導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇社會保險基金預(yù)算績效管理，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

社會保險基金績效評價首先要建立健全指標(biāo)體系。社會保險基金績效指標(biāo)體系設(shè)置在實踐中應(yīng)采用“4E”（“Economy”“Efficiency”“Effective-ness”“Equity”）標(biāo)準(zhǔn)，即要考慮社會保險基金的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性。政府參與社會保險基金運作過程，但是由于其中的不確定因素較多，因此很難制定出統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，社會保險基金產(chǎn)生的社會效益要比經(jīng)濟效益高，可是又很難找到可以量化的標(biāo)準(zhǔn)來評價社會效益。舉例來說，公眾感受等評價指標(biāo)的主觀色彩很強，因此很難針對這些指標(biāo)確定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。另外，社會保險基金績效評價標(biāo)準(zhǔn)在制定的過程中，不管采用哪一種程序以及方法，都不可避免地會帶上主觀色彩。所以，社會保險基金政府審計標(biāo)準(zhǔn)體系并不具有針對性和有效性，因此必須根據(jù)特定的經(jīng)濟條件，制定有效的績效標(biāo)準(zhǔn)體系。本文設(shè)定了四大類的22個指標(biāo)，合計100分。

（一）經(jīng)濟性評價指標(biāo)。此類指標(biāo)2個，共10分，分別為管理成本率和公共財政投入率。社會保險基金績效評價的經(jīng)濟性指標(biāo)是考核實現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟活動時的成本投入。該類指標(biāo)主要考慮收支過程經(jīng)濟合理、內(nèi)生交易費用降低等目標(biāo)。管理成本率是指在社會保險基金管理和運作過程中發(fā)生的運營成本與此類工作最低成本的比率，如社保經(jīng)辦機構(gòu)的日常人員及辦公經(jīng)費等，該指標(biāo)比例越低，經(jīng)濟性越好。公共財政投入率是指財政補助占公共財政支出的比率。

（二）效率性評價指標(biāo)。此類指標(biāo)8個，共40分，分別為繳費率、征繳率、基金結(jié)余率、社會保險基金投資收益率、社會保險基金收支比、社會保險基金收入增長率、社會保險基金支出增長率和撫養(yǎng)比。效率性指標(biāo)是評價產(chǎn)出與投入之間的關(guān)系，它表示在產(chǎn)出一定時如何以最小的投入取得該產(chǎn)出，或者是在投入一定時如何獲得產(chǎn)出的最大化，其核心就是資源的最優(yōu)配置。社會保險基金績效評價的效率性指標(biāo)主要考察社會保險基金的管理情況、收支平衡以及社會保險基金保值增值等方面。

（三）效益性評價指標(biāo)。此類指標(biāo)8個，共40分，分別為醫(yī)療保險補償比例、養(yǎng)老保險替代比率、群眾滿意度和養(yǎng)老、醫(yī)療等五個險種的參保率。效益性是指政府行為的最終效果。社會保險基金在使用過程中是否達到了預(yù)期的效果，產(chǎn)生的社會效益是否達到當(dāng)?shù)卣囊?，社會公眾對社會保險基金的運用是否滿意等。本文采用了醫(yī)保補償、養(yǎng)老金替代率、參保率和滿意度等作為社會效益的評價指標(biāo)，重點考察社會保險基金在分配過程中是否實現(xiàn)了政治、經(jīng)濟、社會等方面的預(yù)期目標(biāo)。

（四）公平性評價指標(biāo)。此類指標(biāo)4個，共16分，分別為城鄉(xiāng)覆蓋率、各種人群待遇差距、文件公開程度和投資運營公開程度。公平性指標(biāo)反映公民平等享用社會資源的情況。當(dāng)城鄉(xiāng)覆蓋率越來越高、各種人群待遇水平差距越來越小，公民的知情率越高時，社會才會越來越公平。本文根據(jù)4E的標(biāo)準(zhǔn)和原則，設(shè)計了社會保險基金績效指標(biāo)評價表?？冃гu價表首先按照實際值和評分標(biāo)準(zhǔn)進行打分，經(jīng)過權(quán)重計算后，得出最后得分。本表需要使用者根據(jù)實際情況，確定評分標(biāo)準(zhǔn)，假設(shè)滿分和權(quán)重，輸入打分情況后，即可自動計算最后得分。需要說明的是，所打分?jǐn)?shù)不可超過滿分；得分標(biāo)準(zhǔn)要按實際情況或評價小組事先商定；權(quán)重可按評價小組集體商定的數(shù)字確定，也可按照層次分析法（AnalyticHierarchyProcess）等賦值方法確定。

二、加強績效信息披露

首先，要建立社會保險基金績效外部審計制度。我國的很多企業(yè)，尤其是上市公司的財務(wù)報告，都建立了外部審計制度，然而社會保險基金預(yù)算的還沒有建立績效評估的外部審計制度。目前，我國審計部門，如審計署、財政部監(jiān)察辦和地方審計部門對社會保險基金預(yù)算進行審計，但是一般只對社會保險基金是否符合國家政策進行審核，缺乏對各個指標(biāo)全面的績效評估，通常也不向社會。社會保險基金預(yù)算如果擁有獨立的外部績效評估體系，將有利于社會保險基金預(yù)算實施和執(zhí)行，也有利于提高社會保險基金預(yù)算編制的規(guī)范性和有效性。社會保險基金預(yù)算覆蓋人群廣、影響面大，因此很有必要建立社會保險基金績效評價的外部審計制度。其次，要公開披露社會保險基金預(yù)算績效評價結(jié)果?！渡鐣ｋU法》規(guī)定社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會公布社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。各級政府要監(jiān)督各級保險經(jīng)辦機構(gòu)按要求披露社會保險基金預(yù)算績效評價的有關(guān)結(jié)果。只有將社會保險基金編制、執(zhí)行和投資運行等報表和其績效評價向社會和有關(guān)部門公布，參保人員才能及時獲得社會保險基金績效信息。在公開績效評價的同時，也要向社會公開披露社會保險基金資產(chǎn)負(fù)債表、社會保險基金收支表、其他資料表、精算情況等。美國對社會保險基金績效信息披露的非常詳盡，將精算方法、對未來假設(shè)和采取的措施都在社會保險基金績效信息報告中予以反映，這一點應(yīng)該值得我們借鑒。

篇2

1.不能全面準(zhǔn)確記錄和反映社會保險基金的負(fù)債情況，不利于防范基金風(fēng)險

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度采用的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的方式，其中社會統(tǒng)籌部分采用的是建立在代際轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，而個人賬戶則是“基金制”?！艾F(xiàn)收現(xiàn)付制”是按照一個較短的時期（通常為一年）內(nèi)收支平衡的原則確定繳費率，來籌集社會保險基金。因此，本預(yù)算期內(nèi)的社會保險費收入僅滿足預(yù)算期內(nèi)的社會保險金給付需要，一般保留有小額的流動儲備金，即所謂“以支定收，略有結(jié)余”。這種制度是下一代人供款養(yǎng)活上一代人的制度，屬于代際間的收入再分配?！盎鹬啤笔侵冈谌魏螘r間點上累積的社會保險費總和連同其投資收益，能夠以現(xiàn)值清償未來的社會保險金給付需要。這種制度的本質(zhì)是“同代自養(yǎng)”。

