎮(zhèn)所有勞動者，保障方式是社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合，資金由國家、企業(yè)、個人三者共同分擔。資金運行目前主要由現(xiàn)收現(xiàn)付制向半資金積累制轉變，并逐步向積累制過渡。保障性質為強制性；（2）農村社會保障：以社會救濟和社會扶貧為基礎，逐步發(fā)展社會保險項目。它目前面臨的任務是填補空白，健全項目。保障方式以家庭保障為主，與社區(qū)扶持相結合。資金來源是個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，資金運行是個人儲蓄積累制。保障性質為自愿性。2.2城市社會保障模式的框架設計及子系統(tǒng)

城市社會保障制度的重點項目已較為齊全，目前主要以完善制度、提高效益為中心任務。以社會保險為中心工作，逐步提高福利水平。其框架設計如下：

（1）城市社會保險子系統(tǒng)：這是城市社會保障的核心。它對城市勞動者的工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等后顧之憂的解除、勞動力素質的提高以及統(tǒng)一勞動力市場的形成都有重大作用。其內容包括：養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、生育保險、殘疾保險和財產保險。

（2）城市社會救濟及子系統(tǒng)：在城市社會保障體系中，其地位已下降，但它能解決城市貧困無依者和災害殃及者的生存問題，因而完備的城市社會保障體系仍然不可缺少這部分。主要包括：災害救濟、貧困救濟、殘病救濟、失業(yè)救濟、孤老救濟、孤兒救濟。

（3）城市社會福利及子系統(tǒng)：這是城市社會保障未來發(fā)展的項目內容，它是和國家、社會不斷改善人民生活質量和提供服務相聯(lián)系的。其內容包括：殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、職業(yè)福利、教育福利和社會補貼。

（4）城市社會優(yōu)撫及子系統(tǒng)：這是對軍人家屬的一種特殊保障，它是完整社會保障體系中的重要項目。其內容包括：軍人撫恤、軍屬優(yōu)撫、軍人安置。

（5）城市醫(yī)療保障及子系統(tǒng)：這是國家和社會為國民的健康與疾病提供防疫、保健及醫(yī)療服務的一種社會保障制度。隨著社會經濟的發(fā)展，人民的消費結構由數量型向質量型轉變，人們普遍追求社會保障和安全，因而在醫(yī)藥保健方面的支出有所上升。所以，在城市模式中也應包括醫(yī)療保障及子系統(tǒng)。其結構為：全民保健保障、特殊醫(yī)療保障、療養(yǎng)事業(yè)、護理服務等。

2.3農村社會保障的項目設計及子系統(tǒng)

這一塊是多元協(xié)調模式中最薄弱的環(huán)節(jié)。目前只能以“求”定“供”，設置一些急需的項目去解決農村社會結構變化以后所形成的新問題。保障標準不可能很高。主要項目有：

（1）農村社會救濟及子系統(tǒng)：主要是針對農村中因自然災害、天災人禍、殘疾、孤老等問題的救助項目。其子項目包括：災害救濟、貧困救濟、特殊救濟等。農村的社會救濟的責任主體是國家，因為大部分農村人均收入低，在災害面前很難自我保障，因此國家應承擔起主要責任。保障對象是災禍殃及者或喪失勞動能力者。

（2）農村社會保險及子系統(tǒng)：這是農村社會保障系統(tǒng)的主要內容。它包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、災害保險（對災害造成的損失進行保險等）。在這個系統(tǒng)中以養(yǎng)老保險為核心，醫(yī)療保險為補充，逐步發(fā)展災害保險。因為養(yǎng)老問題的解決有助于農村人口的控制和人口素質的提高，在這一部分中可以采用以家庭保險為基礎、社會保險為支柱、自我保險為補充的模式。

（3）農村社會福利及子系統(tǒng)。這方面現(xiàn)階段的地位次于其他方面，大部分地區(qū)尚不具備建立的條件，但隨著農村社會經濟的發(fā)展，在將來要逐步建立和完善。其結構為：農村殘疾人福利、農村教育福利、農村社區(qū)服務和農村產品價格補貼。

（4）農村社會扶貧及子系統(tǒng)：改革開放以來，農村經濟得到了巨大的發(fā)展，人民生活水平得到了顯著地提高，同時也產生了新的貧困戶和貧困地區(qū)。為了保障貧困地區(qū)經濟發(fā)展，保障貧困人口的基本生活，需要將社會扶貧納入到農村社會保障體系中。這就要求我們要轉變觀念，形成“六位一體”的扶貧，即思想扶貧、人才扶貧、科技扶貧、教育扶貧、資金扶貧、改革扶貧。通過“六位一體”的扶貧提高貧困地區(qū)經濟發(fā)展的造血功能。

【參考文獻】

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社會保障模式是從戰(zhàn)略高度上對一國社會保障制度的內在基本規(guī)定性和主要運行原則的理論概括，它反映了一國在某一歷史時期社會保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略方向。從當前世界社會保障制度發(fā)展的狀況來看，已經形成了澳美模式、瑞典模式、德日模式三大體系，這三大體系的社會保障模式都是以生產力的高水平和高度市場化為基礎，難以照搬照用到我國。從我國理論界的研究情況來看，理論界也提出了階段型重點保障模式、經濟效益優(yōu)先模式和社區(qū)模式等。這些模式雖然都有其合理性，但卻都缺乏系統(tǒng)性與全面性，難以作為一種戰(zhàn)略模式而存在，而且這些模式的框架內容設計也不太符合中國實際。根據社會保障模式選擇的一般規(guī)律，結合中國二元經濟結構的實際，筆者認為中國社會保障制度的戰(zhàn)略模式應當是多元協(xié)調模式，這種模式的關鍵是根據我國國情，建立一種在農村與城市項目有別、組織方式各異、近期發(fā)展方向不同的目標模式。在這一模式中，國家政府在分散組織實施的基礎上，進行集中管理與統(tǒng)一協(xié)調。本文主要針對這一模式的特點，對其框架設計作以具體分析。

1多元協(xié)調模式框架設計的原則

多元協(xié)調模式的框架設計，主要針對當前我國的社會經濟發(fā)展實際及長遠發(fā)展目標，對社會保障制度的項目內容、各子系統(tǒng)之間的相互關系作出合乎規(guī)律的方案設計。因此，設計中要遵循以下原則：

（1）適度原則。也就是多元協(xié)調模式的框架設計既要立足于國情國力，維護社會公平，又要不影響效率。一方面保障項目的內容、范圍和水平，不能脫離中國實際，不能超前于我國社會經濟發(fā)展水平和廣大群眾的現(xiàn)實消費水平；另一方面也不能滯后于現(xiàn)有的生產力和經濟發(fā)展水平，一定要保持適度。

（2）目前利益與長遠利益相結合的原則。中國目前正處在社會變革過程中，原有社會問題依然存在。新的問題如失業(yè)、階層分化、貧困化和老齡化等社會風險在不斷增加，同時人民生活水平的提高對依靠社會保障改善生活質量的需要日益迫切。因此多元協(xié)調模式的框架設計要將眼前利益與長遠利益相結合，走循序漸進的道路。

（3）層次性和專用性原則。所設計框架中的每一個項目都解決一個特定的社會問題，若干項目共同解決一類社會問題，不同形式、不同功能的模式在國家主體的管理與協(xié)調下構成多元協(xié)調模式，并促使這一模式向社會化、一體化方向發(fā)展。

（4）整體性原則。因為多元協(xié)調模式是一個戰(zhàn)略模式，因而其框架設計要從整體上把握。一方面項目內容設計要突出重點，又要有全面性，涉及到各個方面；另一方面框架中的各個項目之間要有關聯(lián)性和互補性，通過關聯(lián)使各個項目有機結合成為一個整體，共同形成市場經濟運行的安全網絡。

