導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地儲備制度，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。

篇2

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。

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關(guān)鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。

篇4

第二條本市城區(qū)范圍內(nèi)國有土地儲備工作，適用本辦法。

第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，將國有土地使用權(quán)依法收回、收購后予以儲存，并通過前期開發(fā)利用和預(yù)出讓等形式，優(yōu)化配置存量土地資源的活動。

第四條本市土地收購儲備管理委員會負(fù)責(zé)土地儲備工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

市土地儲備中心在市土地收購儲備管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，代表市人民政府實(shí)施城區(qū)國有土地儲備。

本市土地行政主管部門及計劃、經(jīng)貿(mào)、建設(shè)、規(guī)劃、財政、房產(chǎn)等部門，應(yīng)當(dāng)依照法定職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作。

第五條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市建設(shè)總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城區(qū)土地的實(shí)際狀況，制定土地儲備計劃，報市土地收購儲備管理委員會批準(zhǔn)后實(shí)施。

第六條土地儲備實(shí)行預(yù)報制度。城區(qū)范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)符合本辦法規(guī)定的儲備條件的，用地單位或其主管部門應(yīng)當(dāng)提前向市土地儲備中心報告。

第七條土地使用權(quán)被依法收回或收購的，用地單位必須按期交付土地。

土地儲備應(yīng)當(dāng)依法辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)。

第二章土地使用權(quán)收購儲備

第八條本市城區(qū)范圍的下列國有土地，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備：

（一）無使用權(quán)人的土地；

（二）為政府代征的土地；

（三）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（四）因荒蕪、閑置等原因被依法收回的國有土地；

（五）依法沒收的土地；

（六）依法應(yīng)當(dāng)收歸國有的土地；

（七）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因需要收回、收購的原劃撥土地；

（八）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)且不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

（九）因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃和土地整理由市人民政府指令收購的土地；

（十）土地使用權(quán)人申請市土地儲備中心收購的土地；

（十一）其他需要進(jìn)行儲備的國有土地。

第九條前條第（一）至（六）項所列土地，直接由市土地儲備中心進(jìn)行土地儲備，并向土地行政主管部門和房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更手續(xù)。

第十條本辦法第八條第（七）至（十一）項所列土地，按下列程序收購：

（一）土地使用權(quán)人出具本辦法第十一條規(guī)定的資料，向市土地儲備中心提出收購申請；

（二）市土地儲備中心對申請人出具的土地及其附著物權(quán)屬資料和土地面積、位置、類型、四至、用途、地上建（構(gòu)）筑物等實(shí)施審核調(diào)查；

（三）市土地儲備中心根據(jù)申請人的申請和審核調(diào)查的情況，向市規(guī)劃部門征求意見；

（四）市土地儲備中心根據(jù)征求意見的結(jié)果，會同有關(guān)部門進(jìn)行土地收購補(bǔ)償費(fèi)用的測算評估；

（五）市土地儲備中心根據(jù)土地權(quán)屬調(diào)查、收購費(fèi)用測算的結(jié)果，提出土地收購的具體方案，經(jīng)市土地行政主管部門審批或報批；

（六）市土地儲備中心依照批準(zhǔn)的收購方案，與原土地使用權(quán)人簽訂《國有土地使用權(quán)收購合同》；

（七）市土地儲備中心依照《國有土地使用權(quán)收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權(quán)人支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)用。實(shí)行土地置換的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)測算評估結(jié)果結(jié)算差價；

（八）市土地儲備中心依照《國有土地使用權(quán)收購合同》的約定支付收購定金后，與原土地使用權(quán)人共同向市土地行政主管部門、房產(chǎn)管理部門申請辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)；

（九）原土地使用權(quán)人依照《國有土地使用權(quán)收購合同》的約定，向市土地儲備中心交付被收購的土地和地上建（構(gòu)）筑物，被收購的土地使用權(quán)即納入土地儲備。

第十一條土地使用權(quán)人申請土地收購，應(yīng)當(dāng)提供下列資料：

（一）土地收購申請書；

（二）法人資格證明書；

（三）授權(quán)委托書；

（四）營業(yè)執(zhí)照；

（五）土地使用權(quán)合法憑證；

（六）房屋所有權(quán)合法憑證；

（七）土地平面圖；

（八）主管部門意見；

（九）其他需要提交的資料。

第十二條《國有土地使用權(quán)收購合同》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）收購?fù)恋氐奈恢谩⒚娣e、用途及權(quán)屬依據(jù)；

（二）土地收購補(bǔ)償費(fèi)用及其支付方式和期限；

（三）交付土地的期限和方式；

（四）雙方約定的其他權(quán)利義務(wù)；

（五）違約責(zé)任；

（六）糾紛處理。

《國有土地使用權(quán)收購合同》一經(jīng)簽訂，即產(chǎn)生法律效力，雙方當(dāng)事人必須全面履行合同約定的各項義務(wù)。

第十三條被收購的土地為原使用權(quán)人以出讓方式取得使用權(quán)的，原《國有土地使用權(quán)出讓合同》自《國有土地使用權(quán)收購合同》生效之日起予以解除。

第十四條土地收購補(bǔ)償費(fèi)一般按收購?fù)恋氐拈_發(fā)成本計算。

出讓土地收購補(bǔ)償費(fèi)包括對土地使用權(quán)人已支付的土地出讓金的補(bǔ)償，但扣除原土地使用權(quán)人已實(shí)際使用土地期間應(yīng)當(dāng)付出的出讓金部分。

第十五條土地收購補(bǔ)償費(fèi)可以通過下列方式確定：

（一）由具有相應(yīng)資質(zhì)的地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定和城區(qū)土地基準(zhǔn)地價進(jìn)行評估，報市土地行政主管部門依法確定。

（二）按住宅用地和工業(yè)用地基準(zhǔn)地價中開發(fā)成本部分的中間價確定。

（三）按收購合同約定的土地拍賣、招標(biāo)所得的比例確定。

以土地置換方式進(jìn)行儲備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購補(bǔ)償費(fèi)，由市土地儲備中心與原土地使用權(quán)人結(jié)算差價。

第三章儲備土地前期開發(fā)利用

第十六條市土地儲備中心在儲備土地預(yù)出讓前，可以通過下列方式進(jìn)行前期開發(fā)利用：

（一）實(shí)施儲備土地地上建（構(gòu)）筑物的拆遷和土地平整。

（二）依法將儲備土地使用權(quán)單獨(dú)或連同地上建（構(gòu)）筑物出租、抵押。

第十七條在儲備土地前期開發(fā)利用中，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)持有關(guān)用地批準(zhǔn)文件及《國有土地使用權(quán)收購合同》，依法到有關(guān)部門辦理城市規(guī)劃、拆遷、租賃、抵押等相關(guān)的審批或登記手續(xù)。

第十八條儲備土地前期開發(fā)利用活動，應(yīng)當(dāng)遵守國家法律、法規(guī)、規(guī)章和本市人民政府的有關(guān)規(guī)定，不得損害公共利益。

第四章儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓

第十九條市土地儲備中心依照本章規(guī)定實(shí)施儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓。

儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓，包括以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式約定儲備土地使用者，簽訂《預(yù)出讓合同》、收取土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用等國有土地使用權(quán)出讓前的各項活動。