以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的會計核算，是以現(xiàn)金的實際收付作為確認(rèn)收入和支出的依據(jù)，只能反映基金財務(wù)支出中以現(xiàn)金實際支付的部分，并不能反映那些已發(fā)生但尚未用現(xiàn)金支付的債務(wù)，如借入款項的利息、個人賬戶的應(yīng)計利息等；這部分債務(wù)成為“隱性債務(wù)”?！半[性債務(wù)”在社會保險基金的會計賬務(wù)和報表中得不到反映，只有在實際支付利息或歸還本息時才能體現(xiàn)支出，造成社會保險基金的會計賬務(wù)和報表不能全面準(zhǔn)確記錄和反映社會保險基金的負(fù)債情況，不利于防范基金風(fēng)險。

2.不能進行正確的成本效益核算，不利于反映社會保險基金活動的真實結(jié)果

社會保險基金是為了保證勞動者在喪失勞動能力或失去勞動機會時的基本生活需要，在法律的強制規(guī)定下，通過向勞動者及其所在單位征繳社會保險費，或由國家財政直接撥款而集中起來的資金。社會保險基金具有強制性、基本保障性、特定對象性、統(tǒng)籌互濟性、儲存性和增值性的特點。

社會保險基金是先征集保險費形成基金，再分配使用。社會保險費是在勞動者具有勞動能力的時候，逐年逐月從其創(chuàng)造的價值中強制扣除一部分，經(jīng)過長期儲存積累，在其喪失勞動能力或失去勞動機會、收入減少或中斷時，從其積累的資金中為其提供補償。從社會保險基金管理的角度看，征收的社會保險費本金及其應(yīng)計利息是“負(fù)債”，是參加社會保險的勞動者委托社會保險基金管理機構(gòu)管理的資金，最終是要返還給勞動者的。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)利用時間差和數(shù)量差，努力使基金增值，以達到社會保險的保障目的。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的運行成本，除機構(gòu)本身的行政管理經(jīng)費由財政撥付可不予考慮外，其真正的成本就是參考銀行同期存款利率計算的社會保險基金利息。

收付實現(xiàn)制以會計期間款項的收付為標(biāo)準(zhǔn)入賬，當(dāng)收益實現(xiàn)和收到款項的時間不在同一期間時，收付實現(xiàn)制會計記錄的收益便不能代表活動的真實結(jié)果；同樣，當(dāng)費用發(fā)生與支付不在同一期間時，收付實現(xiàn)制會計記錄的費用也不能正確反映當(dāng)期業(yè)務(wù)活動所支付的代價。

《社會保險基金會計制度》中關(guān)于“第301號科目-基本養(yǎng)老保險基金”的說明是這樣規(guī)定的：有條件的地區(qū)，年末，按養(yǎng)老基金個人賬戶儲存額，參考銀行同期存款利率計算個人賬戶利息時，借記“統(tǒng)籌養(yǎng)老基金結(jié)余”科目，貸記“個人賬戶養(yǎng)老基金結(jié)余”科目。這一規(guī)定是立足于當(dāng)年基金利息收入總額大于個人賬戶應(yīng)計利息額，也就是統(tǒng)籌基金必須盈余。在全國大部分省市養(yǎng)老保險基金個人賬戶“空賬”，甚至養(yǎng)老保險基金赤字造成養(yǎng)老保險待遇支付困難，需要由中央財政補貼或借款的情況下，收付實現(xiàn)制這一核算辦法掩蓋了保險基金運行的真實結(jié)果。因此，收付實現(xiàn)制會計核算基礎(chǔ)不能公正客觀地核算社會保險基金運行成本和反映運行結(jié)果。

3.不能全面反映社會保險基金的運行情況，不利于提高管理機構(gòu)的工作效率和績效考核

目前政策規(guī)定，社會保險基金結(jié)余只能用于購買債券和存放銀行，不能進行任何形式的直接投資和間接投資。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)效益的來源只有銀行存款及國債利息。然而2000年以后，國家已經(jīng)不再發(fā)行針對社會保險基金的特種國債，其他種類的國債利率還略低于銀行同期利率，社會保險基金進行國債投資基本上已無利可圖。因而，社會保險基金效益的高低取決于銀行存款辦理的及時性，也就是經(jīng)辦機構(gòu)的辦事效率。對社會保險基金進行成本分析和對社會保險基金管理機構(gòu)進行績效考核，是制定科學(xué)合理的收費政策、提高基金運行效益的重要手段；但在收付實現(xiàn)制上進行的會計核算難以滿足這方面的要求-它不能真實、準(zhǔn)確地反映社會保險基金的成本耗費和績效水平，不能適應(yīng)開展績效管理的需要。并且，社會保險基金同時存在“現(xiàn)收現(xiàn)付制”和“基金制”業(yè)務(wù)，若兩者采用相同的會計核算基礎(chǔ)進行核算，一方面由于現(xiàn)收現(xiàn)付制業(yè)務(wù)不核算成本，不利于節(jié)約費用和績效的評價與考核；另一方面，在實際工作中由于兩種業(yè)務(wù)同時進行，使得利息成本不能合理分?jǐn)?、?zhǔn)確核算。這不僅不利于基金管理，也不利于社會保險基金的有效使用。可見，收付實現(xiàn)制已不能滿足社保基金進行成本核算的要求，對社會保險基金中采用“基金制”管理業(yè)務(wù)進行全面的成本核算，更有利于提高社會保險基金的使用效率。

4.不符合政府會計改革的趨勢，不利于政府會計改革的順利進行

在傳統(tǒng)公共管理體制下，政府開支是否遵守授權(quán)和法律法規(guī)要求，是受托責(zé)任的首要問題。使用收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)記錄收支，可以作為核查政府履行責(zé)任情況的明確依據(jù)。但在經(jīng)濟全球化、一體化的背景下，績效最大化、信息透明度、為社會公眾維護國有資產(chǎn)等，已成為政府的主要責(zé)任。由于自身的局限性，收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)不能提供符合新公共管理要求的相關(guān)財務(wù)信息，不能顯示財務(wù)狀況及財務(wù)績效的全貌。

有關(guān)研究表明，對于新公共管理體制，政府會計采用權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，具有以下幾項優(yōu)勢：第一，權(quán)責(zé)發(fā)生制會計報告為社會公眾提供了如實評價政府財務(wù)狀況和運營績效的信息，促進了有效管理；第二，權(quán)責(zé)發(fā)生制為量化計劃和活動的效率水平提供了一種機制，以促使政府改進服務(wù)質(zhì)量和效率，增強競爭力；第三，權(quán)責(zé)發(fā)生制給政府部門帶來了一種文化的轉(zhuǎn)變，使得管理者更重視政府機構(gòu)的改革、效率等財務(wù)績效管理問題；第四，權(quán)責(zé)發(fā)生制更適應(yīng)新公共管理環(huán)境下拓展了的公眾受托責(zé)任要求，增強了財務(wù)透明度；第五，全面、持續(xù)地推進以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計，可以提供增強財政長期支持能力方面的信息，從而優(yōu)化政府的中長期決策。

在OECD國家的政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革取得了巨大成功的背景下，目前我國正借鑒國際經(jīng)驗，并結(jié)合實際，實施政府會計改革的深層探討。社會保險基金會計也應(yīng)順應(yīng)政府會計改革的浪潮，循序漸進地進行改革。

二、對社會保險基金會計核算基礎(chǔ)改革的建議

社會保險基金核算在實行收付實現(xiàn)制的同時，應(yīng)根據(jù)社會保險基金統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制、個人賬戶實行基金制管理的需要，對個人賬戶采用權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，以彌補收付實現(xiàn)制的缺陷。社會保險基金會計核算采用什么樣的會計核算基礎(chǔ)，不應(yīng)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)決定，而應(yīng)與社會保險基金的性質(zhì)或業(yè)務(wù)內(nèi)容相適應(yīng)，采用不同的核算基礎(chǔ)。

