導言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇財政分權(quán)論文，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

國外學術(shù)界關(guān)于日本財政分權(quán)公平研究的理論文獻并不多見，其大多也立足于轉(zhuǎn)移支付角度。米哈爾吉科通過對日本財政分權(quán)后政府間財政關(guān)系進行分析指出，日本雖然存在著顯著的縱向財政不均衡問題，但是轉(zhuǎn)移支付制度很好地糾正了財政不均衡問題，實現(xiàn)了財政均等化舊。特里薩特爾、梅瑞狄斯在對日本財政體系進行分析的基礎上得出了相似的結(jié)論，一致認為，日本的轉(zhuǎn)移支付制度在其財政均等化的實現(xiàn)過程中發(fā)揮了重要的作用。日本國內(nèi)對其財政分權(quán)的探討，主要集中在政府間關(guān)系方面，而從公平方面對其進行研究略微少見。日本學者西川雅史認為，在“用腳投票”理論指導下，日本的財政分權(quán)實現(xiàn)了各個地區(qū)公共服務及公共品提供的均等化。持田信樹(2002)認為，日本財政體制的最大缺點是存在垂直財政缺口，但轉(zhuǎn)移支付制度很好地彌補了這一缺點，同時實現(xiàn)了全國公共品供給的均等化。此外，他還認為，均衡體制必須精確，以便很好地執(zhí)行其均衡財政能力及調(diào)節(jié)支出需求的職能。

二、日本財政分權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付制度

日本財政分權(quán)體制由收入、支出以及轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成。由于日本中央和地方稅收收入分配結(jié)構(gòu)是“開”，支出結(jié)構(gòu)接近于“三七開”，因而存在巨大的資金缺口，財政分權(quán)體制下的轉(zhuǎn)移支付制度填補了這一缺口。其在一定程度上促進了各地方經(jīng)濟及社會事業(yè)的均衡發(fā)展，實現(xiàn)了財政均等化目標。日本主要將中央征收的稅作為轉(zhuǎn)移支付資金分配給地方。其轉(zhuǎn)移支付資金由地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金三部分構(gòu)成。地方交付稅以實現(xiàn)各地方財政均衡為主要目標；它是為消除地方政府財政能力差距，保證經(jīng)濟發(fā)展水平較低的政府也能維持一定的行政服務水平，而向某地方支付的一種轉(zhuǎn)移資金；其轉(zhuǎn)移資金的額度可以運用法定的標準公式計算得出，且轉(zhuǎn)移支付資金的使用由地方政府自主決定，中央政府不加以限制或附加條件。地方讓與稅從嚴格意義上講不具均衡地方財政的作用，但它充實某些地方基礎建設的財源，對地方財政同樣具有一定的均衡作用。國庫支出金是中央指定用途，交給地方政府使用的轉(zhuǎn)移支付資金，用于中央和地方共同籌建的事業(yè)，平衡各地方政府財政能力，確保全國行政服務統(tǒng)一水平是其轉(zhuǎn)移支付的目標。轉(zhuǎn)移支付制度作為日本財政分權(quán)體制的組成部分之一，為財政均等化目標的實現(xiàn)奠定了基礎，同時為彌補各地方經(jīng)濟能力的差距，確保各地方政府提供相同的公共服務水平也發(fā)揮了重要的作用。對財政分權(quán)進行公平性分析，即對轉(zhuǎn)移支付進行公平性分析?？疾燹D(zhuǎn)移支付制度在平衡各地方財政收入、確保全國人均福利水平一致方面所發(fā)揮的作用，就是對轉(zhuǎn)移支付進行均等化分析。若地方政府通過轉(zhuǎn)移支付獲得收益后，其財政收入得到提高，且與其他地區(qū)的經(jīng)濟能力差距縮小，實現(xiàn)財政均等化，則認為轉(zhuǎn)移支付制度具有公平性，即財政分權(quán)體制具有公平性。

篇2

一、行政復議

我們所要談論的是行政復議中的自由裁量權(quán)問題，那么就不得不對行政復議做一個簡單的闡述，以期望對行政復議制度有一個初步的了解。

在姜明安老師書中對行政復議作出如下定義：“行政復議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復議機關(guān)提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。行政復議是現(xiàn)代法治社會中解決行政爭議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟，是行政相對人保護自身合法權(quán)益的基本法律制度之一?！?/p>

行政復議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個方面的特點：

1．行政復議所處理的爭議是行政爭議。這里的行政爭議主要是指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。行政復議是專門為解決行政爭議而設置的一種制度。

2.行政復議以具體行政行為為審查對象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。我國行政復議以具體行政行為為審查對象，附帶審查抽象行政行為中的其他規(guī)范性文件，但不審查行政法規(guī)和規(guī)章。

3.行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以通過聽證的方式審理。書面審查的方式是指行政復議機關(guān)通過審查雙方提交的書面證據(jù)材料，認定案件的事實，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復議決定。行政復議采用書面審查的目的，在于確保行政復議必要的行政效率。

行政復議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟的一種重要途徑，它不僅能夠為公民的合法權(quán)益提供及時、高效的保障，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機制，行政復議制度為世界各國、各地區(qū)所廣泛采用，德國的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國行政救濟制度（包括善意救濟和層級救濟）、英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、我國臺灣地區(qū)的訴愿制度等均大抵與行政復議制度相當。

二、行政自由裁量權(quán)及在行政復議中的應用

按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關(guān)在自由裁量行為中有一種特殊的權(quán)利，謂之為自由裁量權(quán)。所以簡單地說，行政自由裁量權(quán)就是法律法規(guī)賦予行政機關(guān)在行政管理活動中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力，是行政機關(guān)常用的一種權(quán)力。行政自由裁量權(quán)相對于一般法定行政權(quán)來說，是一種自由的權(quán)力，靈活性大，行政機關(guān)享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權(quán)的自由不是絕對的它具有行政權(quán)的國家意志性、法律性的一般特點，有其標準和目標，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規(guī)規(guī)定的一定范圍內(nèi)的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準則限制完全不同。

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，為使行政機關(guān)能夠?qū)彆r度勢，對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政機關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，作出非常細致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政機關(guān)靈活機動地因人因事作出有效的行政管理。同時，行政自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下又極易被濫用，對行政相對人的合法權(quán)益造成侵害。

談到行政復議中的自由裁量權(quán)問題，不得不從行政“疆域”說起。在19世紀，西方國家大多數(shù)依照亞當•斯密在《國富論》中闡述的自由貿(mào)易理論，實行自由放任政策，國家的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠市場這只“看不見的手”進行規(guī)制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。后來，行政的疆域突破了傳統(tǒng)的自由經(jīng)濟時代的領域，擴大到如下方面:(1)干預經(jīng)濟，對經(jīng)濟活動進行規(guī)制；(2)調(diào)控國內(nèi)國際貿(mào)易、管理國內(nèi)國際金融；(3)舉辦社會福利和社會保險；(4)管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；(5)保護知識產(chǎn)權(quán)；(6)保護、開發(fā)和利用資源；(7)控制環(huán)境環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；(8)監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護消費者權(quán)益；(9)管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設；(10)直接組織大型工程建設和經(jīng)營、管理國有企業(yè)等等。行政權(quán)的擴張，使社會經(jīng)濟空前發(fā)展，但也帶來了一系列的問題。

根據(jù)對行政復議及行政自由裁量權(quán)的以上論述，可以推導出自由裁量權(quán)在行政復議中應用時的特點和出現(xiàn)的問題：

1.行政復議中的自由裁量權(quán)針對的是行政爭議而行使的。行政復議制度的設立是為了解決行政爭議，因此復議機關(guān)所享有的行政權(quán)的運作主要是解決行政主體與相對人之間的矛盾，其自由裁量權(quán)具有特定性，只能針對呈現(xiàn)在復議機關(guān)面前的行政爭議案件。不同于行政主體享有的裁量權(quán)的范圍廣、自由度高的特點，更不同于司法中的裁量權(quán)，后者具有更為嚴格的適用標準和程序。

2.行政復議法為行政復議中的自由裁量權(quán)的行使提供了許多條文基礎。如行政復議法的第三條第三項“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定”,這一條文規(guī)定了復議機關(guān)對被申請的具體行政行為應當進行合法性與合理性的審查，但是在實踐過程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒有一個相對具體的判斷指引。第十七條“行政復議機關(guān)對不符合本法規(guī)定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人”該條作出不予受理決定的審查標準并不明晰，預留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復議原則上采取書面審查的辦法，認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！笔聦嵣辖^大多數(shù)都采用了書面審查的辦法，是否進行調(diào)查、聽取各方意見也取決于復議機構(gòu)的決定，隨意性極大。

3.行政復議中的自由裁量權(quán)會受到來自司法機關(guān)及其他機關(guān)的牽制。復議機關(guān)相較于作出行政行為的行政機關(guān)更加關(guān)注于自己的復議結(jié)果是否能被法院及其他機關(guān)認可，因為如果被發(fā)現(xiàn)在復議過程中有違法違紀的行為，就會被依照行政復議法及其他相關(guān)法規(guī)追究法律任。并且被復議申請人依據(jù)行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復議機關(guān)在運用自己的自由裁量權(quán)對行政主體的自由裁量結(jié)果進行審查時，是會考慮到法院和其他機關(guān)介入的因素。三、對行政復議中的自由裁量權(quán)規(guī)制的思考

（一）來自行政自我拘束原則的影響

所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經(jīng)在某個案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對有關(guān)行政相對人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則。現(xiàn)代國家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實強調(diào)行政系統(tǒng)中行政權(quán)力運行的統(tǒng)一性，要求同類問題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運用司法權(quán)審查行政疆域的每個角落是不現(xiàn)實的，有關(guān)行政管理方面的事務，也不是僅僅涉及到法律問題，有些問題包括了財政稅收環(huán)保土建等方面非常專業(yè)的問題，讓法院來對這些領域的專業(yè)知識進行評價肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復議機關(guān)在作出決定之前必須考慮到自己以前對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施,被申請復議的行政機關(guān)對同類問題所持的觀點看法、采取的具體措施，進而保證其自由裁量權(quán)能夠謹慎、斟酌地做出，特別是在一些專業(yè)知識很強的領域，根據(jù)這一原則制定出一套詳盡的操作性強的內(nèi)控機制，減少復議機關(guān)的裁量權(quán)異化的情況。

（二）對行政復議中的自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督

在大多數(shù)情況下，當相對人沒有從復議機關(guān)那里得到公正、有效的救濟的時候，其最有可能的就是通過提起行政訴訟尋求司法保護。而且司法作為社會公平正義的最后一道防線,對行政權(quán)的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學者關(guān)于行政復議司法化進行討論,有學者在總結(jié)出行政復議種種弊端(如:當事人不愿申請行政復議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復議的救濟作用十分有限等等)后，認為應當建立統(tǒng)一的行政法律救濟制度，完全可以將行政復議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國體制，設立隸屬于中央政府的獨立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對行政相對人的法律救濟權(quán)和對行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。學生認為，從法理學的角度說存在即為合理，任何一項制度的存在都有其必要性，既然它能夠為大多數(shù)國家所單獨采用必然有其合理的因素。所以學生對將行政復議制度并入行政訴訟，設立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，在設立制度進行控制的時候并沒有預設相對較高的權(quán)力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復議陷入了另一個大一點的圈子嗎?并且對根源于法國的這種制度能否在中國順利運作表示質(zhì)疑。因此,許多學者認為,當務之急是推進我國的司法改革進程，逐步加強法院的獨立性，以使行政訴訟制度能充分發(fā)揮其功能,是法院能夠有效、有度的對復議機關(guān)的不適當?shù)淖杂刹昧啃袨檫M行規(guī)制。

（三）完善行政責任制度，加強行政復議制度的專業(yè)化、獨立性

我國的行政復議法在第六章列入了法律責任的規(guī)定，目的在于明確復議機關(guān)及被申請機關(guān)的法律責任，但這些條款在實際適用的時候效果并不明顯，具體規(guī)則不能很好的落實，問題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強，在修訂復議法時應當明確追究法律責任的具體機關(guān)、操作規(guī)程等程序規(guī)定。如前所述，不能因為行政復議制度在現(xiàn)實中遇到了一些問題，就否定這一制度的積極意義，針對復議制度遇到的具體問題可以通過修改法律、制定實施細則等來加以完善。針對復議機關(guān)的獨立性問題，學生認為絕對的獨立是不存在的，復議機關(guān)在隸屬于政府的同時可以引入一些程序性規(guī)定，如聽證、專家咨詢會、程序公開等制度，使復議申請人能夠充分的在復議作出結(jié)果之前發(fā)表自己的看法，“讓別人聽到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會帶來真正公平正義的結(jié)果，而在于它使當事人能切實感覺到自己受到尊重，自己的意見能夠正確順暢的表達。關(guān)于經(jīng)費問題，這涉及到財政稅收方面的專業(yè)性問題，切實可行的方法是在有關(guān)學者提出基本方案后，將方案交由相關(guān)部門論證，最終的目標是能夠保證全國的復議機關(guān)都有獨立的經(jīng)費保障，可以裁減基層的復議機關(guān),達到精簡高效的機構(gòu)設置。針對復議機關(guān)人員專業(yè)化的問題，很多老師提出以下的觀點“建立行政復議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國家司法考試的范圍”，提高復議人員的法律素養(yǎng)保證他們的任職資格，是控制裁量權(quán)不適當運用的有效手段。

參考文獻：

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[2]姜明安：《新世紀行政法發(fā)展的走向》，載《中國法學》2002年第1期。

[3]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版。

[4]胡亞球、陳迎：《論行政自由裁量權(quán)的司法控制》，載《法商研究》2001年第4期。

[5]楊建順：《論行政裁量與司法審查-兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)》，載《法商研究》2003年第1期。