（5）動態(tài)性和開放性原則。框架設計要體現(xiàn)出多元協(xié)調模式是一個動態(tài)模式，因而必須堅持動態(tài)性原則。一方面其框架內容是發(fā)展變化的，城市的項目雖然已經較為全面，但其子系統(tǒng)將隨經濟的發(fā)展，社會需求的變化而不斷變化。農村的項目雖然還不健全，但隨著農村經濟的發(fā)展和社會結構的變化也將會進一步完善；另一方面，隨著二元經濟結構的消失，農村模式和城市模式將會逐步趨于統(tǒng)一，農村社會保障模式將逐步向城市模式轉化。

2多元協(xié)調模式的框架設計

根據上述對多元協(xié)調模式框架設計的基本原則的分析，并吸收理論界已有的研究成果，這里談談筆者對多元協(xié)調模式框架設計的要點。

2.1多元協(xié)調模式的構成

多元協(xié)調模式主要是由農村社會保障和城市社會保障兩大塊組成：（1）城市社會保障：以社會保障為重點，社會福利作為未來發(fā)展方向。現(xiàn)在面臨的主要任務是完善制度，提高效益，保障對象是城鎮(zhèn)所有勞動者，保障方式是社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合，資金由國家、企業(yè)、個人三者共同分擔。資金運行目前主要由現(xiàn)收現(xiàn)付制向半資金積累制轉變，并逐步向積累制過渡。保障性質為強制性；（2）農村社會保障：以社會救濟和社會扶貧為基礎，逐步發(fā)展社會保險項目。它目前面臨的任務是填補空白，健全項目。保障方式以家庭保障為主，與社區(qū)扶持相結合。資金來源是個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，資金運行是個人儲蓄積累制。保障性質為自愿性。.2城市社會保障模式的框架設計及子系統(tǒng)

城市社會保障制度的重點項目已較為齊全，目前主要以完善制度、提高效益為中心任務。以社會保險為中心工作，逐步提高福利水平。其框架設計如下：

（1）城市社會保險子系統(tǒng)：這是城市社會保障的核心。它對城市勞動者的工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等后顧之憂的解除、勞動力素質的提高以及統(tǒng)一勞動力市場的形成都有重大作用。其內容包括：養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、生育保險、殘疾保險和財產保險。

（2）城市社會救濟及子系統(tǒng)：在城市社會保障體系中，其地位已下降，但它能解決城市貧困無依者和災害殃及者的生存問題，因而完備的城市社會保障體系仍然不可缺少這部分。主要包括：災害救濟、貧困救濟、殘病救濟、失業(yè)救濟、孤老救濟、孤兒救濟。

（3）城市社會福利及子系統(tǒng)：這是城市社會保障未來發(fā)展的項目內容，它是和國家、社會不斷改善人民生活質量和提供服務相聯(lián)系的。其內容包括：殘疾人福利、老年人福利、兒童福利、婦女福利、職業(yè)福利、教育福利和社會補貼。

（4）城市社會優(yōu)撫及子系統(tǒng)：這是對軍人家屬的一種特殊保障，它是完整社會保障體系中的重要項目。其內容包括：軍人撫恤、軍屬優(yōu)撫、軍人安置。

（5）城市醫(yī)療保障及子系統(tǒng)：這是國家和社會為國民的健康與疾病提供防疫、保健及醫(yī)療服務的一種社會保障制度。隨著社會經濟的發(fā)展，人民的消費結構由數量型向質量型轉變，人們普遍追求社會保障和安全，因而在醫(yī)藥保健方面的支出有所上升。所以，在城市模式中也應包括醫(yī)療保障及子系統(tǒng)。其結構為：全民保健保障、特殊醫(yī)療保障、療養(yǎng)事業(yè)、護理服務等。

2.3農村社會保障的項目設計及子系統(tǒng)

這一塊是多元協(xié)調模式中最薄弱的環(huán)節(jié)。目前只能以“求”定“供”，設置一些急需的項目去解決農村社會結構變化以后所形成的新問題。保障標準不可能很高。主要項目有：

（1）農村社會救濟及子系統(tǒng)：主要是針對農村中因自然災害、天災人禍、殘疾、孤老等問題的救助項目。其子項目包括：災害救濟、貧困救濟、特殊救濟等。農村的社會救濟的責任主體是國家，因為大部分農村人均收入低，在災害面前很難自我保障，因此國家應承擔起主要責任。保障對象是災禍殃及者或喪失勞動能力者。

（2）農村社會保險及子系統(tǒng)：這是農村社會保障系統(tǒng)的主要內容。它包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、災害保險（對災害造成的損失進行保險等）。在這個系統(tǒng)中以養(yǎng)老保險為核心，醫(yī)療保險為補充，逐步發(fā)展災害保險。因為養(yǎng)老問題的解決有助于農村人口的控制和人口素質的提高，在這一部分中可以采用以家庭保險為基礎、社會保險為支柱、自我保險為補充的模式。

（3）農村社會福利及子系統(tǒng)。這方面現(xiàn)階段的地位次于其他方面，大部分地區(qū)尚不具備建立的條件，但隨著農村社會經濟的發(fā)展，在將來要逐步建立和完善。其結構為：農村殘疾人福利、農村教育福利、農村社區(qū)服務和農村產品價格補貼。

（4）農村社會扶貧及子系統(tǒng)：改革開放以來，農村經濟得到了巨大的發(fā)展，人民生活水平得到了顯著地提高，同時也產生了新的貧困戶和貧困地區(qū)。為了保障貧困地區(qū)經濟發(fā)展，保障貧困人口的基本生活，需要將社會扶貧納入到農村社會保障體系中。這就要求我們要轉變觀念，形成“六位一體”的扶貧，即思想扶貧、人才扶貧、科技扶貧、教育扶貧、資金扶貧、改革扶貧。通過“六位一體”的扶貧提高貧困地區(qū)經濟發(fā)展的造血功能。

【參考文獻】

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改革開放以來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的農村富余勞動力轉移到城市（鎮(zhèn)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。到2005年，根據國家統(tǒng)計局、勞動和社會保障部的調查推算，農村勞動力流動就業(yè)規(guī)模已達1.2億人，其中，進城農村勞動力約為1億人。農民工的社會保障問題，也逐漸成為社會保險部門重點關注的對象，因為這既關系到農民工的合法權益的維護，也關系到社會經濟的穩(wěn)定運行。而具體到對農民工社會保障制度的設計來說，現(xiàn)行的社會保險體系中，對農民工而言，哪些該先行，是值得慎重考慮的。一些地區(qū)急于給農民工辦理養(yǎng)老保險，而沒有考慮到農民工的流動性和農民工的實際需要，導致農民工退?，F(xiàn)象的頻頻出現(xiàn)。我們認為當務之急是盡快確立農民工的工傷保險制度和醫(yī)療保險制度。因為從層出不窮的農民工工傷事故到規(guī)模驚人的農民工職業(yè)病群體，以及由此而導致的各種各樣的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度以及醫(yī)療保險制度應當作為最基本的社會保障項目優(yōu)先得到確立。本文通過對農民工群體就業(yè)狀況的全面剖析，依據輕重緩急的原則和農民工的實際需要，為農民工的社會保障的優(yōu)先安排作一些積極探索。