社會保險基金會計執(zhí)行“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”的核算基礎(chǔ)是可行的，它既可解決社會保險基金會計現(xiàn)行收付實現(xiàn)制核算基礎(chǔ)存在的局限，滿足政府對社會保險基金實行宏觀管理的需要；同時又能促使社會保險基金管理經(jīng)辦機構(gòu)提高工作績效。

1.采用“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”的核算基礎(chǔ)，可以彌補收付實現(xiàn)制在社會保險基金會計核算工作中的弊病。

如社會保險基金協(xié)議存款的核算，就可采用“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”的會計核算，即以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)，對協(xié)議存款進行日常核算。

核算方法為：（1）轉(zhuǎn)存協(xié)議存款時，借記：財政專戶存款-協(xié)議存款，貸記：財政專戶存款-活期存款；（2）按照協(xié)議存款利率計算利息時，借記：財政專戶存款-協(xié)議存款，貸記：待結(jié)轉(zhuǎn)利息；（3）按照承諾利率給個人賬戶計算利息時，借記：待結(jié)轉(zhuǎn)利息，貸記：利息收入-個人賬戶利息；（4）年終將利息收入-個人賬戶利息結(jié)轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險基金-個人賬戶；（5）協(xié)議存款到期轉(zhuǎn)回時，借記：財政專戶存款-活期存款，貸記：財政專戶存款-協(xié)議存款。待結(jié)轉(zhuǎn)利息的貸方余額，表示社會保險基金運營盈余，利息可用于按一定比例提取計息準(zhǔn)備金和給個人賬戶增記利息；借方余額則表示社會保險基金運營虧損。這種核算方式不僅能反映社會保險基金運營成本與社會保險基金結(jié)余的真實內(nèi)容，而且又能克服單一使用收付實現(xiàn)制會計核算基礎(chǔ)的弊病。

2.采用“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”的核算基礎(chǔ)，有助于社會保險基金管理成本正確計量，真實反映社會保險基金財務(wù)運行狀況和財務(wù)成果；同時又能有效地將社會保險基金的運行績效與社會保險基金管理經(jīng)辦機構(gòu)的責(zé)任聯(lián)系起來，促使社會保險基金管理機構(gòu)從“保征收、保發(fā)放”向“管好、用好社會保險基金，實現(xiàn)基金保值增值”的管理目標(biāo)邁進，為深化社會保險體制改革創(chuàng)造條件。

3.采用“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”的核算基礎(chǔ)，能夠比較全面、準(zhǔn)確地反映社會保險基金現(xiàn)在和未來隱性債務(wù)的信息，增強社會保險基金財務(wù)信息的完整性、可信性和透明度；也能正確反映社會保險基金的持續(xù)能力，為政府規(guī)避基金風(fēng)險、實施穩(wěn)健的發(fā)展戰(zhàn)略、制定長期的發(fā)展政策提供重要依據(jù)。

4.采用“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”的核算基礎(chǔ)，可以降低政府會計制度改革的難度，有助于將政府會計對象由現(xiàn)金流擴展為受托責(zé)任，更好地反映政府活動和履行這一受托責(zé)任的連續(xù)性；同時能把社會保險基金運動的前因后果聯(lián)系起來，提供全面、連續(xù)、系統(tǒng)、完整的財務(wù)信息，符合政府部門實行績效管理的現(xiàn)實需要。

當(dāng)然，社會保險基金會計核算基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制向“收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合”轉(zhuǎn)變，不僅需要社會保險基金會計科目和會計報表的修改，還需在立法、人員培訓(xùn)、軟件設(shè)計等多方面協(xié)調(diào)配套；更需要政府會計制度的改革，以保證社會保險會計核算的正常有序，提高社會保險基金的使用效益和財務(wù)信息的披露質(zhì)量。

篇3

（一）高度重視，加大學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)力度

1.強化學(xué)習(xí)培訓(xùn)。新預(yù)算法頒布實施以來，我市各級各部門高度重視，把針對新預(yù)算法的學(xué)習(xí)培訓(xùn)列入工作的重要議事日程，及時制定工作方案，舉辦專題培訓(xùn)班。

（1）人大系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。市人大共舉辦兩次集中培訓(xùn)：一是2014年11月中旬，市人大在__城舉辦了為期兩天的學(xué)習(xí)貫徹新《預(yù)算法》培訓(xùn)班。邀請自治區(qū)人大、廣西財經(jīng)學(xué)院的專家和教授授課，參加培訓(xùn)的人員包括市人大機關(guān)副處級以上領(lǐng)導(dǎo)，市人大常委會組成人員，各縣（區(qū)）人大主任，分管財經(jīng)工作的副主任，財經(jīng)工委主任、副主任以及財政、審計、國資、人社等部門領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科室人員等百余人。二是借助高等院校的師資力量，舉辦專題培訓(xùn)。2015年6月下旬，組織市人大機關(guān)相關(guān)委室、市財政、審計、國資、人社等部門以及12個縣（區(qū)）人大機關(guān)54名領(lǐng)導(dǎo)干部，赴江西財經(jīng)大學(xué)進行為期一周的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。各縣（市、區(qū)）人大常委會也非常重視預(yù)算法的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，通過加強領(lǐng)導(dǎo)，召開會議，專題研究，制定詳細(xì)的工作計劃，確保學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作有序開展。所有縣（市、區(qū)）都以不同的方式開展了專題培訓(xùn)。如那坡、田林等縣人大常委會采用“請進來”和“走出去”等多種方式開展專題培訓(xùn)。參加人員包含常委會組成人員、政府分管領(lǐng)導(dǎo)、兩院主要領(lǐng)導(dǎo)、人大機關(guān)全體干部、政府有關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)及股室負(fù)責(zé)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席等。

（2）政府及財政部門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。市領(lǐng)導(dǎo)高度重視，把學(xué)習(xí)新預(yù)算法納入政府重要工作議事日程，召開常務(wù)會議進行專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)。各級財政部門利用召開會議、普法宣傳、外出學(xué)習(xí)等多種方式，重點向領(lǐng)導(dǎo)干部、全體財稅干部、全市財務(wù)人員進行培訓(xùn)。目前為止，各縣（市、區(qū)）財政部門、審計部門均舉辦過新預(yù)算法培訓(xùn)班。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)增強了各級各部門貫徹實施預(yù)算法的自覺性和主動性。

2.廣泛開展宣傳。一是各縣（市、區(qū)）都積極地通過報紙、網(wǎng)絡(luò)、板報，宣傳標(biāo)語等媒體大力宣傳學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法，形成了良好的社會宣傳氛圍。二是將新《預(yù)算法》全文，新舊對照，權(quán)威解讀等學(xué)習(xí)資料匯總整理，編印成冊，輯印成冊，并人手一冊，發(fā)送給各級各部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)科室人員，掀起了學(xué)習(xí)貫徹新預(yù)算法的熱潮，強化了各級各部門依法行政的意識，提高了依法理財?shù)乃健?/p>

（二）貫徹實施預(yù)算法所取得的成效

1.全口徑預(yù)算編制體系逐步完善。全市各級政府都將政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理，按照預(yù)算法的規(guī)定編制預(yù)算，建立了包含一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等四本預(yù)算的全口徑預(yù)算編制體系，并注重各本預(yù)算之間的銜接，全口徑預(yù)算編制體系得到逐步完善。

2.預(yù)算精細(xì)化管理不斷加強。2015年市本級一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社

