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時(shí)間:2024-03-21 16:43:03
導(dǎo)言:作為寫作愛好者,不可錯(cuò)過為您精心挑選的10篇公共財(cái)政的基本特征,它們將為您的寫作提供全新的視角,我們衷心期待您的閱讀,并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。
二、公允價(jià)值概述
1.內(nèi)涵
所謂的公允價(jià)值,就是當(dāng)天交易產(chǎn)品或資產(chǎn)所需要支付的價(jià)值。公允價(jià)值在會(huì)計(jì)報(bào)告中占據(jù)著重要位置,是投資者參考的依據(jù)。在核算公允價(jià)值的過程中,需要對(duì)產(chǎn)品或資產(chǎn)的交易環(huán)境進(jìn)行測(cè)評(píng),判斷買賣雙方的交易意愿。在公平交易的背景下,二者所?f調(diào)的價(jià)格,就是最終的公允價(jià)值。
2.來源
對(duì)公允價(jià)值的來源進(jìn)行分析,可以發(fā)現(xiàn)公允價(jià)值主要源自市場(chǎng)價(jià)格和未來的現(xiàn)金流量貼現(xiàn)。市場(chǎng)價(jià)格比較容易把握,在獲取市場(chǎng)價(jià)格時(shí),需要對(duì)市場(chǎng)報(bào)價(jià)進(jìn)行獲取和驗(yàn)證,將市場(chǎng)價(jià)格作為公允價(jià)值的基礎(chǔ)?,F(xiàn)金流量貼現(xiàn)的難度比較大,在現(xiàn)金流量貼現(xiàn)的過程中,需要計(jì)算產(chǎn)品或資產(chǎn)的折現(xiàn)率,以及市場(chǎng)價(jià)格的虧損率等等。
三、將公允價(jià)值計(jì)量引入企業(yè)的必要性
1.優(yōu)化企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)告
首先,引入公允價(jià)值計(jì)量,可以優(yōu)化企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)告。在企業(yè)進(jìn)行交易的過程中,合約成為重要的交易形式,產(chǎn)品或資本被記錄在合約之中,不再具有實(shí)體形態(tài),傳統(tǒng)的歷史成本逐漸落后于時(shí)展的潮流。如果在此時(shí)應(yīng)用歷史成本進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,只能在合約真正具備法律效率時(shí),才能計(jì)入會(huì)計(jì)報(bào)告之中,但是在合約過程中,企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益也會(huì)出現(xiàn)虧損情況。在引入公允價(jià)值計(jì)量之后,可以在合約未履行之前,把合約期間發(fā)生的業(yè)務(wù)計(jì)入到會(huì)計(jì)報(bào)告之中,對(duì)資本或產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行判斷,實(shí)現(xiàn)合作雙方的信息互通。
2.提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)
其次,引入公允價(jià)值計(jì)量,可以提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)。在未應(yīng)用公允價(jià)值前,企業(yè)在核算經(jīng)營(yíng)效益時(shí),需要計(jì)算收入與投資費(fèi)用的差額。事實(shí)上,企業(yè)除了交易環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用和收益外,資產(chǎn)流動(dòng)環(huán)節(jié)也會(huì)產(chǎn)生成本和效益。應(yīng)用公允價(jià)值后,企業(yè)在核算經(jīng)營(yíng)效益時(shí)更加全面,財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)不僅要計(jì)算收入成本差額,還要計(jì)算交易資產(chǎn)或產(chǎn)品的公允價(jià)值,以及在市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生變化之后,公允價(jià)值的增幅和降幅。經(jīng)過會(huì)計(jì)核算,會(huì)計(jì)報(bào)告的精確性將大大提升,企業(yè)根據(jù)會(huì)計(jì)報(bào)告,可以確定自身的發(fā)展方向,提升競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力,降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
3.維護(hù)企業(yè)實(shí)物資本
再次,引入公允價(jià)值計(jì)量,可以維護(hù)企業(yè)實(shí)物資本。不同企業(yè)的生產(chǎn)能力不盡相同,為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)的循環(huán)生產(chǎn),需要把投入的生產(chǎn)能力進(jìn)行大規(guī)模回收。在應(yīng)用傳統(tǒng)歷史成本進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí),生產(chǎn)能力并沒有計(jì)入到核算范圍之內(nèi)。在引入公允價(jià)值計(jì)量之后,生產(chǎn)能力是重要的核算內(nèi)容,需要對(duì)生產(chǎn)能力的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行預(yù)估,并根據(jù)生產(chǎn)能力的市場(chǎng)價(jià)格制定回收方案,保障企業(yè)的有效權(quán)益。
4.解決收益分配問題
此外,引入公允價(jià)值計(jì)量,可以解決收益分配問題。在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中,很容易出現(xiàn)收益分配不均問題,導(dǎo)致企業(yè)和投資者發(fā)生矛盾,阻礙企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于一些非實(shí)物資產(chǎn),我國(guó)并沒有形成嚴(yán)格的劃分標(biāo)準(zhǔn),企業(yè)只能按照歷史成本進(jìn)行估算,根據(jù)資產(chǎn)的歷史成本進(jìn)行劃分。值得注意的是,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處在不斷的變化之中,上述分配原則很容易導(dǎo)致利益超分配的問題出現(xiàn)。在調(diào)和企業(yè)和投資者之間矛盾的過程中,公允價(jià)值計(jì)量的作用得到了凸顯。公允價(jià)值可以計(jì)算資產(chǎn)的實(shí)時(shí)價(jià)值,優(yōu)化資產(chǎn)分配。
5.提高會(huì)計(jì)決策質(zhì)量
基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)首先需要政府職能的轉(zhuǎn)變。所謂調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu),就是要將政府的主要職能從原來的過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的建設(shè)型政府,調(diào) 整為政府職能主要關(guān)注基本公共服務(wù)的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府管理模式,其區(qū)別于管制型政府一個(gè)最顯著的特征,就是以公民為本位的政府。 [17]
(二)基本公共服務(wù)均等化要求各級(jí)政府構(gòu)建堅(jiān)實(shí)的公共財(cái)政體系
要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,必須有四大體制支撐,即公共財(cái)政制度、收入分配制度、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)制度和公共服務(wù)型政府制度。從財(cái)政體制來講,首先要 向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變,使其符合公共財(cái)政的基本特征和基本職能。其次要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),加大對(duì)目前比較薄弱的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入,同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支 付的力度,彌合東西部之間在公共服務(wù)上的差距,使其達(dá)到公開、公平、公共、民主和法制的要求。從收入分配來講,必須按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平),“擴(kuò)中”(擴(kuò)大中等收入比重),“控高”(調(diào)控過高收入),“打非”(打擊并取締非法收入)的進(jìn)行收入分配體制改革,使收入差距擴(kuò)大的趨 勢(shì)得到根本性扭轉(zhuǎn),從而減輕政府實(shí)施基本公共服務(wù)均等化的壓力。[18]
(三)加大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的有力保障
有研究認(rèn)為,中西部地區(qū)某些縣基本公共服務(wù)均等化實(shí)施困難,原因在于其縣級(jí)財(cái)政的現(xiàn)狀與公共財(cái)政的差距。[19]縣級(jí)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱,財(cái) 政包袱重,“市管縣”的管理體制,進(jìn)一步加重了縣級(jí)財(cái)政的壓力財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重,財(cái)力偏緊使中西部地區(qū)縣級(jí)政府統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)有 心無力。由此,近年各省積極實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”制度,目的就是為了加大縣級(jí)政府在縣域經(jīng)濟(jì)中的自主權(quán)。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最重要的就是要強(qiáng)化縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)大權(quán),可以 有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn),降低行政運(yùn)行成本,促使政府職能合理定位,并提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。[20]
陜西省于2007年起開始實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)。2008年一季度,15個(gè)擴(kuò)權(quán)縣(市)生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、社會(huì)消費(fèi)品零售總額比上年同期 平均增長(zhǎng)15.9%、28.7%、28.7%。擴(kuò)權(quán)縣直接辦理的審批、核準(zhǔn)、備案類項(xiàng)目大幅增加,發(fā)展環(huán)境更加寬松。神木抓住機(jī)遇,促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā) 展,順利跨入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣行列,從而改寫了陜西省沒有全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的歷史。
四、總結(jié)
西方學(xué)者認(rèn)為公共服務(wù)均等化是政府的天然責(zé)任,而我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)發(fā)展水平的制約,只能將范圍縮小至基本公共服務(wù)。隨著理論研究的深入 和各地廣泛的實(shí)踐,基本公共服務(wù)均等化理論必將越來越成熟。如何實(shí)現(xiàn)民生措施和制度的可持續(xù)發(fā)展,本文認(rèn)為只有通過轉(zhuǎn)變政府職能,構(gòu)建公共財(cái)政體系和擴(kuò)大 縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能,才能實(shí)現(xiàn)更大意義上的基本公共服務(wù)均等化。
在研究的過程中,本文認(rèn)為以下問題還應(yīng)進(jìn)行繼續(xù)深入地研究?;竟卜?wù)均等化的效果如何評(píng)價(jià),隨著理論研究的不斷發(fā)展和各地基本公共服務(wù)均 等化措施的實(shí)行,這一領(lǐng)域必然會(huì)引起學(xué)者的關(guān)注。同時(shí),各地政府積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,出臺(tái)了各種各樣的政策措施,這些舉措應(yīng)切實(shí)貫徹落實(shí),使這些 惠民舉措真正為百姓帶來福利,而不是出于各級(jí)政府一時(shí)的“政績(jī)熱情”。
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1 公共財(cái)政的內(nèi)涵和基本特征
自西歐發(fā)展而來的公共財(cái)政與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間有著密切聯(lián)系,它是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下涌現(xiàn)出的一種全新的財(cái)政管理體制。作為社會(huì)資源的重要配置者,政府與市場(chǎng)的作用均不可忽視,其中在社會(huì)資源配置方面市場(chǎng)的作用更為基礎(chǔ),而政府則是立足于公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供。通過對(duì)財(cái)政職能范圍的劃分,建立對(duì)應(yīng)的財(cái)政收支體系,這一財(cái)政管理模式正是所謂的公共財(cái)政內(nèi)涵。相較于以往生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政體制而言,公共財(cái)政的特征主要包括三個(gè)方面:
第一,公共性特征。作為公共財(cái)政的核心特征,公共性突出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下政府的資源配置主體作用,政府的公共職能因此放大。然而當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)資源配置主體被市場(chǎng)占據(jù),政府與市場(chǎng)之間各司其職,滿足社會(huì)公共開支需求成為了財(cái)政職能的集中體現(xiàn)。
第二,非營(yíng)利性特征。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件分析,市場(chǎng)監(jiān)管者與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者是政府在經(jīng)濟(jì)職能方面的突出體現(xiàn),這對(duì)于市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)而言是不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)及制度化保障,卻并非營(yíng)利主體,這足以證明市場(chǎng)條件下政府的宏觀調(diào)控職能。
第三,法治性特征。作為以中國(guó)法治經(jīng)濟(jì)和信用經(jīng)濟(jì)的呈現(xiàn),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所對(duì)應(yīng)的公共財(cái)政執(zhí)行也應(yīng)滿足法治化要求。在政府直接參與的過程中,財(cái)政收支理應(yīng)在法律制度的約束下執(zhí)行,在人大監(jiān)督下突出財(cái)政收支的透明與公開。
2 公共財(cái)政框架的構(gòu)建
2.1 政府預(yù)算制度改革
作為一項(xiàng)根本性變革措施,政府預(yù)算制度改革是不可缺少的。隨著人代會(huì)預(yù)算決定權(quán)的擴(kuò)大,對(duì)應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)變革措施也必不可少,這其中主要涉及到財(cái)政部門改革的工作內(nèi)容,需要財(cái)政部門積極適應(yīng)市場(chǎng)化需求,通過對(duì)法律條文的進(jìn)一步修訂和調(diào)整構(gòu)建更加穩(wěn)固的政府預(yù)算制度實(shí)施環(huán)境。與此同時(shí),政府預(yù)算制度改革與法律體系完善之間也有必然聯(lián)系。政府預(yù)算制度改革應(yīng)當(dāng)從部門預(yù)算改革入手,最大程度降低部門預(yù)算內(nèi)外的基金差異,擴(kuò)大部門財(cái)政預(yù)算的涵蓋范圍,取消不合法的制度外內(nèi)容,擴(kuò)大部門預(yù)算制度實(shí)際適用范圍,并在推行這一制度的過程中積極在地方政府中落實(shí)預(yù)算制度的核心內(nèi)容。此外,關(guān)于政府預(yù)算確立時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡可能提早,在科學(xué)化的預(yù)算科目規(guī)劃中對(duì)現(xiàn)階段存在的預(yù)算定員定額與實(shí)際不符的問題予以糾正。最后,重視政府預(yù)算其它制度改革實(shí)施的必要性,比如建立社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度、社會(huì)審計(jì)制度以及完善政府采購(gòu)制度等。
2.2 建立納稅人制度
作為公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)之一,納稅人范疇的確定依賴于納稅人制度的有效建立。這就需要從納稅人意識(shí)培養(yǎng)著手,盡可能爭(zhēng)取符合納稅人義務(wù)的權(quán)利。這一制度建立并非朝夕之事,同時(shí)納稅人制度建立還需要相關(guān)法律制度作為補(bǔ)充,突出政府的正面干預(yù)作用。與此同時(shí),關(guān)于我國(guó)現(xiàn)行稅費(fèi)制度改革也不應(yīng)忽視,只有切實(shí)強(qiáng)化政府稅費(fèi)改革中的法律作用,才能在政府導(dǎo)向下將制度建設(shè)納入正軌,促進(jìn)規(guī)范化稅費(fèi)格局的形成。在有法可依、依法行政的基本環(huán)境下,亂收費(fèi)問題才能真正得到肅清。因此,納稅人制度的建立需要從收費(fèi)項(xiàng)目?jī)?nèi)容的清理和整頓出發(fā),堅(jiān)決制止非正常項(xiàng)目的收費(fèi)問題。
2.3 地方公債制度的建立
財(cái)政赤字的彌補(bǔ)很大程度上依賴于公債制度的實(shí)施,這是因?yàn)楣珎贫仍谔峁┍匦钄?shù)量公債券的同時(shí)也能夠積極與貨幣政策相契合,以地方政策手段的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的有效調(diào)控。這就需要地方財(cái)政能夠在立法方式輔助下突出地方政府的發(fā)債權(quán),在真正成為一級(jí)財(cái)政后才能夠更好地解決地方潛在的赤字問題。需要注意的是,地方債務(wù)狀況和中央政府債務(wù)情況有著顯著的差異性,從地方政府發(fā)債行為約束角度分析,必要的法律措施保障必不可少。
公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動(dòng)或分配關(guān)系,是滿足社會(huì)公共需要的政府收支模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式,是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的財(cái)政體制和財(cái)政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四個(gè)基本特征。公共性是公共財(cái)政的本質(zhì)特征,政府應(yīng)從保證最廣大人民根本利益的基本點(diǎn)出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。公平性是財(cái)政分配符合社會(huì)絕大多數(shù)成員認(rèn)可的正義觀念。公共利益是與個(gè)人利益相對(duì)應(yīng)的,具有客觀性、社會(huì)性和共享性,公共產(chǎn)品和服務(wù)則是公共利益的具體形式。法治性則是公共財(cái)政通過法律體系來嚴(yán)格界定政府收支活動(dòng),從而保護(hù)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。
二、民族地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)面臨的主要困難
民族地區(qū)由于受政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和自然地理?xiàng)l件等多種因素的影響,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,地方財(cái)力有限,與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比,公共財(cái)政建設(shè)的壓力與難度尤為突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共財(cái)政建設(shè)為例,說明民族地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)存在的主要困難。恩施自治州地處湖北省的西南部,下轄恩施、利川兩市和巴東、建始、來鳳、鶴峰、咸豐、宣恩六縣及一個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),總?cè)丝?88萬人,其中土家、苗、侗等28個(gè)少數(shù)民族占52.6%。恩施州公共財(cái)政建設(shè)存在的問題,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(1)財(cái)政依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。2006年,全州國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)189.5億元,扣除價(jià)格因素,比上年增長(zhǎng)8.8%,占湖北省的比重由2000年的3.34%下降為2.5%;人均國(guó)民總值5405元,僅為全國(guó)人均國(guó)民總值16084元的33.6%,是湖北省人均國(guó)民總值13296元的40.7%;全州地方財(cái)政總收入僅270473萬元,占湖北省地方財(cái)政收入的2.3%。
(2)財(cái)政自給能力弱,公共服務(wù)低標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)。2006年,恩施州財(cái)政平均自給能力系數(shù)為0.3,僅為全國(guó)地方平均自給能力系數(shù)0.606的一半;全州地方一般預(yù)算支出419186萬元,人均支出1080元,為全國(guó)2315元的47%,為湖北省1730元的62%;全州教育支出8.9億元,人均支出229元,為全國(guó)341元的67%,接近湖北省240元的水平;醫(yī)療衛(wèi)生支出2.74億元,人均支出71元,為全國(guó)99元的72%,接近湖北省74元的水平;公共安全支出2.74億元,人均支出71元,為全國(guó)158元的45%,為湖北省132元的53%;社會(huì)保障補(bǔ)助支出0.62億元,人均支出16元,為全國(guó)143元的11%,為湖北省177元的9%。
(3)財(cái)政增收乏力,支出成本大。一是財(cái)政減收因素多,全州重大項(xiàng)目水布埡電站、宜萬鐵路、滬蓉高速公路等工程接近尾聲,由投資拉動(dòng)的財(cái)政收入將出現(xiàn)大幅下降,短期內(nèi)替代財(cái)源缺乏。二是恩施交通運(yùn)輸不便,國(guó)家“擇優(yōu)扶強(qiáng)”的金融政策制約金融資金對(duì)中小企業(yè)投入,產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大。2007年,全州存貸差達(dá)85億元,比2006年65億元增加20億元,增長(zhǎng)30%。三是行政成本高,隨著全國(guó)物價(jià)上漲,加劇趨勢(shì)明顯。如差旅費(fèi),恩施距離武漢六百多公里,一人去武漢往返需要兩天,路費(fèi)最低六百元,而其他地區(qū)僅需要三百元左右。四是財(cái)政負(fù)擔(dān)重。隨著改革的深入,很多應(yīng)由社會(huì)解決的事務(wù),由于市場(chǎng)發(fā)育不完全,只能由政府解決,加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。
(4)財(cái)政改革不完善,財(cái)政管理監(jiān)督機(jī)制依然滯后。為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管,規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)行,恩施州先后實(shí)施了農(nóng)村綜合改革、財(cái)政預(yù)算管理制度改革、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理和財(cái)政與編制政務(wù)公開,取得了較好效果。但隨著改革的深入,新的矛盾逐步顯現(xiàn)。一是財(cái)政管理總體上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因襲下來的管理模式,管理比較粗放,財(cái)政監(jiān)督比較薄弱,重分配輕監(jiān)督現(xiàn)象突出。二是預(yù)算編制較粗,總體框架上尚未跳出“基數(shù)加增長(zhǎng)”模式,在部門預(yù)算的審核上,缺乏審核標(biāo)準(zhǔn),隨意性強(qiáng)。三是預(yù)算執(zhí)行剛性不足,缺少全過程的有效監(jiān)督機(jī)制,預(yù)算結(jié)果缺乏系統(tǒng)的績(jī)效考核機(jī)制。四是政府非稅收入管理未徹底打破部門利益格局,距離綜合財(cái)政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事業(yè)單位在資產(chǎn)管理上重購(gòu)置輕管理,重復(fù)購(gòu)置與低效運(yùn)轉(zhuǎn)并存。
三、促進(jìn)民族地區(qū)公共財(cái)政建設(shè)的對(duì)策
一、當(dāng)下我國(guó)納稅人的概念及其形成基礎(chǔ)
國(guó)內(nèi)學(xué)者在論及納稅人的概念時(shí),幾乎無一例外地將其定義為稅法直接規(guī)定的承擔(dān)納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。例如,認(rèn)為“納稅人是法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”,或認(rèn)為“納稅人是稅法規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人”,我國(guó)現(xiàn)行的《稅收征收管理法》第4條也規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人為納稅人。上述定義的形成有其深厚的歷史和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),擇其要者有二。
(一)財(cái)政學(xué)界關(guān)于稅收概念的界定