第二十條儲備土地使用權(quán)出讓的地塊、用途、年限和其他條件，由市土地儲備中心草擬方案，報本市土地、城市規(guī)劃、建設(shè)、房產(chǎn)等行政主管部門共同確定。

第二十一條儲備土地使用權(quán)出讓金底價，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定及該宗土地使用權(quán)出讓方案確定。

第二十二條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)將儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓信息向社會公布，并抄報市土地收購儲備管理委員會各成員單位。

第二十三條儲備土地根據(jù)出讓方案規(guī)定可以用于房地產(chǎn)開發(fā)或經(jīng)營性項目建設(shè)的，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)或拍賣的方式約定儲備土地使用者。

市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)依照法定程序?qū)嵤﹥渫恋仡A(yù)出讓招標(biāo)、拍賣活動。第二十四條儲備土地使用權(quán)不具備招標(biāo)或拍賣條件的，經(jīng)土地收購儲備管理委員會批準(zhǔn)，市土地儲備中心可采取協(xié)議的方式約定儲備土地使用者。以協(xié)議方式實(shí)施儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓的，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查申請者的資信，并按規(guī)定程序與申請者協(xié)商開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用、土地使用權(quán)出讓金、土地使用權(quán)交付期限與方式等事項。

第二十五條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序，與儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓的中標(biāo)人、買受人或協(xié)議約定的使用者簽訂《國有土地使用權(quán)預(yù)出讓合同》。

《國有土地使用權(quán)預(yù)出讓合同》應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）土地的位置、面積；

（二）規(guī)劃用途、規(guī)劃指標(biāo)；

（三）土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)出讓金的金額、付款進(jìn)度和方式；

（四）交付土地的期限和方式；

（五）雙方約定的其他權(quán)利和義務(wù)；

（六）違約責(zé)任；

（七）糾紛處理。

第二十六條儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓約定的土地使用者，應(yīng)當(dāng)持《預(yù)出讓合同》向計劃、規(guī)劃、土地等行政主管部門辦理項目前期計劃、規(guī)劃審批、建設(shè)用地及土地出讓手續(xù)，市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按照合同約定予以協(xié)助。儲備土地使用權(quán)預(yù)出讓約定的土地使用者，應(yīng)當(dāng)依照合同約定交納土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地出讓金等費(fèi)用。第二十七條儲備土地使用權(quán)劃撥使用的，由市土地儲備中心報市土地行政主管部門，依照國家法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定辦理。

第五章儲備土地資金管理

第二十八條土地儲備資本金，由本市財政予以解決。

第二十九條市土地儲備中心可以用儲備土地作抵押貸款，籌措土地儲備資金。

第三十條儲備土地預(yù)出讓收入中的出讓金部分，由市土地行政主管部門全額上繳市財政。

市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)按市土地、財政、價格行政主管部門核準(zhǔn)的數(shù)額，從儲備土地預(yù)出讓收入中扣除土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用。

儲備土地預(yù)出讓收入在扣除出讓金、土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)后的部分，由市土地儲備中心全額上繳市財政。

第三十一條市土地儲備中心應(yīng)當(dāng)健全財務(wù)管理制度，加強(qiáng)土地儲備資金管理，自覺接受市財政、審計、土地行政主管部門的監(jiān)督檢查。

第六章違規(guī)處理

第三十二條依照本辦法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備的土地，其使用權(quán)人未經(jīng)市土地儲備中心進(jìn)行土地儲備而擅自轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)及其地上建（構(gòu)）筑物的，有關(guān)部門不得為其辦理審批和登記手續(xù)。

第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規(guī)定支付土地收購補(bǔ)償費(fèi)的，原土地使用權(quán)人有權(quán)解除《國有土地使用權(quán)收購合同》，已支付給原土地使用權(quán)人的定金不予返還。

第三十四條原土地使用權(quán)人未按本辦法規(guī)定和合同約定交付土地及地上建（構(gòu)）筑物，或者在交付土地的同時擅自處理其地上建（構(gòu)）筑物的，市土地儲備中心有權(quán)要求其限期改正并繼續(xù)履行合同；逾期不履行的，由市土地行政主管部門依法采取強(qiáng)制措施，并可要求原土地使用權(quán)人賠償相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。

第三十五條儲備土地使用者未按本辦法規(guī)定和合同約定交納土地開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)、土地使用權(quán)出讓金的，市土地儲備中心有權(quán)依法解除《預(yù)出讓合同》，并要求其承擔(dān)違約責(zé)任。

第三十六條有關(guān)土地收購儲備、前期開發(fā)利用和預(yù)出讓、劃撥中的其他糾紛，爭議雙方可依法申請仲裁或向人民法院。

第三十七條土地儲備工作人員、、循私舞弊的，由其所在單位或上級主管部門給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，提請司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

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1.土地儲備制度的定義

土地儲備制度，是指為實(shí)現(xiàn)對土地市場的宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源的合理配置，政府授權(quán)的土地儲備機(jī)構(gòu)依照土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃，通過征收、收購和置換等方式取得土地并對其合理開發(fā)整理與儲存，并通過招標(biāo)、拍賣等方式供應(yīng)城市各種類型的建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一種土地管理制度。在此，明確了儲備制度的主體是政府授權(quán)的土地儲備機(jī)構(gòu)，目標(biāo)是對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源合理配置，功能是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.我國土地儲備法律制度的特點(diǎn)

（1）政策先行

由于在土地制度實(shí)施之初，地方政府大多缺乏經(jīng)驗(yàn)，所以各地在開展土地儲備時間活動的過程當(dāng)中，并沒有急于出臺效力比較高的地方性法規(guī)或者是政府規(guī)章，而大多則是以政府出臺的政策性文件或者是行政部門規(guī)范性文件的形式來作為推動土地儲備運(yùn)作的依據(jù)。從全國的范圍來看，各地的運(yùn)作都差別不大，土地儲備機(jī)構(gòu)的成立以及運(yùn)作之初，基本上都是遵循地方政府的政策性文件，等到積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，再以地方規(guī)章予以規(guī)范。

（2）地方立法先行

地方政府對各地土地制備制度運(yùn)行以及發(fā)展的起了很大的對同作用，很多開展土地儲備運(yùn)作的城市，如上海、北京、重慶等都出臺政府規(guī)章。相比之下，國務(wù)院以及作為土地主管部門的國土資源部，反而沒有急于立法規(guī)范。國家層面的早期關(guān)于土地儲備的有關(guān)規(guī)定，也只是是具體體現(xiàn)在有關(guān)的政策性文件中，一直到了 2007 年國土資源部才聯(lián)合相關(guān)部門出臺了《土地儲備管理辦法》。

3.我國土地儲備法律制度所存在問題

第一，在現(xiàn)存的土地儲備法律制度上，立法滯后，缺乏立法上的支撐。在現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中很難找到關(guān)于土地儲備的法律規(guī)范。從這我們可以看出，現(xiàn)行的土地儲備制度體系是脆弱的、不完善的。

第二，各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間時常會發(fā)生沖突與矛盾，缺乏統(tǒng)一性。由于土地儲運(yùn)行，是以地方政府推動為主，各地在土地儲備的政策規(guī)范上存在內(nèi)容上的差異是正常的。這些差異，涵蓋了土地儲備運(yùn)作機(jī)構(gòu)、土地儲備范圍、運(yùn)作程序等各方面。但是值得我們關(guān)注的是，這些差異不僅只體現(xiàn)在各地方政府規(guī)范性文件之間存在差異上，更體現(xiàn)在地方規(guī)范與國土資源部以及相關(guān)部門的規(guī)范性性文件之間存在著差異甚至矛盾。