會保險基金預(yù)算的支出細(xì)化編列到功能分類的項級科目，其中將部門支出劃分為基本支出和項目支出，并細(xì)化到相關(guān)功能科目和經(jīng)濟科目。各縣（市、區(qū)）在編制2015年預(yù)算時支出按功能分類全部編列到項，一般公共預(yù)算支出按經(jīng)濟分類將基本支出編列到款。3.預(yù)決算草案報審程序逐步規(guī)范化。全市各縣（市、區(qū)）各級部門編制的預(yù)算、決算和預(yù)算調(diào)整方案等基本上都能夠及時向本級人大及其常委會報送審查，同時將需向人大備案的事項都能按規(guī)定報人大備案。一是財政部門在規(guī)定時間內(nèi)按程序?qū)⒈炯夘A(yù)算草案提交本級人大財經(jīng)委初審，并根據(jù)初審意見進行修改完善；二是政府將預(yù)算草案按照法定程序報送人大審查；三是年度預(yù)算執(zhí)行過程中需要調(diào)整預(yù)算的，按新預(yù)算法要求，編制預(yù)算調(diào)整方案，按規(guī)定報本級人大常委會進行審查。2015年市人民政府根據(jù)需要分兩次進行預(yù)算調(diào)整，均嚴(yán)格按照規(guī)定報市人大審查批準(zhǔn)；四是在本級人大常委會批復(fù)的預(yù)算后，財政部門按照預(yù)算法的要求，在20日內(nèi)下達批復(fù)文件至各預(yù)算單位。

4.預(yù)決算信息公開有序推進。各級財政部門按照預(yù)算法的規(guī)定做到了及時公開預(yù)決算報告和“三公”經(jīng)費預(yù)決算。目前市、縣兩級已在本級人大批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告等基礎(chǔ)上，在批準(zhǔn)的20日內(nèi)在自治區(qū)政府信息公開統(tǒng)一平臺、市政府門戶網(wǎng)站以及各自的門戶網(wǎng)站向社會公開。2015年，市本級還公開了政府新增債券情況，舉債原因等；市、縣兩級2014年“三公”經(jīng)費總決算、各預(yù)算單位部門決算、“三公”經(jīng)費決算以及2014年決算報告等等。此外，政府采購公開招投標(biāo)、財政政策、財政工作、工作流程等也按規(guī)定進行了公開。財政預(yù)決算信息公開得到了有序推進。

5.預(yù)算執(zhí)行管理不斷加強。全市各級政府依法加強收入征管，進一步規(guī)范非稅收入管理，提高財政收入質(zhì)量。從2015年起，市一級不再強制下達收入任務(wù)，在征求各縣（市、區(qū)）意見基礎(chǔ)上，以年初當(dāng)?shù)厝舜髮徸h通過的財政收入預(yù)算計劃作為全年收入預(yù)期目標(biāo)。加快預(yù)算支出進度，加大力度整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，嚴(yán)格控制一般性支出，嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中收付制度，完善國庫集中支付管理。依法進行預(yù)算調(diào)整，嚴(yán)格控制預(yù)算資金科目之間調(diào)劑。嚴(yán)格規(guī)范財政專戶管理。強化支出責(zé)任和績效意識，強化重點項目支出、專項資金和部門整體支出績效評價工作，探索績效評價結(jié)果應(yīng)用。盤活財政存量資金，資金統(tǒng)籌使用綜合效益不斷提高。

6.各項預(yù)算管理體制逐步完善。一是為了加強結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金的管理，盤活財政存量資金，清理整合各項財政資金，各級政府印發(fā)了《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，財政部門制定了各項管理制度，嚴(yán)格支出預(yù)算執(zhí)行通報和考核，加強了預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政資金使用效益；二是強化國庫資金管理，根據(jù)“一級政府，一級機構(gòu)，一級國庫”的原則，加強國庫組織建設(shè)，設(shè)立市中心支庫和縣（市、區(qū)）支庫兩級國庫機構(gòu)，建立規(guī)范的人員崗位職責(zé)分工機制。三是積極推進預(yù)算績效管理工作，設(shè)立了預(yù)算績效管理專門機構(gòu)，2015年成立__市預(yù)算績效管理局，部分縣（市、區(qū)）也相應(yīng)成立預(yù)算績效管理股，制定了有效的工作管理規(guī)程，開展預(yù)算績效項目的覆蓋面不斷擴大，項目金額不斷增多。

7.財稅體制改革穩(wěn)步推進。一是建立跨年度預(yù)算平衡機制。按照新預(yù)算法規(guī)定，公共財政預(yù)算設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足。從2015年起，一般公共財政預(yù)算中有超收收入的，當(dāng)年不安排支出，只用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。二是試編財政中期規(guī)劃工作。目前，根據(jù)自治區(qū)財政廳的工作部署，選取我市平果縣作為全區(qū)和全市編制財政中期規(guī)劃的試點縣，為全市下一步開展財政中期規(guī)劃積累經(jīng)驗。

8.政府性債務(wù)管理進一步規(guī)范。根據(jù)新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》嚴(yán)格規(guī)范舉債程序，禁止通過企事業(yè)單位等舉借政府債務(wù)，確需舉借債務(wù)時，經(jīng)同級人大批準(zhǔn)，向自治區(qū)政府申請發(fā)行地方政府債券代為舉借。將政府債務(wù)資金用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需且暫時存在資金短缺的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，嚴(yán)格限制用于競爭性項目、經(jīng)常性支出，杜絕用債務(wù)資金搞中央規(guī)定不能建設(shè)的政府性項目。

9.重視發(fā)揮審計監(jiān)督職能。一是擴大年度預(yù)算執(zhí)行審計范圍。在每年開展的市本級年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況審計中，將政府性基金預(yù)算、政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算等全部列入審計范圍。二是抓好各類專項審計工作，加強對財政預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)的跟蹤，開展好財政存量資金、政府性債務(wù)的審計，促進財政資金用好用活。三是將審計整改情況納入全市年度績效考評。四是認(rèn)真完成好年度審計工作報告。審計工作報告所反映的問題不局限于一個年度內(nèi)審計發(fā)現(xiàn)的問題，而是反映上年度審計報告后至當(dāng)年工作報告前所有審計項目發(fā)現(xiàn)的問題；不局限預(yù)算執(zhí)行情況，報告除了揭示市本級上年度預(yù)算執(zhí)行存在的問題外，還包括了專項資金審計（調(diào)查）、經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、固定資產(chǎn)投資審計等內(nèi)容。

（三）各級人大依法加強和改進財經(jīng)監(jiān)督工作

一是把預(yù)算審查監(jiān)督的關(guān)口前移。各級人大及其常委會基本上都能夠提前介入預(yù)算編制，對下一年度的預(yù)算編制提出意見和建議，預(yù)算審查監(jiān)督的超前性和主動性得到增強。

二是全口徑預(yù)算審查監(jiān)督不斷強化。各級人大及其常委會把推動全口徑預(yù)算編制作為預(yù)算審查監(jiān)督工作的重要任務(wù)，督促政府健立健全預(yù)決算體系，將政府收支全部納入預(yù)算管理，預(yù)算編制的完整性進一步增強。

三是預(yù)決算審查監(jiān)督方式不斷豐富。各縣（市、區(qū)）人大常委會在預(yù)決算審查監(jiān)督工作中成立了預(yù)決算審查專家組，借助外力提高預(yù)決算審查監(jiān)督工作水平；在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中，積極開展專題調(diào)研，堅持定期不定期的聽取財政預(yù)算執(zhí)行的情況的匯報，相關(guān)的工作機制逐步規(guī)范和完善；部分縣（市、區(qū)）積極探索，開展預(yù)算績效評價監(jiān)督，提高財政資金使用效益。