一、農民工就業(yè)狀況分析

（一）農民工就業(yè)行業(yè)狀況分析

農民工是新興的以工資收入為主要生活來源的勞動者。這一群體文化程度相對低，一般從事重、臟、累、險的工作，勞動條件差，工傷事故的發(fā)生率比較高，且一旦發(fā)生就會比較嚴重。據勞動社會保障部2005年快速調查顯示，農民工主要分布在制造業(yè)、建筑業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、居民服務業(yè)等重點行業(yè)。其中制造業(yè)占27%，建筑業(yè)占26%，住宿和餐飲業(yè)占11%，批發(fā)和零售業(yè)占12%，居民服務和其他服務業(yè)占9%，其他行業(yè)占15%.國家統(tǒng)計局的調查也表明，2004年外出務工的農村勞動力從事制造業(yè)的占30%，從事建筑業(yè)的占23%，從事社會服務業(yè)的占10%，從事住宿餐飲業(yè)的占7%，從事批發(fā)零售業(yè)的占5%.中國海員建設工會全國委員會提供的最新調查顯示，我國建筑業(yè)農民工隊伍約4000萬人，占全國農民工總數的三成以上，占建筑業(yè)一線人員的九成以上。④據河北省勞動保障廳調查，從事制造、建筑的農民工占47.3%，建筑業(yè)占到了全部外出農民工的32.7%.⑤廣西南寧農民工的行業(yè)中，建筑業(yè)約占86%.而全國大事故大多來自建筑行業(yè)，北京七成大事故來自建筑業(yè)，2003年1至9月，全國建筑業(yè)每大要死亡6.5人。這首先是由于農民工在就業(yè)中的弱勢地位，維權意識不強，經常是被動地接受雇主的許多不合法的要求，使得許多雇主依然千方百計逃避與農民工簽訂“勞動合同”，工作時間、勞動強度、報酬和工傷處理辦法全憑雇主單方來決定。而一旦出現(xiàn)工傷事故，雇主就可以推卸責任。此外不少雇主為了壓縮成本，不給農民工提供必要的保護及安全措施，這使得農民工面臨極大的安全風險。其次是安全意識淡薄，勞動技能不高。由于農民工進城務工之前從事的是一些危險性較小的簡單農活，使得他們對于工業(yè)生產的安全重視不夠甚至是漠視，從而頻繁導致工傷事故發(fā)生。最后是農民工的就業(yè)行業(yè)風險性巨大。由于農民工的知識水平有限，勞動技能不高，所以一般在像建筑業(yè)這樣風險性較高的行業(yè)就業(yè)，從而使得農民工成為工傷事故的主要受害群體。

（二）農民工健康狀況分析

1.職業(yè)病是影響農民工健康的第一大病

首先，農民工是職業(yè)病高危人群，尤其是塵肺病人中農民工數量占很大比重?？梢哉f職業(yè)病危害嚴重的地方，就是農民工集中的地方。根據山西晉中市工會調查顯示，全市106354名職工中接觸職業(yè)病危害因素人數達65004人，占總數的61.1%，其中接塵人數為45088人，占接觸職業(yè)病危害因素工人的69.4%，粉塵危害成為職業(yè)病最突出因素。而晉中市2800余名患有塵肺病的職工中，絕大部分是農民工。另外，在水泥制造業(yè)、化工業(yè)、油漆涂料業(yè)等農民工集中的行業(yè)，慢性甲苯中毒、慢性鉛中毒等職業(yè)病逐漸開始發(fā)病。

其次，農民工的用工單位工作環(huán)境差，一半以上有誘發(fā)職業(yè)病危險。衛(wèi)生部會同勞動和社會保障部、農業(yè)部等部門通報了主要針對農民工的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農村個體工商戶職業(yè)病危害專項整治工作情況：據對29個省份的不完全統(tǒng)計，檢查單位21萬多戶，檢測單位5.3萬戶，不合格的占檢測總數的57.5%.

最后，農民工對于職業(yè)病的漠視。農民工由于各種原因導致市場竟爭力較低，在當今大量農民流動到城鎮(zhèn)就業(yè)，找到工作已屬不易。他們擔心的是自己的飯碗及其工資怎么樣，工資能否及時、足額拿到手。而對工作能產生職業(yè)病到沒有在乎，或者說沒有考慮過工作還可能導致什么病。

2.勞動強度也是影響農民工健康的重要因素

央行關于對農民工就業(yè)分布和收入的調查的報告顯示，農民工的勞動環(huán)境和工作條件比較惡劣，從事的工作普遍具有重、臟、苦、累、險的特征。工作時間偏長，51.3%的人每周工作在41～60個小時之間，32.9%的人每周工作時間超過61個小時。農民工群體工作超過法定時間的接近85%.農民工收入水平近期雖然有所提升，但以勞動的艱苦程度衡量，其工資水平仍然偏低。根據清華大學李強教授在涉及外來人口32萬的北京豐臺區(qū)，通過配額及問卷而訪談方式，完成的493份有效問卷調查統(tǒng)計結果顯示，73.5%的農民工存在超時工作（即每天9小時以上），每天工作時間在10個小時以上的占65%.每天工作12小時以上的占23.6%（見表1）。

表1城市農民工每天勞動時間調查結果

勞動時間人數百分比(%)

7小時以下285.8

8小時10020.7

9小時418.5

10小時17035.2

11小時306.2

12小時7916.4

13小時51.0

14小時及以上306.2

合計493100.0

由上表同樣得出，農民工群體勞動時間普遍比較長，勞動強度也比較高，這種工作狀況給他們的健康帶來了一定的隱患。

3.食品安全問題

農民工的食品衛(wèi)生安全問題日益突出。以建筑行業(yè)為例，造成農民工食品衛(wèi)生安全隱患的原因主要有三個方面：一是建筑工地有效工期較短，工程規(guī)模小，一般沒有規(guī)范性食堂，很難達到衛(wèi)生許可條件。二是建筑工程項目負責人衛(wèi)生安全意識薄弱，沒有采取有效的衛(wèi)生安全措施；農民工也沒有充分認識到危害性，不能提出相關的衛(wèi)生要求，或者認識到了，也提出了要求，但在談判中明顯處于弱勢地位。三是建筑商的衛(wèi)生安全責任感和農民工的維權意識都很差。建筑商只注重商業(yè)利潤而輕視工人的健康，而農民工不知道用法律來保護自己的健康權益。此外，由于建筑工地人員流動性大，飲用水、住宿條件差等，也容易造成一些傳染病的發(fā)生和流行。

如果沒有工傷保險、醫(yī)療保險，昂貴的醫(yī)療費用，對廣大農民工顯然不堪重負。大多數農民工只能小病仗著年輕力壯拖，大病就只好回家，如果患了職業(yè)病也只有自認倒霉。而農村也不是他們天然療養(yǎng)所，據衛(wèi)生部副部長朱慶生介紹，農村中有一半左右甚至更高一點的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因為看不起病而因病致貧、因病返貧，在全國不同的地區(qū)比例不一樣。在廣大的中西部地區(qū)，因為看不起病、住不起醫(yī)院，因病在家里死亡的人數估計在60%～80%.

（三）農民工就業(yè)的流動性分析

農民工為了尋求更好的就業(yè)機會，掙更多的錢，不得不頻繁的向不同的地方流動。根據農業(yè)部調查顯示，40%的農民工沒有固定工作，平均就業(yè)8～9個月，3個月以工的占11.3%，4～6個月的占16.3%，6～10個月的占73.3%，10個月以上的占7.8%.據調查，湖北省農民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一個單位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市農民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一個單位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.農民工表示堅決不回家的占2.4%，爭取留在城市的占17.5%，但最終能留在城市的估計不足10%.同時，由于土地制度、戶籍制度等因素的阻礙，不少農民工即使在一個城市工作生活了多年，也很難融入城市，到一定年齡以后農民工還是要被迫回到農村。再加上我國社會保障制度的城鄉(xiāng)分割和地域分割，個人帳戶不可轉移，社會保障網絡在全國無法對接和聯(lián)通，無法使農民工享受到社會保障的保障利益，從而使得農民工這種流動性比較高的群體參與社會保障的積極性不高。

二、解決農民工社會保障問題的重要性和緊迫性

大量事實和數據說明，農民工已是我國產業(yè)大軍中的一支重要力量，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設中發(fā)揮著重要作用。與農民工的貢獻和作用相比，農民工的社會保障應該盡快提上議事日程。其必要性和現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下五個方面：

（一）農民工社會保障有利于農民工自身利益的保護

首先，數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障，與他們?yōu)槌鞘薪洕ㄔO和社會發(fā)展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；其次，農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性大，社會保障是農民工實現(xiàn)基本生存與發(fā)展的客觀需求；再次，建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；最后，有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益。