長(zhǎng)期以來,在我國(guó)財(cái)政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的“國(guó)家分配論”認(rèn)為,財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。隨著生產(chǎn)力的不斷提高,人類社會(huì)出現(xiàn)了私有財(cái)產(chǎn)和階級(jí),在階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物——國(guó)家產(chǎn)生后,就必須從社會(huì)分配中占有一部分國(guó)民收入來維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的存在并保證其職能的實(shí)現(xiàn),于是就出現(xiàn)了財(cái)政這一特殊的經(jīng)濟(jì)行為。因此,“財(cái)政是國(guó)家或政府的收支活動(dòng),它是一國(guó)政府采取某種形式(實(shí)物、力役或價(jià)值形式),以一部分國(guó)民收入為分配對(duì)象,為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的需要而實(shí)施的分配活動(dòng)”。相應(yīng)地,作為財(cái)政收入主要來源的稅收則是“國(guó)家為向社會(huì)提供公共品,憑借行政權(quán)力,按照法定標(biāo)準(zhǔn),向居民和經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制地、無償?shù)卣魇斩〉玫呢?cái)政收入”??梢钥闯?,在這種概念下,稅收被定性為國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能而取得民眾收入的一種重要形式,而且這種取得具有單方性,即表面上看無須取得公眾的同意。在這里,突出和彰顯的是稅收的政權(quán)依據(jù)及其所謂“無償性”和“強(qiáng)制性”,公眾(納稅人)的義務(wù)被過分地強(qiáng)調(diào),以至于納稅人似乎只有義務(wù)而沒有任何權(quán)利可言;與之相反的是,國(guó)家的義務(wù)卻予以淡化甚至忽略,凸顯在納稅人面前的是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的稅收征管權(quán)力,而且這種權(quán)力還時(shí)而被濫用。如此背景下,納稅人也似乎就是依法負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。
(二)稅法學(xué)界關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的界定
在我國(guó)稅法學(xué)界,多年來,由于在稅收概念方面受“國(guó)家分配論”的影響,關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的問題,一直推崇“權(quán)力關(guān)系說”。該學(xué)說認(rèn)為,“稅收法律關(guān)系是依靠財(cái)政權(quán)力產(chǎn)生的關(guān)系,是以國(guó)家或地方公共團(tuán)體作為優(yōu)越權(quán)力主體與人民形成的關(guān)系,該法律關(guān)系具有人民服從此種優(yōu)越權(quán)力的特征……稅收法律關(guān)系是以稅務(wù)當(dāng)局的課稅處分為中心所構(gòu)成的權(quán)力服從關(guān)系,在這種關(guān)系中,國(guó)家及其代表稅務(wù)行政機(jī)關(guān)是擁有優(yōu)越性地位并兼有自力執(zhí)行權(quán)的,納稅人只有服從行政機(jī)關(guān)查定處分的義務(wù)”。依此定性稅收法律關(guān)系,將使稅收行為無異于一般的行政行為,納稅的核定、執(zhí)行似乎與警察對(duì)違法行為的處分沒有什么兩樣,而作為類似違法者的納稅人負(fù)有更多的義務(wù),也就無可厚非了。
二、納稅人概念應(yīng)予完善的必要性
在當(dāng)前我國(guó)深化財(cái)政稅收體制改革,努力構(gòu)建公共財(cái)政框架,全面推進(jìn)依法征稅,建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的背景下,對(duì)已有的納稅人概念予以修正和完善,強(qiáng)調(diào)其權(quán)利特性,增強(qiáng)其主體地位,無疑是正確和必要的選擇。
(一)構(gòu)建公共財(cái)政框架已成為我國(guó)財(cái)政稅收體制改革的導(dǎo)向性目標(biāo)
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善,上個(gè)世紀(jì)末,為了處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政轉(zhuǎn)型問題,我國(guó)適時(shí)提出了構(gòu)建公共財(cái)政框架的導(dǎo)向性目標(biāo)。這一導(dǎo)向的基本特征之一就是要以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制,即要實(shí)現(xiàn)理財(cái)?shù)拿裰骰Q策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。這種權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇實(shí)際上也是“政治文明”包含的一個(gè)基本路徑,即所謂權(quán)力制衡的理論:以公眾的權(quán)利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國(guó)家權(quán)力。在這種機(jī)制下,財(cái)政活動(dòng)盡管直接表現(xiàn)為政府以稅收為主要形式無償?shù)剞D(zhuǎn)移公眾的財(cái)產(chǎn)收入,以政府購(gòu)買、轉(zhuǎn)移支付等形式提供市場(chǎng)不愿或不能有效提供的公共物品,但當(dāng)家人——財(cái)富的終極所有者和享用者卻是社會(huì)公眾(納稅人),此時(shí)政府與社會(huì)公眾(納稅人)的關(guān)系是“管家”與“主人”的關(guān)系。換肓之,公共財(cái)政的錢是主人即社會(huì)公眾(納稅人)的,而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢,如何安排使用這些錢,都只能由主人來決定,都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的,而稅收由社會(huì)公眾(納稅人)決定,即社會(huì)公眾(納稅人)控制稅收決定權(quán),就成為公共財(cái)政的起源和基點(diǎn)。依之,應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)的是納稅人的各項(xiàng)權(quán)利,而非作為征稅主體的國(guó)家的權(quán)力,否則便是本末倒置了。
(二)依法治稅、建設(shè)服務(wù)政府已然成為我國(guó)建設(shè)法治政府的重要組成部分
上個(gè)世紀(jì)80年代以來在我國(guó)開始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的偉大變革,不僅僅是為了重塑市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性地位和作用,更是要高揚(yáng)法治與規(guī)則治理的價(jià)值和意義,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。在黨的十五大明確提出了建設(shè)法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)之后,上個(gè)世紀(jì)90年代末,國(guó)務(wù)院通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的決定》,開啟了建設(shè)法治政府、有限政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的征程,而對(duì)公民權(quán)利的尊重和弘揚(yáng)則是建設(shè)法治國(guó)家、推進(jìn)依法行政的應(yīng)有之義。權(quán)利乃權(quán)力之本,權(quán)力為權(quán)利而生,為權(quán)利而存,為權(quán)利而息,已經(jīng)成為人們的共識(shí),昔日的規(guī)制型政府也日益向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
因此,改變我國(guó)稅收法治領(lǐng)域征稅主體權(quán)力意識(shí)極度膨脹、納稅服務(wù)意識(shí)差的現(xiàn)狀,有效控制征稅主體權(quán)力濫用的欲望和行為的現(xiàn)狀,適應(yīng)建設(shè)法治政府和服務(wù)政府的需要,弘揚(yáng)納稅人的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí),便是當(dāng)務(wù)之急。
三、納稅人概念完善的邏輯
一方面,在公共財(cái)政框架下,納稅人因國(guó)家或政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)而受益,就應(yīng)當(dāng)向后者提供金錢,稅收是這兩者的交換,這就是所謂稅收的“交換關(guān)系說”。問題的關(guān)鍵在于,在這個(gè)交換關(guān)系中,納稅人享有包括稅收決定權(quán)(是否征稅、對(duì)什么征稅、征多少稅)、稅收監(jiān)督權(quán)(征稅過程的監(jiān)督、稅收使用的監(jiān)督)、稅收救濟(jì)權(quán)(行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán))等廣泛的權(quán)利(納稅人的權(quán)利就其內(nèi)容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權(quán)利和微觀上的納稅人的個(gè)體權(quán)利。納稅人宏觀上的整體權(quán)利,是指通過稅收所體現(xiàn)的國(guó)家與納稅人之間的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系中納稅人擁有的權(quán)利。納稅人微觀上的個(gè)體權(quán)利,是指具體的納稅人在稅收征納關(guān)系中所享有的權(quán)利,這種權(quán)利與國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的稅收征收管理行為直接相聯(lián)系,主要 體現(xiàn)為稅收征納程序上的權(quán)利),同時(shí)負(fù)有依照法律規(guī)定、按照法律程序納稅的義務(wù)(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國(guó)家或政府享有依照法律征稅的權(quán)力,同時(shí)負(fù)有保障納稅人的合法權(quán)益不受侵犯的義務(wù)和責(zé)任。因此,納稅人首先是一個(gè)權(quán)利享有者,然后才是一個(gè)義務(wù)履行者,而且僅僅履行他自己的意志。國(guó)家或政府不過是按照納稅人的意志,受納稅人的委托去征稅,并按照納稅人的意圖去使用稅收,這個(gè)機(jī)制也就是前面所說的作為公共財(cái)政基本特征之一的公共選擇機(jī)制。
所以,政府與納稅人之間應(yīng)該是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系:政府行為應(yīng)以納稅人利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),政府應(yīng)該是而且也只能是納稅人的公仆。對(duì)于納稅人來說,權(quán)利是第一性的,義務(wù)是第二性的,是先有權(quán)利,后有義務(wù),而不是相反,這顯然異于傳統(tǒng)理論 j],涉外稅務(wù),2003,(5)
[8]l甘功仁,論納稅人的稅收使用監(jiān)督權(quán)[j],稅務(wù)研究,2004,(1)
一、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的含義與內(nèi)容
1.公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的含義
公共支出是政府為了履行其職能而支出的一切費(fèi)用的總和,它直接反映政府的政策選擇,同時(shí)也代表政府提供公共產(chǎn)品所形成的耗費(fèi)。同稅收一樣,公共支出是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政政策的主要工具。如果說前者是政府以恰當(dāng)?shù)姆绞皆趪?guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中汲取足夠的資源,那么后者則要求政府高效的對(duì)資源進(jìn)行分配和運(yùn)用。公共支出是公共財(cái)政的一個(gè)重要方面,它的數(shù)額和范圍反映政府介入經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)模、深度以及公共財(cái)政在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位和作用。
績(jī)效評(píng)價(jià)源于企業(yè)管理,旨在通過對(duì)企業(yè)行為的合理性評(píng)價(jià)來降低成本,從而提高企業(yè)效益,它是績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)。在政府管理中實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià),是從20世紀(jì)70年代開始的。
公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指通過制定政府部門使用財(cái)政資金的績(jī)效目標(biāo),設(shè)計(jì)出衡量資金使用績(jī)效情況的指標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn),運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒?,?duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行分析、評(píng)估、評(píng)價(jià)和報(bào)告。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)是公共支出績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ),是政府公共支出管理的重要組成部分。它不僅是對(duì)支出的成果進(jìn)行考評(píng),而且還對(duì)其管理效率、資金使用效益以及資源配置進(jìn)行考評(píng),并將部門預(yù)算和績(jī)效掛鉤,進(jìn)而提高部門預(yù)算的編制水平和執(zhí)行效益。