第三，土地儲備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接不足。土地儲備的運(yùn)作，涉及一系列的程序與權(quán)力義務(wù)的調(diào)整，如立項審批、規(guī)劃調(diào)整、征收動遷安置、權(quán)屬變更等，但是由于現(xiàn)有的法律規(guī)范體系沒有便利而直接的與土地儲備進(jìn)行銜接的渠道，從而使得實(shí)踐中的土地儲備處于較為尷尬的地位。

4.對于完善我國土地儲備法律制度的政策與建議

第一，要立足于土地規(guī)劃，以其為原則，在土地儲備的運(yùn)行過程中要與土地規(guī)劃的要求相一致。土地規(guī)劃是的含義是：政府在土地上進(jìn)行各種合理用地配置的綜合性活動，在土地利用中，土地規(guī)劃具有絕對的權(quán)威地位。在編制土地利用的總體規(guī)劃時，要明確指出地的用途，并且土地的使用單位和個人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃所規(guī)定的用途使用土地的，在土地儲備中運(yùn)行的過程中，如征收、收購等都要服從土地規(guī)劃的要求，必須在服從土地規(guī)劃的前提下進(jìn)行。

第二.加大在土地儲備方面的立法建設(shè)，建立并完善土地法律制度體系。要加快專門正對于土地儲備制度方面的立法，使其能在土地儲備運(yùn)行的過程當(dāng)中為各環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，改變土地儲備制度體系脆弱、不規(guī)范的現(xiàn)狀。

第三，要增強(qiáng)各種規(guī)范性文件、規(guī)章之間的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性，尤其是要增強(qiáng)地方性規(guī)章、規(guī)范性文件與國土局資源部及其相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一性。

第四，要增強(qiáng)土地儲備制度與相關(guān)法律制度規(guī)范之間的有效銜接，改變現(xiàn)有法律不體系中沒有便利、直接的與土地儲備相銜接的渠道的現(xiàn)狀。

第五，要改變授權(quán)方式，讓法律授權(quán)代替行政授權(quán) 。目前關(guān)于土地儲備的法律制度還不完善，現(xiàn)有運(yùn)行的依據(jù)大都地方政府的行政規(guī)章，使得政府機(jī)關(guān)行使權(quán)力缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。在為數(shù)極少的關(guān)于土地儲備的行政規(guī)章中，大部分都采用行政委托方式，將土地儲備的行使權(quán)力授于土地儲備機(jī)構(gòu)。我們可以從這些土地儲備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看出，大部分的業(yè)務(wù)都是由政府委托，其自身很少開展業(yè)務(wù)。所以只有讓法律授權(quán)代替行政授權(quán)，才能解決土地儲備機(jī)構(gòu)行使權(quán)利的合法性問題，才能使其的作用得以真正發(fā)揮。

第六，要明確土地儲備制度中的公共利益范疇，防止行政權(quán)力的濫用。土地儲備過程當(dāng)中會涉及多方的利益，所以公共利益的保護(hù)應(yīng)該是土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地儲備的核心目的。然而“公共利益”是一個抽象的概念，其范圍難以確定，因而在實(shí)踐中非常容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。但是我國現(xiàn)行法律卻沒有對“公共利益”的范疇作出具體的解釋，完全由政府自由裁量，從而使得我國各地政府為了所謂的開發(fā)而亂征用土地，造成耕地的非農(nóng)化，進(jìn)一步造成我國耕地數(shù)量的不斷減少。所以，土地儲備立法時，應(yīng)該對“公共利益”的概念以及范圍等相關(guān)方面在法律上作出具體的界定。（作者單位：西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1]樓建波、張雙根、金錦萍、呂飛飛主編.土地儲備及土地一級開發(fā)法律制度[M].中國法制出版社.2009年

[2]樓建波等.土地儲備及土地一級開發(fā)法律制度[M].北京.中國法制出版社.2009年

篇6

0 引言

土地儲備制度作為一項重要的土地管理制度，在19世紀(jì)末起源于荷蘭。1996年，上海成立了上海市土地發(fā)展中心，是我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)。2007年11月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277號），對完善土地儲備制度起到了非常積極的作用。但由于土地儲備的投資量大、回收期長、不確定因素多等特點(diǎn)，使其運(yùn)作的風(fēng)險程度較高，在相當(dāng)程度上制約了城市土地儲備制度的實(shí)施，影響了其社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 土地儲備制度的含義與特征

1.1 土地儲備制度的含義

土地儲備是為了調(diào)控土地市場，市縣人民政府依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)整理、儲存，并向社會供應(yīng)土地的行為。

1.2 土地儲備制度的特征

土地儲備制度是政府調(diào)控土地市場的工具。在我國，它有其特殊性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

目的公益性。土地儲備制度建立的目的是調(diào)控土地市場，促進(jìn)土地資源合理利用。在土地收購、儲備和供應(yīng)的各環(huán)節(jié)，均能體現(xiàn)土地儲備制度的公益性。

收購統(tǒng)一性。土地儲備收購統(tǒng)一性就是通常講的“一個渠道進(jìn)水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”。

連續(xù)性與周期性。土地儲備制度的實(shí)施包括從存量市場和增量市場取得土地使用權(quán)、開發(fā)、儲備、出讓或出租等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)通過產(chǎn)權(quán)流、資金流得以緊密結(jié)合在一起，形成土地收購儲備供應(yīng)循環(huán)機(jī)制[1]。如圖1所示。

資金需求的巨額性與長期性。土地儲備涉及征地、拆遷、補(bǔ)償安置、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，出讓手續(xù)辦理等事項，需要大量的時間成本和資金成本。

2 土地儲備的風(fēng)險識別

土地儲備的風(fēng)險可以分為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險[2]。

2.1 內(nèi)部風(fēng)險

按照土地儲備的流程，內(nèi)部風(fēng)險可以分為收購風(fēng)險、開發(fā)風(fēng)險、儲備過程中的風(fēng)險、出讓風(fēng)險。

收購風(fēng)險指土地收儲過程中的風(fēng)險，主要有收購價格不確定風(fēng)險和被收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)、自然條件不確定風(fēng)險。無論是征收農(nóng)用地還是舊城區(qū)拆遷改造，土地收儲價格都是雙方談判的結(jié)果，而收儲方和被收儲方對土地收購價格的認(rèn)知存在很大差異[3]。在我國現(xiàn)階段，多數(shù)被收儲方在行為和心理上對土地收儲事件產(chǎn)生抵觸，認(rèn)為土地征用、收儲補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使得政府的談判難度加大，增加了土地收儲的時間和資金成本。此外，在土地收儲中，由于收儲方和被收儲方信息不對稱，收儲方對地塊的產(chǎn)權(quán)，地理結(jié)構(gòu)、地下設(shè)施等狀況掌握不明，可能由于土地存在復(fù)雜的歷史遺留問題，使收儲方陷入不必要的法律訴訟，或者由于不合理的地理結(jié)構(gòu)對土地利用造成制約，需收儲方增加土地開發(fā)成本減少限制。