（二）農民工社會保障有利于提升我國城市化水平

城市化是人類生產與生活方式由農村型轉為城市型的歷史過程，主要表現(xiàn)為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程。我國的城市化進程在二元社會結構的影響下，在改革開放前的20多年時間里一直停滯不前，嚴重滯后于工業(yè)化進程，呈現(xiàn)出“工業(yè)國家，農村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉。據有關資料分析表明：我國目前的城市化水平僅為32%，離中等發(fā)達國家49%的比例還相差甚遠。城市化滯后引起或加劇了我國經濟社會發(fā)展中的一些突出問題。如農民收入過低和增長乏力、就業(yè)壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關。而提升城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農民進城務工、經商或從事其他職業(yè)。農民工已成為推動我國城市化水平提升的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農民工仍然處于流動狀態(tài)，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提升。

（三）農民工社會保障有利于切實解決“三農”問題

“三農”問題歸根到底是農村人口過多導致的。在土地供給相對穩(wěn)定的條件下，過多的農村勞動力會排斥資本和技術對農業(yè)的投入，農業(yè)勞動生產率很得到提高，農民輸入也就無法增加。解決三農問題的關鍵是要減少農村人口，但是如果沒有相應的社會保障制度，這些富余勞動力是很難轉移出去的。農民工作為三農問題的突破口，從根本上說就是要為農民提供制度保障，改變排斥農民工的傳統(tǒng)政策，建立適合農民工特點的社會保障制度，使農民工自覺依法、有償轉讓其在農村的土地經營權。同時，農民工要轉變傳統(tǒng)觀念，適應城鎮(zhèn)化的趨勢，積極參與到農民工社會保障的建設中來。

（四）農民工社會保障有利于保持社會穩(wěn)定

農民工大部分由年輕人組成，他們在城市受到制度和政策的排斥，干著又臟又苦的活，還經常受到城市人的歧視，使得他們可能會產生不平衡心理。而且，農民工的工作一般具有短期性，工資又低，在失業(yè)沒有經濟來源而又得不到必要的社會保障的情況下，顯然對社會穩(wěn)定是一種嚴重的威脅。據一項對上海、廣州、沈陽3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年間，農民工作案率大幅度上升，上升幅度分別達到70.15%、182.27%、99.87%.農民工在無任何保障時對社會穩(wěn)定造成的影響可見一斑。即使他們沒有刑事犯罪，其中有許多人為生活所迫從事違法亂紀的經營活動，如造假販假等。建立農民工社會保障制度可以給失去生活保障的農民工正當的社會認可和人文關懷，有利于兼顧經濟效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩(wěn)定。

（五）農民工社會保障有利于構建和諧社會

農民工的合法權益受到侵害是與構建和諧社會的目標相沖突的。和諧社會的建立的一個重要原則就是公平原則。公平原則意味著只要是我國公民，就應該享受最基本的國民權益和保障，國家不應該根據出身、來源地和職業(yè)等而區(qū)別地對待每個公民，而應提供均等化的服務，因為每個公民都履行了同等的國民義務和責任。如果沒有公平待遇，那么各種歧視就會出現(xiàn)，糾紛就會接踵而至。城鄉(xiāng)分治的戶籍制度以及相伴隨的各種制度安排實際上就是一種不公平的制度安排。這種不公平的制度安排如果持續(xù)下去，則不但不能建立和諧社會，還會使城鄉(xiāng)之間的沖突愈演愈烈。因此，從建立和諧社會的目標出發(fā)，必須真正著手解決農民工的社會保障問題。

三、農民工社會保障的優(yōu)先序安排

通過前述對農民工就業(yè)現(xiàn)狀分析，我國目前的經濟水平及現(xiàn)有制度決定了不可能對農民工的社會保障問題進行全面的保障。而農民工的社會保障問題亟需解決，因此，必須對農民工的社會保障各項目進行優(yōu)先序安排。我們認為，對于農民工社會保障制度的安排必須根據當前農民工實際需要和政府人力財力，分清輕重緩急，有步驟、有計劃地逐步建立和完善。針對農民工的社會保障的不同險種要采取分清主次，分步推進的方式來實施，不能不顧農民工群體的現(xiàn)實狀況而對各個項目不分主次，一哄而上的來實行。當前，要加快推進農民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、采掘等行業(yè)參加工傷保險。各統(tǒng)籌地區(qū)要采取建立大病醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫(yī)療保障問題，農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫(yī)療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度相銜接的農民工養(yǎng)老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險。具體而言，應當從以下方面出發(fā)：

（一）加快建立農民工的工傷保險制度

工傷保險是農民工當前最迫切的社會保障項目，也是解決好農民社會保障的著眼點。從屢屢發(fā)生的農民工工傷事故以及由此導致的眾多的勞資糾紛，決定了農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目盡快優(yōu)先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優(yōu)先考慮的社會保障項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，項目成本亦不是太高。對農民工來說，這是一種迫切需要的職業(yè)傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職業(yè)傷害就可以得到相應的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的工傷賠償機制，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償的部門來說，亦較易操作。而且，由于建立起農民工的工傷賠償機制，用人單位將會更加注意生產經營過程中的安全衛(wèi)生保護措施。

（二）積極建立農民工疾病醫(yī)療社會保險制度

建立農民工的疾病醫(yī)療保障尤其是大病保障制度。由于農民工所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是大病不僅給農民工帶來身體的傷害，同時也可能會導致失業(yè)，從而因為失去經濟來源陷入貧困。所以應當建立針對農民工的大病醫(yī)療部分的社會統(tǒng)籌保障機制，在最大范圍內分散由于疾病給農民工帶來的風險。在此基礎上，有必要對農民工醫(yī)療保險進行一定的分類。那些在城市的工作相對穩(wěn)定、有固定住所并將長期在城市工作的部分農民工，可以參加當地的各種基木醫(yī)療保險。那些流動性大、從事短期工作的農民工可以參加專為農民工設立的醫(yī)療保障制度。該制度繳費較低，可根據民工的實際情況設計不同的保障層次。具體而言，首先該醫(yī)療基金有個繳費的底線，所有民工都要按此標準繳納，按此層次享受的待遇。在此基礎上，如果農民工愿意還可以繳納更多的保險金，相應享受較多的保險待遇。

（三）有區(qū)別地建立農民工養(yǎng)老保險制度

對擁有比較穩(wěn)定的職業(yè)、相對固定的住所和單位，在城鎮(zhèn)居住達到規(guī)定年限的農民工，應該考慮將他們納入當地社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的繳納辦法可以參照城鎮(zhèn)職工的標準執(zhí)行。對無固定職業(yè)且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內不同檔次的繳費率由農民工自愿選擇，同時規(guī)定兒雇用農民工的用人單位必須根據農民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養(yǎng)老保險費。對進入城市從事經營性職業(yè)的自雇農民工則可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的農民工建立個人賬戶。

（四）建立農民工失業(yè)保險制度

針對農民工的就業(yè)狀況極不穩(wěn)定的現(xiàn)狀，應建立農民工失業(yè)保險制度，實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”制。但是由于城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度建設面臨著巨大壓力，企業(yè)在轉制過程中面臨的資金困難，使這項制度實施起來具有相當難度，鑒于此，應采取積極的就業(yè)促進措施或失業(yè)援助計劃作為建設失業(yè)保險制度的有益補充。有條件的地方可以把農民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險制度。如《四川省失業(yè)保險條例》把失業(yè)保險擴大到農民工，為簽定勞動合同的農民上提供一次性生活補助金或生活補助費。條件還不具備的城市可為失業(yè)農民工提供一些幫助以渡過難關。如政府管理部門提供“公共勞動”為失業(yè)農民工提供“最低生存保障制度”。

注釋：

①高文書。進城農民工就業(yè)狀況及收入影響因素分析。中國農村經濟，2006，（1）。

②有人將農民工稱為除了“三農”問題外的“第四農”問題。

③勞動保障部課題組關于農民工情況的研究報告。當前農民工流動就業(yè)數量、結構與特點[EB/OL].http：shshldbz050729nmg.htm.