2.公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容
經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性是公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的三個(gè)基本內(nèi)容。所謂“經(jīng)濟(jì)性”是指以最低費(fèi)用取得一定質(zhì)量的資源,在達(dá)到一定支出目標(biāo)的前提下,如何實(shí)現(xiàn)支出最小化;所謂“效率性”是指財(cái)政投入與產(chǎn)出的關(guān)系,可用投入產(chǎn)出比來衡量;所謂“有效性”是指公共支出活動(dòng)的結(jié)果在多大程度上達(dá)到了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等方面的預(yù)期目標(biāo)。
最理想的公共支出運(yùn)行結(jié)果應(yīng)是在既經(jīng)濟(jì)、節(jié)約,又高效率的情況下實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo),也就是支出行為經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的高度統(tǒng)一。但是在實(shí)際工作中,三者往往不能達(dá)成一致。例如,有時(shí)為了考慮有效性,實(shí)現(xiàn)財(cái)政的社會(huì)目標(biāo)時(shí),不得不犧牲一些財(cái)政行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性。因此,要對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià),就不能片面地、孤立地分析其中的某一個(gè)要素,而是要針對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目的的不同而有所側(cè)重,從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三者之間的相互聯(lián)系中進(jìn)行綜合考察和分析。
二、實(shí)施公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)把握的原則
1.定量分析與定性分析相結(jié)合的原則
定量分析是指通過選擇一系列的數(shù)量指標(biāo),按照統(tǒng)一的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn),評(píng)定公共支出狀況;定性分析是指評(píng)價(jià)者運(yùn)用自身的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí),參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象作出主觀判斷。影響公共支出績(jī)效的因素是很復(fù)雜的,包括自然因素、社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素等等。公共支出的執(zhí)行結(jié)果也有兩類,可以直接進(jìn)行定量分析的(如經(jīng)濟(jì)效益)和不能進(jìn)行定量分析而只能進(jìn)行定性分析的(如社會(huì)效益)。此外,單純采用定量分析或定性分析進(jìn)行公共支出績(jī)效評(píng)價(jià),都會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的公平性和公正性,在實(shí)施公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí),一定要堅(jiān)持定量分析與定性分析的有機(jī)結(jié)合。
2.全面性和特殊性相結(jié)合的原則
公共支出內(nèi)容繁多,涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、財(cái)政支農(nóng)支出、教育支出、科技支出、文化體育支出、衛(wèi)生支出、社會(huì)保障支出、政府采購(gòu)支出和政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出等九大類領(lǐng)域,公共支出對(duì)象的廣泛性、差異性,決定了其績(jī)效的表現(xiàn)形式的多樣性。在這種情況下。要對(duì)公共支出績(jī)效進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià),就必須全面權(quán)衡各種績(jī)效表現(xiàn)。另外,由于不同的公共支出具有不同的功能,所追求的績(jī)效也就相應(yīng)地有所側(cè)重,因此,在把握全面性的基礎(chǔ)上,還要充分考慮不同類別公共支出所生產(chǎn)績(jī)效的特殊性。
3.經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合的原則
在公共財(cái)政框架下,一方面,財(cái)政分配的目的就是為了滿足社會(huì)公共需要,公共性也是公共財(cái)政的基本特征之一;另一方面,為準(zhǔn)確反映財(cái)政資金的使用情況,也必須考核其經(jīng)濟(jì)效益。因此,為達(dá)到公共財(cái)政“取之于民、用之于民”,以最少投入取得最大效果的目的,就必須堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一。
4.短期效益與長(zhǎng)期效益相結(jié)合的原則
在公共支出過程中,有的支出需要較長(zhǎng)時(shí)期才能見效。而且,沒有長(zhǎng)期效益,短期效益也不牢靠。因此,注重長(zhǎng)期效益的公共支出是值得提倡的,不能片面追求短期效益。這在生態(tài)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)、教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)、農(nóng)業(yè)支出績(jī)效評(píng)價(jià)等方面表現(xiàn)的尤為突出,因此,必須將短期效益與長(zhǎng)期效益結(jié)合起來進(jìn)行評(píng)價(jià)。
5.整體效益與局部效益相結(jié)合的原則
按照儒家文明的優(yōu)秀傳統(tǒng),局部效益要服從于整體效益,在整體效益最大化的情況下,局部效益才可能達(dá)到最優(yōu)。公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)也要堅(jiān)持這一原則。例如,一個(gè)具有負(fù)外部性的項(xiàng)目支出,盡管它將對(duì)某個(gè)局部地區(qū)的發(fā)展有利,但實(shí)施該項(xiàng)目可能從總體上造成損失,對(duì)于整體效益將有所損害,那么這類支出就要慎重考慮。
6.事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則
事前評(píng)價(jià)是績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是決策的依據(jù);事中評(píng)價(jià)主要起反映和監(jiān)督作用,對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的情況進(jìn)行監(jiān)控;而事后評(píng)價(jià)則主要起總結(jié)作用,對(duì)公共支出績(jī)效較好的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和推廣,對(duì)績(jī)效較差的進(jìn)行總結(jié)和剖析,作為經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。實(shí)施公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該將這三個(gè)方面有機(jī)結(jié)合起來。
7.定期評(píng)價(jià)和經(jīng)常性評(píng)價(jià)相結(jié)合的原則
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,任何社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都需要監(jiān)督,而財(cái)政活動(dòng)又由于自身特點(diǎn),更需要監(jiān)督。
財(cái)政監(jiān)督不同于企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督。企業(yè)(包括私人,下同)的活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)主體追求自身個(gè)體利益的行為。對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督來自兩個(gè)方面:一方面為了確保無數(shù)獨(dú)立的企業(yè)活動(dòng)形成有機(jī)統(tǒng)一體,需要政府制訂相應(yīng)的法律制度去約束企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng),由此產(chǎn)生的是企業(yè)財(cái)務(wù)的外部監(jiān)督,這是社會(huì)通過政府對(duì)企業(yè)的規(guī)范;另一方面為了確保企業(yè)內(nèi)部活動(dòng)的規(guī)范有序,企業(yè)的所有者和經(jīng)營(yíng)者也必須制訂相應(yīng)的規(guī)章制度,去約束和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各組成部分與人員的財(cái)務(wù)活動(dòng),由此產(chǎn)生的是企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部監(jiān)督,這是企業(yè)的自我規(guī)范。
政府的活動(dòng)是政權(quán)組織服務(wù)于社會(huì)公共利益的行為。對(duì)于政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督與企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督有其相似之處:一方面,社會(huì)公眾必須通過人代會(huì)制訂相應(yīng)的法律法規(guī),去約束政府的財(cái)政活動(dòng),由此產(chǎn)生的是財(cái)政的外部監(jiān)督,這是社會(huì)對(duì)政府的規(guī)范;另一方面,為了確保由各科層組織所組成的政府活動(dòng)有機(jī)統(tǒng)一和規(guī)范有序,中央政府或上級(jí)政府及其財(cái)政部門,還需要制訂相應(yīng)的規(guī)章制度,以約束和規(guī)范政府各科層組織及其官員的收支行為,由此產(chǎn)生的是財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督,這是政府的自我規(guī)范。
財(cái)政監(jiān)督根本不同于企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督,它們的主要差別有:
1.約束經(jīng)濟(jì)權(quán)利與約束政治權(quán)力的差別。這是兩者外部監(jiān)督的差別。企業(yè)財(cái)務(wù)外部監(jiān)督的根本點(diǎn),在于它是政治權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和規(guī)范。這是政治權(quán)力如何約束他人的問題。企業(yè)只是經(jīng)濟(jì)組織,只擁有經(jīng)濟(jì)權(quán)利。政府是憑借政治權(quán)力對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的,這是政治權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和規(guī)范。一旦建立了為市場(chǎng)所認(rèn)可的法律制度,政治權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的約束和監(jiān)督是相對(duì)有力的,也能夠得到相對(duì)有效的執(zhí)行。盡管經(jīng)濟(jì)組織為了自身利益的最大化,也可能弄虛作假、巧取豪奪等,但畢竟受到法律的規(guī)范和約束,而基本上只能通過市場(chǎng)交換來實(shí)現(xiàn)自己的目的,甚至弄虛作假和強(qiáng)取豪奪等也建立于經(jīng)濟(jì)權(quán)利的運(yùn)用之上。此時(shí)政府對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督,是“革”他人的“命”,其執(zhí)法也相對(duì)容易下手。
相反,政府財(cái)政外部監(jiān)督的根本點(diǎn),在于它是政治權(quán)力對(duì)于政治權(quán)力的約束和規(guī)范。政府是政權(quán)組織,它本身就擁有政治權(quán)力。對(duì)于社會(huì)公眾和人代會(huì)依靠法律權(quán)威對(duì)自己活動(dòng)的監(jiān)督,政府及其官員總會(huì)情不自禁地以自己擁有的政治權(quán)力進(jìn)行對(duì)抗。一旦政府權(quán)力強(qiáng)于法律權(quán)威,則政府將一方面不尊重人代會(huì)和社會(huì)公眾,另一方面對(duì)企業(yè)則予取予與,濫用自己手中的權(quán)力以盡可能地搜刮社會(huì)財(cái)力,嚴(yán)重危害市場(chǎng)以至根本否定市場(chǎng)。此時(shí)社會(huì)要想以法律約束和規(guī)范政府行為,其遇到的抵制是強(qiáng)有力的,監(jiān)督可能是軟弱無力的。
2.監(jiān)督競(jìng)爭(zhēng)主體與監(jiān)督壟斷主體的差別。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是由無數(shù)的企業(yè)進(jìn)行的,企業(yè)相互之間存在著平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,每個(gè)企業(yè)的活動(dòng)都受到其他企業(yè)的制約,都必須服從自動(dòng)形成的市場(chǎng)規(guī)則的約束與規(guī)范。政府對(duì)于企業(yè)及其財(cái)務(wù)的監(jiān)督,只要從彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的角度,形成統(tǒng)一的正式法律制度以規(guī)范企業(yè)行為就行了;主要的和基本的監(jiān)督活動(dòng),實(shí)際上通過企業(yè)之間的相互約束與限制,以非正式制度的方式,通過市場(chǎng)的自動(dòng)約束機(jī)制解決了。所以,監(jiān)督企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)來說相對(duì)容易。