篇3

1.1官本位現(xiàn)象普遍，出現(xiàn)甚至越權(quán)裁量的現(xiàn)象

基層行政人員在行使行政自由裁量權(quán)中扮演著重要角色?！耙豁椘毡檎叩靡载瀼氐绞裁闯潭?，通常取決于官僚對它的解釋，以及取決于他們實施該政策的興致和效率?！盵3]行政人員受傳統(tǒng)人治、本文由/整理集權(quán)、管制型行政文化影響權(quán)力欲望膨脹，將政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)看成是個人的私有物品，以自己的利益為出發(fā)點，對政策自由取舍，斷章取義，對自己有利的政策內(nèi)容積極執(zhí)行，對自已無利的內(nèi)容拒不執(zhí)行，或者利用自由裁量權(quán)進行政策替代，打著執(zhí)行政策的旗號，制定一些與原政策無關(guān)的政策，有些時候行政裁量人員甚至以身試法，違背法律法規(guī)，超越職權(quán)進行裁量，嚴重阻礙了政策的及時、準確、有效的執(zhí)行。

1.2執(zhí)行方法簡單粗暴，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制

政策執(zhí)行中的裁量針對的是不同的目標群體，各目標群體的利益要求千差萬別，而大部分行政人員更習慣于傳統(tǒng)的自上而下的政策執(zhí)行裁量模式，強調(diào)權(quán)威和程序，把執(zhí)行裁量過程看作是控制和計劃，在執(zhí)行裁量權(quán)時手段單一，大多采用命令的方法，嚴重地挫傷了目標群體的積極性，妨礙了政策有效執(zhí)行。我國基層行政人員在行政裁量時出現(xiàn)矛盾沖突，未就共同的政策目標交換思想與信息，致使工作責任區(qū)重疊或出現(xiàn)盲區(qū)，相同的差錯多次發(fā)生在不同人和地區(qū)上，有效的經(jīng)驗得不到共享。行政人員漠視目標群體的任何反饋，壟斷政策信息，導致裁量者與目標群體信息不對稱，目標群體無從了解政策的原則、限制，完全處于被動的地位，利益得不到上達。

1.3行政道德缺失，導致裁量不作為的行為

行政道德是行政文化的一部分，它內(nèi)化于行政人員的思想觀念之中成為其行使權(quán)力執(zhí)行政策的信仰與約束機制。制度分析學派的主要代表人物諾思認為，遏制政府官員違規(guī)行為的有效方法是法律制度和規(guī)范的文化與道德。當前基層行政人員忽視了思想道德素質(zhì)的提高，從個人的私利出發(fā)、弄虛作假，不說實情、不講實話，整體觀念、紀律觀念和法治觀念淡漠，把民主、公平、責任、公共利益置之一邊，在執(zhí)行裁量權(quán)時，當政策無關(guān)痛癢時則漠然置之，怠于裁量，該為的不為，不發(fā)揮主觀能動性，不調(diào)查研究，不結(jié)合實際只是機械地執(zhí)行政策，這種失職行為，錯失政策執(zhí)行的有利時機，阻礙政策正確有效實施。

2.交往行為理論視角的引入

交往行為理論是德國著名的哲學家、法蘭克福學派第二代代表人物哈貝馬斯的提出的。交往行為理論主張交往理性的重建和話語倫理規(guī)范的建立，用以消除當今世界的弊端，實現(xiàn)社會秩序正?；＝煌硇哉J為主體與客體之間不是以對立關(guān)系為前提，而是以主客體間的相互理解關(guān)系為前提。

交往行為是主體之間以語言為主要媒介，通過自愿對話協(xié)商的方式，達到相互的理解和溝通，從而在行動上取得一致。交往行為的核心范疇是交往行為中蘊含的交往合理性，哈貝馬斯的交往合理性構(gòu)建在共同的道德規(guī)范基礎上，重視人與人之間的聯(lián)系，把理性拓展在人際間相互交往的網(wǎng)絡中，這種合理性是以理解為目地的，而理解是主體之間的以相互同意為基礎，有意識的活動。在闡述交往行為理論時，哈貝馬斯提出了生活世界與系統(tǒng)的概念，把社會劃分為生活世界與系統(tǒng)，生活世界為人們的交往行為提供了共同的背景。系統(tǒng)是與生活世界相對的技術(shù)層面的東西，哈貝馬斯認為現(xiàn)代社會中系統(tǒng)正在不斷擠壓生活世界，導致生活世界官僚化和金錢化，而要克服這一危機只有通過理往行為建立公共領域，承認和尊重共同的道德規(guī)范，開展對話活動本文由/整理使社會成員有平等的機會參加交往，加強人與人之間理性的溝通和協(xié)調(diào)。

哈貝馬斯的交往行為理論結(jié)合中國的語境為當前我國政策執(zhí)行中行政裁量權(quán)的行使提供了新的視角。傳統(tǒng)的自上而下的裁量方式導致行政人員在行使行政裁量權(quán)力時官僚作風嚴重，在行使權(quán)力過程中采用強制手段，漠視公民的利益。同時我國公民的參與意識的淡漠，自下而上參與的缺失促使政策執(zhí)行中行政裁量權(quán)種種弊端。借鑒交往行為理論注重行政裁量權(quán)中執(zhí)行主體與公民的對話交流，將“自上而下”與“自下而上”的裁量結(jié)合起來，倡導政策執(zhí)行中的道德與公共精神、促進裁量主體與公民在行政裁量中的良性互動。

3.交往行為理論視域下政策執(zhí)行中的行政裁量權(quán)的路徑選擇

3.1構(gòu)建對話交流機制，實現(xiàn)社會多元主體互動的政策裁量網(wǎng)絡

構(gòu)建對話交流機制，創(chuàng)建一定的規(guī)則和渠道使基層行政人員之間以及基層行政人員和公民、其他社會組織就行政裁量的相關(guān)因素在充分交流、協(xié)商的基礎上，消除矛盾取得一致的。就行政人員之間而言，各職能相關(guān)部門的裁量人員在執(zhí)行裁量權(quán)之前，就政策內(nèi)容、精神實質(zhì)、政策范圍和限制進行溝通和協(xié)調(diào)，舉行各種會議，避免政出多門，裁量失范。社會多元主體參與互動需要發(fā)展各種交流方式，如、定期座談會，基層行政人員下基層調(diào)研，傾聽群眾意見；實行政務公開、信息公開，保證公民、各種社會組織能夠順暢的獲取政策資源，充分發(fā)展電子政務，公民、各種社會組織可以隨時上網(wǎng)及時關(guān)注各項政策信息。加強公民之間的橫向聯(lián)系，實現(xiàn)行政人員之間以及行政人員和公民、其他社會組織政策裁量網(wǎng)絡，大力開展民主聽證會、民主懇談會、公共論壇的形式，融入多方的意見加強彼此間的政治支持和信任，推動政策裁量的正當性和有效性。

交往行為理論主張從意識哲學向交往哲學的轉(zhuǎn)換即以自我為中心的理性轉(zhuǎn)向主體多元化的主體間交往模式，用理性建立廣泛的相互交往的關(guān)系網(wǎng)絡，而多元主體互動的政策裁量網(wǎng)絡的建立，各方主體的有效溝通和理解，改變了公民只是政策裁量的被動接受者，行政人員完全憑著個人好惡得失作為行政裁量的標準的狀況，達成主客體雙贏的局面。

3.2塑造新型的行政文化，培育共同的道德規(guī)范

行政文化是人們在一定的社會背景下，形成的心理行為模式的總稱，包括人們內(nèi)在的信仰、價值觀念、行政意識、行政理想、行政道德。交往行為理論指出生活世界的金錢化和官僚化導致了社會的病態(tài)，生活世界的金錢化和官僚化即是行政文化的落后，塑造新型的行政文化，行政人員在政策執(zhí)行裁量中形成新型的行政裁量價值觀，在行使裁量權(quán)時改變粗暴的執(zhí)行方式，自覺依法行政，不斷加強學習，更新理念；營造一個廣泛參與的政治氛圍，建立平等、自由、法制的參與型行政文化，積極推進公民參與政策執(zhí)行中的裁量權(quán)。承認和重視共同的道德規(guī)范，崇尚道德理性是交往行為理論實現(xiàn)的前提，是執(zhí)行主體與公民之間對話溝通的基礎。建立行政裁量的道德標準比如公共利益、公正公平，這些標準盡量量化易于操作；加強輿論宣傳，使行政裁量的道德規(guī)范普及化、透明化，潛移默化為執(zhí)行者和參與者的內(nèi)在信念；實行道德監(jiān)督，對于參與者建立道德檔案。

篇4

一、 蒂博特模型概述 

公共品使用中的“免費搭便車”行為使得政府無法獲知應為公眾提供多少此類公共品，從而給政府決策帶來了巨大的困難，這就要求政府盡可能地掌握公眾的需求信息進而提供恰到好處的公共品，但是困難多多。 

tiebout曾設想，若有足夠多的社區(qū)供選擇，在公共品的提供確實存在地理差異的情況下，人們就會通過選擇居住地點來表示他們對公共品的偏好，這被稱之為蒂博特模型。蒂博特模型的理論內(nèi)容主要有：一是邊際成本為零推動了各地方政府在地方公共產(chǎn)品供應上的相互競爭；二是以自由限期為前提的“用腳投票”。 

市場經(jīng)濟是一國公民在國內(nèi)自由遷徙的保障，在蒂博特的原文中，他假定人們生存依靠的是非勞動收入，這樣人們就不會因為工作需要而被固定在某個地方，人們就有可能表現(xiàn)出他們對地方提供品的偏好。只要存在足夠的可供選擇的“社區(qū)”，消費者就會像選擇私人產(chǎn)品一樣，通過投票行動來選擇適合自己的稅收——服務組合的地方居住，讓地方政府按自己的偏好來提供公共品，使地方政府所提供的公共品水平和其所征收的稅收水平達到一致。 

從蒂博特模型的內(nèi)容可看到，它倡導的是一種分權(quán)思想，即當模型成立時，人們通過選擇居住點來表達對公共品的偏好。當各地提供的公共品存在差異時，這種現(xiàn)象會非常明顯，只有地方政府才能更加清晰地獲知這種信息，因為他們清楚本區(qū)域內(nèi)居民需要什么以及需要多少公共品，而這種信息是中央政府無法完全獲得的。從這個意義上來說，實行分權(quán)的財政管理體制更有效率。 

二、 蒂博特模型的局限性 

（一）理論局限性——“自由遷徙”的前提條件不穩(wěn)定 

（1）模型認為在市場經(jīng)濟下，一國公民在國內(nèi)可以自由遷徙。而任何事物的發(fā)展都是一個過程的持續(xù)，市場經(jīng)濟也是一個從初級到高級發(fā)展的過程，而這個過程往往不是一蹴而就的。目前還沒有一個國家和地區(qū)能清楚地界定自己所實行的市場經(jīng)濟就是完全意義上的市場化，他們或多或少地加入了政府干預，市場在資源配置中的作用還不是完全意義上的基礎作用。所以公民的自由遷徙會受很多因素的影響和束縛。 

（2）模型假定人們生存依靠的是非勞動收入這一條件具有很大的局限性，它與在目前市場經(jīng)濟條件下人們生存的主要依靠是勞動收入這一現(xiàn)實相矛盾。 

（二）現(xiàn)實局限性——現(xiàn)實中采用的模式與模型南轅北轍 

模型認為分權(quán)管理體制比集權(quán)更有效，但在現(xiàn)實社會，大多數(shù)國家時多時少地實行集權(quán)管理，中央政府掌握了大部分財力。大多數(shù)國家都實行了適當集中的財政管理體制，這顯然不符合模型的假設，所以模型沒有現(xiàn)實環(huán)境支撐，其理論也無法完全用來指導實踐。 

（三）實踐局限性——模型的應用將誘發(fā)政府惡性“晉升錦標賽” 

蒂博特認為當人們可以自由遷移后，他們會遷移到能使自己得到的公共品效用最大化區(qū)域，而這種情況一旦發(fā)生，地方政府會更關(guān)心公共品收益和成本，這會鼓勵地方政府競爭從而努力達到提高自己公共品效率的目的，這種現(xiàn)象不僅受因于市場經(jīng)濟這個龐大的外圍因素體系，更多地是為了提高地方政府自身的行政成績。在市場經(jīng)濟社會，如果一味地實行分權(quán)，地方政府就會得到更多的自由裁量權(quán)，那么會導致地方政府惡性競爭。這種超權(quán)力競爭演變到一定程度時就會導致本區(qū)域內(nèi)公共品提供的猛增，這勢必會引發(fā)支出的急劇攀升，在分權(quán)模式下，地方政府因為有比以往更大的自由裁量權(quán)而企圖最大化他們的機構(gòu)機動預算，即總預算與為政客和公眾生產(chǎn)其所需產(chǎn)品的最小成本之間的差值。 

（四）哲學局限性 

辨證唯物主義告訴我們，任何事物都是對立統(tǒng)一的，絕對的東西是不存在的。該模型隱含對財政分權(quán)管理的肯定，也就意味著對集權(quán)管理的否定，而歷史的發(fā)展告訴我們，在財政管理體制問題上，集權(quán)管理的功效是不可否定的。 

三、 對我國財政管理體制改革的幾點冷思考 

長期以來，我們都一直處于財政集權(quán)與分權(quán)二者相互博弈與摸索前進的道路中，出現(xiàn)這中現(xiàn)象的原因是多方面的，主要原因是與我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌有關(guān)。 

征對我國目前的現(xiàn)實情況，對于財政管理體制改革問題有如下幾點思考與建議： 

（一）一個核心問題必須把握——如何促成集權(quán)與分權(quán)的最優(yōu)協(xié)調(diào) 