開發(fā)風(fēng)險是土地開發(fā)中開發(fā)成本過高或開發(fā)時間過長的風(fēng)險。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對收儲的土地進(jìn)行科學(xué)有序的開發(fā)整理，如果將開發(fā)整理工程發(fā)包給開發(fā)企業(yè)，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)有效控制工程造價、質(zhì)量和進(jìn)度，規(guī)避開發(fā)風(fēng)險。

儲備過程中的風(fēng)險指的是進(jìn)入土地儲備庫的土地臨時經(jīng)營時，或者將儲備土地抵押融資過程中產(chǎn)生的風(fēng)險。土地臨時出租和融資不能影響土地出讓。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)控制儲備庫中的土地數(shù)量，既要避免土地儲備量太少達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的，又要避免土地儲備量太多而引起資金和土地的積壓。

出讓風(fēng)險是指土地出讓、出租過程中的風(fēng)險，主要是土地變現(xiàn)性差的風(fēng)險。由于土地的位置固定性和價值巨大性，使得土地變現(xiàn)能力差。此外，土地儲備周期較長，不確定因素多，并且土地出讓受當(dāng)時房地產(chǎn)市場環(huán)境和政府政策影響，增加了土地出讓風(fēng)險。

2.2 外部風(fēng)險

土地儲備的外部風(fēng)險主要指房地產(chǎn)市場波動風(fēng)險和政府干預(yù)風(fēng)險。

房地產(chǎn)市場存在固有的周期性[4]，而周期中各階段的拐點(diǎn)是難以預(yù)測的。一方面，土地儲備機(jī)構(gòu)的作用是調(diào)控土地市場，減小房地產(chǎn)市場波動的振幅；另一方面，儲備機(jī)構(gòu)本身也面臨房地產(chǎn)市場波動的風(fēng)險。房地產(chǎn)市場波動產(chǎn)生的風(fēng)險主要影響儲備機(jī)構(gòu)的資金周轉(zhuǎn)。由于我國的土地儲備資金執(zhí)行收支兩條線管理，當(dāng)房地產(chǎn)市場處于繁榮時期，土地出讓產(chǎn)生的收益大部分歸地方財政獲取；當(dāng)房地產(chǎn)市場處于蕭條時期，土地流拍比例增加，儲備機(jī)構(gòu)的土地不能及時變現(xiàn)，已投入的土地一級開發(fā)成本不能收回，如果地方財政沒有足夠的能力和意愿給予資金支持，土地儲備機(jī)構(gòu)將會面臨嚴(yán)重的財務(wù)風(fēng)險。

政府干預(yù)風(fēng)險是指政府對土地儲備進(jìn)行干預(yù)而給城市土地儲備帶來收益的不確定性風(fēng)險。由于我國的土地公有制性質(zhì)，土地屬于國家或者農(nóng)民集體所有，為了保證公共利益，需要政府干預(yù)。政府對房地產(chǎn)市場干預(yù)的主要形式有：通過行政劃撥、協(xié)議出讓、稅收減免等措施對某些項目予以優(yōu)惠支持；通過頒布規(guī)章制度、實(shí)施辦法等法律文件制約房地產(chǎn)企業(yè)行為；大型國企直接涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域。由于政府干預(yù)的局限性和非市場性，經(jīng)常使得政府干預(yù)不能帶來理想效果。實(shí)施城市儲備制度后，不能完全杜絕政府干預(yù)土地市場行為，引起土地資源配置不合理。

3 土地儲備的風(fēng)險應(yīng)對策略

土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)注重風(fēng)險管理，通過采用合理的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律手段對風(fēng)險加以防范與處理，以最小的成本獲得最大的收益保障。政府作為土地儲備的實(shí)施主體，主要的風(fēng)險應(yīng)對策略有以下幾種。

規(guī)范政府職能，調(diào)整政府行為。土地儲備機(jī)構(gòu)是政府授權(quán)的從事土地資產(chǎn)經(jīng)營活動的非盈利性事業(yè)單位，具有行政性與市場性。儲備機(jī)構(gòu)既要嚴(yán)格執(zhí)行政府的土地收購、儲備和出讓計劃，在很多情況下，又要尋求社會資本，借助市場力量進(jìn)行土地一級開發(fā)。在與土地一級開發(fā)單位建立合作關(guān)系時，儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)借助法律手段和行政手段約束開發(fā)單位的行為。昆明市政府出臺了《昆明市土地儲備管理辦法》（昆明市人民政府令第97號）和《昆明市土地一級開發(fā)整理管理辦法》（昆政發(fā)[2010]74號），又配套出臺了《昆明市社會資金參與土地一級開發(fā)整理項目的辦法》（昆政發(fā)[2010]69號）和《昆明市土地儲備支出核算管理辦法》，通過完善的法律文件，又配合行政監(jiān)督，有效約束了土地儲備和一級開發(fā)行為，值得各地政府借鑒。

完善土地儲備財務(wù)管理制度。土地儲備過程包括土地收儲、開發(fā)整理、出讓環(huán)節(jié)，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、土地物理形態(tài)的改變，伴隨著大量資金的投入與轉(zhuǎn)移，所以，土地儲備財務(wù)管理非常重要。財務(wù)管理手段主要包括：建立和完善成本控制機(jī)制，合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，建立一個多渠道的、穩(wěn)定的資金體系[5]。

建立土地儲備的市場化運(yùn)作機(jī)制，充分借助市場力量進(jìn)行土地整理風(fēng)險共擔(dān)。土地儲備機(jī)構(gòu)可以與某開發(fā)單位進(jìn)行土地一級開發(fā)整理合作，儲備機(jī)構(gòu)借助開發(fā)單位的資金、人員、設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)，完成土地一級開發(fā)工作。

4 總結(jié)與展望

城市土地儲備制度的實(shí)施在盤活城市存量土地、優(yōu)化土地資源配置等方面起到了積極的作用，但作為一項創(chuàng)新制度，土地儲備制度的理論和實(shí)踐都缺乏深入的研究，在實(shí)施中存在風(fēng)險因素。本文通過土地儲備制度的含義和特點(diǎn)介紹，指出了制度中的風(fēng)險因素與應(yīng)對策略。地方政府應(yīng)根據(jù)本地特色，合理規(guī)避風(fēng)險，充分發(fā)揮土地儲備制度調(diào)控土地市場的作用。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王夢誠.集體土地征收與農(nóng)民利益補(bǔ)償平衡研究[J].價值工程，2011(2)：324.

[4]張曉晶，孫濤.中國房地產(chǎn)周期與金融穩(wěn)定[J].經(jīng)濟(jì)研究，2006(1)：23-33.