政府則不同。一個(gè)國(guó)家只能有一個(gè)政府,并不存在幾個(gè)政府相互競(jìng)爭(zhēng)和制約。政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)是垂直的寶塔式結(jié)構(gòu),它的各科層組織及其官員都擁有一定的政府權(quán)力,都承擔(dān)著部分政府職責(zé),都從事一定的具體行政工作,它們相互之間是上下級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,而不是平等競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系,社會(huì)從外部以法律形式約束政府權(quán)力有著巨大的難度,需要付出更大的努力。
3.法律監(jiān)督有無延伸至內(nèi)部監(jiān)督的差別。由于企業(yè)是獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體,因而企業(yè)能夠獨(dú)立自主地確定自身內(nèi)部的監(jiān)督制度和機(jī)構(gòu),采用自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督方式方法,只要它們不與既定法律法規(guī)相抵觸就行了。這是企業(yè)所有者能夠獨(dú)立自主地?fù)碛泻椭淦髽I(yè)活動(dòng)的具體體現(xiàn),是經(jīng)濟(jì)權(quán)利自我實(shí)現(xiàn)的基本內(nèi)容之一。
政府則不同。它是整個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的組成部分,必須受到整個(gè)權(quán)力構(gòu)架的約束與規(guī)范。我國(guó)的憲法規(guī)定人代會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu),而政府只是權(quán)力機(jī)構(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。為此,財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督,是在外部監(jiān)督的約束下進(jìn)行的,具有社會(huì)公眾和人代會(huì)從外部對(duì)財(cái)政的監(jiān)督向政府內(nèi)部延伸的實(shí)質(zhì)。這是整個(gè)國(guó)家的政治權(quán)力必須形成有機(jī)統(tǒng)一體在財(cái)政監(jiān)督上的具體體現(xiàn)。
(二)
不同的經(jīng)濟(jì)體制有著不同的財(cái)政類型,形成不同的財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容與范圍。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下不能說不存在財(cái)政的外部監(jiān)督,如此時(shí)的憲法也規(guī)定了人代會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),而政府只是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)等,絕對(duì)地說此時(shí)的社會(huì)公眾和人代會(huì)不具備監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的能力顯然是不確切的。但就具體實(shí)踐來看,此時(shí)的政治權(quán)力格局中畢竟政府居于主導(dǎo)和決定地位,整個(gè)政治生活幾乎只圍繞著政府運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種背景下,財(cái)政的外部監(jiān)督更多只是名義上和形式上,真正存在并實(shí)際發(fā)揮作用的只有內(nèi)部監(jiān)督,外部監(jiān)督只是內(nèi)部監(jiān)督的陪襯。換言之,此時(shí)的政府幾乎是只依靠自我監(jiān)督來完成財(cái)政的監(jiān)督。
財(cái)政監(jiān)督的這種狀況,是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)決定的。作為國(guó)營(yíng)企業(yè),企業(yè)是國(guó)家的所有物,企業(yè)活動(dòng)所取得的收益,都屬于所有者即屬于國(guó)家。此時(shí)財(cái)政收入幾乎全部來自國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì),其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家集中原本就屬于自己的財(cái)務(wù),財(cái)政支出則是國(guó)家在安排使用自己的財(cái)力。在這種背景下,企業(yè)和個(gè)人對(duì)國(guó)家財(cái)政活動(dòng)是無權(quán)說三道四的。此時(shí)政府無須對(duì)繳款人負(fù)責(zé),繳款人也無權(quán)決定和監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)。所以,盡管社會(huì)公眾擁有法律上的主人身份,但實(shí)際上是無法監(jiān)督政府及其財(cái)政活動(dòng)的。此時(shí)有能力監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)的只有國(guó)家自己。由于國(guó)家權(quán)力格局中政府居于主導(dǎo)的和決定的地位,又使得此時(shí)的財(cái)政監(jiān)督只是政府的自我約束,是不受社會(huì)公眾和人代會(huì)監(jiān)督的。
這樣,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否能正常運(yùn)轉(zhuǎn),與政府是否能自我約束、自我克制直接相關(guān)聯(lián)。當(dāng)政府能自我約束和監(jiān)督時(shí),其財(cái)政活動(dòng)取之有度、用之有法,財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就相對(duì)正常和平穩(wěn)發(fā)展;反之,社會(huì)經(jīng)濟(jì)就難以正常發(fā)展,嚴(yán)重者還出現(xiàn)災(zāi)難性后果。和“”時(shí)期政府的為所欲為使國(guó)民經(jīng)濟(jì)崩潰,其中財(cái)政的過度集中和無序使用財(cái)力是直接的和關(guān)鍵性的原因之一。其后政府被迫進(jìn)行的自我調(diào)整之所以能夠很快扭轉(zhuǎn)局面而走上正軌,很大程度上得益于政府對(duì)財(cái)政活動(dòng)的自我約束和規(guī)范。
市場(chǎng)化改革否定了這種性質(zhì)的財(cái)政監(jiān)督。改革使得企業(yè)和個(gè)人擺脫了行政附屬物狀態(tài),成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)主體。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的這種變化,根本改變了財(cái)政活動(dòng)是政府集中和使用自己財(cái)力的狀況,而逐漸顯示出財(cái)政的公共性質(zhì),即此時(shí)的財(cái)政收入來自社會(huì)公眾,來自納稅人;財(cái)政支出是政府在替社會(huì)公眾、替納稅人用錢,因而必須按照他們的意愿行事。因此,所有的財(cái)政活動(dòng)都必須對(duì)社會(huì)公眾、對(duì)納稅人負(fù)責(zé),都必須由他們來決定和監(jiān)督。正是這種變化,使得此時(shí)的財(cái)政轉(zhuǎn)變成為社會(huì)公眾的財(cái)政,即公共財(cái)政。
這種變化也就是財(cái)政監(jiān)督模式的變化:首先,是社會(huì)公眾和人代會(huì)對(duì)財(cái)政監(jiān)督,即外部監(jiān)督的逐步形成,并且其約束力度隨著改革的推進(jìn)而不斷增強(qiáng);其次,由于改革導(dǎo)致了政府職能、運(yùn)行方式、制度構(gòu)架等的不斷變革與更新,也引起了財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的相應(yīng)變化,形成了外部監(jiān)督約束下的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的新機(jī)制。于是,一個(gè)嶄新的財(cái)政監(jiān)督模式逐步形成。相對(duì)于舊的模式,新的財(cái)政監(jiān)督的最大特點(diǎn),就是財(cái)政成為社會(huì)公眾約束政府活動(dòng),監(jiān)督政府權(quán)力的關(guān)鍵性直接手段。它由財(cái)政的公共性所決定,反過來也具體體現(xiàn)了財(cái)政的公共性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)化社會(huì)是法治社會(huì)。市場(chǎng)化改革正逐步將財(cái)政活動(dòng)置于法律的有效約束之下,其中包括財(cái)政監(jiān)督。然而,目前我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期,法治社會(huì)也遠(yuǎn)未建成,它表現(xiàn)在財(cái)政上就是社會(huì)公眾和人代會(huì)以及法律還難以有效約束和監(jiān)督財(cái)政活動(dòng),財(cái)政的法律建設(shè)還很不完善,財(cái)政監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。這種狀況,是由市場(chǎng)化改革艱巨性所決定的,也是財(cái)政制度公共化改革還沒到位的具體體現(xiàn)之一。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是依靠中央政府的高度集權(quán)來維系的,相應(yīng)地,財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督也是以中央(上級(jí))政府的集權(quán)和行政監(jiān)督為基本特征的。它依靠中央政府對(duì)地方政府,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府,各級(jí)政府對(duì)本級(jí)所屬各部門各單位,上級(jí)主管部門對(duì)下級(jí)部門和單位,財(cái)政部門對(duì)同級(jí)兄弟部門和單位以及各級(jí)政府對(duì)本級(jí)財(cái)政部門的行政監(jiān)督等等,來構(gòu)成統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督體系。此時(shí)行政權(quán)力是構(gòu)成財(cái)政監(jiān)督威懾力的基本依據(jù),監(jiān)督是依靠行政權(quán)威和行政命令來貫徹的。
市場(chǎng)化改革強(qiáng)有力地影響著財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督:一是改革的分權(quán)性質(zhì),使得地方政府、部門和單位的自大大增強(qiáng),僅僅依靠高度集中統(tǒng)一的中央和上級(jí)的行政權(quán)威進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督的傳統(tǒng)模式,已難以為繼;一是財(cái)政的外部監(jiān)督正在逐步形成,各級(jí)政府的自我監(jiān)督活動(dòng)日益被置于社會(huì)公眾和法律的約束與規(guī)范下,隨心所欲的程度正逐步減弱。
這種背景下的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督,關(guān)鍵是形成各級(jí)政府各自的自我約束力。此時(shí)中央政府的監(jiān)督當(dāng)然還需要,但更多的應(yīng)當(dāng)依靠地方各級(jí)政府去監(jiān)督。否則在分權(quán)狀態(tài)下,中央政府仍然要監(jiān)督數(shù)以萬計(jì)的科層組織的活動(dòng),顯然是不現(xiàn)實(shí)的。為此,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè),提高財(cái)政法治化程度,通過憲法和財(cái)政法律,來約束與規(guī)范各級(jí)政府的自我監(jiān)督活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督的根本出路在于法律監(jiān)督制度的真正形成。
20余年的改革,我國(guó)財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督已發(fā)生了重大變化:一方面,法律對(duì)財(cái)政的監(jiān)督力度逐步加強(qiáng),法律對(duì)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的根本約束正在形成,財(cái)政的制度化建設(shè)也逐步得到法律的規(guī)范和加強(qiáng),財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督正在從人治狀態(tài)向法治狀態(tài)轉(zhuǎn)化。傳統(tǒng)的單純依靠行政權(quán)力進(jìn)行的財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督,也逐步轉(zhuǎn)到依據(jù)法律和制度的監(jiān)督上來了。隨著政府預(yù)算的逐步透明化,社會(huì)公眾、社會(huì)輿論和人代會(huì)越來越多地參與到財(cái)政監(jiān)督上來,越來越多地決定著財(cái)政活動(dòng),財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督也更為公共化了。另一方面,由于分稅分級(jí)的財(cái)政體制逐步形成,各級(jí)財(cái)政活動(dòng)的約束和監(jiān)督將更多地由本級(jí)的人代會(huì)來進(jìn)行,從而各級(jí)財(cái)政受到上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督將會(huì)有所弱化。這樣,都表明在我國(guó)建立法律對(duì)財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是完全可能的。