四是重視審計結(jié)果的運用。各級人大常委會把人大監(jiān)督與審計監(jiān)督相結(jié)合，定期聽取和審議政府關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的審計工作報告。從2015年起，市人大常委會還專題聽取了審計部門對上一年度審計結(jié)果落實情況的報告，并形成常態(tài)化工作機制。通過重視審計結(jié)果的運用，強化人大對審計結(jié)果整改落實情況的監(jiān)督。

（一）新預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳有待進一步加強

一些單位學(xué)習(xí)新預(yù)算法的主動性不夠、積極性不高，個別單位存在“與己無關(guān)”的態(tài)度，缺乏對實施預(yù)算法重要性的認(rèn)識，對預(yù)算法的主要內(nèi)容了解不深不透；一些單位預(yù)算法制觀念不強，預(yù)算管理意識談?。簧鐣妼π骂A(yù)算法的關(guān)注程度還不夠高，社會監(jiān)督氛圍有待進一步提升。

（二）財政收支矛盾突出，收支平衡壓力大

市本級和各縣（市、區(qū)）普遍存在財政收支矛盾突出的問題。主要表現(xiàn)在：一方面，財政收入質(zhì)量不夠高，非稅收入占比過大，上級給予的轉(zhuǎn)移支付有限；另一方面，涉及民生

、公共服務(wù)均等化的剛性支出不斷增加，重大項目需要投入的資金量大，造成了財政收支矛盾突出，收支平衡壓力大。此外，上級專項轉(zhuǎn)移支付資金使用進度偏低，資金使用效益不高。（三）預(yù)算編制不夠完整，全口徑預(yù)算體系有待進一步健全

目前，除市本級和部分縣（市、區(qū)）完整編制四本預(yù)算外，還有部分縣（市、區(qū)）一般公共預(yù)算編制不夠完善。一些縣（市、區(qū)）由于當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)存在少、小、弱等客觀情況，多數(shù)沒有編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌銜接關(guān)系不夠明晰。全口徑預(yù)算體系有待進一步健全。

（四）財政預(yù)決算信息公開工作有待進一步提升

一些單位對預(yù)決算信息公開透明認(rèn)識不足，預(yù)決算公開內(nèi)容不夠完整。少數(shù)單位“三公”經(jīng)費預(yù)決算沒有公開。一些地方政府及部門所公開的預(yù)決算信息過于籠統(tǒng)，沒有細(xì)化到具體項目和具體支出用途，存在財政專項支出信息公開不及時、不完整的現(xiàn)象。

（五）預(yù)算績效管理工作滯后，績效評價質(zhì)量有待提高

預(yù)算績效評價是一項新的業(yè)務(wù)工作，工作人員少，業(yè)務(wù)量大，全面開展預(yù)算績效管理改革難度較大。績效評價對各部門預(yù)算單位的約束力不強，成果的運用不夠完善，開展預(yù)算績效評價工作效果不佳。

（六）地方政府性債務(wù)風(fēng)險不容忽視

目前，全市政府性債務(wù)陸續(xù)進入還本付息的高峰期。據(jù)統(tǒng)計，僅市本級2015年應(yīng)由政府償還的債務(wù)本息高達41.2億元。政府性債務(wù)還本付息主要依賴土地出讓金收入，而土地出讓金收入未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，政府償債壓力較大，債務(wù)風(fēng)險不容忽視。

（七）國有資本經(jīng)營管理有待進一步加強

我市國有資產(chǎn)總量不大，國有企業(yè)經(jīng)營面臨的困難比較多，負(fù)債較高，企業(yè)經(jīng)營效益不佳。至2015年末，全市145家國有企業(yè)中有112家企業(yè)正常經(jīng)營，有33家企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)。企業(yè)內(nèi)部制度和國有資產(chǎn)管理監(jiān)督還不夠健全，業(yè)績考核等績效考評制度不夠完善。

（八）社會保險基金管理有待進一步強化

一是醫(yī)療保險基金結(jié)余連年下降。由于人口老齡化、醫(yī)療服務(wù)和技術(shù)成本的提高等，使醫(yī)療費用快速增長，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金結(jié)余連年下降，2015年統(tǒng)籌基金結(jié)余可支付能力僅為5個月，處于預(yù)警線以下。二是養(yǎng)老保險基金缺口不斷加大，支撐能力下降。我市職工基本養(yǎng)老保險基金收支缺口不斷擴大，2015年全年養(yǎng)老金基金缺口3.77億元。年末含各級財政缺口分擔(dān)補助后的基金滾存結(jié)余為9.47億元，基金支付能力僅為7個月。三是參保企業(yè)欠費嚴(yán)重。全市企業(yè)養(yǎng)老保險有518個參保單位累計欠費2.43億元，其中個別企業(yè)累計欠費達1.39億元，追繳難度大。

（九）審計監(jiān)督工作有待進一步加強

一是部分縣（市、區(qū)）的審計監(jiān)督工作有待進一步深化。一些縣（市、區(qū)）的審計工作質(zhì)量不夠高，提供的審計工作報告過于簡單，有的甚至反映不出任何問題。二是審計結(jié)果的整改落實有待進一步加強。一些地方和部門對審計查出的問題重視不夠，整改不力，問責(zé)力度不夠。一些審計發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到有效遏制，個別問題甚至屢查屢犯。一些縣（市、區(qū)）還沒有建立起完善的審計整改落實報告制度，主動接受人大監(jiān)督，形成向人大報告的常態(tài)機制有待進一步強化。

（十）機構(gòu)設(shè)置和人員配備有待加強

隨著新預(yù)算法頒布實施以及財政、養(yǎng)老保險體制等改革不斷深入，相關(guān)預(yù)算管理工作任務(wù)越來越繁重，財政、人社、審計等部門的機構(gòu)設(shè)置、人員配備明顯不足，難以滿足新時期新形勢下提出的各項新的工作要求。

（十一）一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大未能按照新預(yù)算法的要求審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告。

（十二）政府綜合財務(wù)報告制度尚未建立。

（一）進一步加強預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)，增強預(yù)算法法治意識

各級政府及其財政、審計等部門要進一步做好新預(yù)算法的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作。尤其要重視針對領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，要把新預(yù)算法作為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)知應(yīng)會的一項法律培訓(xùn)內(nèi)容。進一步加強對各級各部門財務(wù)人員的培訓(xùn)，使他們準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的具體規(guī)定，切實增強學(xué)習(xí)貫徹實施新預(yù)算法的自覺性和主動性。要利用各種媒體廣泛深入宣傳新預(yù)算法，提高社會公眾的認(rèn)知度和參與度，為深入貫徹實施新預(yù)算法營造良好的社會環(huán)境。

（二）加大財源培植力度，挖潛增效，開源節(jié)流

狠抓招商引資和項目建設(shè)，廣辟財源。加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。做強實體經(jīng)濟，做大旅游業(yè)，推動服務(wù)業(yè)跨越發(fā)展，努力實現(xiàn)公共財政預(yù)算收入平穩(wěn)增長。依法強化組織收入，確保應(yīng)收盡收。進一步加強財政支出管理，尤其加強對“三公”經(jīng)費的使用管理，厲行節(jié)約，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

（三）加強對中央、自治區(qū)政策的研究，積極爭取上級扶持資金

加強對中央、自治區(qū)有關(guān)政策的研究，緊緊圍繞中央、自治區(qū)扶持資金的投向，認(rèn)真做好項目前期工作。進一步加強與上級的匯報銜接，積極爭取上級支持，提高項目爭取工作的成效。加強項目建設(shè)管理和跟蹤服務(wù)，加快項目資金撥付進度，提高資金使用效益。