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第三條本辦法所稱土地儲備供應(yīng)是指土地儲備機(jī)構(gòu)依據(jù)本辦法的規(guī)定，將需盤活的存量土地以收回、收購、置換方式予以儲備，通過前期開發(fā)整理，向土地使用者公開提供土地的行為。

第四條市政府成立土地儲備管理委員會，具體領(lǐng)導(dǎo)本市的土地儲備工作。**市土地儲備中心（市國土資源局下屬事業(yè)單位，以下簡稱儲備中心）在**市土地儲備管理委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲備和出讓前期工作。

第五條市國土、財政、規(guī)劃、監(jiān)察、發(fā)改委、國資委、審計、建設(shè)、房管、環(huán)保、物價等部門應(yīng)按照各自職責(zé)，做好土地儲備供應(yīng)的相關(guān)工作。

第六條市國土資源部門應(yīng)根據(jù)城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和土地利用年度計劃，會同有關(guān)部門制定年度土地儲備和供應(yīng)計劃，經(jīng)市土地儲備管理委員會審核后報市政府批準(zhǔn)實(shí)施。

第七條下列土地應(yīng)當(dāng)通過收回或收購的方式予以儲備：

（一）土地使用期限已滿被依法收回的土地；

（二）依法收回的閑置土地；

（三）因單位搬遷、解散、撤銷、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因調(diào)整出的原劃撥土地；

（四）企事業(yè)單位以出讓方式取得土地使用權(quán)后改變用途的土地；

（五）以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)和不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地；

（六）需盤活改造的工商企業(yè)的倉儲或其他用地；

（七）市政府為公共利益或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城改造和土地整理指定收回、收購、置換的土地；

（八）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格比標(biāo)定地價低20%以上由政府優(yōu)先收購的土地；

（九）市規(guī)劃區(qū)內(nèi)按規(guī)劃要求需改造的村莊用地；

（十）司法機(jī)關(guān)依法提請協(xié)助執(zhí)行的土地使用權(quán)清償債務(wù)的土地；

（十一）轉(zhuǎn)讓地方后改變?yōu)榻?jīng)營性用地的原軍用土地；

（十二）土地使用權(quán)人申請收購的土地；

（十三）其他需要儲備的土地。

第八條凡本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)儲備的土地，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)申請市儲備中心收購，不得擅自轉(zhuǎn)讓或開發(fā)。

第九條儲備土地前，規(guī)劃部門應(yīng)出具地塊詳細(xì)規(guī)劃和控制指標(biāo)以及道路坐標(biāo)、控制紅線圖等，作為土地收購儲備的依據(jù)。

儲備土地出讓應(yīng)當(dāng)附規(guī)劃部門出具的規(guī)劃指標(biāo)及附圖，并且完成前期開發(fā)整理工作。

第十條儲備中心擬定的土地儲備和供地方案，應(yīng)當(dāng)在地價評估的基礎(chǔ)上由國土資源部門研究，報市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

土地儲備方案應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償安置方案。

第十一條儲備土地的供應(yīng)一律實(shí)行有償使用，并遵循土地審批程序。除法律法規(guī)要求行政劃撥的以外，經(jīng)營性用地應(yīng)采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓供應(yīng)土地。

第十二條招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的起始價、保證金由國土資源部門研究確定后報市政府批準(zhǔn)；招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地的底價由土地使用權(quán)出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)確定。

第十三條儲備土地信息以及招標(biāo)拍賣掛牌出讓公告應(yīng)當(dāng)遵循出讓計劃公開、供地信息公開、集體決策公開、程序公開、競價公開、出讓結(jié)果公開的原則。

第十四條土地儲備資金來源主要有以下幾種方式：

（一）從土地出讓收益中提取10%充實(shí)周轉(zhuǎn)金；

（二）銀行抵押貸款；

（三）其他借款；

第十五條加強(qiáng)土地儲備資金管理，土地儲備資金應(yīng)做到?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得挪作他用。

第十六條土地儲備工作人員、、利用職務(wù)便利索取或收受賄賂的，給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第十七條凡本辦法規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行儲備的土地，土地使用權(quán)人未申請儲備非法轉(zhuǎn)讓、出租、買賣或改變用途的，由國土、規(guī)劃部門按照《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的規(guī)定實(shí)施處罰。

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Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中圖分類號：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

一項制度的完善，涉及法律基礎(chǔ)、行政體制、實(shí)施技術(shù)等多個方面，是一個系統(tǒng)的過程。我國城市土地儲備制度的完善，除了土地儲備規(guī)模與成本控制問題外，還存在著其他需要改進(jìn)和完善的地方，包括法律法規(guī)的健全，融資渠道的拓寬，土地供應(yīng)的合理引導(dǎo)，以及儲備各部門之間協(xié)調(diào)與溝通工作的加強(qiáng)等。

一、建立健全土地儲備法律支撐體系

建立健全城市土地儲備制度的法律支撐體系是保證城市土地儲備制度有效運(yùn)行的重要手段。土地儲備制度作為我國深化土地使用制度改革的一項氣度創(chuàng)新，目前國家還沒有專門的法律對其進(jìn)行規(guī)范，各地以地方法規(guī)的方式出臺了一些相關(guān)的規(guī)范性文件，但都不夠完善齊全。

我國現(xiàn)行的《土地管理法》第二條第一款規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！锻恋毓芾矸ā返诰艞l規(guī)定：國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用。使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。但對土地的所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)涵未做出明確的界定。《土地管理法》第五十八條和第六十五條規(guī)定：為公共利益需要使用的土地，或?yàn)閷?shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，可以依法收回或調(diào)整使用國有土地或集體土地。收回或調(diào)整的國有土地的，對原土地使用者給予充分的補(bǔ)償。

上述規(guī)定雖然為建立城市土地儲備制度提供了一定的法律依據(jù)，但不盡明確和完善，覆蓋范圍太小，對政府如何建立土地儲備機(jī)制，行使土地統(tǒng)一收購以及規(guī)范土地市場操作都沒有明確的規(guī)定。此外，對土地儲備機(jī)構(gòu)的定位，儲備資金的籌集，舊城區(qū)拆遷的貨幣補(bǔ)償、土地整理、改造成本的協(xié)調(diào)，企業(yè)土地收購，公益性用地管理和劃撥等方面亦缺乏必要的立法。因此，必須建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范對土地儲備進(jìn)行明確，使土地儲備工作有法可依。首先，應(yīng)當(dāng)明確土地儲備的立法原則。立法原則來源于城市土地儲備經(jīng)營的政策目標(biāo)。目前，各地土地儲備的政策目標(biāo)主要集中在合理利用土地、盤活國有存量土地和有效配置土地資源三個方面，從實(shí)踐來看，重視經(jīng)濟(jì)效益輕視社會效益現(xiàn)象較為嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，我國土地儲備的政策目標(biāo)主要應(yīng)當(dāng)包括保障社會公共利益、保證政府社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及合理有效配置國土資源三個方面。其次，應(yīng)當(dāng)頒布適用于全國的土地儲備法規(guī)。該法規(guī)中應(yīng)當(dāng)對城市土地儲備經(jīng)營的目標(biāo)、含義及性質(zhì)、征用與征收、儲備、出讓、補(bǔ)償?shù)茸龀雒鞔_的規(guī)定，為土地整理提供法律保障。第三，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市土地儲備經(jīng)營的目的對目前涉及土地儲備的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行清理和調(diào)整，特別是加強(qiáng)對部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章的清理；在做好上述工作的基礎(chǔ)上從土地價格、土地市場、土地管理、城市規(guī)劃、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督等方面對土地儲備法規(guī)進(jìn)行完善，并構(gòu)建法律體系。

2011年1月21日，備受關(guān)注的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征收補(bǔ)償條例》)在經(jīng)過先后兩次面向全社會公開征求意見后。終于正式公布實(shí)施。新條例的實(shí)施，讓實(shí)施九年多、廣受爭議的《城市房屋拆遷管理條例》(2001年11月1日正式實(shí)施)壽終正寢。因此，筆者對《征收補(bǔ)償條例》進(jìn)行了檢讀，就自己的感觸與思考談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