長期以來，學術(shù)界對于我國到底是堅持集權(quán)財政管理還是大力實行分權(quán)化爭論不休，其實當我們綜觀各國理論研究與現(xiàn)實選擇，這已經(jīng)不是一個值得爭論的問題了，因為目前財政管理體制改革的核心問題已不是集權(quán)與分權(quán)孰優(yōu)孰劣的問題了，在財政集權(quán)與分權(quán)的問題上，我們當下應該適應現(xiàn)實要求深入研究如何在集權(quán)與分權(quán)中間找到一個聯(lián)結(jié)點以便充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，規(guī)避其劣勢。 

（二）一個傳統(tǒng)的原則必須受到重視與堅持——把牢“統(tǒng)一領導、分級管理”社會主義國家在實現(xiàn)經(jīng)濟體制順利轉(zhuǎn)軌后，不能因為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌而遺棄傳統(tǒng)的管理原則。這個原則的堅持是為了更好地處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的政治保證。集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系就是統(tǒng)一領導與分級管理，即使我們不能直接在集權(quán)與分權(quán)領域更有效地處理二者關(guān)系，那我們就可以轉(zhuǎn)換到政治層面通過對統(tǒng)一領導與分級管理有效的協(xié)調(diào)進而促成集權(quán)與分權(quán)的配合。這也是經(jīng)濟與政治互動理論的應用與表現(xiàn)。 

（三）一個認識誤區(qū)必須明確——分權(quán)化改革不是“權(quán)”還要分多大而是道路還要走多久的問題 

分稅制改革對原有的高度集權(quán)財政管理體制進了改革，中央與地方政府對財權(quán)進行了一定程度明確，中央財權(quán)適當進行了下放，地方政府獲得了一定程度的機動財力權(quán)，這也是適應經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的要求。但有些學者和政界官員認為分稅制改革具有不徹底性，認為國家還應該繼續(xù)加大改革推進力度，中央還需要加大財權(quán)下放力度，這樣改革才會是大刀闊斧的，效果才是明顯的。 

目前對于分稅制改革的再探討焦點已經(jīng)不是該不該繼續(xù)加大力度推進分權(quán)化的過程了，而是分稅制改革的路程還要“走多久”的問題。距94年分稅制改革已經(jīng)十五年有余了，在這十五年改革與完善中，我們不得不深思：分權(quán)的財政管理體制到底給我們帶來了哪些以及多少好處；我們目前的分權(quán)化是否已逼近它對經(jīng)濟社會發(fā)展所作用的真實區(qū)域了；如果還沒有達到它本身最有效率的區(qū)域，那么我們還要在分權(quán)化改革道路上研究多久以及實踐多久。 

參考資料： 

篇5

中圖分類號：F810.4文獻標識碼：A文章編號：1001-6260(2008)01-0078-07

農(nóng)村公路供給對農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展具有巨大的促進作用，可以有效降低貧困（Van de Walle，2002；劉曉昀、辛賢、毛學峰，2003）。但是，綜觀我國農(nóng)村公路供給狀況，其依然無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，制約了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。影響我國農(nóng)村公路供給的因素很多，其中最主要的是財政資金投入不足（王國華，2004；楊林、韓彥平、孫志敏，2005）、決策體制落后以及管理不善（蘇曉艷、范兆斌，2004）等。農(nóng)村公路資金投入不足，從縱向來看，主要是由于我國長期推行產(chǎn)業(yè)非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，集中全社會資金用于工業(yè)特別是重工業(yè)的建設，以及支撐工業(yè)發(fā)展的載體――城市的發(fā)展，導致我國城鄉(xiāng)分化異常嚴重；從橫向來看，也源于我國改革開放后推行的地區(qū)非平衡發(fā)展戰(zhàn)略，通過政府的強勢引導將資金投放到沿海地區(qū)，導致我國東中西部地區(qū)農(nóng)村公路供給差異懸殊。

本文所指的農(nóng)村公路一般是硬化路面（水泥或者瀝青）的、至少有兩車道的連接縣（含縣）鄉(xiāng)的支線道路，不包括省道及其以上的高等級公路，也不包括農(nóng)村自然形成的泥土道路,接近于我國交通部門所指的四級公路。①

由于農(nóng)村公路使用上的地方非排他性、地方非競爭性，使得農(nóng)村公路供給必然成為地方財政的職責。而地方財政能力受到財政分權(quán)制度的影響極大，目前國內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)了一些關(guān)于財政分權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給影響的研究，但是對于農(nóng)村公路供給的專門研究，在筆者視野所及范圍內(nèi)，還沒有發(fā)現(xiàn)。本文在已有研究成果的基礎上，加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入、農(nóng)村公共產(chǎn)品民主決策程度（為簡便后文簡稱民主決策）等三個變量，分析這些變量對我國農(nóng)村公路供給的影響程度，這是一種新的嘗試。

本文其余內(nèi)容分為四個部分：第一部分為相關(guān)研究綜述，主要介紹財政分權(quán)、公共產(chǎn)品供給等概念，以及目前已有的相關(guān)研究；第二部分為實證分析模型與數(shù)據(jù)說明，主要介紹用于實證分析的模型與數(shù)據(jù)的選擇；第三部分為實證分析，以我國大陸31個省級地區(qū)的財政分權(quán)、民主決策、農(nóng)民收入面板數(shù)據(jù)來分析其對農(nóng)村公路供給的具體影響；第四部分是對文章的簡短總結(jié)。

一、財政分權(quán)與公共產(chǎn)品供給理論

公共產(chǎn)品一般都具有非排他性、非競爭性特征。農(nóng)村公路除此之外，還具有一個獨特的特征，即農(nóng)村公路的受益范圍具有很強的地域性特點，對地域范圍之外的人則存在排他性。根據(jù)受益原則，由地方政府乃至社區(qū)進行農(nóng)村公路的供給是合適的，效率也最高。而且因為農(nóng)村居民的弱勢地位導致他們很難獲得高層級政府或者私人供給的公共產(chǎn)品，只能唯一地依賴于地方政府的供給（World Bank,2000）。盡管發(fā)展中國家由地方政府供給公共產(chǎn)品很重要，但是卻很少有相關(guān)的實證研究文獻，主要原因在于缺少相關(guān)的數(shù)據(jù)（Dithier,1999）。

農(nóng)村公路屬于地方純公共產(chǎn)品，由于地方政府擁有本地居民的信息優(yōu)勢，如需要的公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量等，由地方政府財政供給會更有效率。Hayek（1945）討論了社會中知識的運用，強調(diào)地方政府更了解地方信息，它們比中央政府能更好地提供公共產(chǎn)品與服務。Tiebout（1956）引入了各地管轄權(quán)競爭觀點，認為這樣的競爭機制會有助于地方政府提供更適合消費者需求的公共產(chǎn)品與服務。在Hayek、Tibout觀點的基礎上，Musgrave（1959）、Oates（1972）等建立了財政分權(quán)理論，強調(diào)在不同層級政府之間合理劃分稅收與支出將會提高社會福利。而且在人們有充分流動權(quán)的條件下，居民會選擇公共產(chǎn)品與稅收的組合以使自己的效用最大化的社區(qū)政府，由此社區(qū)必須提供人們需要的公共產(chǎn)品，否則，人們就會以腳投票，即遷移到能更好滿足自己需要的社區(qū)去，這樣社區(qū)間的競爭將有助于提高資源配置效率，從而達到社會福利的最大化（Tiebout，1956；Oates，1972）。

我國現(xiàn)有的對農(nóng)村公共產(chǎn)品的研究，除了理論綜述與介紹外，或者側(cè)重于分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏的原因，并強調(diào)財政介入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的意義和責任（張宏、韓樹永，2007）；或者側(cè)重于分析公共產(chǎn)品供給對農(nóng)民收入、經(jīng)濟發(fā)展的影響，強調(diào)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的作用（張秀生、柳芳、王軍民，2007）；或者側(cè)重于分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式，在強調(diào)政府責任的同時也積極提倡市場供給（匡遠配、汪三貴，2005）與自愿供給（柳士雙，2007）；或者側(cè)重于分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策方式，強調(diào)民主決策的重要意義（胡洪曙，2007）。

地方政府的公共產(chǎn)品供給能力主要受到財政能力的制約，在不同的財政分權(quán)制度下，地方政府自有財力和獲得上級政府轉(zhuǎn)移支付的能力差別較大。實行財政分權(quán)制度是世界范圍內(nèi)的基本趨勢，而且財政分權(quán)度也在不斷提高，從1975年的世界平均的1.03上升到1995年的1.94，絕大多數(shù)實證研究結(jié)論表明財政分權(quán)有利于促進經(jīng)濟發(fā)展（Lin and Liu，2000），而且研究結(jié)果證實，發(fā)達國家財政分權(quán)與經(jīng)濟增長有正效應，而發(fā)展中國家則存在負相關(guān)（Davoodi and Zou,1998）。同時，國內(nèi)的大多數(shù)研究結(jié)論也支持財政分權(quán)促進了經(jīng)濟發(fā)展（Ma,1997；Lin and Liu，2000；張宴、龔六堂，2005；溫嬌秀，2006；林毅夫、劉志強，2000）。這些研究大多數(shù)是以地方財政支出（收入）占全國財政支出（收入）的比例來衡量財政分權(quán)程度，只有Lin和Liu（2000）以邊際留成比例來衡量財政分權(quán)，其研究的理論框架主要是采用內(nèi)生經(jīng)濟增長模型，來檢驗財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間是否存在相關(guān)性。

不可否認的是，對財政分權(quán)提高效率觀點也有人提出了質(zhì)疑。在人口自由流動下，稅收和居民的轉(zhuǎn)移限制了公共部門提供公共產(chǎn)品的能力（Musgrave,1959），而且地方政府間稅收的競爭會扭曲資源的配置效率（Wildasin, 1996），拉大城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展的差距（Tanzi,1995），由此應該擁護中央集權(quán)體制和不同政府單位間的協(xié)調(diào)。國內(nèi)也有學者認為，一般的財政分權(quán)程度與GDP增長率之間不存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，而財政支出內(nèi)部的經(jīng)濟建設支出的分權(quán)程度與國民經(jīng)濟績效呈顯著正相關(guān)（胡書東，2002），而且財政分權(quán)在促進中國經(jīng)濟增長的同時又加劇了財政資源分配的不均等（喬寶云、范劍勇、彭驥鳴，2006）。

更有學者指出，財政分權(quán)可能會導致腐敗問題，特別是發(fā)展中國家由于制度的缺失，更容易誘發(fā)大面積腐敗問題，從而降低經(jīng)濟效率，妨礙經(jīng)濟發(fā)展（Zhang and Zou，1998）。而且地方政府官員的信息優(yōu)勢假定不一定符合實際情況，地方政府官員是否有足夠的激勵去很好地提供公共產(chǎn)品也存有疑問。

關(guān)于財政分權(quán)程度，有學者以美國為例分析說明財政分權(quán)應該存在適度問題。美國現(xiàn)有的地方與聯(lián)邦政府之間的財政分權(quán)已經(jīng)最大化地促進了美國經(jīng)濟的增長，如果進一步分權(quán)反而會傷害美國經(jīng)濟的增長（Xie and Zou,1998），國內(nèi)也有學者支持這種觀點（劉金濤、楊君、曲曉飛，2007），并有研究結(jié)論顯示我國的財政分權(quán)已經(jīng)過度（趙志耘、郭慶旺，2005；劉金濤、楊君、曲曉飛，2007）。

具體到我國而言，1994年全面實行了分稅制度，明確了中央與地方政府事權(quán)與財權(quán)的劃分，規(guī)范了中央與地方的財政關(guān)系。但是分稅制也帶來了一些問題，即財權(quán)向中央集中比較明顯，而事權(quán)向地方集中比較明顯，導致政府的公共產(chǎn)品與服務的供給向下級地方政府下劃的局面，而下級地方政府因為缺乏足夠的財權(quán)，進而導致社會需要的公共產(chǎn)品與服務無法有效供給，如教育、醫(yī)療、農(nóng)村公路等。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的缺乏，阻滯了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民收入增長緩慢，嚴重影響了農(nóng)民供給社區(qū)公共產(chǎn)品的能力，從而無法對財政支持的公共產(chǎn)品供給體系進行有益的補充。

而各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，對當?shù)卣亩愂沼兄苯拥恼蛴绊懀话愣?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展也較好，財政能力相對較強，財政供給農(nóng)村公路的能力也相對較強。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭了大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，使農(nóng)民獲得了較高比較收益的非農(nóng)工資性收入，提高了農(nóng)民的收入水平，為農(nóng)民集資供給農(nóng)村公路提供了財力支撐。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對農(nóng)村公路供給的影響具有較強的正向效應。另外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品決策中民主機制與公共產(chǎn)品供給也有直接的關(guān)聯(lián)，因此分析農(nóng)村公路供給影響的因素時也不能忽略民主決策指標。

二、實證分析模型與數(shù)據(jù)說明

為了較準確地分析影響我國農(nóng)村公路供給的具體因素，本文選取農(nóng)村公路人均里程為因變量，以財政分權(quán)、農(nóng)村居民收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展以及民主決策四個指標為解釋變量，選取的數(shù)據(jù)為1996―2005年中國大陸31個省級地區(qū)的面板數(shù)據(jù)。