④雷敏。調查顯示：建筑業(yè)一線人員九成以上是農民工[EB/OL].http：20041110n222928763.shtml.

⑤陳樹新。河北省農民工社會保障情祝調查分析[EB/OL].河北勞動保障網：he.lss.gov.vn2003tjzl.

⑥梁成虎。農民工面臨嚴重職業(yè)病威脅[N].山西晚報，2004-09-16.

⑦王淑軍。農民工職業(yè)病危害專項整治情況[N].人民日報，2004-05-18.

⑧國務院新聞辦公室2004年11月5日新聞會。

⑨盧海元。構建適合農民工特點的彈性社會養(yǎng)老保險制度[J].中國勞動保障，2005，（7）。

⑩鄭杭生，洪大用。重視和發(fā)展城市農民工的社會保障事業(yè)[J].學術交流，1994，（5）。

趙蓉，岳世忠。論農民工———都市邊緣群體與社會保障地位的邊緣化[J].開發(fā)研究，2005，（6）。

參考文獻：

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[3]鄭杭生，洪大用。重視和發(fā)展城市農民工的社會保障事業(yè)[N].學術交流，1994，（5）。

篇9

（一）社會保障模式選擇的理解

從世界范圍內看，社會保障體系的主要模式有兩種：

1現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-gosystem），這種模式以德國最為典型，故又稱為“德國模式”。其基本特征是社會保障成本的代際轉移是以收定支，即由在職職工承擔已退休職工的社會保障成本；支付給退休者的社會保障資金是直接來自該時點的在職勞動者負擔的社會保障費用。這一模式要求有較小的人口壓力、年輕的人口結構、較強的國家實力、完備的稅收體系等。但是，在這種模式下，社會保障負擔隨著支出的增長而逐年提高，而且資金完全沒有積累。

2個人帳戶模式。這種模式強調雇員的個人繳費和個人帳戶的積累，退休者的社會保障權益來自本人在工作期間的積累，且所積累的資金通過投資基金進行運作。這種模式以智利的模式為代表。這種模式的特點是具有累積性和增長性，資金供給比較穩(wěn)定，在經濟波動中表現(xiàn)出較強的抵抗能力。

在現(xiàn)收現(xiàn)付模式中，政府在事實上承擔了巨大的社會保障債務，盡管在許多情況下這一債務是隱性的；這就對政府的社會保障支出提出了相當高的要求；隨著社會保障支出的增長，政府在各種壓力下被迫提高收費標準，這必然會抑制經濟增長，干擾經濟運行中的正常的激勵（incentive）機制的運行。因此，不僅許多人口壓力較大的發(fā)展中國家難以承擔現(xiàn)收現(xiàn)付模式帶來的債務壓力，即便是一些經濟實力強、人口壓力小的發(fā)達國家也越來越意識到現(xiàn)收現(xiàn)付模式的負面影響。在一定意義上可以說，正是這種現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保障模式、以及由此體系支持的較高的社會福利水平，是形成歐洲發(fā)達國家經濟發(fā)展中的“福利病”的重要原因。因此，越來越多的國家開始實行個人帳戶模式。

（二）中國社會保障模式的演變

在50年代，中國建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度，以企業(yè)為單位，基本上采取現(xiàn)收現(xiàn)付的模式，將社會保障成本進行代際轉移。這一模式當時之所以是比較有效的，是由于當時的人口年齡結構年輕，同時這一模式得到計劃經濟體制的支持。隨著中國開始實行市場經濟，人口年齡結構也逐步趨于老化，社會保障問題開始引起關注。1991年6月，中國政府頒布了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開始著手改革社會保障制度；十四屆三中全會進一步明確提出，要建立一個企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的制度，其基本思路，是逐步建立職工的個人帳戶，將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以試圖緩解現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾；與此同時，促使職工承擔一定的社會保障成本，以減輕企業(yè)的負擔。在這一模式框架下，中國的社會保障部門正逐步著手擴大這一社會保障體系的覆蓋范圍，如逐步將私營企業(yè)、部分地區(qū)的農民等納入這一框架。

不過，中國目前的社會保障模式盡管從名義上是個人帳戶制度，但是其實質依然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，因為現(xiàn)收的記入個人帳戶的資金同時就用作社會保障的支出了，個人帳戶中的資金只是帳面上的；與原來的現(xiàn)收現(xiàn)付模式相比，其差異就是將風險分散單位由企業(yè)轉變?yōu)榈胤秸?，同時中國當前實行的新制度不僅要負擔上一代人的保障成本，還要為在職一代積累社會保障資金。因此，中國當前實行的這一模式是一個名義上、帳面上的個人帳戶制，在實質上是一個高標準、高負擔的pay-as-you-go模式。

（三）當前中國實施的社會保障模式不能適應當前中國經濟改革與發(fā)展的需要

因此，盡管我國的社會保障部門為推行新的社會保障體系作了大量工作，但是，當前我國社會保障模式及其運行狀況還遠遠不能適應經濟改革與發(fā)展的需要。我們認為，高效率的社會保障模式，應該達到以下幾個方面的目標：（1）社會安全網的建立；（2）社會進行儲蓄與積累的重要手段；（3）維持對工作的積極的激勵機制；（4）對所有權結構形成積極的影響；（5）建立一個低成本、高效率的管理體制；（6）確定適宜的收入分配目標；（7）解決失業(yè)救濟及勞動力流動問題，等等。從這幾個角度出發(fā)，在一定意義上可以說，當前的社會保障體系問題已經成為制約中國經濟改革與發(fā)展的重大問題。

首先，當前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系將不能適應中國正在進行的顯著的人口年齡結構變遷，不能保證經濟的可持續(xù)增長。中國當前的人口結構和獨生子女政策，使得中國的人口結構將在不長的時期內進入老齡化社會。如果不在當前年輕人口較多的階段及時建立以個人帳戶為基礎的社會保障體系，中國政府必然會難以承擔越來越龐大的社會保障成本，并且會被迫在經濟發(fā)展程度較低的條件下進入老齡化社會，并被迫投入更大的成本來解決這一問題。根據粗略的估算，中國社會的老齡化推進很快，2000年左右將進入老年型國家（即65歲以上的老年人口將占總人口的7％），2003年我國老年人口將達到9000萬，相當于目前歐洲老年人口之和。據勞動部門測算，基于當前的社會保障制度，加上物價上漲等因素，從2025年起，中國政府將每年需要拿出5000億――14000億元用于維持城市退休職工的基本養(yǎng)老保障。顯然，如果中國繼續(xù)沿用當前這種以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，到下個世紀上半葉，中國經濟增長的可持續(xù)性將受到威脅。

其次，當前以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障模式在老齡化社會到來后，會扭曲經濟運行中的積極的激勵機制。在退休職工占人口較大比重時實施當前的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，就會使在職職工的個人所得在納稅后，一方面要負擔相當比例的退休職工，另一方面還需要承擔自身的社會保障成本，最后所剩余的個人可支配收入的比重實現(xiàn)有限。我國這樣一個人口大國在進入老齡化社會以后，在職職工在社會保障方面的成本會相當高。如果按照目前的城市職工社會保險水平和標準，并采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，到2020年，工資的提取率將達到32.3％，到2040年將達到40.2％。

即便是在經濟實力強大的德國，目前也遇到了社會保障負擔過大、從而扭曲正常的激勵機制的問題。1997年德國的失業(yè)人口達到439萬，失業(yè)率也相應達到11.4％，其中一個重要的原因，就是高社會保障降低了公眾的工作積極性。根據德國聯(lián)邦銀行1996年公布的資料，如果將德國餐飲業(yè)就業(yè)者每個月的最低純收入與社會救濟對象的收入狀況進行對比，就會發(fā)現(xiàn)，如果沒有子女，前者比后者多收入276馬克；如果有一個子女，前者比后者少收入41馬克；如果有兩個子女，前者比后者少收入573馬克。高社會保障水平甚