《征收補(bǔ)償條例》的頒布和實(shí)施，其確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強(qiáng)制征收司法化等新制度、新原則，對遏制目前社會中頻繁出現(xiàn)的暴力拆遷行為，規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償行為，化解我國城市房屋征收中長期存在的矛盾與利益沖突，促進(jìn)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，有著十分重要的意義。

（1）立法理念發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變?！墩魇昭a(bǔ)償條例》的公布，首先讓人們最直接感受到了政府的立法理念明顯地從國家利益、公共利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖媾c個人利益并重保護(hù)，使私權(quán)進(jìn)一步在法律上獲得與公權(quán)一樣應(yīng)有的平等地位。

（2）房屋征收和拆遷活動得到進(jìn)一步規(guī)范化。相比《城市房屋拆遷管理條例》，《征收補(bǔ)償條例》對房屋征收和拆遷活動進(jìn)行了更有效的規(guī)范，主要表現(xiàn)為：第一，明確了政府征收補(bǔ)償?shù)闹黧w地位，理順了行政征收法律關(guān)系，規(guī)定了各級政府征收與補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)與義務(wù)，克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。這一明確規(guī)定有助于化解長期以來因建設(shè)單位作為拆遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，有助于維護(hù)社會穩(wěn)定。第二，增強(qiáng)了被征收人的參與性?！墩魇昭a(bǔ)償條例》明確了被征收人多數(shù)決、召開聽證會、被征收人選定房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、被征收人對補(bǔ)償決定不服可以申請行政復(fù)議也可以提起行政訴訟等，賦予被征收人參與權(quán)、表決權(quán)和復(fù)議訴訟的權(quán)利，這是一個很明顯的進(jìn)步；第三，規(guī)范了政府征收程序及確立司法救濟(jì)程序，包括征收決定的作出程序、補(bǔ)償方案制定程序、強(qiáng)制搬遷程序、爭議解決機(jī)制以及救濟(jì)程序；第四，公共利益的范圍界定，明確了征收前提條件。

（3）補(bǔ)償制度的完善，有利于確保私人利益不受侵犯?！墩魇昭a(bǔ)償條例》充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，集中體現(xiàn)在強(qiáng)化被拆遷人的補(bǔ)償規(guī)定。該條例最凸顯的方面是體現(xiàn)了強(qiáng)化補(bǔ)償，充分維護(hù)了被征收人的利益。

（4）征收補(bǔ)償?shù)某绦虻玫竭M(jìn)一步完善。程序是制度的保障?！墩魇昭a(bǔ)償條例》也正是通過程序的完善，從而保障了征收和拆遷的有序進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益。

篇9

一、引言

建設(shè)用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設(shè)用地可能是尚未拆遷、補(bǔ)償、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集體所有的土地，也可能是已經(jīng)征收、拆遷、補(bǔ)償、安置完畢并達(dá)到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成都市、上海市和北京市等市，都實(shí)行了土地儲備制度，使得相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地來自土地儲備機(jī)構(gòu)的供應(yīng)，相應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)的取得，便以“熟地”作為標(biāo)的物。

鑒于建設(shè)用地使用權(quán)與土地儲備制度的關(guān)聯(lián)如此密切，而實(shí)際運(yùn)作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于2007年11月19日出臺了《土地儲備管理辦法》。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲備制度與建設(shè)用地使用權(quán)之間的關(guān)系，牽涉幾方主體及其所承受的權(quán)利義務(wù)，也鑒于其中某些設(shè)計和規(guī)定尚有完善的余地，加上實(shí)務(wù)中仍有未盡符合規(guī)定的操作，有必要對其介紹、分析和評論。

《土地儲備管理辦法》規(guī)定，所謂土地儲備制度，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為(第2條第1款)。土地儲備工作的具體實(shí)施，由土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)(第2條第2款)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位(第3條)。各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設(shè)用地(第6條)。土地儲備實(shí)行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當(dāng)?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行等部門應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準(zhǔn)，并報上級國土資源管理部門備案(第7條)。

關(guān)于可納人土地儲備范圍的土地，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第11條)。因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第12條)。根據(jù)土地儲備計劃收購國有土地使用權(quán)的，土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)。完成收購程序后的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第13條)。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納人土地儲備(第14條)。已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備(第15條)。

關(guān)于開發(fā)商等用地者從儲備的土地中取得建設(shè)用地使用權(quán)，《土地儲備管理辦法》規(guī)定，市、縣人民政府可根據(jù)需要，對產(chǎn)權(quán)清晰、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除(第17條)。土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件(第18條)。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位(第19條)。儲備土地完成前期開發(fā)整理后，納人當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地(第22條)。

《土地儲備管理辦法》還規(guī)定了特殊的利用儲備土地的方式:“在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機(jī)構(gòu)可將儲備土地或連同地上建(構(gòu))筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用，應(yīng)征得抵押權(quán)人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)”(第21條)。

二、分析與評論

(一)關(guān)于土地儲備制度的功能和定位

關(guān)于土地儲備制度的功能和定位，應(yīng)從以下方面來認(rèn)識:(1)它改變了我國土地征收和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，完善了政府壟斷一級土地取得與供應(yīng)的制度。[1]土地儲備制度使土地供應(yīng)方式由“毛地出讓”(生地出讓)轉(zhuǎn)向“凈地出讓”(熟地出讓)，從協(xié)議出讓為主轉(zhuǎn)向以招拍掛出讓為主。[2](2)土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設(shè)用地使用權(quán)出讓的收益分離核算，可以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷地討價還價的現(xiàn)象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補(bǔ)償費(fèi)用與土地出讓價格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、開發(fā)，更好地實(shí)施土地規(guī)劃。[3](3)土地儲備制度不僅具備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能，增強(qiáng)了政府對土地市場的調(diào)控能力。(4)土地儲備制度激活了存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發(fā)條件不理想以及閑置的城市土地，土地儲備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，有利于政府實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計劃和整體安排，加快企業(yè)存量土地盤活進(jìn)度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實(shí)現(xiàn)土地的再開發(fā)和再利用，促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的利用效率。(5)促進(jìn)土地保值、增值，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理。(6)有助于防范和化解金融風(fēng)險。[4]

(二)土地儲備機(jī)構(gòu)的法律地位和功能

土地儲備機(jī)構(gòu)并非建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經(jīng)儲備的土地。建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實(shí)際上，《土地儲備管理辦法》第22條已經(jīng)明確了這一點(diǎn)。

(三)儲備土地的取得方式

儲備土地的取得，按照《土地儲備管理辦法》的規(guī)定(第11條以下)和實(shí)務(wù)中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地購買和土地置換四種方式。

(四)《土地儲備管理辦法》第21條后段的規(guī)定不符合現(xiàn)行法及其理論

已經(jīng)儲備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅以國家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身影。既然如此，《土地儲備管理辦法》第21條后段規(guī)定儲備土地設(shè)立抵押權(quán)，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在我國現(xiàn)行法上，土地所有權(quán)不得抵押，能夠抵押的是(出讓的)建設(shè)用地使用權(quán)、“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地儲備制度的背景下，只有(出讓的)建設(shè)用地使用權(quán)。既然所儲備土地中不含有建設(shè)用地使用權(quán)，即欠缺作為獨(dú)立之物的抵押物，談何以儲備土地設(shè)立抵押權(quán)？!