1．模型說明

該模型是面板分析的一個簡化形式。其中：length表示觀察期人均占有的公路長度（單位為每萬人公里數(shù)）。農(nóng)村公路供給水平一般應包括質(zhì)、量兩個范疇，但是由于質(zhì)的界定難度較大，且缺乏數(shù)據(jù)，故以農(nóng)村公路里程的量值作為供給水平的指標。fd表示財政分權(quán)的程度，以各省人均財政支出占當年全國人均財政支出的比重來表示。選擇財政分權(quán)指標來衡量農(nóng)村公路供給是基于農(nóng)村公路供給主要是由地方政府提供，而且財政實力雄厚的地方相應地供給水平也較高；反之相反。inc表示農(nóng)村家庭實際人均純收入，因為農(nóng)村公路除了政府提供外，也存在集資供給與少量的私人無償提供，而且農(nóng)村居民收入提高也有助于農(nóng)村居民供給農(nóng)村公路的能力與積極性。由村民自發(fā)集資供給農(nóng)村公路在全國各地都不同程度地存在著，而且調(diào)查顯示彼此之間的確存在正的相關(guān)關(guān)系。dem表示各地的民主決策，即各地農(nóng)村居民對本地公共產(chǎn)品供給的參與程度，一般而言，參與程度高則有助于農(nóng)村公路供給水平和質(zhì)量的提高，而參與程度主要決定于農(nóng)民的收入水平，收入水平高則參與程度高。te 表示各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平，一般地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平高的地區(qū)集體經(jīng)濟實力較強，有能力供給一些公共產(chǎn)品，農(nóng)村公路等公共產(chǎn)品的供給水平與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平存在一定的正相關(guān)性。μ表示未能考慮到的其他影響因素。

模型中包含了個體、時間、截面3個方向的信息，對模型形式設定的正確與否至關(guān)重要，否則會導致估計結(jié)果與經(jīng)濟實際偏差很大。為了準確判斷模型的最佳形式，檢驗主要通過F統(tǒng)計量來判斷。

F統(tǒng)計量檢驗公式為：

2．數(shù)據(jù)說明

衡量農(nóng)村公路供給狀況的指標為農(nóng)村人均公里里程，數(shù)據(jù)來源分為兩個部分：2001―2005年的農(nóng)村公路里程選自《中國交通年鑒2006》的“中國‘十五’期間縣鄉(xiāng)公路里程增長情況統(tǒng)計(2001―2005)”；1996―2000年農(nóng)村公路里程是筆者根據(jù)中宏數(shù)據(jù)庫中“公路運輸線路長度”，乘以譚清香（2003）論文《農(nóng)村公路基礎設施對減緩貧困的影響評估》中“分地區(qū)公路密度及其技術(shù)等級構(gòu)成（1985―2000）”四級公路比例，從而得到各省各年農(nóng)村公路的近似值。

各省農(nóng)村人口數(shù)量數(shù)據(jù)也是來源于兩個部分：2001―2005年農(nóng)村人口數(shù)量來自于《中國人口統(tǒng)計年鑒》2001―2006年中關(guān)于農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)；1996―2000年人口數(shù)據(jù)是以各省總?cè)丝跀?shù)量，乘以各省鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎兀瑥亩频氐玫睫r(nóng)村人口數(shù)量。各地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均純收入數(shù)據(jù)來自于《中國統(tǒng)計年鑒》2000年、2004年、2006年。

各省財政支出規(guī)模數(shù)據(jù)來自于相應各年的《中國統(tǒng)計年鑒》，各省人均財政支出規(guī)模以各省財政決算總支出除以當年的各省總?cè)丝?，全國人均財政支出?guī)模以相應各年的全國財政決算總支出除以當年的全國總?cè)丝?。財政分?quán)程度則采用通用的各地人均財政支出占全國人均財政支出的比例來衡量；各地民主決策則以各地的人均純收入為標準，因為民主發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定的正比例關(guān)系，所以將0～1000元的省取值為0，1001～2000元的取值為1，2001～3000元的取值為2，3001～4000元的取值為3，4001～5000元的取值為4，5001～6000元的取值為5，6001～7000元的取值為6，7001～8000元的取值為7，8001～9000元的取值為8。

各省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展水平以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值衡量，數(shù)據(jù)來自于相應各年的《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》，其中1996年數(shù)據(jù)是筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒1997》計算而得，1997年數(shù)據(jù)是在《中國統(tǒng)計年鑒1997》基礎上加上《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒1998》各地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值而計算得到的。產(chǎn)值均為當年的現(xiàn)價產(chǎn)值。

筆者均根據(jù)相應指數(shù)對以上各數(shù)據(jù)進行了調(diào)整，以增強數(shù)據(jù)分析的可靠性。

三、對農(nóng)村公路供給影響的實證分析

混合回歸模型更合理。由計量軟件可以計算出H=33.2423 ，查卡方分布表，得χ0.01(3)=11.345，即H=33.2423>11.345，所以采用個體固定效應模型比個體隨機效應模型效果更好。通過運用軟件Eviews5.1進行計算得回歸結(jié)果如表1。

我國財政分權(quán)對全國的農(nóng)村公路影響系數(shù)是12.38，影響程度較大，即財政分權(quán)程度提高1%，可以增加農(nóng)村公路供給12.38公里/萬人，這說明，我國地方財政對增加農(nóng)村公路供給起著重要的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展對農(nóng)村公路供給的影響系數(shù)為4.40，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每增加1萬元產(chǎn)值，將有助于增加農(nóng)村公路4.40公里，可見其對農(nóng)村公路具有較大的促進作用，事實也說明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，農(nóng)村公路供給水平都較高，如我國長三角、珠三角地區(qū)。

農(nóng)民收入對全國農(nóng)村公路的影響系數(shù)為0.001，即農(nóng)民人均收入每增加1元，將增加農(nóng)村公路0.001公里，說明農(nóng)民收入增加，將有助于提高集資建設農(nóng)村公路的能力。

四、簡短結(jié)論

由上分析可以知道，要很好地增加農(nóng)村公路供給，應該做到：一是繼續(xù)完善我國財政分權(quán)制度，增加對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高財政能力較差地區(qū)的地方政府乃至社區(qū)供給公共產(chǎn)品的能力，確保事權(quán)、財權(quán)的對稱，但是必須注意的是，完善財政分權(quán)制度并不是以增加地方政府的財權(quán)為唯一目標，即不是分權(quán)程度越高越好，而是存在一個適度問題（如劉金濤、楊君和曲曉飛（2007）認為我國財政分權(quán)的最優(yōu)水平是66.75%，并認為我國現(xiàn)實財政分權(quán)已經(jīng)超過了最優(yōu)水平）；二是改變我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度，主要是以因素法取代基數(shù)法，因為基于照顧各地既得利益的基數(shù)法非但削弱了中央的調(diào)控能力，而且直接導致了地區(qū)差異的擴大，所以實行因素法勢在必行；三是通過供給農(nóng)村公路，直接或間接地增加農(nóng)民就業(yè)機會，促進當?shù)剞r(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，進而也會間接地為農(nóng)村公路供給提供有益的補充；四是我國農(nóng)村公路供給中民主決策所起的作用無法通過顯著性檢驗，對其作用的分析尚無法得知，還要進一步完善分析技術(shù)。

當然，本文在農(nóng)村公路供給分析中選取的數(shù)量指標――農(nóng)村公路長度指標，不能很好地衡量農(nóng)村公路供給的質(zhì)量問題，如農(nóng)村公路供給位置的選擇是否符合消費者需要、農(nóng)村公路管理是否完善等，這有待于進一步完善。農(nóng)村民主程度的設計與賦值，由于數(shù)據(jù)的不足，也存在不夠科學的地方，也需要進一步加以完善。

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Fiscal Decentralization and Rural Road Supply

――Based on Provincial Government Panel Data in China

LIU Chengkui1,2 WANG Chaocai2

（1.School of Economics and Management, Wuhan University, Wuhan 430072;

2.Research Institute for Fiscal Science, Ministry of Finance, Beijing 100036）

篇6

不僅理論研究眾說紛紜，分權(quán)的實證研究也呈現(xiàn)出多元化局面，xie、zou和davoodi(1999)對美國經(jīng)濟的實證檢驗發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)對經(jīng)濟增長有負面影響，而akai和sakata(2002)的研究卻支持傳統(tǒng)財政分權(quán)有正作用的觀點；zhang和zou(1998)對中國經(jīng)濟的研究與davoodi和zou(1998)對46個國家的研究，都表明發(fā)展中國家財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系為負；與之相反lin和liu(2000)的研究表明，財政分權(quán)推動了中國經(jīng)濟發(fā)展。直到今天，財政分權(quán)仍然是公共經(jīng)濟學研究領域和政府決策部門的重大課題之一。

我國自1994年建立分稅制以來已歷經(jīng)十余載，實行的初衷是為了明確各級政府的事權(quán)與財權(quán)，規(guī)范政府間財政分配關(guān)系，增強中央政府宏觀調(diào)控能力等。關(guān)于我國分稅制的效果，國內(nèi)存在爭論，賈康(2006)堅持認為“分稅制適應了市場經(jīng)濟的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟關(guān)系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財政分權(quán)指標度量財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系彼此一致性，在兩級分權(quán)的基礎上，對28個地區(qū)1986—1992年和1994—2002年進行對比研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“分稅制改革顯著地改善了財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響。改革前我國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長之間存在顯著的負關(guān)系，而1994年后財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響顯著正”。而尚鐵力(2002)認為“地方政府對中央政府的政策制度設計與執(zhí)行存在著信息不對稱性，而這種不對稱性所帶來的效率損失會使財政分權(quán)的效果大打折扣”。美國財政學會主席羅依.伯爾(bahl，roy，2005)對中國的財政分權(quán)問題提出了一個重大命題：“中國的財政分權(quán)到哪一級?”，反響激烈。周文興(2006)通過對中國建國以后的計量歷史進行考察，發(fā)現(xiàn)“考慮速度和程度的財政分權(quán)與經(jīng)濟增長有驚人的相關(guān)關(guān)系，而通常認定的80年代中期進行的財政分權(quán)改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個歷史階段延續(xù)問題。從長期來看，財政分權(quán)對經(jīng)濟增長具有正面影響，但不排除中短期出現(xiàn)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響的可能。”

本文試圖從地方的實際情況出發(fā)，以江蘇省為例，對1994年實行分稅制以來的江蘇財政收入情況，從總量、結(jié)構(gòu)進行分析，以實證結(jié)論作為依據(jù)，嘗試從收入角度來評價我國推行分稅制的基本現(xiàn)狀，僅供參考。

二、基于分稅制框架下的江蘇財力實證分析

本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級政府的財政數(shù)據(jù)，進行整理與計算，從總量與結(jié)構(gòu)兩方面，對江蘇省財力問題進行分析。

(一)江蘇財力總量分析

1.江蘇近10年來的財政總收入基本情況

財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，經(jīng)濟決定財政，財政反作用于經(jīng)濟，這是財政與經(jīng)濟關(guān)系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關(guān)系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制框架一直延續(xù)至今，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近10年來是江蘇省經(jīng)濟與社會發(fā)展最快的時期，其財政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。

 

從表1、圖1和圖2數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果看，江蘇省1994—2004年財政總收入總體情況呈現(xiàn)以下特點：一是絕對量呈擴張態(tài)勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，且大多數(shù)年份的增長速度都快于全國水平；二是財政總收入占gdp的比重總體呈現(xiàn)上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規(guī)模占全國財政總規(guī)模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財政的近10%水平。江蘇省近10多年來財力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現(xiàn)之一，與其經(jīng)濟實力不斷增強密不可分。

2.江蘇省近10年來本級財力情況

按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財政收入總額中，有一部分是要按一定的標準上劃給中央政府，由中央政府來調(diào)配使用。由于各地區(qū)的經(jīng)濟差異以及適用的政策不同，各地區(qū)上劃中央的收入規(guī)模會不一致，就江蘇省而言，其實際情況如表2和圖3所示。

 

從表2和圖3的數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果來看，1994—2004年期間的大多數(shù)年度，江蘇地方本級收入占其全部財政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財政上劃的重要省份，而考慮到中央財政對江蘇省的轉(zhuǎn)移支付情況，這一期間江蘇省財政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個側(cè)面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規(guī)模有較大的增長。

3.江蘇省近10年來財政總收人與gdp的彈性分析財政收入的集中程度與很多因素有關(guān)，其中經(jīng)濟總量是一個重要因素，從國外的相關(guān)文獻來看，財政收入增長是否合理以及財政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財政總收入彈性系數(shù)情況如圖4所示。

 

圖4數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果看，1994—2004年期間，江蘇省財政總收入對gdp的彈性系數(shù)大多數(shù)年度均大于1，表明在這段時期里，江蘇省財政總收入的增速快于其當年gdp增速，但各年度的彈性波動較大，呈現(xiàn)振蕩走勢，最大彈性系數(shù)為3.34，即gdp增長1%，財政收入增長3.34%。全國這一指標近10年來也呈現(xiàn)振蕩態(tài)勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財力得到了極大地增強，但從全國范圍來看，其財政收入對gdp的彈性是適當?shù)摹?/p>

(二)江蘇財力結(jié)構(gòu)分析

1.財政收入的形式構(gòu)成分析

2007年開始實行新的政府收支分類改革以前，我國財政收入被定義為納入預算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構(gòu)成。近10年來江蘇省財政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。

 

表3數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，一是江蘇省財政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形勢現(xiàn)狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財政收入中稅收所占比重呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，即1994年以來國家多次對預算內(nèi)外資金的范圍進行了調(diào)整，逐步擴大了預算內(nèi)收人的范圍，將以前沒有納入預算管理的政府基金納入預算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。

2.財政收入的區(qū)域構(gòu)成分析

江蘇省是我國典型的區(qū)內(nèi)差異較大的地區(qū)，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域e，體現(xiàn)在財政問題上，三大區(qū)域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5

表示的是1999—2003年三大區(qū)域財政總收人占江蘇財政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區(qū)域接受上級財政轉(zhuǎn)移支付的資金占其可支配財力的比例。

 