至造成了社會救濟收入大于勞動收入的現(xiàn)象，直接導致了社會激勵機制的紊亂。

與德國、荷蘭等國的社會保障制度扭曲積極的激勵機制相比，新加坡的做法更值得借鑒，新加坡公積金中的自存自用、一份耕耘、一份收獲、只有努力工作才能不斷充實個人帳戶的制度設計，就有效地實現(xiàn)了積極的激勵機制與社會保障功能的兼容。

第三，當前的社會保障模式不符合現(xiàn)代科技發(fā)展的新趨勢。為了控制社會保障的成本，當前我國對于退休職工的消費、醫(yī)療等實施不同范圍的控制，如限制特定的新藥品的報銷等。但是，當代科技進步主要體現(xiàn)在生物化工、醫(yī)療器械、信息技術等方面，這些領域的技術進步在很大程度上為退休職工擴大消費、改善醫(yī)療等創(chuàng)造了更好的條件；即便政府限制退休職工對這些新技術的應用，在社會觀念、家庭觀念的影響下，退休職工所在的家庭、企業(yè)也可能會積極為退休職工創(chuàng)造條件運用這些成本較高的新技術，這就進一步擴大了事實上用于社會保障的成本。

第四，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系，企業(yè)所承擔的巨大的社會保障職能必然會成為企業(yè)改革的重要障礙。正如我們在《企業(yè)改革：模式選擇與配套設計》一書中指出的，企業(yè)運算社會保障體系方面的沉重負擔，“本源的錯誤應該歸結于退休金的現(xiàn)收現(xiàn)付制度”?，F(xiàn)實地看，巨大的社會保障成本已經成為不少國有企業(yè)的經營陷入困境的重要原因。我們在企業(yè)改革的實際操作中也遇到不少類似的問題，在比較不同模式的基礎上，我們開始嘗試在一些打算上市的企業(yè)中劃出一部分國有資產，為職工建立個人帳戶，從而設法解決社會保障成本對于企業(yè)改革的制約。這一做法體現(xiàn)了我們對當前建立社會保障體系的一些設想和設計，我們在后面還將繼續(xù)討論。

第五，繼續(xù)運用現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系，就會增大居民對于未來支出的不確定性預期，增大其儲蓄傾向，這對于當前擴大消費、刺激內需的宏觀政策形成了一個強烈的制約。

第六，現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體系不利于全社會進行儲蓄和積累。

二當前中國社會保障模式的選擇與方案設計

（一）建立以個人帳戶為主導的分層次社會保障模式

1我們所設計的社會保障模式的不同層次

我們可以看出，當前實施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的社會保障模式，可以說是一種令各個階層、各個方面都不滿意的模式：政府承擔了過大的社會保障成本；企業(yè)的負擔過大，不利于企業(yè)改革的深入；退休職工的社會保障權益得不到保障；在職職工需要承擔過大的社會保障成本。因此，這一社會保障模式必須進行改革和完善。綜合考慮中國的人口壓力和財政的承擔能力，以及中國國情的復雜性，我們認為，當前應該建立以個人帳戶模式為主導的分層次的社會保障模式，即大幅度地建立強制型個人帳戶，繼續(xù)保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式（pay-as-you-go）以滿足社會的基本需求，對于少數高收入階層可以通過購買額外的商業(yè)保險來進一步提高自身的社會保障水平。

首先，在在職職工中大幅度、大范圍實施個人帳戶模式，并將其作為整個社會保障體系中的主導性模式。這一模式的基本特點是強制繳款、政府免稅、確定嚴格的比例要求、建立嚴格的資金管理程序和制度。

其次，保留現(xiàn)收現(xiàn)付模式以滿足社會的基本需求。這一方面可以保證低收入階層的基本生活要求，同時，由于這一階層的人口規(guī)模有限，政府用于這一階層社會保障的財政負擔也是有限的。

第三，對于一些高收入階層，可以鼓勵其購買額外的商業(yè)保險。

但是，在這個分層次的體系中，個人帳戶模式應該是占據主導地位的，商業(yè)保險和現(xiàn)收現(xiàn)付都只能發(fā)揮輔的職能。關于現(xiàn)收現(xiàn)付與個人帳戶的利弊比較，學術界已經有了廣泛的研究并已經有了共識，但是，在當前的社會保障體系設計中，還存在不少關于社會保障和社會保險、商業(yè)保險等關系的誤解，我們有必要作進一步的探討。

2要恰當處理社會保險在社會保障中的地位和作用

我們之所以強調社會保險在整個社會保障體系中只能占據輔的地位，是由于社會保險與個人帳戶模式相比存在許多內在的缺陷和弊端：

首先，社會保險在資金運用方面，實質上是運用大多數投保人員的資金來支持少部分需要支持的投保人員，具有顯著的平均主義和社會再分配的特點，只要支出需要符合相關的條例就可以使用，沒有明確、穩(wěn)定、積極的激勵（incentive）機制，過分強調安全感必然會相應減少努力工作賺錢的動力，從而不利于形成對個人進行社會保障積累的激勵。

其次，商業(yè)保險對于職工沒有強制性的約束，而是居民的一種自愿性的金融行為；而以個人帳戶為基礎的模式則能夠通過確定強制性的繳款來保證社會保障體系獲得穩(wěn)定的資金供給。

第三，為了體現(xiàn)政府對于社會保障體系的扶持，政府一般對納入個人帳戶中的社會保障資金免稅。但是，商業(yè)保險難以享受免稅的優(yōu)惠政策。具體來說，有許多保險品種的設計類似于銀行儲蓄，也可以說是銀行儲蓄的一種變種產品；如果對這些險種實行免稅，就必然在商業(yè)銀行儲蓄和商業(yè)保險之間形成不平等的競爭格局。

第四，為了保證穩(wěn)定、充足的社會保障體系的資金供給，各國政府一般對納入個人帳戶的社會保障資金規(guī)定嚴格的比例要求；但是，這一點在商業(yè)保險中是難以做到的。

第五，商業(yè)保險的險種設計不能夠充分滿足社會保障的要求，而只能規(guī)避特定領域的風險。這是由商業(yè)保險的運作特點和基本性質決定的。

第六，在比較成功地實施的社會保障體系的國家中（如新加坡），其政府對于將保險形式引入社會保障體系始終持十分謹慎的態(tài)度。例如，直到新加坡逐步由中等收入國家向發(fā)達國家邁進之后，新加坡政府才在社會保障中引入了少部分的保險形式，如“健保雙全計劃”對特定的大病和大手術給予保險，花銷可以超出個人帳戶中的儲蓄等。但是，從總體上說，這些保險式的社會保障安排相對而言十分有限，項目也很少。

因此，社會保險只是一種金融產品，社會保險中的一些產品可以在規(guī)避一些特定風險方面發(fā)揮積極的作用，但是在社會保障體系中只能發(fā)揮輔的職能。正如我在《企業(yè)改革：模式選擇與配套設計》中所指出的：“象我國這樣的低收入國家不宜于搞過多的、與經濟實力不相稱的社會型保險，而需要注意保障制度與維持激勵及儲蓄之間的關系”。

（二）以企業(yè)集團為突破口推進個人帳戶模式

1當前由政府承擔由舊體制向新的體制轉軌中的成本的難度較大

既然我們已經明確中國社會保障模式應該是以個人帳戶為主導的分層次的格局，那么，當前我們就面臨一個從當前的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎的社會保障體制向個人帳戶制轉軌的問題。

中國當前的社會保障體制的轉軌，首先面臨的一個重要問題是如何確認并補償勞動者在原來體制下對原有的社會保障體系繳款并逐步積累形成的社會保障權益，這一權益事實上也就是政府對于勞動者的社會保障債務，只不過在原來的體制下，這些社會保障債務是隱性的。因為中國長期實行低工資制度，勞

動者在獲得工資之前已經扣除了社會保障資金，但是，在原來現(xiàn)收現(xiàn)付的體制下，這些社會保障資金并沒有以基金的形式積累起來，而是用于進一步的國有投資，并形成國有資產。中國當前進行的社會保障體制轉軌，必然會使原來政府承擔的社會保障隱性債務顯性化。