總之,我國(guó)財(cái)政監(jiān)督模式的改革,其根本點(diǎn)在于:立足于財(cái)政的內(nèi)部監(jiān)督,按照市場(chǎng)化改革要求變革財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督,同時(shí)將改革重心放在財(cái)政的外部監(jiān)督上,全力推進(jìn)財(cái)政法制建設(shè),使整個(gè)財(cái)政監(jiān)督法治化。
(三)
企業(yè)活動(dòng)是市場(chǎng)的活動(dòng),其目的是市場(chǎng)利潤(rùn)的最大化。為此,企業(yè)必須通過市場(chǎng)交往,依靠經(jīng)濟(jì)方式去獲得盡可能多的利潤(rùn)。對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督的基本點(diǎn),就在于尋求市場(chǎng)收益的激勵(lì)與其約束之間的均衡點(diǎn),以確保企業(yè)通過合法正常的市場(chǎng)交往和自身的努力,去追求自身經(jīng)濟(jì)收益的最大化。政府活動(dòng)則是非市場(chǎng)活動(dòng),其目的是權(quán)力和政績(jī)的最大化。對(duì)于官員來說,工資等貨幣收益盡管是重要的激勵(lì)因素,但職位的升遷,權(quán)力的擴(kuò)大,聲譽(yù)的提高,鮮花、掌聲和人們的擁戴等,都是政府及其官員所追逐的,更高層次的還追求青史留名,等等。所有這些都不是通過市場(chǎng)活動(dòng),而是通過更多權(quán)力的攫取來實(shí)現(xiàn)的。由于政府的每一項(xiàng)活動(dòng)都需要相應(yīng)的財(cái)力,因而政府的各科層組織及其官員,也追求自身支配的公共財(cái)力的最大化。但這不是靠市場(chǎng)運(yùn)營(yíng),而是更多政治權(quán)力的獲得,和已有權(quán)力不受限制的使用。
這樣,企業(yè)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是確保企業(yè)必須通過正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)活動(dòng)才能獲取利潤(rùn)。相反,財(cái)政監(jiān)督的實(shí)質(zhì)則是約束和控制政府權(quán)力,因而公共財(cái)政監(jiān)督的最佳化,就是尋求公共財(cái)力支配權(quán)的授予與約束之間的均衡點(diǎn),以確保政府及其官員不能濫用權(quán)力去危害正常和正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)活動(dòng),但又能夠有效地服務(wù)于市場(chǎng),確保整個(gè)社會(huì)福利函數(shù)的最大化。然而,我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的這一均衡點(diǎn)至今尚未達(dá)成。觸目驚心極度紊亂的政府分配秩序就是其典型表現(xiàn)。
我國(guó)有著數(shù)千年的官本位傳統(tǒng),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)又賦予了政府及其官員前所未有的權(quán)力,使得政府權(quán)力幾乎到了為所欲為的地步。20余年改革使得市場(chǎng)和資本因素有了長(zhǎng)足進(jìn)展,但未能根本改變這種狀況。分權(quán)化改革在某種程度上放松了政府權(quán)力的約束和控制,經(jīng)濟(jì)規(guī)模的急劇擴(kuò)張,又大幅度地放大了原有的政府權(quán)力失控狀態(tài),使政府各科層組織及其官員獲得前所未有的財(cái)政財(cái)力;新的市場(chǎng)誘惑與刺激,使他們逐利動(dòng)機(jī)大為膨脹更加自行其是。與此同時(shí),改革否定了傳統(tǒng)的制衡與協(xié)調(diào)體系,卻沒有相應(yīng)地形成由社會(huì)公眾、人代會(huì)和社會(huì)輿論約束政府行為的能力。進(jìn)一步看,至今為止整個(gè)改革仍然是由政府主導(dǎo),而不是由市場(chǎng)推進(jìn),這又加劇了社會(huì)監(jiān)督政府及其財(cái)政活動(dòng)的困難度。這些都使得傳統(tǒng)政府的無限權(quán)力狀態(tài)繼續(xù)存在。這就是目前財(cái)政監(jiān)督嚴(yán)重困難、軟弱無力的癥結(jié)所在。
然而,要想真正建立起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)和資本對(duì)于政府的約束和規(guī)范又是須臾不可或缺的。政府是市場(chǎng)的直接對(duì)立物,因?yàn)檎皇前吹葍r(jià)交換的市場(chǎng)方式進(jìn)行活動(dòng)的,政府活動(dòng)的領(lǐng)域不是市場(chǎng)領(lǐng)域。所以,如果市場(chǎng)不能有效約束和規(guī)范政府活動(dòng)于市場(chǎng)允許的范圍與限度內(nèi),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是一句空話。
財(cái)政的公共化改革,恰好提供了最佳的手段和方式。財(cái)政是政府的直接經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),沒有財(cái)政提供的資源和要素,政府就難以存在,就寸步難行。任何一項(xiàng)政府活動(dòng)都直接間接地反映到財(cái)政上來,都或多或少地耗費(fèi)一定的財(cái)力,財(cái)政的一收一支也就直接與政府的一舉一動(dòng)相聯(lián)系,社會(huì)公眾就可以通過監(jiān)督政府的收支,而約束和規(guī)范政府的行為。財(cái)政的這種外部監(jiān)督,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下所特有的,它直接體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)政府及其財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督,是此時(shí)的財(cái)政之所以是公共財(cái)政的直接體現(xiàn)。通過監(jiān)督財(cái)政活動(dòng),市場(chǎng)和社會(huì)也就直接約束和規(guī)范了政府的行為,從而確保了政府活動(dòng)不僅不能侵犯和危害市場(chǎng)活動(dòng),反而只能為市場(chǎng)提供其所需要的服務(wù)而支持和促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展,也將使得改革從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)到市場(chǎng)主導(dǎo)上來,確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的最終建立。
總之,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下之所以需要財(cái)政監(jiān)督尤其是外部監(jiān)督,就在于如果沒有公共財(cái)政監(jiān)督,就沒有正常的政府活動(dòng),從而也就沒有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。
(四)
20余年的改革開放,使得我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督有了很大的變化,其主要有:則政監(jiān)督職能逐步從對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)檢查為主轉(zhuǎn)向?qū)ω?cái)政收支監(jiān)督檢查為主,從事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合,財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)從始于1962年的財(cái)政駐廠員機(jī)構(gòu)到如今中央與地方相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督體系;財(cái)政監(jiān)督工作方式也從稅收財(cái)務(wù)物價(jià)大檢查、清理檢查“小金庫(kù)”、清理預(yù)算外資金等到近年來的日常監(jiān)督檢查。不過,這些變化盡管很大,但仍未使我國(guó)則政監(jiān)督根本擺脫傳統(tǒng)模式,與公共財(cái)政監(jiān)督仍有很大距離,亟需進(jìn)行根本性的改革。
為此,目前我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)有—個(gè)根本性的改革,這就是應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)化法律對(duì)財(cái)政的監(jiān)督為核心,以形成社會(huì)公眾和人代會(huì)對(duì)政府財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督為基本內(nèi)容,著重抓好以下的工作:
1.抓好政府預(yù)算的監(jiān)督。政府預(yù)算是公共財(cái)政賴以形成和存在的基本制度,因而政府預(yù)算監(jiān)督也就是公共財(cái)政監(jiān)督的核心和基本內(nèi)容。政府預(yù)算直接規(guī)定著政府的年度收支活動(dòng),政府的一收一支都必須在年度預(yù)算中確立,都必須獲得年度預(yù)算的認(rèn)可。正是通過年復(fù)一年政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、審計(jì)和決算,社會(huì)公眾以法律的權(quán)威約束和規(guī)范了政府行為。為此,對(duì)于政府預(yù)算的監(jiān)督,就是對(duì)于財(cái)政活動(dòng)的監(jiān)督。社會(huì)公眾、人代會(huì)、社會(huì)輿論、政府各機(jī)構(gòu)尤其是審計(jì)部門等,都必須加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督,財(cái)政部門更要通過加強(qiáng)自身的內(nèi)部監(jiān)督來做到這點(diǎn)。因此,財(cái)政監(jiān)督的要點(diǎn)應(yīng)放在檢查政府各科層組織與官員是否嚴(yán)格遵循了政府預(yù)算的有關(guān)程序,是否依據(jù)已確立的政府預(yù)算進(jìn)行活動(dòng)上面。
2.抓好預(yù)算外和基金的監(jiān)督。預(yù)算外是依據(jù)有關(guān)制度規(guī)定形成的,但又沒有納入政府預(yù)算的政府財(cái)力。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期因其特殊的歷史作用而急劇膨脹起來,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立,其副作用也開始嚴(yán)重起來,對(duì)公共財(cái)政的構(gòu)建形成了直接的否定。為此,政府預(yù)算制度改革,其中主要是部門預(yù)算改革正逐步取消預(yù)算外范疇。但在目前尚難以一步到位,一時(shí)還難以真正的和完全的取消預(yù)算外。在這種背景下,對(duì)于政府的預(yù)算外和基金收支的監(jiān)督,就應(yīng)當(dāng)側(cè)重于依據(jù)已有的法律制度行事,既要檢查預(yù)算外和基金活動(dòng)中違反財(cái)經(jīng)法規(guī)制度的行為,更要阻止政府各科層組織和官員情不自禁地?cái)U(kuò)大預(yù)算外和基金的范圍與規(guī)模的行徑,配合政府預(yù)算制度的改革,盡快從根本上取消預(yù)算外范疇,同時(shí)更要否定制度外范疇的存在,將政府財(cái)力基本上都納入政府預(yù)算。
3.抓好依法課稅的監(jiān)督。就歷史上看,公共財(cái)政直接起源于依法課稅,即議會(huì)通過法律對(duì)政府的課稅行為的約束。依法課稅并不是簡(jiǎn)單的稅收如何征納的問題,而是關(guān)系到稅收的課征是由政府決定,還是由社會(huì)公眾決定的根本問題。只有當(dāng)稅收必須由議會(huì)或人代會(huì)批準(zhǔn)才能征收時(shí),政府必須依據(jù)社會(huì)公眾的根本意愿安排使用財(cái)政支出之時(shí),才能避免政府對(duì)市場(chǎng)的根本危害。然而,半個(gè)世紀(jì)以來,我國(guó)稅收的決定權(quán)都在政府手中,人代會(huì)或者只能同意政府的稅法提案,或者政府干脆避開人代會(huì)以稅收暫行條例的方式執(zhí)行。至今為止,各級(jí)稅務(wù)部門的課稅活動(dòng),除了稅收立法和稅收暫行條例以外,還依據(jù)上級(jí)政府的稅收計(jì)劃任務(wù)來進(jìn)行。一旦稅收計(jì)劃與稅法發(fā)生沖突時(shí),人們往往依據(jù)的是稅收計(jì)劃,而不是依據(jù)稅法課稅,或收過頭稅,或該收不收。于是,企業(yè)和私人不依法納稅與政府不依法課稅的現(xiàn)象并存,都極為嚴(yán)重。為此,我國(guó)目前財(cái)政監(jiān)督的—個(gè)重要內(nèi)容,就應(yīng)當(dāng)是依法課稅,是對(duì)于政府亂收稅的督察和禁止。
4.抓好政府收費(fèi)的監(jiān)督。政府收費(fèi)是公共財(cái)政收入的補(bǔ)充形式,但并不是可有可無的,而是稅收所無法替代的財(cái)政收入形式。然而,近年來我國(guó)的亂收費(fèi)現(xiàn)象越演越烈,苛捐雜費(fèi)多如牛毛。更為嚴(yán)重的是,盡管政府已下大決心和花大力氣進(jìn)行稅費(fèi)改革,但困難重重歷數(shù)年而無根本進(jìn)展。應(yīng)當(dāng)說,亂收費(fèi)是亂收稅的派生物,只有能夠亂收稅,才能夠亂收費(fèi),它們都是社會(huì)公眾無力根本制約和控制政府行為的產(chǎn)物,是財(cái)政尚未真正“公共化”的具體體現(xiàn)。為此,我國(guó)目前財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容,就應(yīng)當(dāng)抓好政府收費(fèi)的監(jiān)督。