（四）積極推進全口徑預(yù)決算體系建設(shè)，進一步細(xì)化預(yù)算編制

一是進一步深化完善全口徑預(yù)算體系，加強預(yù)算編制和執(zhí)行工作，明確各類預(yù)算的功能定位，提升預(yù)算的完整性和統(tǒng)籌性。二是進一步完善政府決算報告。對于提交人大審議的決算報告，要完善類別條目，細(xì)化相關(guān)報表，增加反映預(yù)算執(zhí)行情況的內(nèi)容，使其全面、真實、綜合地反映出年度收支情況。三是在預(yù)算草案中應(yīng)對人大關(guān)于預(yù)算決議的落實情況和預(yù)算年度中需要落實的重大政策措施等予以說明。四是按照功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類，做好細(xì)化預(yù)算編制工作，不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)性、精細(xì)化水平。

（五）加強預(yù)算執(zhí)行管理，增強預(yù)算公開透明，建立健全預(yù)算績效管理機制

加強預(yù)算執(zhí)行管理，硬化支出預(yù)算約束，嚴(yán)格控制一般性支出，尤其要控制行政性支出的增長。遵循先有預(yù)算、后有支出原則，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行中確有必要進行預(yù)算調(diào)整的，按新預(yù)算法的規(guī)定，及時做好預(yù)算調(diào)整方案的報批等相關(guān)工作。積極盤活財政存量資金，繼續(xù)清理整合專項資金。加強超收收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用的規(guī)范管理，加大對財政結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用力度。完善預(yù)算公開工作機制，增強預(yù)算公開透明。依法逐步推進部門預(yù)算、民生重點支出和“三公經(jīng)費”公開，主動接受公眾媒體監(jiān)督。建立健全預(yù)算績效管理機制，強化支出責(zé)任和績效意識，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為編制下一年度預(yù)算、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。

（六）切實加強地方政府債務(wù)管理，防范和化解債務(wù)風(fēng)險

加強和完善地方政府債務(wù)管理機制，建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。各級財政部門要定期向本級人大有關(guān)專門委員會和常委會有關(guān)工作委員會報告地方政府債務(wù)管理情況。

（七）加強國有資產(chǎn)管理，提高國有資本經(jīng)營效益

進一步深化國有企業(yè)改革，加強國有資產(chǎn)管理，提高國有資本經(jīng)營效益，促進國有資產(chǎn)保值增值。

（八）進一步推進社會保險基金規(guī)范化、科學(xué)化的管理

進一步提高社會保險基金預(yù)算編制水平，嚴(yán)格社會保險基金預(yù)算收支范圍。加強社會保險基金預(yù)算執(zhí)行管理。加大征繳力度，規(guī)范征繳程序，確保社會保險費應(yīng)核盡核、應(yīng)收盡收。規(guī)范社會保險基金預(yù)算支出，加強社會保險基金專戶和結(jié)余管理，確保社保基金?？顚Ｓ?，運行安全。

（九）健全機構(gòu)，完善工作機制，加強隊伍建設(shè)

篇4

基金項目：本文為2016年河北省人力資源社會保障科研合作課題：“我國社保基金運行與監(jiān)管問題研究”（項目編號：JRSHZ-2016-02006）階段研究成果之一

中圖分類號：F23 文獻標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：我國社?；饡嫼怂愦嬖诘膯栴}及對策研究

收錄日期：2016年8月30日

一、社保基金會計核算存在的問題

社會保險基金會計作為一門對各種社會保險基金運營活動事項進行記錄和反映的專業(yè)會計，有其自身特點。當(dāng)前，我國《社?；饡嫼怂阒贫取罚ㄘ敃諿1999]20號）基本適應(yīng)我國社?；鸬男枰５S著我國社?；鸢l(fā)展及改革的深入，我國社?；饡嫼怂阃伙@出來的主要問題如下：

（一）社?；饡嫼怂銡w屬不明確。目前，我國社會保險基金會計核算以《社會保險基金會計制度》為依據(jù)，區(qū)分企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金單獨設(shè)置會計科目，編制會計報表，進行會計核算，并沒有正式將社會保險基金的會計核算納入政府或事業(yè)單位會計體系中。單獨核算社會保險基金不能全面反映政府的基金預(yù)算。

（二）社?；饡嫽A(chǔ)工作薄弱。近年來，為了規(guī)范社?；饡嫽A(chǔ)工作，國家各級相關(guān)部門相應(yīng)地出臺了一系列規(guī)章制度?？偟膩碚f，我國社保部門的會計基礎(chǔ)工作的總體情況是良好的，但部分社保部門基金會計基礎(chǔ)工作仍然比較薄弱，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、從崗位設(shè)置上，未真正實現(xiàn)崗位不兼容與內(nèi)部牽制的要求。部分社保部門尤其是基層社保部門仍然存在著未按照崗位牽制的要求配備會計人員，一人多職或職位空白現(xiàn)象仍存在，這就使得會計內(nèi)部管理混亂、人員崗位職責(zé)不明。此外，在崗會計人員資質(zhì)不合格現(xiàn)象并不罕見。加之實際工作中社?；鹭攧?wù)人員缺乏社?；鹣嚓P(guān)知識，對賬目知識機械性的錄入，人員素質(zhì)有待進一步加強。

2、在憑證處理環(huán)節(jié)，處理程序不符合規(guī)范。一方面原始憑證的處理不符合要求。對原始憑證的審核過程中有些單位不夠謹(jǐn)慎，尤其是外來原始憑證的審核與報銷環(huán)節(jié)無法保證其真實合法性；另一方面記賬憑證的填制存在較大隨意性。雖然大多數(shù)單位實現(xiàn)了會計電算化，但是忽視加蓋制單、審核、記賬的印章的情形時有發(fā)生；有的記賬憑證摘要不詳，無法如實反映所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)等。這些都會導(dǎo)致經(jīng)濟業(yè)務(wù)失真，甚至威脅社?；鸬呢敭a(chǎn)安全。

3、在財務(wù)報告環(huán)節(jié)，財務(wù)報告數(shù)據(jù)失真。有些單位為了自身利益，編造會計憑證、賬簿甚至報表，歪曲真實的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。這種“編表”行為，既不符合會計信息質(zhì)量要求又嚴(yán)重?fù)p害了社保人的利益。

（三）基金運行中個人賬戶成為“空殼賬戶”，并未實行單獨有效管理。個人賬戶空頭運行現(xiàn)象的發(fā)生是由于社保局財務(wù)部門對理應(yīng)分別核算的社會統(tǒng)籌和個人賬戶，在會計核算時卻將兩者聯(lián)合記賬，將所收到的社?；鹑坑嬋肷鐣y(tǒng)籌賬戶，當(dāng)社會統(tǒng)籌部分難以滿足當(dāng)前需要時，經(jīng)辦機構(gòu)便會動用具有私人屬性的職工個人賬戶，用以彌補社會統(tǒng)籌賬戶的空缺。這種挪用個人賬戶資金的行為，使得本應(yīng)作為完全積累的獨立主體的個人賬戶有名無實。近年來個人賬戶的“空賬”額更是以每年數(shù)千萬的速度快速增長，到2015年底已超過3.5萬億元。即使把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險積累的所有資金用于填補個人賬戶，個人賬戶仍然會有較大空額。這不僅嚴(yán)重影響了廣大參保人員參保的積極性，嚴(yán)重破壞了財務(wù)的可持續(xù)性，甚至?xí)绊懙缴绫；鹬贫鹊纳鐣帕捌淇沙掷m(xù)發(fā)展。