    表4、表5、圖5和圖6數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財力的區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點：一是地區(qū)財政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區(qū)的財政收入的各項指標，都遠遠超過蘇中和蘇北地區(qū)，蘇中地區(qū)財力盡管與蘇北地區(qū)大體相當，甚至在一些年度低于蘇北地區(qū)，但人均財政總收入也要大于蘇北地區(qū)；二是地區(qū)相對規(guī)模的差異明顯。表現(xiàn)在地區(qū)財政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財政的集中程度是遞減的(即地區(qū)財政總收入占地區(qū)gdp比例是下降的)，表現(xiàn)在地區(qū)對江蘇省財力貢獻上，從蘇南到蘇北，貢獻率是遞減的(即地區(qū)財政總收入占省財政總收入比例是下降的)，蘇南地區(qū)人口占全省人口的30%左右，但財政收入?yún)s占到江蘇省財政總收入的60%以上；三是地區(qū)接受上級政府轉(zhuǎn)移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)都程度不同地接受了上級財政的轉(zhuǎn)移支付，但從相對規(guī)模來看，蘇北地區(qū)最高，蘇中地區(qū)其次，蘇南最低，說明蘇南地區(qū)財政可完全自給，而蘇中、蘇北地區(qū)有相當一部分財力需要依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付來滿足，特別是蘇北地區(qū)。

3.財政收入的政府級次構(gòu)成分析

按照現(xiàn)行地方財政體制要求，一級政府應有比較固定的本級財政收入，以滿足其履行各項職能的需要，并且對本級財力不足以滿足需要的政府，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。筆者根據(jù)江蘇省2000—2003年相關(guān)數(shù)據(jù)，對省、市、縣鄉(xiāng)級政府相關(guān)財政指標進行計算，具體結(jié)果詳見圖7和表6。

 

表6和圖7的數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財力在各級政府之間的分配格局，市本級政府比例最高，4年中有3個年度的比例超過總收入的50%，省本級財政總收入近幾年來比較穩(wěn)定，比例約為10%左右，縣鄉(xiāng)財政總收入的比重略有下降，筆者根據(jù)我國現(xiàn)行的地方財政體制推測，縣本級財政總收入占到省財政總收入的20%左右，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入僅為全省的10%左右，而從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來看，各級地方政府都有一定比例的轉(zhuǎn)移支付的收入，省本級政府是最高的，縣鄉(xiāng)級政府其次，市本級政府最低，而且不同年度存在一定的波動。

三、基本分析結(jié)論

通過上述分析，結(jié)合筆者的調(diào)研體會，我們對扛蘇省分稅制改革以來的財力狀況初步得出以下基本結(jié)論：

1.江蘇財力總量逐年擴大得益于其經(jīng)濟總量的不斷增長，但財政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對于經(jīng)濟總量而言，該省財政集中程度并不高，因此，從國內(nèi)平均水平來看，該省財力還有一定的增長潛力。當然，在實際中，影響財政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進入最多的幾個地區(qū)之一，對外出口規(guī)模較大，根據(jù)我國現(xiàn)行政策，對外資以及出口都有較多的優(yōu)惠政策，這些因素無疑會影響該省的這一指標。

2.大多數(shù)年度內(nèi)，江蘇財政收入增速快于gdp的增速，總體波動較大，有些年度的彈性系數(shù)過高，這表明，該省財政收入與gdp在協(xié)同上具有不穩(wěn)定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當?shù)摹?/p>

3.江蘇三大區(qū)域在財政收入上的差異，總體上可以歸因為經(jīng)濟總量差異導致的，但財政集中程度的差異也不可忽視。筆者認為，蘇北地區(qū)財政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區(qū)，與蘇北地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成密切相關(guān)，一般而言，農(nóng)業(yè)比重大的地區(qū)，要提高財政集中程度是不現(xiàn)實的。

4.江蘇省財力總量集中在市級政府層次，縣鄉(xiāng)財政規(guī)模偏小。這種分配格局與分稅制倡導的事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一是相悖的，這一分析結(jié)果在其他省份也是如此，這與我國現(xiàn)行財政體制缺陷密切相關(guān)。要調(diào)整這一格局，即提高縣鄉(xiāng)財政收入比重，除了要大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟，還應改革地方財政體制。

四、對我國分稅制的簡要評述：基于實證分析結(jié)論

我們認為，上述分析結(jié)論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現(xiàn)狀，據(jù)此，我們做出如下幾點評述。

1.分稅制對地方財力增長起到了促進作用。從江蘇的情況來看，無論是財政總收入還是地方本級財政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財政收入占gdp的比例逐步提高，與此同時，我國其他地區(qū)的財力多年來也呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，表明我國的分稅制改革在調(diào)動地方財源建設積極性方面，確實起到了促進作用。

2.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策不傾向于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。上述分析表明，江蘇對國家財政的貢獻是較大的，這不僅體現(xiàn)在江蘇本級財政的實力上，更體現(xiàn)在其上解中央財政的比例上，而該省每年從中央財政所獲得的轉(zhuǎn)移支付收入則較少，這種情況與我國轉(zhuǎn)移支付政策的均等化目標是相符的。

篇7

一、 引言

“土地財政”問題基本是一個專屬于中國的問題，目前國外系統(tǒng)的研究文獻并不多見。在目前的中國，“土地財政”現(xiàn)象十分突出，但是從研究結(jié)果來看，不管是理論還是實證，看起來都比較雜亂，學者們的各種方法的研究結(jié)論也經(jīng)常相悖。

我在這里整理和介紹國內(nèi)“土地財政”的相關(guān)文獻，盡量準確完整的介紹各種研究的方法和結(jié)論；在此基礎上，我們對各項研究的優(yōu)缺點也進行了分析和評述，希望能為今后更加深入的理論和實證研究提供幫助。

二、關(guān)于土地財政的定義

目前學術(shù)界對“土地財政”概念的界定比較一致的看法是地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收益進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系（程瑤，2009），這個定義囊括了土地相關(guān)收入的收與支兩個方面。但是由于目前我國地方政府通過土地所獲取的相關(guān)收入基本都作為預算外的收入方式存在，所以其的支出方式并不固定，不僅僅是用在土地相關(guān)事務方面，所以對于目前國內(nèi)的情況來講“土地財政”主要強調(diào)政府依靠土地出讓獲取財政收入和相關(guān)稅收收入，對于支出方面基本忽略。

三、 土地財政的成因分析

目前國內(nèi)普遍的認識就是1994年的財稅體制改革是造成今天土地財政問題的根源之一，分稅制改革導致地方政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，為了緩解財政困難，不得不實施土地財政（周業(yè)安，2000）。而本文著重探討的是土地財政的另外一個重要原因——政府行為。

改革開放以后，伴隨著中央的放權(quán)和分權(quán)制改革，地方政府逐漸成為一個經(jīng)濟利益相對獨立的主體，但是到目前為止我國仍然是一個政治高度集權(quán)的國家。對地方政府的政治考核激勵主要有兩種，一是以GDP為主的政績考核機制，二是（基于民意調(diào)查基礎上的）官員任免制度（王永欽等，2007）。晉升激勵使得地方政府官員有著非常強的政治動力促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，周黎安將其稱之為“晉升錦標賽”。在“晉升錦標賽”的過程中，地方政府獲得晉升的方式通常只有兩種選擇，一種是發(fā)展經(jīng)濟促進GDP以獲取更多的稅收收入；第二種方式是增加非正式的資金收入，在解決財政困境的同時也可以通過賄賂上級來增加自己的晉升機會。但是由于我國實行的是官員換屆制，地方政府的目標相對于社會的目標更加短期化，其更加會注重短期內(nèi)能在經(jīng)濟增長上獲得效果的工作，所以地方政府采取第一種方式的動力不強。而預算外的資金基本都有地方政府掌控，靈活性較大。再加上不管是對于政績考核還是民意調(diào)查，中央政府和當?shù)孛癖姸际翘幱谛畔⒘觿?，這就造成了地方政府不遺余力片面追求經(jīng)濟數(shù)量的高增長，并不注重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量（吳群、李永樂，2010）。

由于地方經(jīng)濟增長的源泉在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，財政收入來源主要是第二、三產(chǎn)業(yè)，所以片面的依賴GDP作為政績考核指標促使政府實行城市傾向的經(jīng)濟政策（陳釗，陸銘2004）。《土地管理法》規(guī)定，只有地方政府有權(quán)將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，并且在征地過程中地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補償費用成本要遠遠低于其收益。被征用土地收益收益的分配格局是地方政府占20%—30%，企業(yè)占40%—50%，村級組織占25%—30%，農(nóng)民占5%—10%（中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊，2005）。于是地方政府通過低價征收大量農(nóng)業(yè)用地，這些土地一部分通過農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)以“招、拍、掛”的方式在土地二級市場出讓，一部分作為砝碼，用來通過優(yōu)惠政策吸引外商直接投資，借此擴大稅基增加收入。并且在城市建設過程中迅速增長的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅收入全部屬于地方。地方政府在此過程中實現(xiàn)了財政收入與地方經(jīng)濟雙增長（周飛舟，2010），為自己在晉升錦標賽中取的領先增加砝碼。

四、 土地財政的影響

（一）正面影響

“土地財政”也從提高地方政府積極性、帶動地方財政收入增加、推動固定資產(chǎn)投資增加（杜雪君、吳次芳等，2009）三個方面推動著經(jīng)濟增長，并且“土地財政”帶來了外商直接投資，外商直接投資對基礎設施投資的拉動是顯著為正的（張軍等，2007），也在一定程度上助推了地方政府發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的積極性，擴大了稅基，促進了稅收增長（曹廣忠、袁飛、陶然，2007）。

（二）負面影響

張雙長、李稻葵認為“土地財政”推高了房價，地方政府具有推動房價上升的內(nèi)在激勵，房價越高地方政府的效用就越大，中國式的土地財政必然推動房價持續(xù)上漲，從而降低居民個人的效用引起社會的不滿。但是，這兩者的關(guān)系類似于“先有蛋還是先有雞”的問題，非常復雜，有待于進一步的研究

再一點土地財政會造成耕地的大量流失，而土地資源是不可再生的，依賴土地財政的經(jīng)濟增長模式將不可持續(xù)，“土地財政”模式使經(jīng)濟增長方式過度依賴于城市的基礎設施建設，內(nèi)需的作用被進一步弱化，固化了消費疲弱的經(jīng)濟格局。

另外，在征地和招商引資過程中容易產(chǎn)生政府官員腐敗（王永欽、陸銘等，2007），土地財政的出現(xiàn)降低了地方政府進行制度創(chuàng)新的積極性，造成了改革的拖延。

五、小結(jié)

從相關(guān)文獻可以看出“土地財政”在我國具有相當?shù)馁H義色彩，筆者認為“土地財政”本身并沒有錯，其僅僅是經(jīng)濟發(fā)展階段所采取的一種必然的方式，問題來自于經(jīng)濟發(fā)展對其的過度依賴，我們的最終目標并不是要徹底消滅“土地財政”，而是使其步入健康的軌道上來。目前我國學者對“土地財政”問題的研究基本集中在財政體制、政府行為和金融體制等方面，但是由于目前相關(guān)數(shù)據(jù)取得有一定難度，所以大部分研究基本局限于規(guī)范性分析，缺乏數(shù)據(jù)的佐證。另外，對于土地財政的研究僅僅是從財政體制、政府行為、金融體制等一些局部進行的，缺乏將“土地財政”放在整個中國市場改革的大環(huán)境下進行的相關(guān)分析。對此，希望今后能出現(xiàn)更多相關(guān)的研究。（作者單位：浙江財經(jīng)大學）

參考文獻

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篇8

中圖分類號：F810.2 文獻標識碼：A 文章編號：1001-6260（2009）02-0077-06

中國政府間財政關(guān)系的根本問題是它的不平衡，對此，世界銀行一份研究報告建言，改革方案可從支出責任劃分入手（夏祖軍，2006）。這是構(gòu)建政府間財政關(guān)系體系的基礎（Martinez，1994）。為此，本文從理論、實證和研究方法三個方面，對國外有關(guān)支出責任劃分的重要文

獻進行了系統(tǒng)梳理，希望能為中國現(xiàn)行政府間財政關(guān)系改革提供一些借鑒。

一、理論分析

支出責任劃分的最初研究，受斯密“廉價政府”思想的影響，僅限于原則性探討，如Bastable提出受益原則、行動原則和技術(shù)原則（注：參見：毛程連（2003）。）。進入20世紀，隨著公共產(chǎn)品理論的深入發(fā)展，Tiebout（1956）提出了著名的“用腳投票”模型，該模型披露了消費者對地方公共品的偏好，從而幫助地方政府決定提供本地公共品的水平。雖然Tiebout沒有明確闡明地方政府支出水平確定的機制，也沒有揭示出地方政府承擔的具體支出責任，但他的研究表明了地方政府可以優(yōu)化資源配置，有效提供地方公共品。對支出責任劃分的系統(tǒng)的理論研究則始于20世紀中葉Musgrave對財政職能的分析。Musgrave（1959）歸納出“財政三職能”，由此確定了政府承擔資源配置（提供公共物品與服務）、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定的支出責任，這幾乎成為支出責任劃分的理論基石。

然而，Musgrave的分析僅限于一級政府，現(xiàn)實中的聯(lián)邦制國家是多級政府，由此Oates（1968）提出了財政職能在各級政府間最優(yōu)劃分的問題。研究發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟穩(wěn)定方面，區(qū)域的開放性特征限制了地方政府財政政策的有效實施，而周期性波動是全國性特征，要求實行中央計劃和直接補償政策；收入分配方面，經(jīng)濟個體的流動性極大地限制了地方政府改變現(xiàn)有收入分配格局的能力；資源配置方面，地方政府對公共需要較為敏感，且地方政府有為消費者提供一攬子公共選擇的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全國范圍的公共品是適當?shù)?，但中央政府應參與外部性的糾正，其參與程度要綜合考慮溢出效應與規(guī)模經(jīng)濟。簡言之，聯(lián)邦政府承擔收入分配與經(jīng)濟穩(wěn)定的主要責任，而地方政府和聯(lián)邦政府都有提供公共物品與服務的重要責任。