(五)建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物

土地儲備制度下，建設(shè)用地使用權(quán)的標(biāo)的物是“熟地”。所謂“熟地”，是指已經(jīng)完成了征地、拆遷、補(bǔ)償、安置等項工作，土地已經(jīng)達(dá)到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一級開發(fā)完畢，“生地”變成了“熟地”。

(六)前期開發(fā)整理儲備土地的當(dāng)事人及其法律關(guān)系

1.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心

土地儲備中心，即《土地儲備管理辦法》規(guī)定意義上的土地儲備機(jī)構(gòu)。雖然(土地儲備管理辦法》規(guī)定它應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件(第18條)，但往往并不親自實(shí)施實(shí)際的“七通一平”等具體工作，而是經(jīng)市、縣人民政府土地資源管理部門授權(quán)，來委托特定的企業(yè)承做土地的一級開發(fā)，或者說從事前期開發(fā)整理儲備土地。土地儲備中心和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)之間的關(guān)系，屬于人和相對人之間的關(guān)系。

雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主體，也有學(xué)說表示支持，但由于土地征收為行政權(quán)力的運(yùn)作，屬于政府機(jī)關(guān)的職能，而土地儲備中心并非行政機(jī)關(guān)，而是事業(yè)單位，所以，不應(yīng)將土地儲備中心作為土地征收的主體。不過，可以由政府機(jī)關(guān)授權(quán)土地儲備中心，實(shí)施征收、拆遷、補(bǔ)償、安置等土地一級開發(fā)的具體工作，此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當(dāng)事人，當(dāng)事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。

2.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國土資源管理部門

如同前述，在前期開發(fā)整理儲備土地的層面上，市、縣人民政府國土資源管理部門與實(shí)施土地一級開發(fā)的商家各為當(dāng)事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔(dān)的義務(wù)是向該企業(yè)支付補(bǔ)償款，享有的權(quán)利是適時收回建設(shè)用地。

3.前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者

前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間的關(guān)系，有些人認(rèn)為屬于建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系，尤其是有些市也確實(shí)要求前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以及補(bǔ)償合同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。合乎法律及法理的意見應(yīng)是，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實(shí)際用地者之間本來沒有直接的合同關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)和國土資源管理部門之間具有法律關(guān)系，國土資源管理部門與實(shí)際用地者之間發(fā)生建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在該企業(yè)和國土資源管理部門之間的關(guān)系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手收回建設(shè)用地，向其支付補(bǔ)償款。在國土資源管理部門和實(shí)際用地者之間的合同關(guān)系中，國土資源管理局向用地者移轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，用地者支付出讓金。支付補(bǔ)償款的合理流程應(yīng)為:國土資源管理局向該企業(yè)支付補(bǔ)償款，實(shí)際用地者向國土資源管理局支付地價款。但實(shí)務(wù)的運(yùn)作時常將上述流程做一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將建設(shè)用地使用權(quán)先出讓給實(shí)際用地者，同時獲取地價款;實(shí)際用地者和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)依政府部門的指示而簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議》，實(shí)際用地者將地價款的一部分付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)，實(shí)際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)補(bǔ)償款;而后，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)將建設(shè)用地退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際出讓給用地者。本來，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)擁有的建設(shè)用地使用權(quán)和用地者將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。

三、涉及土地儲備的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，W市國土資源管理局從乙單位收回A號建設(shè)用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)。甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)，與W市土地交易中心簽訂了《成交確認(rèn)書》?！冻山淮_認(rèn)書》規(guī)定:“請持此確認(rèn)書于巧個工作日內(nèi)向W市土地整理儲備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在《成交確認(rèn)書》簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》?！彪S后，甲公司與乙單位簽訂了《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，約定乙單位保證A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛和爭議，保證按照約定交付土地;甲公司保證按照約定分四期向乙單位支付補(bǔ)償費(fèi)。

在實(shí)際的履行過程中，乙單位認(rèn)為甲公司是從自己手里受讓的A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位的上級主管部門以公告方式對A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)等提出異議，并導(dǎo)致甲公司無法辦理報建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾紛。各方之間的法律關(guān)系如何？甲公司能取得A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年W市土地交易中心受W市國土資源管理局委托掛牌出讓A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)的行為，應(yīng)被認(rèn)定為建設(shè)用地使用權(quán)出讓，而不是建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如下:

(1)國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體

建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是國家將建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地價款的行為。而建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。(注：《中華人民共和國物權(quán)法》第15條等將物權(quán)變動與引起變動的原因行為區(qū)分開來，若循此路，建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓可作為物權(quán)變動，就不同于建設(shè)用地使用權(quán)出售、贈與。)可見出讓和轉(zhuǎn)讓所要求的一方主體是不同的，出讓行為中的一方主體是國家，轉(zhuǎn)讓行為中的轉(zhuǎn)讓方則是土地使用者，受讓方將成為土地使用者。 轉(zhuǎn)貼于 本案中，甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)。招標(biāo)拍賣是土地使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設(shè)用地使用權(quán)交易是W市土地交易中心代表W市國土資源管理局以招拍掛方式出讓的，委托人是W市國土資源管理局，有證據(jù)《W市掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告》和《建設(shè)用地使用權(quán)掛牌競買須知》予以證明?！督ㄔO(shè)用地使用權(quán)成交確認(rèn)書》規(guī)定，該宗土地待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關(guān)資料到W市國土資源管理局申請辦理拆遷驗(yàn)收手續(xù)，簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，上述內(nèi)容證明了W市國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓方。同時，W市土地整理儲備中心受W市國土資源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司發(fā)出的《工作聯(lián)系函》就是否繼續(xù)履行《成交確認(rèn)書》進(jìn)行了討論，W市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊置換甲公司的用地，這也證明了W市國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓主體。

(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于W市國土資源管理局的出讓行為

第一，W市國土資源管理局委托土地交易中心將該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設(shè)用地使用權(quán)，其法律基礎(chǔ)是國土資源管理局的出讓行為。

第二，從甲公司取得該建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設(shè)用地使用權(quán)，而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)，該建設(shè)用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于W市國土資源管理局的出讓行為而取得。

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條，以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第19條、第21條、第22條的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制:其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;其二，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移;其三，土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限減去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據(jù)哎土地使用權(quán)證》表明該宗地塊的土地使用權(quán)的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權(quán)的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)《成交確認(rèn)書》之日，乙單位土地的剩余年限為35年。而《掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)公告》顯示，甲公司取得的建設(shè)用地使用權(quán)的土地用途是商業(yè)用地，出讓年限為40年。顯然，甲公司取得A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)已不是(乙單位擁有的)原物及原權(quán)利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地，建設(shè)用地使用期的年限已為40年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的剩余期限35年。如果主張該建設(shè)用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行為，則既違反了上述《城市房地產(chǎn)管理法》第38條和第39條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》關(guān)于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也不符合本案的事實(shí)。此外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定，土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同?！禬市土地儲備管理辦法》第8條也規(guī)定，對于改變批準(zhǔn)用途用于商業(yè)等經(jīng)營性用地或以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力進(jìn)行開發(fā)的，應(yīng)由政府收回進(jìn)人土地儲備。可見，在土地用途已改變的情況下，乙單位沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這恰好證明了掛牌出讓的A號建設(shè)用地使用權(quán)是W市國土資源管理局出讓的建設(shè)用地使用權(quán)。