（四）社?；饡嫼怂慊A(chǔ)存在弊端。社會保險基金會計制度規(guī)定我國社?；饡嫼怂愕幕A(chǔ)為收付實現(xiàn)制。在我國社會保險基金會計核算初期，這種制度顯示出其優(yōu)越性。隨著我國社保制度改革的日益深入，社?；饡嫼怂愕膬?nèi)容也在日益拓寬，會計核算不但要記錄基金的收支，社?；鸬谋Ｖ翟鲋?、安全性及可持續(xù)發(fā)展性也都成為重要內(nèi)容。當(dāng)前繼續(xù)采用收付實現(xiàn)制對社保基金進行會計核算則存在較大弊端。

1、不能全面準(zhǔn)確地反映社?；鹭攧?wù)收支狀況，不利于風(fēng)險防范。收付實現(xiàn)制是以實際收付的現(xiàn)金為收支的依據(jù)，這樣以來收付實現(xiàn)制核算的社?；鹬皇欠从沉嘶鹭攧?wù)支出中以現(xiàn)金實際支付的部分，而對于那些已發(fā)生但尚未支付現(xiàn)金的事項卻不能得到反映，如借款的利息、個人賬戶的應(yīng)計利息等，這就形成了“隱形債務(wù)”。隱形債務(wù)的存在使得社?；鸬臅嬞~簿和報表并未如實地準(zhǔn)確地反映社?；鹫嬲呢攧?wù)狀況，這使得基金運行風(fēng)險較大且不利于防范。

2、不能進行正確的成本效益核算，進而不能正確反映社?；疬\行狀況全貌。社保基金會計制度規(guī)定，當(dāng)社會統(tǒng)籌基金為盈余時，養(yǎng)老基金個人賬戶儲存額參考銀行同期存款利率計算個人賬戶利息時，應(yīng)借記“統(tǒng)籌養(yǎng)老基金結(jié)余”，貸記“個人賬戶養(yǎng)老基金結(jié)余”。而在我國大部分省市社保個人賬戶為“空殼賬戶”，甚至養(yǎng)老保險基金赤字造成養(yǎng)老保險支付困難，需要由中央財政補貼或借款，此時使用收付實現(xiàn)制進行核算則掩蓋了社保基金運行的真實結(jié)果。因此，收付實現(xiàn)制并不能客觀公正地核算社?；疬\行成本和反映運行結(jié)果。

3、不能全面反映社?；鸬倪\行狀況，不利于提高管理機構(gòu)的工作效率和績效考核。對社?；疬M行成本分析和對社?；鸸芾頇C構(gòu)進行績效考核，是提高基金運行效益的重要手段。但是收付實現(xiàn)制進行核算并不能準(zhǔn)確反映基金的成本耗費和績效水平，不利于開展績效管理。社?；鹜瑫r存在收付實現(xiàn)制和基金制業(yè)務(wù)，若兩者都采用收付實現(xiàn)制核算，一方面不利于成本節(jié)約和績效考核；另一方面在實際工作中兩種業(yè)務(wù)同時進行，使得利息成本不能合理分?jǐn)偂?/p>

二、完善我國社會保險基金會計核算的建議

針對社保基金會計核算工作中存在的各種問題，應(yīng)當(dāng)借鑒國外先進經(jīng)驗，聯(lián)系我國實際情況，提出完善建議。

（一）將社會保險基金核算明確納入政府核算體系。從屬性上來講，社會保險基金具有公共產(chǎn)品的職能，所以將社會保險基金的會計核算劃歸到政府會計核算體系中，這與社會保險基金本身的屬性是統(tǒng)一的。社會保險基金會計工作的執(zhí)行部門可以是社會保險經(jīng)辦部門，會計核算可借鑒西方基金會計的核算模式，即由社會保險經(jīng)辦部門獨立核算基金收支，獨立編制會計報表，通過編制合并報表的方式將這部分基金納入政府會計報表當(dāng)中。將社會保險基金會計核算納入到政府會計體系中，便于政府統(tǒng)一編制預(yù)算。

（二）加強社會保障基金會計基礎(chǔ)工作，完善信息披露制度。社?；饡嫳旧砭褪巧绫；鹋c會計相結(jié)合的一個研究對象，因此社?；饡嫽A(chǔ)工作，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好財政部門和社會保障部門的工作，二者通力合作，才能推進社保會計基礎(chǔ)工作的完善。在社?；饡嬓畔⑴斗矫?，社會保障部門應(yīng)當(dāng)與財政金融部門（人民銀行、財政部門、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等）一起，共同為信息披露提供行政支持。社保部門應(yīng)當(dāng)制定一套基金管理運營方案，而且應(yīng)當(dāng)滿足全國社?；鸸芾磉\營的需要。財政部門制定社?；饡嫓?zhǔn)則和相關(guān)解釋說明，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)社保部門提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，參考社保基金制度的規(guī)定，制定符合社保基金管理需要的會計制度。全國社?；鹄硎聲?yīng)當(dāng)及時披露社?；鹭攧?wù)報告，并自覺接受財政部門、社會保障部門以及政府審計部門、外部審計部門的審核和監(jiān)督。

（三）改單一會計主體為雙會計主體的核算模式。根據(jù)社會統(tǒng)籌和個人賬戶基金的特點，分別設(shè)置為會計主體進行核算管理。按基金的會計主體構(gòu)建兩套會計制度，如社會統(tǒng)籌基金賬戶仍采用原社?；饡嬛贫龋瑐€人基金賬戶應(yīng)單獨設(shè)立會計制度與會計科目。

在保證基金安全性的前提下投資運營，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會計基礎(chǔ)，反映個人賬戶基金的財務(wù)狀況，具體核算方法如下：（1）分別核算兩個賬戶的相關(guān)收入。將統(tǒng)籌基金收入和個人賬戶收入設(shè)置為一級科目，前者核算社會統(tǒng)籌基金收入扣除統(tǒng)籌基金支出的結(jié)余，后者核算個人賬戶收入扣除個人賬戶支出后的滾存結(jié)余；收到的基金收入應(yīng)當(dāng)分別計入兩個賬戶中，區(qū)分統(tǒng)籌基金利息收入和個人賬戶基金利息收入，作為二級科目分別核算；（2）分別核算兩個賬戶的相關(guān)支出。分別設(shè)置統(tǒng)籌基金支出和個人賬戶基金支出兩個一級科目，分別核算歸屬于兩種性質(zhì)基金的各項支出，通過這種獨立的會計核算，使個人賬戶的各項交易活動的真實數(shù)據(jù)都能通過會計報表準(zhǔn)確、及時地反映出來，有利于從會計核算上先做實個人賬戶。

（四）采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制進行會計核算。在收付實現(xiàn)制度體系下，財務(wù)信息的真實性、完整性和可比性存在先天不足，既不利于基金管理部門、經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部構(gòu)架合理的激勵、約束機制，也沒有一套公開透明、行之有效的監(jiān)督管理體系，社?；鸬拈L期有效運行將無從談起，統(tǒng)一、規(guī)范、高效的社會保障制度也很難建立。

我國財政管理體制改革的方向是建立公共財政基本框架，隨著國家財力的不斷增強，財政核算最終將采用權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)，但國家財力從弱小到強大必然要有一個較長的過程，這決定了從收付實現(xiàn)制到權(quán)責(zé)發(fā)生制之間不可能直接過渡，要有一個修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為過渡，相對應(yīng)的社保基金的會計核算基礎(chǔ)也不可能從收付實現(xiàn)制直接過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制，實行修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制是必然的選擇。采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的前提是統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金分別核算。個人賬戶基金會計核算完全采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，統(tǒng)籌基金的會計核算以權(quán)責(zé)發(fā)生制為主，僅僅對一些涉及政府資金流動的業(yè)務(wù)以及具有當(dāng)期義務(wù)的未來支出現(xiàn)值實行收付實現(xiàn)制。