上述研究雖然擴展到了兩級政府，但仍未解決多級政府間的支出責任劃分問題。Oates（1972）提出了財政聯(lián)邦制理論，旨在解決聯(lián)邦制國家政府間財政收支的最優(yōu)劃分問題。在Oates看來，聯(lián)邦制政府是一個集中與分散決策相結(jié)合的公共部門，該部門中，各級政府對公共服務內(nèi)容的抉擇，主要取決于相應轄區(qū)居民的公共需求。因此，合理分配收入和穩(wěn)定經(jīng)濟是聯(lián)邦政府的使命，而與市場失靈有關(guān)的提供公共品、消除外部性等應由州和地方政府負責，但典型的公共品（如國防），仍應由聯(lián)邦制政府提供并籌資?？梢?，Oates進一步發(fā)展了原有的支出責任劃分思想，他不僅明確了聯(lián)邦制下州政府的支出責任，還揭示出各級政府的最終目標是滿足本轄區(qū)的公共需求，而這些原則也成為后來政府間財政支出責任劃分的基本框架。

盡管傳統(tǒng)經(jīng)濟理論為辨識各級政府的財政職能奠定了基礎，但它并未明細支出責任劃分。由此，Olson（1969）以公共物品確定行政轄區(qū)從而確定轄區(qū)支出責任的思路，探討了指導行政轄區(qū)責任劃分合理模式的發(fā)展原則。在《財政均等化原則：政府間責任劃分》中，他先依據(jù)交易費用不為零，否定了當時轄區(qū)間自由討價還價能夠以帕累托最優(yōu)方式解決外部性的觀點，隨后通過分析公共物品受益范圍與提供該物品的行政轄區(qū)之間的關(guān)系，得出財政均等化原則，即公共物品的受益者與成本負擔者一致。通過分析公共物品生產(chǎn)成本，他總結(jié)出規(guī)模經(jīng)濟原則。但他同時指出，規(guī)模經(jīng)濟較難把握，有時相反會導致規(guī)模不經(jīng)濟，解決的辦法就是地方政府最小化單位成本，聯(lián)邦政府則依據(jù)外溢程度對收益外溢部分給以地方政府補助，由此他又概括出聯(lián)邦補助原則。值得注意的是，在談到聯(lián)邦補助時，Olson曾提到如果地方政府沒有特別受益，那么就應該完全由聯(lián)邦政府承擔所有成本，可見，早在上世紀60年代就已經(jīng)蘊含了實施責任與籌資責任相分離的思想。Olson的研究為財政實踐提供了重要指導，然而其分析主要集中于配置問題，而且依據(jù)財政均等化原則會產(chǎn)生無數(shù)個行政轄區(qū)，這顯然是不符合實際的。

Martinez（2001）拓展了研究思路，指出支出責任本身具有多維成份：一是實際生產(chǎn)或供應，二是提供或管理，三是籌措資金，四是制定規(guī)則、標準或政策。并由此給出了一個典型的支出責任劃分框架。該框架揭示了多項公共服務都涉及多級政府，據(jù)此，Martinez認為分權(quán)改革必須政府間合作。齊守印(2003)在傳承Martinez思想的基礎上又進一步指出，為了克服公共物品的效益外溢性、兼顧效率與公平,不僅公共物品的決策責權(quán)、執(zhí)行責權(quán)、管理責權(quán)、監(jiān)督責權(quán)需要分別配置于兩級以上政府機構(gòu),而且其中決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督每一項責權(quán)差不多都要以不同的側(cè)面配置于不同級政府機構(gòu)。但特爾－米納什（2003）等對管理責任與融資責任相分離的分權(quán)模式提出了質(zhì)疑，認為責任分離會導致政府支出擴大、地方政府財政

責任感降低等問題的產(chǎn)生。因此，這一分析框架的可行性還有待考察。

二、實證研究

(一) 成熟市場經(jīng)濟國家的支出責任劃分

上世紀70年代起，財政分權(quán)成為公共財政領域的焦點，但美國卻出現(xiàn)了資源配置不均與財政體制橫向失衡問題。在此背景下，Musgrave等（1976）試圖探尋出高效的財政結(jié)構(gòu)。他們重新審視了各級政府的財政角色及政府間財政關(guān)系，認為穩(wěn)定和分配職能劃歸中央政府，配置職能由受益轄區(qū)（地方、地區(qū)或全國）承擔。但這種劃分仍有調(diào)整的余地，因為：（1）溢出效應的解決需要更高一級政府干預；（2）中央政府可能考慮到地方公共服務的重要價值而給予補助；（3）財政聯(lián)邦主義哲學觀提倡地方轄區(qū)財政地位均等化；（4）轄區(qū)間財政差異可能導致配置無效率，需要中央來緩解這一差異；（5）中央政府具有稅收優(yōu)勢。此外，他們專門分析了美國的貧窮和教育財政問題。根據(jù)聯(lián)邦政府承擔收入分配的原則，他們認為貧窮問題，“應該是國家問題，而不該將此負擔轉(zhuǎn)移給鄰近的慈善團體，也不該給那些正好住在有大量低收入人口、有著強烈福利需求的轄區(qū)的人造成稅收負擔”，也就是說，貧窮問題屬于福利財政范疇，應由聯(lián)邦政府負責。而人口流動性的增強（越來越少的人在接受公立教育的轄區(qū)工作），要求教育財政由地方政府提供向地方、州和聯(lián)邦政府聯(lián)合提供模式轉(zhuǎn)變。事實上，到70年代末，教育不僅由各級政府聯(lián)合提供，而且教育支出需求的不斷擴大，遠遠超過了地方政府財政能力，結(jié)果州政府以補助金的形式承擔了近50%的中小學教育支出。這表明，支出責任劃分將隨著實際變化而不斷調(diào)整；聯(lián)邦及州政府應承擔部分混合公共物品供給的資金提供責任；支出責任劃分的確定還需綜合考慮責任承擔者的財政能力。

1984年，Musgrave等揭示了美國新聯(lián)邦主義趨勢。他們指出，二戰(zhàn)后聯(lián)邦補助體制的不斷發(fā)展導致大量共同責任出現(xiàn)，由此產(chǎn)生出有別于傳統(tǒng)“層級蛋糕”模式的“大理石花紋蛋糕”（注：大理石花紋蛋糕一般指通過把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有條紋或斑紋的蛋糕，這里比喻混合模式的財政聯(lián)邦制。）的財政聯(lián)邦制，而新聯(lián)邦主義正是倡導傳統(tǒng)層級模式的回歸，要求嚴格劃分各級政府責任。該思想源于1982年的里根計劃，即：聯(lián)邦承擔全部公共醫(yī)療補助責任，州承擔所有對有子女家庭的補助責任（AFDC）和給低收入者發(fā)放食物券的責任；1984年起，革新州的44個補助計劃；為補償前兩項對州造成的超額成本，建立臨時性信托基金；1991年起，聯(lián)邦加大對州的轉(zhuǎn)移支付力度，州對轉(zhuǎn)移支付資金的使用具有自。該計劃是為了提高州和地方財政自主能力，實現(xiàn)公共項目的高效管理。但實施過程中，新的責任劃分遭到州和地方政府的抵制，革新計劃也被迫流產(chǎn)，原因是：雖然州政府承擔AFDC和食物券發(fā)放責任比較有效率，但最終會因州和地方政府的財政能力差異而產(chǎn)生不公平。Musgrave等對此建議：聯(lián)邦政府承擔AFDC、食物券發(fā)放（兩者具有收入分配性質(zhì)）以及公共醫(yī)療補助的籌資責任；增加對地方轄區(qū)的直接補助，提高補助數(shù)額；州政府以補助金形式承擔中小學教育的資金提供責任；聯(lián)邦與州政府只負責基本公共服務的提供，較高水平的公共服務由州和地方政府自行選擇。

雖然傳統(tǒng)財政理論為支出責任劃分提供了規(guī)范性框架（Musgrave，1959；Oates，1972），但對這一框架的挑戰(zhàn)從未停息，尤其是在地方政府承擔資源配置職能方面。Break（1967）觀察到分權(quán)下轄區(qū)間競爭（規(guī)則制定與財政政策方面）造成州與地方政府低水平的稅收努力或是州與地方稅收結(jié)構(gòu)的退化，結(jié)果導致了資源配置扭曲。Cumberland（1981）將Break的觀點擴展到地方環(huán)境質(zhì)量標準，聲稱州和地方政府從事“破壞性地區(qū)間競爭”（降低環(huán)境標準來吸引新產(chǎn)業(yè)）導致了環(huán)境狀態(tài)的惡化。Rivlin（1992）表示，“州間稅收競爭導致公共服務水平不足的現(xiàn)象是不言自明的”。Oates等（1996）發(fā)表了一系列論文，認為政府間水平競爭只有滿足嚴格的前提假定，才能有利于提高資源配置效率。Courant（1994）則表明現(xiàn)有研究工作對競爭是提高效率還是降低效率還沒有定論。Oates（1999）也表示,真正的問題在于扭曲度是偏離了效率結(jié)果，還是產(chǎn)生了較大的福利損失，而對于轄區(qū)間競爭對福利的內(nèi)在影響，還有待于進一步的經(jīng)驗性研究。收入分配方面同樣存有爭議。如Pauly（1973）首次對再分配是地方公共品的假定進行了驗證，得出地方政府對福利政策（除收入）有決定性作用?，F(xiàn)實中州和地方政府也的確承擔了相當多的再分配活動，但Feldstein等（1998）通過對個人流動性的實證分析證明大部分州政府進行再分配都是不成功的。

(二) 轉(zhuǎn)軌國家與發(fā)展中國家的支出責任劃分

Martinez（1994）以前蘇聯(lián)解體、俄羅斯聯(lián)邦成立為背景論證了支出責任劃分在俄羅斯聯(lián)邦制構(gòu)建中的重要性。他發(fā)現(xiàn)，俄羅斯聯(lián)邦制的最大威脅是缺乏穩(wěn)定的支出責任劃分，而支出責任的隨意轉(zhuǎn)移已經(jīng)導致俄羅斯政府間財政關(guān)系緊張，因此穩(wěn)定的支出責任劃分是構(gòu)建政府間財政關(guān)系的基礎環(huán)節(jié)，逾越這一步所制定的收入劃分是不可持續(xù)的。

后來，Martinez（1998）將研究范圍拓展到轉(zhuǎn)軌國家和部分發(fā)展中國家。在《支出責任劃分》中，他再次強調(diào)了支出責任劃分的首要地位，認為缺少明確的支出責任劃分而設計分權(quán)財政體制的行為是本末倒置，1988―1998年間，眾多發(fā)展中國家與轉(zhuǎn)軌國家出現(xiàn)的分權(quán)體制不穩(wěn)定以及中央財政負擔過重正是注重收入劃分而忽視支出責任劃分所致。他指出，支出劃分原則僅僅便于操作，并不代表劃分結(jié)果的惟一。判定支出責任劃分優(yōu)劣的方法也無最佳可言，可通過實際劃分與理想模式的適合程度來判斷劃分是否充分，也可根據(jù)分權(quán)化戰(zhàn)略目標或中央政府目標的完成程度來判斷劃分是否充分。通常公認的分權(quán)化目標有效率、公平和穩(wěn)定，當然不可能同時達到所有的目標，可根據(jù)政府的戰(zhàn)略和重點將不同的權(quán)重分配給各個目標。他還指出，支出責任劃分可能隨成本、技術(shù)條件的變化而變動，也可能隨居民偏好的變化而變動，但某一特定時期，必須有穩(wěn)定而清楚的支出責任劃分，否則可能導致政府間關(guān)系不穩(wěn)定和公共服務供給低效率。此外，他還揭示了轉(zhuǎn)軌國家支出責任劃分中存在的共同問題，如缺乏法律保障、無效率劃分、責任劃分模糊等等。在這一研究基礎上，Martinez（2001）圍繞財政主體所承擔的支出責任與其掌握的財政資源的匹配情況剖析了支出劃分對財政失衡的影響。

特爾－米納什（2003）以混合型公共物品為主要研究對象，探討了支出責任劃分對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的作用。他發(fā)現(xiàn)，對總支出控制（而非責任劃分）是最值得關(guān)注的重點，且對總支出水平的控制不取決于中央政府對支出職能的實際管理，而取決于政府間財政關(guān)系制度是否采用

了能夠適當鼓勵支出控制的融資機制。

三、研究方法

成本收益法是支出責任劃分研究的主要方法。從Bastable的受益原則，到Olson的財政均等化原則，從Oates的財政聯(lián)邦主義，到近年來的聯(lián)邦補助制度，無不滲透著成本收益對稱思想?？梢哉f，成本收益對稱是支出責任劃分的根本依據(jù)。但迄今為止，社會成本與收益還難以精確度量，因而，這一方法在支出責任劃分中的運用還有待完善。

比較分析法是支出責任劃分研究的重要方法。馬斯格雷夫（1996）通過對比不同國家財政聯(lián)邦形式，研究行政轄區(qū)（支出責任主體）的形成問題，從而得出與Olson（1969）根據(jù)公共品受益范圍確定行政轄區(qū)的理論模式相反的結(jié)論，即財政結(jié)構(gòu)是歷史的產(chǎn)物，只能以既定的行政轄區(qū)為基礎，再從經(jīng)濟層面上研究公共品供給問題。Oates（1999）通過跨國比較，發(fā)現(xiàn)盡管各級政府提供公共服務的模式各異，但財政分權(quán)的基本原則相同，即公共服務盡可能由成本收益一致的最低級政府提供。特爾－米納什（2003）則通過比較多國的支出模式，發(fā)現(xiàn)不同的支出責任劃分模式反映出各國不同的社會偏好，從而指出應以一國的社會偏好為主要指導來確定混合型公共品支出的恰當分權(quán)程度。此外，他還建議以改善宏觀經(jīng)濟管理為目標的政策制訂者應以支出劃分與融資方式之間的一致性為改革重點。雖然比較分析法能為支出責任劃分提供有益建議，但顯而易見的是它無法回答怎樣的支出責任劃分才是最優(yōu)。