在這個轉軌的過程中，最為理想的方式就是由政府承擔全部的社會保障債務，從而為以個人帳戶制為基礎的社會保障模式的健康、平穩(wěn)運行創(chuàng)造良好的啟動環(huán)境。人們在總結智利成功實現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付模式向個人帳戶模式轉軌的經驗時，由智利政府承擔全部社會保障成本、進而投入巨額資金支持新的模式的建立是一個重要的方面。據測算，智利政府承擔的社會保障債務的總規(guī)模約占到其1981年的GDP的80％，債務的最高峰值為GDP的4·8％，隨后呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，到2025年智利政府將全部清償所有債務?？紤]到中國的社會保障水平較低、目前的人口年齡結構尚比較年輕等因素，據世界銀行測算，中國政府為了推進社會保障模式的轉軌所需要承擔的社會保障債務的規(guī)模會比智利要小。

不過，盡管中國政府可能承擔的社會保障債務規(guī)模要比智利小，但是考慮到當前的財政收支狀況，由政府承擔這一規(guī)模依然有相當的難度。在一定意義上我們可以說，正是由于政府需要承擔的隱性社會保障債務規(guī)模相對較大，才使得中國政府選擇了目前這種名義上的個人帳戶制、實質上的現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障模式。

2以企業(yè)集團為突破口推進以個人帳戶制為主導的社會保障模式

如前所述，龐大的、需要中國政府承擔的社會保障債務直接制約了以個人帳戶制為主導的社會保障模式的實施。那么，是不是我們就無所作為呢？經過我們的分析和實踐探索，我們認為，從當前一些企業(yè)集團著手，我們可以逐步推廣個人帳戶制。

之所以選擇一些大型的企業(yè)集團，是基于以下一些理由：

（1）政府對于政府機關、不同形式的企業(yè)、城市和農村等不同單位的職工在社會保障方面的承諾本來就是存在差別的。從政府對于社會保障的承諾強度看，可以說是從政府機關、國有企業(yè)、集體企業(yè)等依次減弱的。企業(yè)集團作為國有經濟的主導性力量，在我國經濟運行中發(fā)揮著十分重要的作用，政府對企業(yè)集團的承諾是較強的；從企業(yè)集團著手推進個人帳戶制，能夠獲得各個方面的認同。

（2）政府在國有企業(yè)改革進程中，將“減人增效”作為一個重要的措施；在實施的“減人增效”的改革中，國有企業(yè)為安置下崗人員已經承擔了不少成本，這些成本中可以說主要就是社會保障成本；從企業(yè)出發(fā)建立個人帳戶制，可以說是對這些支出的規(guī)范化。

（3）目前一些企業(yè)集團的經營狀況較好，還有相應的實力來承擔推進社會保障改革的成本，可以考慮劃出這些企業(yè)集團中的國有資產的5％－10％，來專門建立這些企業(yè)中的職工的社會保障個人帳戶。

（4）我們在一些企業(yè)集團的公司制改造和上市工作中，已經就這一方面的問題進行了嘗試。

（5）以企業(yè)集團為突破口，比較容易獲得企業(yè)的支持和配合，進而在整個改革的推進中形成一種良好的示范效應。而在當前正在實施的所謂“社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合”的社會保障體系中，由于社會保險費率上升、負擔不合理等，欠交、少交社會保障基金的企業(yè)明顯增加；社會保障負擔重的企業(yè)出于甩包袱的傾向，參加所謂社會保險的態(tài)度十分積極，而一些社會保障負擔輕的企業(yè)則設法逃避責任。

（6）將再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障職能繼續(xù)留在企業(yè)，必然會對企業(yè)的經營形成巨大的壓力，通過劃出一部分國有資產來推進社會保障模式的轉軌，能夠將企業(yè)職工再就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基金社會化，相應的風險也就社會化了；企業(yè)此時可以以利潤最大化為經營導向參與市場競爭，而可以較少考慮社會保障職能。

當然，以企業(yè)集團為突破口推進個人帳戶的方案也有一些缺點，這主要包括：（1）不同企業(yè)集團之間的經營狀況參差不齊，推進的難度不一；（2）會在不同企業(yè)、不同地區(qū)之間形成不平等格局；（3）企業(yè)集團通過股份化改組明確國有股權，并從中劃出一部分國有股份作為個人帳戶的社會保障基金，從總體上看，社會保障的風險并沒有從企業(yè)分散出去，而是依然留在本企業(yè)中，這些國有股的售出需要等待適當的市場時機。

（三）建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制

在初步建立了以個人帳戶為主導的社會保障體系后，隨之而來的一個重要問題是如何建立高效率的、市場化的社會保障資金的管理和運作機制。顯然，這一機制的建立，對于整個社會保障體系的順利運轉具有決定性的作用。

在設計社會保障資金的運作機制時，我們應該考慮以下幾個方面的因素：

（1）在面對職工辦理社會保障資金的繳納和支出的環(huán)節(jié)，應該有一個準政府性質的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統(tǒng)一的強制性管理；在這個機構中，要統(tǒng)一管理職工的個人帳戶的各種信息，如個人的工作經歷、繳納的社會保障資金的狀況等，因此可以說是一種信息密集型的管理，是數據收集、核查、處理量很大的管理，單獨依靠準政府性質的管理機構恐難以勝任，所以還需要委托商業(yè)銀行辦理有關業(yè)務。

（2）由于商業(yè)銀行在進行帳戶管理、現(xiàn)金存取等方面具有特長和優(yōu)勢，因而準政府性質的社會保障資金管理機構可以將個人帳戶的具體管理工作委托給商業(yè)銀行辦理，由商業(yè)銀行對這些資金進行代管。

（3）組建多家競爭性的基金管理公司，在金融市場上實現(xiàn)社會保障資金的保值增值。這些基金管理公司從商業(yè)銀行獲得公眾的社會保障資金，而無需直接向公眾吸收社會保障資金。

因此，我們設計的社會保障資金管理模式是：建立強制性的準政府性質的社會保障資金管理機構，準政府性質的社會保障資金管理機構將其資金委托商業(yè)銀行管理多家競爭性的管理公司專門負責社會保障資金的保值增值，推動資本市場的發(fā)展。

與比較典型的智利模式相比，我們的設計有以下幾個優(yōu)點：

（1）充分發(fā)揮了不同機構的專長和優(yōu)勢，在社會保障資金的不同階段通過合理分工來提高運行效率，如商業(yè)銀行的帳戶管理專長、基金管理公司的資金投資專長等；

（2）能夠顯著節(jié)省基金管理公司的經營成本。在智利，由于基金管理公司直接面向公眾吸收社會保障資金，因而其平均花費了整個社會保障資金的29％來進行市場營銷、吸引公眾資金。而我們設計的方案使得基金管理公司能夠以較低的成本從商業(yè)銀行獲得社會保障資金，促使其通過自身的投資業(yè)績來吸引公眾的社會保障資金。在這個過程中，社會保障基金的參與，必然會為金融市場培育成熟的機構投資者，從而有力地推動金融市場的發(fā)展。

（3）能夠促使商業(yè)銀行積極增加收費型收入（fee-basedincome），開拓理財服務，提高經營管理水平。商業(yè)銀行運用其廣泛的分支機構網絡和較高的電腦技術，通過資金管理業(yè)務，能夠獲得大量收費型收入。在吸收公眾的社會保障資金的同時，公眾既可以自己選擇不同的投資基金，也可以由商業(yè)銀行來推薦，還可以由商業(yè)銀行公眾進行投資組合，這樣