第三，《成交確認(rèn)書》并沒有規(guī)定在合同簽訂當(dāng)時或稍后辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的買賣不要求出賣人在簽訂房屋預(yù)售合同時享有所有權(quán)，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，《成交確認(rèn)書》不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應(yīng)比照期房買賣合同、未來物買賣合同，認(rèn)定為出賣自己之物且合法有效的合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀點(diǎn)之所以成立，是因?yàn)槲覈F(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán)自合同成立時移轉(zhuǎn)，而是奉行買賣物所有權(quán)自交付或登記時移轉(zhuǎn)的原則，建設(shè)用地使用權(quán)自辦理變更登記時轉(zhuǎn)移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)，就達(dá)到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時即擁有買賣物的所有權(quán)。

2.《成交確認(rèn)書》規(guī)定的“請持此確認(rèn)書于15個工作日內(nèi)向W市土地整理儲備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在《成交確認(rèn)書》簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》”的條款，是建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的一個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據(jù)此條款，甲公司與乙單位簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》正是為了實(shí)際履行上述地價款而產(chǎn)生的。

根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第20條第1款關(guān)于“以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式確定中標(biāo)人、競得人后，中標(biāo)人、競得人支付的投標(biāo)、競買保證金，轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當(dāng)向中標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書或者與競得人簽訂成交確認(rèn)書”的規(guī)定，W市土地交易中心與甲公司簽訂了《成交確認(rèn)書》，并約定了成交價款的總額，還約定了雙方在A號地塊的土地拆遷完畢后簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，對雙方的權(quán)利義務(wù)作了分配。之所以在《成交確認(rèn)書》中規(guī)定甲公司與乙單位簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，其目的是為了保證《成交確認(rèn)書》中所確認(rèn)的合同內(nèi)容的履行。按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。國家應(yīng)根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)《W市土地儲備管理辦法》第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應(yīng)由W市土地儲備供應(yīng)中心負(fù)責(zé)退還乙單位未使用年限的土地出讓金及對地內(nèi)建筑物進(jìn)行補(bǔ)償。政府在出讓土地前應(yīng)將地塊收歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地使用權(quán)人補(bǔ)償時，可以確定由新的受讓人(買受人)替政府向原土地使用權(quán)人墊付款項。本案即屬于政府提前收回土地使用權(quán)的情形，W市國土資源管理局應(yīng)當(dāng)向乙單位支付提前收回土地的補(bǔ)償，只是補(bǔ)償款沒有采取國土資源管理局直接向乙單位支付補(bǔ)償款的方式，而是通過《成交確認(rèn)書》確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實(shí)現(xiàn)的。本來應(yīng)有的流程是:國土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)，同時支付補(bǔ)償款;國土資源管理局將位于該地段的但性質(zhì)不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)出讓給甲公司，甲公司支付出讓金。本案的運(yùn)作實(shí)際將上述流程做了一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是:國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金;甲公司和乙單位依政府部門的指示而簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實(shí)際上是代國土資源管理局支付給乙單位補(bǔ)償款;而后，乙單位將土地使用權(quán)退回國土資源管理局;國土資源管理局再將真正擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實(shí)際出讓給甲公司。乙單位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段(宗地)相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部門的指示簽訂《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償協(xié)議》，只是具有中國特色的實(shí)務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款，所謂的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司向乙單位支付補(bǔ)償款尋找出來的理由，并非法律意義(真正意義、典型意義)上的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因?yàn)橐覇挝徊⒉幌碛屑坠驹谄浜髴?yīng)取得的A號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。

上述分析并不表明乙單位在《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土地用途為文體用地、期限為40年的A號地塊的土地使用權(quán)。按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收取補(bǔ)償款權(quán)利的同時，應(yīng)負(fù)有交出建設(shè)用地和土地使用權(quán)的義務(wù);從甲公司取得補(bǔ)償款，向國土資源管理局退回土地使用權(quán)。與此相適應(yīng)，乙單位對其將要退回土地使用權(quán)也負(fù)有義務(wù)，如擔(dān)保沒有第三人主張租賃權(quán)、他物權(quán)等權(quán)利，以保障甲公司實(shí)現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權(quán)利，甲公司有權(quán)暫時拒付補(bǔ)償款。

3.甲公司有權(quán)向乙單位中止付款

根據(jù)《合同法》第60條第1款的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。在對方不依約履行合同時，當(dāng)事人一方有權(quán)行使抗辯權(quán)。本案適用先履行抗辯權(quán)，即在當(dāng)事人互負(fù)債務(wù)、有先后履行順序的時候，先履行一方未履行的，后履行一方有權(quán)拒絕其履行要求。根據(jù)甲公司與乙單位簽訂的《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》，甲公司應(yīng)于本合同簽訂后60日內(nèi)辦理拆遷手續(xù)，乙單位應(yīng)于辦完拆遷手續(xù)后30天內(nèi)對地上建筑物進(jìn)行拆除及場地騰空工作;乙單位于合同簽訂后90日內(nèi)將A號地塊交付給甲公司，實(shí)質(zhì)上是退回國土資源管理局;甲公司分四次支付余款?？梢婋p方的權(quán)利義務(wù)履行有先后之分。甲公司已按約定于11月支付第一筆款300萬，但在12月支付第二筆款之前，由于乙單位的上級主管部門主張異議使報建手續(xù)無法辦理，乙單位負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)，對此負(fù)有責(zé)任，甲公司有權(quán)援用《合同法》第67條的規(guī)定，行使抗辯權(quán)，中止付款。

4.乙單位無權(quán)解除合同

一方面，甲公司中止支付價款的原因是，乙單位的上級主管部門主張異議、W市規(guī)劃局停止辦理甲公司的報建手續(xù)。從《建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》的規(guī)定來看，乙單位負(fù)有權(quán)利瑕疵擔(dān)保義務(wù)，由于第三人主張異議，甲公司中止支付價款具有正當(dāng)性，不構(gòu)成違約，乙單位自不享有解除權(quán)，無權(quán)解除合同;假如一定要“解除合同”，則是打著解除的旗號，實(shí)質(zhì)上違約。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用權(quán)是基于W市國土資源管理局的出讓行為，《成交確認(rèn)書》確定了W市國土資源管理局和甲公司的權(quán)利義務(wù)?！督ㄔO(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償合同》是為了實(shí)現(xiàn)出讓金的支付，以及將部分出讓金作為國土資源管理局給乙單位的補(bǔ)償款而簽訂的，其目的是協(xié)助國土資源管理局與甲公司的土地使用權(quán)交易順利實(shí)施，乙單位并不是與甲公司進(jìn)行土地使用權(quán)交易的主體;在《工作聯(lián)系函》中W市國土資源管理局曾確定將甲公司用地與另兩塊地進(jìn)行置換，希望甲公司明確是否繼續(xù)討論置換，也表明了W市國土資源管理局希望繼續(xù)履行合同的意愿。故乙單位無權(quán)解除合同。

注釋:

[1]顧長浩.土地儲備制度的功能、意義與問題[J].上海土地，2006，(1):26.

篇10

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-949X(2007)－10-0078-01

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進(jìn)，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強(qiáng)壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進(jìn)行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1　土地儲備運(yùn)作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實(shí)施機(jī)構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機(jī)構(gòu)，形成了政府與土地儲備機(jī)構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實(shí)施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運(yùn)營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2　土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點(diǎn)正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚(yáng)，部分城市的土地儲備機(jī)制運(yùn)作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強(qiáng)烈不滿。

3　土地儲備的收益分配及征用補(bǔ)償機(jī)制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。