近年來，實驗經(jīng)濟學和第二代財政聯(lián)邦制理論的興起，拓展了支出責任劃分的方法論。

1996年，美國立法將緩解貧困的主要責任轉(zhuǎn)移給州政府，這明顯與福利財政集中化相反，部分學者以此作為對財政聯(lián)邦主義原則的否定。但Osborne認為，福利改革背后的主要動力是實驗財政聯(lián)邦制的出現(xiàn)，即以某個州為試點進行某項社會或經(jīng)濟改革（注：參見：Oateo(1999)。）。由于傳統(tǒng)的聯(lián)邦福利計劃存在著許多問題，而聯(lián)邦政府又不知道如何構(gòu)建一種催人奮進的有效福利制度安排，因此，將這些福利責任轉(zhuǎn)交給州政府，其實是聯(lián)邦政府對當前計劃失敗的承認和利用州做實驗以尋求有效方式的一種嘗試。事實證明，州的改革成果為聯(lián)邦政策設計提供了重要經(jīng)驗模式，如環(huán)境方面，1990年空氣潔凈法令修正案就采納了州用硫磺處理酸雨的經(jīng)驗。但Oates同時指出，如何從聯(lián)邦整體的角度來理解地方改革經(jīng)驗仍不清楚，如何將實驗財政聯(lián)邦制的純理論運用到經(jīng)驗研究中以及實驗附帶產(chǎn)生的一些問題都亟待解決，如實驗成本完全由地方政府承擔是否合理，信息外部性是否會減少政策創(chuàng)新等。因此在支出責任劃分的研究中推廣實驗經(jīng)濟學的方法還有待于進一步深入。

以Qian等（1997）為代表的一些研究提出了第二代財政聯(lián)邦制理論（SGT），其實質(zhì)是現(xiàn)代經(jīng)濟理論（委托理論、信息經(jīng)濟學、公司理論等）在傳統(tǒng)財政問題中的運用（Oates，2005）。SGT中有關(guān)支出責任劃分的研究主要集中于支出集權(quán)與分權(quán)的權(quán)衡問題。相比于第一代財政聯(lián)邦制理論（FGT）偏好差異與外部性的權(quán)衡，SGT的權(quán)衡形式多樣。如Seabright（1996）提出集權(quán)下政策協(xié)調(diào)的重要性與地方責任感降低的權(quán)衡，Janeba等（2003）探討了分權(quán)下稅收競爭和“中央立法下聯(lián)盟最小收益”（minimum winning coalitions within a centralized legislature）的權(quán)衡。盡管SGT與FGT研究方法不同，但在思想上卻是一脈相承，正如Besley等（2003）指出的那樣，差異與溢出仍是分權(quán)與集權(quán)爭論的核心。雖然，SGT為集權(quán)與分權(quán)的選擇提供了豐富觀點，但Oates（2005）遺憾地指出SGT沒有涉及到具體財政結(jié)構(gòu)。近年來，超國家組織不斷涌現(xiàn)，如EMU、Maastricht條約和穩(wěn)定與增長公約等，它們極大地限制了各成員國的宏觀政策穩(wěn)定能力，于是SGT開始探究中央政府的保障職能，即幫助地方政府抵御外部經(jīng)濟震蕩。研究表明，中央政府保障職能的順利實施需要充分考慮道德風險問題（Lockwood，1999），而該問題依賴于聯(lián)邦財政制度的運作方式，中央政府直接對個體提供保障，比聯(lián)邦制下政府間轉(zhuǎn)移能更好地解決道德風險問題，但這樣可能減弱地方官員自行解困的激勵，也可能導致地方政府以各種理由尋求財政援助并軟化預算約束（Perrson,et al，1996）。

四、結(jié)語

國外研究成果對我國有著重大借鑒價值。1993年，著名財政學家吳俊培首次提出，我國傳統(tǒng)的“財政三職能”(即分配職能、調(diào)節(jié)職能和監(jiān)督職能)存在缺陷，而馬斯格雷夫（1996）概括的“財政三職能”更適用于市場經(jīng)濟。次年，吳俊培（2004）發(fā)表了轟動財政學界的《論中央和地方的財政關(guān)系》一文。文中，他深入討論了中央和地方財政關(guān)系的基本理論問題，并明確指出地方政府應主要從事資源配置工作，中央政府在資源配置上僅限于純公共物品或接近于純公共物品的供給，以及解決開放性地方公共物品的利益補償問題，而財政的收入再分配職能和經(jīng)濟穩(wěn)定及增長職能應由中央政府承擔。之后，這種職能劃分被越來越多的國內(nèi)學者所認同，并逐漸成為我國財政支出責任劃分的主流思想。其實，這種財政支出責任劃分觀點是基于聯(lián)邦政體，實際上屬于“財政聯(lián)邦主義”，而這種責任劃分不是沒有問題的。我們知道，地方政府主要承擔公共品的提供責任是為了實現(xiàn)資源配置效率，而中央政府負責收入分配與經(jīng)濟穩(wěn)定實際是希望通過規(guī)模經(jīng)濟來解決外部性問題，目的也是為了效率。從這個意義上說，一個僅僅滿足財政效率考慮的財政結(jié)構(gòu)設計對于滿足社會公共需求(包含公平公正要求)的公共財政目標而言是遠遠不夠的，近年來的地方財政困難就是一個最好的明證(賈康 等，2002)。此外，這種支出責任劃分一直以Musgrave的“財政三職能”為研究基礎，而他的財政職能概括也是有疑問的。Musgrave是以整個社會追求價值財富極大化為前提（吳俊培，2006），但這種財政職能觀指導下的支出責任劃分是難以滿足和諧社會下價值財富與非價值財富均衡要求的。因此，如何設計各級政府的支出責任，以滿足和諧社會財富均衡發(fā)展的要求，是我們亟待研究的重要課題。

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Review on the Studies of Responsibility Assignment

of Intergovernmental Fiscal Expenditure

MAO Fei1,2 WANG Mei2

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2011年10月，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》），允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。地方政府發(fā)債權(quán)再次成為學界乃至全社會熱議的話題。支持、肯定的聲音不絕于耳，懷疑、反對的意見也不在少數(shù)。本文從此次試點的內(nèi)容出發(fā)，對建立我國地方政府發(fā)債制度的相關(guān)問題進行討論。

一、四地政府自行發(fā)債試點的分析

依據(jù)《試點辦法》，自行發(fā)債是指試點?。ㄊ校┰趪鴦赵号鷾实陌l(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制，2011年試點?。ㄊ校┱畟韶斦看k還本付息。

（一）與我國以往地方政府債券的比較

1993年，國務院叫停我國地方債券的發(fā)行，并在第二年的《預算法》中明確規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但事實上的地方債券并未徹底消失。1998年亞洲金融危機期間，中央發(fā)行1000億元的長期建設國債，并通過商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方政府逐年歸還。2009年，為減小國際金融危機對我國經(jīng)濟的影響，幫助地方政府解決“四萬億”投資刺激計劃中資金不足的問題，國務院允許地方政府發(fā)行2000億元地方債券，冠以“2009年XX省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市）政府債券”的名稱，而由財政部發(fā)行并代辦還本付息。2010年財政部繼續(xù)地方政府發(fā)行2000億元地方債券。

1.相似點分析

制度變遷通常有兩種形式：一種是危機導向；一種是利益導向。從國債轉(zhuǎn)貸、中央到自行發(fā)債，制度變遷更大程度上都是危機導向而引發(fā)的。過去是為了應對金融危機，維持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，此次地方政府自行發(fā)債試點則直接源于大規(guī)模地方債務集中到期，債務違約風險凸顯的現(xiàn)實背景。

2.不同點分析

較之于1998年、2009年的辦法，此次試點最大的變化在于地方政府在債券發(fā)行這一環(huán)節(jié)得以自主，而中央政府則扮演“額度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面對資本市場，需要遵循債券市場的運作規(guī)則。地方政府要想成功發(fā)債，就要充分披露其信用信息，增強財政透明度。自行發(fā)債試點實際是將地方政府納入到金融生態(tài)環(huán)境中，削弱了融資的行政化色彩，以市場化的方式規(guī)范其行為，將地方政府融資陽光化，從微觀層面完善金融生態(tài)環(huán)境。

（二）與其他國家地方債券發(fā)行制度的比較

在財政聯(lián)邦制較為完善的發(fā)達國家，地方政府債券（也稱“市政債券”）與國債、企業(yè)債券、股票、投資基金等共同構(gòu)成完整統(tǒng)一的證券市場。以美國為例，地方政府融資的主要平臺就是市政債券市場。美國的市政債券分為一般責任債券和收益?zhèn)?，一般責任債券，政府使用稅收收入向投資者還本付息。收益?zhèn)商囟ǖ牡胤秸畽C構(gòu)發(fā)行，以項目收益償還。美國是典型的財政聯(lián)邦制國家，地方財政獨立于中央財政。更有地方政府破產(chǎn)制度保證中央政府不會援助處于財政危機的地方政府，避免了中央政府對地方債的擔保責任。

而我國中央與地方之間的財政關(guān)系并非真正獨立，地方發(fā)債所引發(fā)的一切財政風險最終都將由中央政府承擔。

二、確立地方政府自主發(fā)債權(quán)的理論依據(jù)

從此次自行發(fā)債的試點內(nèi)容看，地方政府并未擁有完整意義上的自主發(fā)債權(quán)。但不少學者認為此乃轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的一種過渡、一種準備。正如前文所述，地方政府自主發(fā)債制度為許多發(fā)達國家所確立，在財政學、法學等領域可尋得其背后的理論支持。

（一）事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則

依據(jù)公共產(chǎn)品理論，非排他性、非競爭性的公共產(chǎn)品不能依靠逐利的市場主體來提供，政府必須負擔提供公共產(chǎn)品的責任。而收益范圍的區(qū)域性使得地方性公共產(chǎn)品更適合由地方政府提供，從而產(chǎn)生了財政分權(quán)的要求。財政分權(quán)即要求國家財政決策權(quán)在中央和地方政府之間有一定的劃分，各自享有相對獨立的財權(quán)，同時獨立承擔一定的支出職責。地方政府擔負著提供公共物品、進行公共管理的廣泛職責，產(chǎn)生了巨額的資金需求，因此應當根據(jù)事權(quán)賦予地方政府相應財權(quán)。發(fā)債權(quán)理應屬于地方政府享有的一項財權(quán)，通過發(fā)行債券籌集資金正是財政分權(quán)體制下地方政府直接融資的重要渠道。

基于此，審視我國的分稅制改革便可見其事權(quán)財權(quán)不相匹配的實質(zhì)性缺陷。一方面，在財政收入的分配上，稅權(quán)明顯集中于中央政府，而地方政府僅享有零星小稅種；另一方面，在財政支出的責任劃分上具有較大的模糊性，實際中，地方政府肩負著提供各類公共物品的硬性責任。地方政府在財政資金上存在巨大缺口是現(xiàn)實而必然的。

（二）預算統(tǒng)一化、財政透明化要求

為確保政府預算內(nèi)容的完整性和同一性，政府預算必須覆蓋其全部公共收支，反映它的全部財政活動，而不允許有預算外的公共收支，不允許有在預算管轄之外的政府財政活動。而在法律關(guān)于地方政府發(fā)行債券的明文禁止下，地方融資平臺成為我國地方政府最主要的融資渠道，由融資平臺公司發(fā)行的企業(yè)債券或向商業(yè)銀行貸得的款項便成為地方政府的隱性負債，游離于預算監(jiān)管體系之外。

事實上，在地方政府發(fā)債問題上，禁或不禁都無法改變其對資金的大量需求，但其形成的影響卻截然不同。唯有將地方政府舉債權(quán)合法化，將其各項收支完全納入預算管轄之內(nèi)，才能有效確保公共財政的透明化、規(guī)范化。

三、我國確立地方自主發(fā)債權(quán)的現(xiàn)實障礙

（一）法律制度障礙

1.《憲法》及相關(guān)法律法規(guī)的空白

地方政府自主發(fā)債權(quán)涉及中央與地方的關(guān)系問題，本應在憲法層面予以明確。然我國《憲法》未對地方政府債券作出規(guī)定。此外，當前也仍沒有專門的法律法規(guī)對地方債的發(fā)行作出具體規(guī)范。實踐中，由國務院財政部決定地方債券的發(fā)行事項一定程度上存在于法無據(jù)之嫌。

2.《預算法》禁止性規(guī)定

現(xiàn)行《預算法》規(guī)定：除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。對此，多數(shù)觀點認為這是為政策調(diào)整留有一定的空間，在國務院批準下的地方發(fā)債并非違法之舉。然而，要真正承認地方政府的自主發(fā)債權(quán)，這一原則上的禁止性規(guī)定明顯與其相悖。因此，當務之急就是著手于《預算法》的修改和相應法律的制定?；仡櫋额A算法》的修訂歷程可謂漫長而曲折，目前修正案草案已進入人大審議階段，在地方發(fā)債問題上是否能有所突破還需拭目以待。