5.抓好財(cái)政其他活動(dòng)的監(jiān)督。就我國(guó)目前的財(cái)政監(jiān)督來看,上述數(shù)項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是其主要的和基本的內(nèi)容,但財(cái)政活動(dòng)并不僅僅只有上述幾個(gè)方面,對(duì)于其他方面的財(cái)政監(jiān)督同樣是不可或缺的。諸如對(duì)于政府債務(wù)的舉措、管理、使用和償還等的監(jiān)督,對(duì)于財(cái)政資金向國(guó)庫(kù)的繳納、劃分、留解、退付、保管、調(diào)度和撥付等的監(jiān)督,對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)(本)的運(yùn)營(yíng)、處理、收益、股權(quán)等的監(jiān)督,政府各科層組織和官員執(zhí)行財(cái)務(wù)制度、財(cái)稅制度、法律制度等的監(jiān)督,等等,都是財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容,也是應(yīng)當(dāng)注意抓好的。
【參考文獻(xiàn)】
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后、財(cái)政職能缺失、公共服務(wù)水平低是民族地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的基本特征。這需要進(jìn)一步完善省以下分稅制體制,增加地方稅收縣級(jí)留成比例,增強(qiáng)縣(市)發(fā)展經(jīng)濟(jì)培育財(cái)源的積極性和主動(dòng)性;建立有效的困難地區(qū)財(cái)政最低保障新機(jī)制,將保障范圍由保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)“二保”拓展為保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生、保社會(huì)事業(yè)“四?!?,增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政提供基本公共產(chǎn)品的能力;加大上級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)和特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的支持力度,有效彌補(bǔ)省以下財(cái)政職能缺失,滿足民族地區(qū)縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。
其次,完善轉(zhuǎn)移支付制度。
民族地區(qū)縣(市)自身財(cái)力普遍比較薄弱,中央和省的轉(zhuǎn)移支付是縣(市)政府最重要的財(cái)政基礎(chǔ)。目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度,盡管在諸多方面取得巨大成效,但也存在總量不足,結(jié)構(gòu)不合理,體系不夠健全等問題。
進(jìn)一步完善這一制度體系:一要增加規(guī)模,加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最低需求和財(cái)政最基本的政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、民生事業(yè)、社會(huì)建設(shè)職能的實(shí)現(xiàn)。二要調(diào)整結(jié)構(gòu),減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,提高一般轉(zhuǎn)移支付比重,同時(shí)將名目繁多的項(xiàng)目撥款進(jìn)行整合,采取“切塊下達(dá)”或?qū)m?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式,增加縣(市)項(xiàng)目建設(shè)的自。三要健全體系。制度設(shè)計(jì)盡可能將民族地區(qū)特殊的地理、歷史、經(jīng)濟(jì)、政治因素考慮得更加全面,以公共服務(wù)均等化為目標(biāo),建立一套科學(xué)規(guī)范的制度體系。針對(duì)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境普遍脆弱的實(shí)際,設(shè)立生態(tài)修復(fù)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付。
再次,建立債務(wù)防控機(jī)制。
當(dāng)前由于自身發(fā)展能力不足,落實(shí)上級(jí)項(xiàng)目配套、舉債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種原因,民族地區(qū)縣(市)政府債務(wù)問題需要引起高度關(guān)注。
(一)財(cái)政學(xué)界關(guān)于稅收概念的界定
長(zhǎng)期以來,在我國(guó)財(cái)政學(xué)界占據(jù)主導(dǎo)地位的“國(guó)家分配論”認(rèn)為,財(cái)政是伴隨國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。隨著生產(chǎn)力的不斷提高,人類社會(huì)出現(xiàn)了私有財(cái)產(chǎn)和階級(jí),在階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物——國(guó)家產(chǎn)生后,就必須從社會(huì)分配中占有一部分國(guó)民收入來維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的存在并保證其職能的實(shí)現(xiàn),于是就出現(xiàn)了財(cái)政這一特殊的經(jīng)濟(jì)行為。因此,“財(cái)政是國(guó)家或政府的收支活動(dòng),它是一國(guó)政府采取某種形式(實(shí)物、力役或價(jià)值形式),以一部分國(guó)民收入為分配對(duì)象,為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的需要而實(shí)施的分配活動(dòng)”。相應(yīng)地,作為財(cái)政收入主要來源的稅收則是“國(guó)家為向社會(huì)提供公共品,憑借行政權(quán)力,按照法定標(biāo)準(zhǔn),向居民和經(jīng)濟(jì)組織強(qiáng)制地、無償?shù)卣魇斩〉玫呢?cái)政收入”。可以看出,在這種概念下,稅收被定性為國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能而取得民眾收入的一種重要形式,而且這種取得具有單方性,即表面上看無須取得公眾的同意。在這里,突出和彰顯的是稅收的政權(quán)依據(jù)及其所謂“無償性”和“強(qiáng)制性”,公眾(納稅人)的義務(wù)被過分地強(qiáng)調(diào),以至于納稅人似乎只有義務(wù)而沒有任何權(quán)利可言;與之相反的是,國(guó)家的義務(wù)卻予以淡化甚至忽略,凸顯在納稅人面前的是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的稅收征管權(quán)力,而且這種權(quán)力還時(shí)而被濫用。如此背景下,納稅人也似乎就是依法負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人。
(二)稅法學(xué)界關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的界定
在我國(guó)稅法學(xué)界,多年來,由于在稅收概念方面受“國(guó)家分配論”的影響,關(guān)于稅收法律關(guān)系性質(zhì)的問題,一直推崇“權(quán)力關(guān)系說”。該學(xué)說認(rèn)為,“稅收法律關(guān)系是依靠財(cái)政權(quán)力產(chǎn)生的關(guān)系,是以國(guó)家或地方公共團(tuán)體作為優(yōu)越權(quán)力主體與人民形成的關(guān)系,該法律關(guān)系具有人民服從此種優(yōu)越權(quán)力的特征……稅收法律關(guān)系是以稅務(wù)當(dāng)局的課稅處分為中心所構(gòu)成的權(quán)力服從關(guān)系,在這種關(guān)系中,國(guó)家及其代表稅務(wù)行政機(jī)關(guān)是擁有優(yōu)越性地位并兼有自力執(zhí)行權(quán)的,納稅人只有服從行政機(jī)關(guān)查定處分的義務(wù)”。依此定性稅收法律關(guān)系,將使稅收行為無異于一般的行政行為,納稅的核定、執(zhí)行似乎與警察對(duì)違法行為的處分沒有什么兩樣,而作為類似違法者的納稅人負(fù)有更多的義務(wù),也就無可厚非了。
二、納稅人概念應(yīng)予完善的必要性
在當(dāng)前我國(guó)深化財(cái)政稅收體制改革,努力構(gòu)建公共財(cái)政框架,全面推進(jìn)依法征稅,建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的背景下,對(duì)已有的納稅人概念予以修正和完善,強(qiáng)調(diào)其權(quán)利特性,增強(qiáng)其主體地位,無疑是正確和必要的選擇。
(一)構(gòu)建公共財(cái)政框架已成為我國(guó)財(cái)政稅收體制改革的導(dǎo)向性目標(biāo)
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善,上個(gè)世紀(jì)末,為了處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌、政府職能轉(zhuǎn)變而帶來的財(cái)政職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政轉(zhuǎn)型問題,我國(guó)適時(shí)提出了構(gòu)建公共財(cái)政框架的導(dǎo)向性目標(biāo)。這一導(dǎo)向的基本特征之一就是要以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇作為決策機(jī)制,即要實(shí)現(xiàn)理財(cái)?shù)拿裰骰?、決策的科學(xué)化、社會(huì)生活的法治化。這種權(quán)力制衡的規(guī)范公共選擇實(shí)際上也是“政治文明”包含的一個(gè)基本路徑,即所謂權(quán)力制衡的理論:以公眾的權(quán)利來抗衡和制約日益龐大而似乎沒有邊界的國(guó)家權(quán)力。在這種機(jī)制下,財(cái)政活動(dòng)盡管直接表現(xiàn)為政府以稅收為主要形式無償?shù)剞D(zhuǎn)移公眾的財(cái)產(chǎn)收入,以政府購(gòu)買、轉(zhuǎn)移支付等形式提供市場(chǎng)不愿或不能有效提供的公共物品,但當(dāng)家人——財(cái)富的終極所有者和享用者卻是社會(huì)公眾(納稅人),此時(shí)政府與社會(huì)公眾(納稅人)的關(guān)系是“管家”與“主人”的關(guān)系。換肓之,公共財(cái)政的錢是主人即社會(huì)公眾(納稅人)的,而不是管家即政府的。管家能夠支配多少錢,如何安排使用這些錢,都只能由主人來決定,都必須稟承主人的旨意。政府主要是通過稅收方式獲得收入的,而稅收由社會(huì)公眾(納稅人)決定,即社會(huì)公眾(納稅人)控制稅收決定權(quán),就成為公共財(cái)政的起源和基點(diǎn)。依之,應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)的是納稅人的各項(xiàng)權(quán)利,而非作為征稅主體的國(guó)家的權(quán)力,否則便是本末倒置了。
(二)依法治稅、建設(shè)服務(wù)政府已然成為我國(guó)建設(shè)法治政府的重要組成部分
上個(gè)世紀(jì)80年代以來在我國(guó)開始的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的偉大變革,不僅僅是為了重塑市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的基礎(chǔ)性地位和作用,更是要高揚(yáng)法治與規(guī)則治理的價(jià)值和意義,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。在黨的十五大明確提出了建設(shè)法治國(guó)家的宏偉目標(biāo)之后,上個(gè)世紀(jì)90年代末,國(guó)務(wù)院通過了《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)依法行政的決定》,開啟了建設(shè)法治政府、有限政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的征程,而對(duì)公民權(quán)利的尊重和弘揚(yáng)則是建設(shè)法治國(guó)家、推進(jìn)依法行政的應(yīng)有之義。權(quán)利乃權(quán)力之本,權(quán)力為權(quán)利而生,為權(quán)利而存,為權(quán)利而息,已經(jīng)成為人們的共識(shí),昔日的規(guī)制型政府也日益向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
因此,改變我國(guó)稅收法治領(lǐng)域征稅主體權(quán)力意識(shí)極度膨脹、納稅服務(wù)意識(shí)差的現(xiàn)狀,有效控制征稅主體權(quán)力濫用的欲望和行為的現(xiàn)狀,適應(yīng)建設(shè)法治政府和服務(wù)政府的需要,弘揚(yáng)納稅人的主體意識(shí)和權(quán)利意識(shí),便是當(dāng)務(wù)之急。
三、納稅人概念完善的邏輯