就會推動商業(yè)銀行的理財業(yè)務的發(fā)展。

篇10

近幾年，由于全國各地城市老城區(qū)的拓展，經濟技術開發(fā)區(qū)的興建，綠化及交通等基礎設施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，大片的良田被征占。據不完全統(tǒng)計，全國有近幾千萬畝的耕地被征用，“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”超過2000萬人。為構建一個和諧穩(wěn)定的社會，首先要解決“以失地農民問題為代表的三農問題?！笨偫碓凇吧罨恋毓芾碇贫雀母镆婪訌娡恋毓芾怼币晃闹懈哒斑h矚地指出要充分認識嚴格土地管理的重要性和緊迫性，切實保障被征地農民的利益。本文試圖從失地農民面臨的主要問題和困難進行分析闡述，并探討保障失地農民利益的對策措施。

一、失地農民面臨的主要問題和困難

（一）就業(yè)問題難以解決。

目前對被征地農民主要采取貨幣安置的方式，即農民在土地被征用后自尋門路解決就業(yè)問題。但失地農民與城鎮(zhèn)失業(yè)人員相比，就業(yè)更為困難：失地農民的文化素質、職業(yè)技能等方面明顯不如城鎮(zhèn)失業(yè)人員，在尋找工作中處于劣勢；農村本身就業(yè)崗位不多，加之有些地區(qū)受外地民工潮的沖擊，就業(yè)崗位競爭越來越激烈，致使失地農民就業(yè)門路越來越狹窄。

（二）經濟收入難以提高。

目前，按生活狀況與經濟收入可以把失地農民劃分為三類：第一類是已經從事二、三產業(yè)的，大約占20%左右，這部分人的經濟收入和失地關系不大；第二類是原來從事農業(yè)生產同時做做小生意、打打短工的，大約占50%，這部分人的經濟收入主要受市場影響，一旦沒有其他收入，生活問題就難以解決；第三類是基本依靠農業(yè)而生活的，大約占30%，這部分人中絕大多數是年老體弱、文化程度低的，他們失去了土地就失去了經濟來源，征地后只能寅吃卯糧，花完了安置費，幾乎就陷入貧困之中。

（三）醫(yī)療問題難以應付。

當前，對失地農民而言，生活支出中最重的負擔是醫(yī)療費用，許多失地農民反映，土地征用后日常生活開支還不太擔心，最怕的就是生病。一旦生了重病大病，被巨額的醫(yī)療費用壓得喘不過氣來。病治好了難還債，治不好給家人留下一屁股債，實在令人擔心。

（四）養(yǎng)老問題難以落實。

隨著計劃生育政策的延續(xù)，目前對養(yǎng)老問題最擔心的是四五十歲的中年人。他們說現(xiàn)在還干得動，去打工也可以賺幾個錢，但十年、二十年以后干不動了呢，兒子不一定靠得住，女兒遲早要嫁出去，自己養(yǎng)老真成問題。

二、保障失地農民利益的對策措施

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。

1、逐步提高土地征用補償費標準。

土地征用補償要充分考慮農村經濟發(fā)展和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算，能領到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補償標準提高。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。

2、為集體經濟組織保留部分財產。

鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性社會經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地，由集體經濟組織嚴格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產業(yè)，發(fā)展集體經濟，解決失地農民的就業(yè)和生活問題，并為以后農村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過渡創(chuàng)造條件。

例如浙江省溫嶺市太平街道通過村土地留用、政府項目支持，注重發(fā)展集體經濟：在新區(qū)開發(fā)時，按城市未來十年規(guī)劃發(fā)展要求，在較好地段按7%留村，發(fā)展村級集體經濟。太平街道三星村，原有的1000多畝土地被陸續(xù)征用后，通過村留土地的開發(fā)和滾動發(fā)展，目前村集體固定資產已有上億元。在規(guī)劃新城區(qū)建設時，把市場、停車場、菜場等項目安排在村留地上，支持各村興辦服務業(yè)。如市政府把菜場建在太平街道的岙底胡村，該村目前每年僅市場管理費、攤位出租費就達500多萬元。不少村將留用地與房地產公司聯(lián)合開發(fā)房地產，村出土地，房地產公司出資金。建成后，底層街面房留村出租，房租收入作為集體經濟來源。太平街道的三星村目前就是主要依靠房租收入來建設公益設施，為村民提供養(yǎng)老金等各種社會福利。這些措施較好地解決了村民的后顧之憂，促進了農民的市民化。

（二）建立新型的社會保障體制。

1、養(yǎng)老保障。

當土地被征用后，要用法律規(guī)定農民養(yǎng)老保障金的來源。養(yǎng)老保障金可以由三部分構成，即政府、土地開發(fā)中增值效益、農民各出一部分。作為政府有責任為自己的公民投保，同時政府的參與增加失地農民的信任感；從土地增值的效益中拿出一部分投?？梢宰屖У剞r民享受到土地增值的收益，不再產生不滿；失地農民自己出一部分買社會保障是其應盡的義務。要建立一套適合失地農民的保障運行機制，養(yǎng)老金的繳納標準要低于城鎮(zhèn)居民的標準，讓農民買得起保險。養(yǎng)老金的發(fā)放標準在不能夠與城鎮(zhèn)居民一致的情況下，應盡量提高。使保障金名副其實，起到真正的保障作用，不只是補充作用。

2、最低生活保障。

最低生活保障是針對失地農民中絕對貧困的群體，有助于解決那些個人能力較低，家庭貧困人群的后顧之憂。保障對象為低收入家庭，因災、因病致貧的家庭，無勞動能力或殘疾人家庭。

據了解，國家在此類問題上態(tài)度十分積極，近年來一直在搞試點，如2003年5月，浙江省在長三角地區(qū)率先出臺《關于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》，規(guī)定由政府、集體和個人分擔的辦法，一次性為失地農民繳足基本生活保障費用：政府從土地出讓金收入中列支，不低于保障資金總額的30％；集體從土地補償費中列支，不低于40％；個人從征地安置補償費中抵交。隨后，江蘇和上海分別出臺《江蘇省征地補償和建立被征地農民基本生活保障制度試點辦法》和《上海小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，均用類似的辦法，為失地農民構筑起長遠的生活保障。

3、醫(yī)療保障。

醫(yī)療保障是社會保障體系中重要的部分。農民收入較低且進城后不一定有穩(wěn)定的經濟來源，其醫(yī)療保障制度應堅持“低水平、廣覆蓋”，推廣建立福利型合作醫(yī)療保障網。以浙江省為例，有關統(tǒng)計顯示，全省已有71個縣（市、區(qū)）、1800萬農民參加以大病統(tǒng)籌為主的農村新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，失地農民是這項制度優(yōu)先考慮的對象。

（三）建立再就業(yè)創(chuàng)新機制。

農民市民化的重要前提是農民就業(yè)的社會化、非農化和充分化。首先要鼓勵、扶持失地農民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農民應享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關稅費優(yōu)惠政策。其次要鼓勵征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業(yè)，應享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關稅費優(yōu)惠政策。第三是對失地農民加大以職業(yè)技術、崗位技能為重點的就業(yè)培訓，提高失地農民轉崗再就業(yè)能力。

在失地農民的培訓、就業(yè)機制方面，浙江省作出了不少探索。據有關信息，6年內，浙江將組織培訓1000萬農民，重點對失地農民進行針對性的職業(yè)技能培訓。浙江還將建立政府獎勵基金、減免有關費用，引導鼓勵用人單位積極吸納失地農民就業(yè)。把失地農民的就業(yè)再就業(yè)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的試點工作，有針對性地提供就業(yè)援助。失地農民的求職登記、職業(yè)介紹、技能鑒定等，一律享受免費服務。

總之，解決失地農民問題，保障失地農民合法權益是一個極其長期而又復雜的問題，我們應從保障農民根本利益出發(fā)，探索和建立市場化取向、科學合理的保障方式，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，確保失地農民生活無憂，促進失地農民“可持續(xù)發(fā)展”，以充分調動農民的積極性，使農村經濟融入市場經濟發(fā)展的良性軌道。

參考文獻：

[1]余丹、殷世波：《妥善解決失土農民權益保障問題》，《浙江經濟》2004年13期。

[2]葉紅玲：《征地補償，撫平失地的憂傷》，《中國土地》2005年2期。