（二）地方政府“道德風險”之憂

此次試點實施之際，反對意見更多來自于社會公眾。出于對政府信用和政府自我約束力的懷疑，地方政府發(fā)債被視為危險重重。

首先，地方政府信用評級無可得知。由于地方政府信用評級體系的缺失、信用評級機構(gòu)獨立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府與投資者之間存在嚴重的信息不對稱。事實上，根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計結(jié)果，至2010年底，除54個縣區(qū)沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務，而其所負債務的真實規(guī)模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少嚴格的約束機制，地方政府極易出現(xiàn)過度舉債、濫用資金等現(xiàn)象。因此，對地方政府發(fā)債行為的有效監(jiān)督是最為緊要的一環(huán)。此外，債務是否能按期償還也是投資者關(guān)注的問題，但基于我國中央與地方的財政關(guān)系，中央政府實際上承擔著最終的保證責任，因此不足以引起投資者的過度擔憂。但償債責任的明確落實同樣是建立地方政府發(fā)債制度的重要議題。

四、建立地方政府發(fā)債制度的配套措施

在上文已經(jīng)提及的法律的制定和完善之外，地方政府發(fā)債制度的確立更需要配套機制的同步構(gòu)建。以下試從控制地方政府發(fā)債的啟動與強化發(fā)債過程的監(jiān)管兩方面提出建議。

（一）適當擴大地方政府稅源

稅權(quán)與發(fā)債權(quán)構(gòu)成地方政府財政資金的兩大主要來源。分稅制改革后地方政府稅源的限縮使得財政收入更是捉襟見肘。鑒于此，一方面可以適當增加地方政府在共享稅種中的分享比例，另一方面，賦予地方政府獨立的稅收征收權(quán)，允許其在法律的范圍內(nèi)調(diào)整征稅稅種和稅率。地方政府財源的適度增加，不僅有利于協(xié)調(diào)中央與地方的財政關(guān)系，同時也減少了地方政府通過發(fā)行債券以實現(xiàn)融資的需要。

（二）地方政府發(fā)債與清償?shù)谋O(jiān)管與約束

1.確立全方位的監(jiān)管體系

首先，作為“風險的最后承擔者”，中央政府應當履行好監(jiān)管職責，可設立專門的監(jiān)管機構(gòu)，負責地方政府債券發(fā)行申請的審核、地方政府的信用評級情況的等工作，在地方發(fā)債的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中發(fā)揮主要作用。其次，地方人大需加強對本級政府發(fā)債行為的監(jiān)督，審查地方發(fā)債計劃，跟蹤資金使用方向，督促債務償還情況等等。此外，還應當充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，通過律師事務所、會計師事務所、信用評級機構(gòu)等中介機構(gòu)的介入，有助于在地方政府發(fā)債過程中規(guī)范操作、提高效率。

2.健全信息披露制度

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[文章編號]2095-3283（2017）05-0128-03

[作者簡介]素（1965-），女，漢族，浙江舟山人，講師，研究方向：旅游經(jīng)濟。

一、引言

隨著全球極端氣候變化，自然災害頻發(fā)，不僅人民群眾日常的生活規(guī)律受到影響，也加大了政府的財政負擔。據(jù)民政部救災司的《2013年全國自然災害基本情況》，2013年各類自然災害共造成全國388187萬人次受災，1851人死亡，433人失蹤，1215萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置；875萬間房屋倒塌，7703萬間房屋不同程度損壞；農(nóng)作物受災面積313498千公頃，其中絕收38444千公頃；直接經(jīng)濟損失58084億元。一個地區(qū)的財政自主度直接決定了該政府的財政行為，一個自主度高的政府能夠更加快速地對突發(fā)事件做出反應，能夠?qū)逃?、基建、衛(wèi)生等民生服務更好地進行資源分配，這和地方政府具有的信息優(yōu)勢有直接關(guān)系。從一定程度上說，財政自主度決定了地方政府的議價能力和地方官員的權(quán)力大小，如果一個地方政府如果在面對巨大災害的時候沒有表現(xiàn)出足夠大的作用，或者一次災害的降臨使得當?shù)孛墒芫薮髶p失的時候，尤其是頻繁遭受臺擾的東南部沿海地區(qū)各大城市，每次臺風來襲都是對地方政府防風減災能力的考驗。地方政府的這種財政自主權(quán)力是否會受到限制，正是本篇論文想要論述的問題。由于地震等突發(fā)性災害難以預料、損失較大，往往從一個地方性災害升級為一個全國影響力的災害。地方政府的防災工作及災后重建工作完全超出了地方政府的能力，財政分權(quán)在其中產(chǎn)生的作用微乎其微，使得中央政府必須介入，且投入力度要求更大。同時，臺風相對于地震等其他突發(fā)災害具有可預見性、區(qū)域性、頻繁性等特點，而且與地震相比破壞性較弱，重建周期較短，中央政府的財政補貼能夠在第一時間就完成救助。因此筆者通過對2003―2010年東南部沿海的臺風類巨災數(shù)據(jù)，對每個年度的財政分權(quán)進行分析，從而得出巨災對財政分權(quán)的影響。如果巨災的發(fā)生導致財政自主度的上升，說明上級政府希望地方政府能夠更合理地分配資源進行防災工作從而使得將來的巨災影響減?。蝗绻斦灾鞫认陆?，那么中央政府則更希望直接介入地方政府，減小其自主程度，從而防止因為地方政府的效率低下而造成以后的巨災損失。

多數(shù)現(xiàn)有文獻討論財政自主度主要是通過財政效率的角度，根據(jù)高琳（2012）做出的總結(jié)，財政自主度的提高有利于配置效率，因為地方政府相對于中央政府有更加完備的信息，可以更有效地提供公共服務，所以一個地區(qū)的財政自主度越高則說明地方政府更有能力進行資源配置。具體又可以分為以下幾個方面：第一，財政自主度高的地方政府能夠更快對外部沖擊做出應對。這一點尤其是對東南部常年遭受臺風侵襲的沿海城市特為重要，一旦發(fā)生緊急情況，地方政府需要做出緊急應對，如果發(fā)生財政收入不足，臨時請示上級政府，會大大影響整個搶險救災的速度，從而造成嚴重的人身財產(chǎn)損失。所以地方政府必須擁有足夠的財政能力，能夠及時對災害做出反應，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全。第二，較高財政自主度的地方政府能夠在地區(qū)間競爭上占據(jù)更大的主動。應對災害主要通過災前的防范、災難中的緊急救助以及災后的重建工作三個方面進行。更多時候需要發(fā)揮地區(qū)的自主能動力，而這種能力很大程度上依靠地方財政能力以及財政配置效率。這就要求提高地方政府的財政自主度，從而使得地方的恢復速度得到提高。但是財政自主度也不是唯一衡量政府能力大小的因素，?有很多其他原因也會影響地方的能力，包括地方發(fā)展水平，發(fā)展程度低的地區(qū)的配置難以符合民眾的需要，需要更多的中央政府轉(zhuǎn)移支付，以及地方政府的道德風險問題、晉升機制等都會造成財政支出的偏移，從而使得財政自主度無法體現(xiàn)地方政府的財政自由以及對災害的應對能力和救助能力。本文主要借鑒臺風類巨災對經(jīng)濟負面影響的相關(guān)研究，代入到災害和地方政府財政自主度的內(nèi)在關(guān)系，同時提出相關(guān)對策建議。

二、數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源主要有兩方面，一方面基于各地級市統(tǒng)計年鑒獲得的2003―2010年的基礎經(jīng)濟數(shù)據(jù)，包括GDP、人口、預算內(nèi)財政收入和預算內(nèi)財政支出等變量；另一方面是臺風統(tǒng)計數(shù)據(jù)。選取2003―2010年東南部沿海地區(qū)（包括浙江、福建、廣東三省）的臺風類巨災數(shù)據(jù)來分析巨災對財政分權(quán)的影響。對巨災的定義則參考張衛(wèi)星等人2013關(guān)于巨災定義與劃分標準的研究，共選取8年間共計24次影響三省地區(qū)的臺風巨災作為主要樣本。根據(jù)陳碩（2012）關(guān)于財政分權(quán)文章中財政自主度的衡量方式，選取了地方政府預算內(nèi)財政收入和預算內(nèi)財政支出的比值作為被解釋變量。預算內(nèi)財政支出主要由預算內(nèi)財政總收入和中央政府的轉(zhuǎn)移支付組成。該數(shù)值一般在0到1之間。超過1則說明該地能在滿足自身支出的情況下，中央政府進行財政支持。這個數(shù)值越大，表明地方財政支出由地方財政收入組成的比例越大，說明地方擁有更強的財政自主權(quán)力，反之，則說明地方過度依賴于中央的轉(zhuǎn)移支付，缺少自己的財政能力，自主度更低。

地方財政自主性=地方財政收入地方財政支出=1-中央政府轉(zhuǎn)移支付地方財政支出

由于巨災的數(shù)據(jù)不足，缺乏詳細的關(guān)于臺風對各個地級市造成的影響（包括傷亡、經(jīng)濟損失等）的統(tǒng)計，本文描述巨災的發(fā)生選擇了虛擬變量，當年當?shù)匕l(fā)生臺風類巨災即為1，否則為0。其他主要控制變量包括當年當?shù)厝司鵊DP平減對數(shù)、人口、財政收入以及財政支出等。圖1為浙江、福建、廣東三省2003―2010年間平均財政自主度水平，可以明顯看出每年的變化并不會很大，同時浙江的自主度水平一直高于福建省和廣東省，但是這個差距正在逐年減小。

三、實證分析

本文主要采用了面板數(shù)據(jù)的模型來估計巨災對財政自主度的影響，計量模型設置如下：

govautoit=αit+βitdisasterit+γitXit+μt+εit

其中，Xit為控制變量；我們考察當年的臺風巨災發(fā)生會否影響當年的財政自主程度，這里disaster是臺風巨災在當年當?shù)匕l(fā)生的啞變量；lgdppc是平減后的人均GDP對數(shù)；pop是該省的人口；income和expense分別是預算內(nèi)財政收入和預算內(nèi)財政支出。Hausman檢驗結(jié)果顯示，用固定效應擬合度更好，所以此模型使用了固定效應的方法。同時回歸中加入了年份項，以控制時間趨勢上的變化。

同時，這種現(xiàn)象也說明了，中央政府無法在當年因為臺風災難的發(fā)生而懲罰當?shù)卣?。同時，考察上一期的臺風巨災是否會造成當期的財政自主度變化。同樣，這里控制了地區(qū)因素和時間因素，回歸結(jié)果顯示，上一期發(fā)生的臺風巨災確實顯著降低了當期的財政自主度，如表1第2列。與第1列相比，上期巨災對當期財政自主度的影響方向上發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，顯著性上也有很大的提高。這說明，巨災的發(fā)生對當?shù)卣畷斐蓢乐氐挠绊懀瑥亩尩胤秸诔袚鸀暮笾亟ㄈ蝿盏耐瑫r受到中央轉(zhuǎn)移支付的硬性壓力。

為考察巨災發(fā)生對當?shù)卣挠绊懸蛩?，本文又針對地方財政收入、財政支出以及中央轉(zhuǎn)移支付分別進行了回歸分析，結(jié)果如表2所示?；貧w結(jié)果顯示上一期的臺風災害并沒有對當期的財政收入、支出以及政府轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生顯著影響。說明地方政府并不會因為上一年的巨災發(fā)生而調(diào)整自身的財政收入水平，而中央政府也不會因為災害的發(fā)生而調(diào)整自己的轉(zhuǎn)移支付。事實上，臺風會造成經(jīng)濟損失，破壞地區(qū)經(jīng)濟設施，從而使得地區(qū)的發(fā)展放緩，從而使政府收入來源減少，而中央會通過轉(zhuǎn)移支付的方法來補貼受災企業(yè)、個人，從而加大轉(zhuǎn)移支付力度。但是通過回歸分析，我們并沒有看到相符的結(jié)果。雖然在系數(shù)方向上相匹配，但是顯著性卻不容樂觀。然而財政收入和轉(zhuǎn)移支付二者的同時作用卻影響了地方的收入支出比，即財政的自主權(quán)力。這可以看作臺風的發(fā)生影響了當?shù)氐慕?jīng)濟結(jié)構(gòu)，使得地方的財政收入相對于轉(zhuǎn)移支付發(fā)生了縮水。在財政分權(quán)的情況下，中央在災后通過調(diào)整針對不同地區(qū)財政收入水平制定的轉(zhuǎn)移支付，扶持地方災后恢復，但同時無形中也降低了地方的財政自主程度，使得整個財政支出并不能做到最優(yōu)配置，喪失了作為轉(zhuǎn)移支付的部分功能。

四、結(jié)論及對策建議

對于浙江、福建、廣東范圍內(nèi)臺風災害對各個地級市財政自主度影響的研究發(fā)現(xiàn)，臺風災害的發(fā)生并不會影響當年的財政自主度，但是會降低第二年當?shù)氐呢斦灾鞫?。并且研究發(fā)現(xiàn)，這種財政自主度的下降并不是由于財政收入的減小或者中央政府轉(zhuǎn)移支付增加造成的。而是二者同時作用，改變了財政收入在總財政支出中的占比，從而影響了當?shù)氐呢斦灾鳈?quán)力。臺風災害是對中國東南部沿海地區(qū)地方政府的一個重要考驗，不僅會帶來嚴重的經(jīng)濟損失，也會使地方政府喪失部分財政自主權(quán)力。所以地方政府應該積極應對臺風災害，做好抗臺搶險工作。本文基于實證研究，提出以下對策建議：

（一）積極響應上級政府的部署安排

例如浙江省重點推行“一核兩翼三圈九區(qū)多島”的發(fā)展規(guī)劃，在臺風防治上要求不同地級市相互合作、信息共享，積極參與到救災工作中，將損失降到最低。尤其是以水利為主的重要抗臺風部門，因為會牽涉到跨地區(qū)的水利問題，更需要不同地區(qū)不同部門精誠合作，減小臺風造成的經(jīng)濟損失。

（二）推行巨災保險制度