一方面,在公共財(cái)政框架下,納稅人因國(guó)家或政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)而受益,就應(yīng)當(dāng)向后者提供金錢,稅收是這兩者的交換,這就是所謂稅收的“交換關(guān)系說”。問題的關(guān)鍵在于,在這個(gè)交換關(guān)系中,納稅人享有包括稅收決定權(quán)(是否征稅、對(duì)什么征稅、征多少稅)、稅收監(jiān)督權(quán)(征稅過程的監(jiān)督、稅收使用的監(jiān)督)、稅收救濟(jì)權(quán)(行政救濟(jì)權(quán)、司法救濟(jì)權(quán))等廣泛的權(quán)利(納稅人的權(quán)利就其內(nèi)容而言可以分為宏觀上的納稅人的整體權(quán)利和微觀上的納稅人的個(gè)體權(quán)利。納稅人宏觀上的整體權(quán)利,是指通過稅收所體現(xiàn)的國(guó)家與納稅人之間的政治經(jīng)濟(jì) 關(guān)系中納稅人擁有的權(quán)利。納稅人微觀上的個(gè)體權(quán)利,是指具體的納稅人在稅收征納關(guān)系中所享有的權(quán)利,這種權(quán)利與國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)的稅收征收管理行為直接相聯(lián)系,主要體現(xiàn)為稅收征納程序上的權(quán)利),同時(shí)負(fù)有依照法律規(guī)定、按照法律程序納稅的義務(wù)(此所謂稅收法定原則)。作為征稅主體的國(guó)家或政府享有依照法律征稅的權(quán)力,同時(shí)負(fù)有保障納稅人的合法權(quán)益不受侵犯的義務(wù)和責(zé)任。因此,納稅人首先是一個(gè)權(quán)利享有者,然后才是一個(gè)義務(wù)履行者,而且僅僅履行他自己的意志。國(guó)家或政府不過是按照納稅人的意志,受納稅人的委托去征稅,并按照納稅人的意圖去使用稅收,這個(gè)機(jī)制也就是前面所說的作為公共財(cái)政基本特征之一的公共選擇機(jī)制。
所以,政府與納稅人之間應(yīng)該是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系:政府行為應(yīng)以納稅人利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),政府應(yīng)該是而且也只能是納稅人的公仆。對(duì)于納稅人來說,權(quán)利是第一性的,義務(wù)是第二性的,是先有權(quán)利,后有義務(wù),而不是相反,這顯然異于傳統(tǒng)理論中國(guó)家或政府對(duì)于稅收強(qiáng)制性、無償性的過分強(qiáng)調(diào),而后者在相當(dāng)程度上也應(yīng)該為我國(guó)公民長(zhǎng)期納稅意識(shí)的淡薄埋單。
我國(guó)目前僅見的對(duì)納稅人的法律界定——《稅收征收管理法》第四條規(guī)定:法律、行政法規(guī)規(guī)定的負(fù)有納稅義務(wù)的單位和個(gè)人為納稅人。毫無疑問,這里的納稅人不是具有人格意義的人,他只是稅收征收管理的特定對(duì)象,而不是真正的完全意義上的納稅人。之所以這樣說,是因?yàn)樗皇橇x務(wù)的承擔(dān)者而不是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體,充其量不過是稅務(wù)管理意義上的一個(gè)稱謂。但作為稅收交換關(guān)系當(dāng)事人的納稅人,應(yīng)該是一個(gè)理性的經(jīng)濟(jì)人,是一個(gè)具有完整公民人格的人。理性經(jīng)濟(jì)人是自私的,以是否有利于自身作為行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。納稅人之所以繳納稅款,是要購(gòu)買依靠納稅人個(gè)體力量無法達(dá)到的公共需求如國(guó)防安全、禮會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、能源交通和社會(huì)保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,納稅人這一經(jīng)濟(jì)人就可能拒絕為此支付款項(xiàng)。所以,作為理性的經(jīng)濟(jì)人,納稅人希望享有權(quán)利,希望從自己勞動(dòng)所得中讓渡的那部分收入得到相應(yīng)的回報(bào),這就是納稅人的權(quán)利。只有理性的經(jīng)濟(jì)人才可能成為稅收交換關(guān)系的當(dāng)事人,因?yàn)槭抢硇缘慕?jīng)濟(jì)人,所以納稅人應(yīng)該是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一體。另外,在現(xiàn)代民主國(guó)家,公民作為當(dāng)家做主的主人翁,應(yīng)該享有完整意義上的公民人格,除了負(fù)有義務(wù),更重要的是享受權(quán)利。
另一方面,在體制下,相對(duì)于稅收法律領(lǐng)域的“權(quán)力關(guān)系說”,越來越被廣泛被接受的“債務(wù)關(guān)系說”似乎更契合且更有利于稅收法律領(lǐng)域法治目標(biāo)的達(dá)成。1919年德國(guó)《魏瑪憲法》和《德國(guó)租稅通則》確立了債務(wù)關(guān)系說。德國(guó)稅法學(xué)者阿爾拜特·海扎爾則在他的《稅法》一書中對(duì)該學(xué)說進(jìn)行了闡述。他認(rèn)為,“稅收法律關(guān)系是國(guó)家對(duì)納稅人請(qǐng)求履行稅收債務(wù)的關(guān)系,是一種債權(quán)請(qǐng)求權(quán),國(guó)家和納稅人之間的關(guān)系是法律上債權(quán)人和債務(wù)人之問的對(duì)應(yīng)關(guān)系?!痹谶@種情況下,“政府與公眾(納稅人)之間明顯的不平等的命令與服從的關(guān)系,早就被以平等為特征的服務(wù)與合作的關(guān)系所取代”。
(一)處理公平與效率的關(guān)系,應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則:第一,二者要兼顧,不能偏廢;第二,二者可以有所側(cè)重,在不同時(shí)期、不同國(guó)家和不同領(lǐng)域,可以有所不同。就目前我國(guó)來說,應(yīng)該力求做到:
1.在經(jīng)濟(jì)生活中,要把效率放在第一位。
2.在社會(huì)生活中,要把公平放在第一位。
3.初次分配要注重效率,發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用。
4.再分配要注重公平,加強(qiáng)政府對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用。
(二)改革開放以來,我國(guó)在處理公平與效率的關(guān)系上實(shí)行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則,總的來看是正確的。
(三)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段,在處理公平與效率的關(guān)系上,應(yīng)當(dāng)把二者兼顧起來,不再提“誰優(yōu)先、兼顧誰”。
(四)在財(cái)稅工作中,我們應(yīng)該提倡并實(shí)行“公平優(yōu)先、兼顧效率”的理念和原則。
二、財(cái)稅理念轉(zhuǎn)變的原因分析
(一)個(gè)人收入分配差距擴(kuò)大的影響
個(gè)人收入分配公平與效率之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,需要積極尋找這兩大目標(biāo)之間的最佳結(jié)合點(diǎn)。在個(gè)人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前,隨著分配差距的擴(kuò)大,其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用會(huì)逐漸加強(qiáng),主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而,一旦個(gè)人收入分配差距突破了人們的承受限度,隨著分配差距的擴(kuò)大,其對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的激勵(lì)作用則會(huì)逐漸減弱,社會(huì)成員之間的內(nèi)耗會(huì)大幅度增加,主要表現(xiàn)為一種負(fù)效應(yīng)。若以橫坐標(biāo)軸表示個(gè)人收入分配差距,縱坐標(biāo)軸表示邊際效率與邊際激勵(lì)成本,便可得到邊際效率曲線與邊際激勵(lì)成本曲線。
如圖所示,邊際效率曲線自原點(diǎn)始,向左上方傾斜且增幅逐漸減?。贿呺H激勵(lì)成本曲線自原點(diǎn)始,向右上方傾斜且增幅逐漸加大;兩曲線交于E點(diǎn)。當(dāng)個(gè)人收入分配差距在與E點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的X限度內(nèi)逐漸擴(kuò)大時(shí),其所帶來的邊際效率大于所支付的邊際激勵(lì)成本,故可增加凈社會(huì)福利;當(dāng)個(gè)人收入分配差距越過X點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大時(shí),其所帶來的邊際效率小于所支付的邊際激勵(lì)成本,則會(huì)減少凈社會(huì)福利;當(dāng)個(gè)人收入差距為X時(shí),其所帶來的邊際效率等于所支付的邊際激勵(lì)成本,凈社會(huì)福利最大。簡(jiǎn)言之,E(X,Y)點(diǎn)即為效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)。
依據(jù)上述分析,所謂“效率優(yōu)先,兼顧公平”與“公平優(yōu)先,兼顧效率”,不過是向效率目標(biāo)與個(gè)人收入分配公平目標(biāo)的最佳結(jié)合點(diǎn)E(X,Y)趨近的兩種政策取向。具體說來,當(dāng)個(gè)人收入分配差距尚未達(dá)到X點(diǎn)以前,應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大個(gè)人收入分配差距,采取“效率優(yōu)先,兼顧公平”的政策;當(dāng)個(gè)人收入分配差距超過X點(diǎn)時(shí),則應(yīng)適當(dāng)縮小個(gè)人收入分配差距,采取“公平優(yōu)先,兼顧效率”的政策。
那么,我國(guó)當(dāng)前的個(gè)人收入分配差距狀況到底如何呢?
第一,我國(guó)個(gè)人之間的收入差距在不斷擴(kuò)大。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,有關(guān)個(gè)人收入差距的衡量指標(biāo)有基尼系數(shù)、收入不良指數(shù)、泰爾指數(shù)和阿特金森指數(shù)等,用得較多的是基尼系數(shù)和收入不良指數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和人民網(wǎng)提供的數(shù)據(jù),2000年~2003年,我國(guó)居民的基尼系數(shù)分別為0.417、0.458、0.454和0.460,已經(jīng)超過了0.4的國(guó)際警戒線,表示我國(guó)目前的收入差距已經(jīng)很大了。
第二,我國(guó)地區(qū)之間的居民收入水平相差較大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù),2001年農(nóng)村居民人均純收入最高的為上海,最低的為;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的也是上海,最低的是山西;各地區(qū)職工平均工資最高的還是上海,最低的為安徽。
第三,城鄉(xiāng)居民收入差距過大。2001年中國(guó)城鎮(zhèn)居民平均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.9倍。如果考慮到實(shí)際購(gòu)買力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同差距則更大。據(jù)國(guó)際勞工組織發(fā)表的1995年36個(gè)國(guó)家的資料,絕大多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6:1,只有3個(gè)國(guó)家超過了2:1,中國(guó)便是其中之一。
第四,城鎮(zhèn)內(nèi)部居民收入差距不斷拉大。據(jù)馬曉河對(duì)城鎮(zhèn)居民1990年以來不同收入階層之間收入分配情況的研究,從1990年到2001年11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴(kuò)大到了將近兩倍。
第五,農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距不斷擴(kuò)大。從改革開放以來,農(nóng)村內(nèi)部收入差距變動(dòng)的總趨勢(shì)是不斷擴(kuò)大的。
(二)財(cái)稅的分配性質(zhì)所決定公共財(cái)政作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇,是政府集中一部分國(guó)民收入用以滿足公共需要的收支活動(dòng),或者說,是以國(guó)家為主體參與國(guó)民收入分配和再分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,公共財(cái)政具有三個(gè)基本特征:一是公共性,著眼于滿足社會(huì)公共需要;二是公益性,立足于非營(yíng)利;三是法制性,收支行為要規(guī)范。公共財(cái)政發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,即單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決或解決得不好的領(lǐng)域,這就需要公共財(cái)政通過財(cái)政支出、稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段參與國(guó)民收入再分配,為全體社會(huì)成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與初次分配相比,再分配更注重社會(huì)公平。而公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性,也暗含了社會(huì)公平的本意,即無論占有資源的多少,支付能力的強(qiáng)弱,社會(huì)成員都有均等地享有最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。所以,公共財(cái)政的本質(zhì)是公平導(dǎo)向的,或者說是公平優(yōu)先、兼顧效率的。
稅收作為政府參與再分配的重要手段,本身也存在公平與效率的抉擇問題。就稅制建設(shè)本身來講,兼顧了公平與效率的稅制才是最好的。但對(duì)某一時(shí)期的稅收政策來講,要么偏重效率,要么注重公平,兩者并重不一定是理想狀態(tài)。一般而言,效率型稅收政策更能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而公平型稅收政策則更有益于社會(huì)穩(wěn)定。筆者認(rèn)為稅收作為國(guó)家參與再分配的有效手段和宏觀調(diào)控的重要工具,理應(yīng)在公平收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。