使用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)，具有許多優(yōu)點。第一，有利于對統(tǒng)籌基金的管理。在統(tǒng)籌基金中，一方面對一般單位繳費的核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，可以反映一般單位已繳、應(yīng)繳、未繳保險費的實際情況，便于基金的征管；另一方面對政府的撥款和借款則以現(xiàn)金制進行核算，避免暴露政府社?；鸲嗄甏嬖诘摹半[形負(fù)債”問題，減少政府對新制度實施的行政干預(yù)，降低改革的阻力。第二，有利于對個人賬戶基金的管理。用權(quán)責(zé)發(fā)生制對個人賬戶進行會計核算可以反映個人賬戶實際應(yīng)收、應(yīng)付情況，使挪用基金不能在會計記錄上鉆空子，有利于保障資金的安全性?？傊捎脵?quán)責(zé)發(fā)生制進行核算，可以真實地反映不同會計期間會計主體的權(quán)利和義務(wù)，便于基金管理。

（五）建立社?；饡嬓畔⑼獠开毩徲嬛贫取娀绫；饡嬓畔ⅹ毩徲嬛贫龋梢蕴岣咚兜纳鐣ｋU基金會計信息質(zhì)量。具體措施如下：一是注冊會計師的選聘由審計委員會決定。建立一個審計委員會，專門負(fù)責(zé)安排對社?；鹭攧?wù)報告的審計工作，由它來決定選聘哪家會計事務(wù)所。當(dāng)CPA在對社保基金財務(wù)報告審計過程中存在與管理機構(gòu)不同的意見時，可以訴諸審計委員會。這樣不僅可以保證注冊會計師的獨立性，還能及時了解到管理者對審計工作的配合情況；二是建立注冊會計師執(zhí)業(yè)風(fēng)險基金以及責(zé)任保險制度，以使CPA免除后顧之憂，有利于他們在審計過程中保持獨立性。

主要參考文獻：

篇5

1.激勵方式：懲罰機制與獎勵機制。懲罰與問責(zé)聯(lián)系緊密，是問責(zé)至關(guān)重要的要素。從醫(yī)療保險制度化管理的角度來看，懲罰機制會產(chǎn)生積極有效的作用，而從醫(yī)療保險績效管理的角度來說，懲罰機制則會產(chǎn)生相反的作用。與懲罰機制相反的是激勵機制。在懲罰機制和獎勵機制之間，社會問責(zé)通常被認(rèn)為是傾向于選擇前者的，這是因為我們在觀念上已經(jīng)習(xí)慣將社會動員與憤怒和抗議聯(lián)系在一起，與挑戰(zhàn)政府的社會運動聯(lián)系在一起，與要求對那些瀆職和濫用決策權(quán)的政府官員進行懲罰的活動聯(lián)系在一起。但是，社會問責(zé)還有它有效的一面，即在公民社會和政府之間構(gòu)建伙伴關(guān)系。這種“政府—社會協(xié)同作用”的活動方式，不僅使政府和公民雙方受益，也使得公民社會活動更富有成效（Ackerman，2004b）。因此，在醫(yī)療保險管理中需要建立包括懲罰和獎勵兩方面的“問責(zé)體系”，懲罰要求醫(yī)療保險管理者不得逾越法規(guī)的界限，獎勵促使醫(yī)療保險管理者能盡其所能地提高工作績效，只有這樣，這樣的“問責(zé)體系”才能產(chǎn)生最好的激勵作用。

2.問責(zé)內(nèi)容：遵循制度機制或績效導(dǎo)向機制。依靠制度規(guī)則進行管理的公共管理一般被稱為“傳統(tǒng)公共管理”，強調(diào)在韋伯的理和層級指揮鏈條的基礎(chǔ)上構(gòu)建管理框架。在傳統(tǒng)公共管理背景下所進行的傳統(tǒng)問責(zé)的創(chuàng)新，一般是由政府直接主導(dǎo)，但是，社會在其過程中仍能發(fā)揮重要的作用。公共管理存在的另外一種管理機制強調(diào)有效的管理績效，這就是“新公共管理”的核心內(nèi)容。新公共管理認(rèn)為嚴(yán)格的過程導(dǎo)向評估管理方法會延緩政府的行政行為，窒息創(chuàng)新。我國醫(yī)療保險管理主要依靠傳統(tǒng)公共管理方法進行管理，強調(diào)傳統(tǒng)的韋伯式的行政管理層級模式，社會公民參與管理有限。在醫(yī)療保險管理績效評估或服務(wù)質(zhì)量的評估中，我們的公民參與扮演著重要的角色，是影響醫(yī)療保險管理績效的重要原因之一。當(dāng)然，醫(yī)療保險管理專注于績效也會產(chǎn)生問題，行政自由裁量權(quán)允許行政官僚專注于績效并研究新的辦法去解決問題，這樣也許會為他們提供另外的空間。在“制度問責(zé)”或“法律問責(zé)”與“績效問責(zé)”之間存在一個如何平衡的問題，這就是羅伯特.貝恩所歸納的“問責(zé)困境”現(xiàn)象。社會問責(zé)的介入有助于解決“問責(zé)困境”的問題，在“制度問責(zé)”與“績效問責(zé)”之間取得平衡，這是因為公民社會對政府在這兩個方面的表現(xiàn)都密切關(guān)注，會同時監(jiān)督政府行政程序和行政績效兩個方面的執(zhí)行情況（世界銀行專家組，2007）。

3.制度化水平：低級與高級。在一個國家，社會問責(zé)的制度化建設(shè)有三個層級：一是社會問責(zé)的參與機制能夠納入政府部門的戰(zhàn)略計劃中，通過制度和行政程序，要求“基層行政官員”與社會行為體進行協(xié)商溝通；二是建立專門的政府機構(gòu)，其任務(wù)是確保公民對行政事務(wù)和行政行為的參與，并且成為政府部門和公民之間連接的協(xié)調(diào)者；三是對社會問責(zé)的參與機制進行立法，要求政府及其部門在公共政策決策及執(zhí)行過程中接受社會問責(zé)。我國沒有建立《中華人民共和國行政程序法》，社會問責(zé)的參與機制的制度化水平處于較低層次的狀態(tài)。在醫(yī)療保險管理中遵循《社會保險法》的規(guī)定，統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會，掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，對社會保險工作提出咨詢意見和建議，實施社會監(jiān)督。

4.參與深度：外部與內(nèi)部。從總體上看，大多數(shù)植根于公民參與的社會問責(zé)除了處于較低的制度化水平之外，在參與深度上也處于“低淺層次”狀態(tài)或者可以說是太“外在化”?！皡⑴c深度”常常會與“制度化水平”聯(lián)系在一起，社會行為體對政府核心事務(wù)參與得越深，他們的參與方式與參與過程被制度化的機會就越大。醫(yī)療保險管理的監(jiān)督可分為兩類：一是以社會保險監(jiān)督委員會為主進行監(jiān)督；二是成立專門的醫(yī)療保險監(jiān)督委員會進行監(jiān)督。后者如廣州新醫(yī)保條例中明確規(guī)定，將設(shè)立社會醫(yī)療保險公眾咨詢監(jiān)督委員會通過聽取報告、檢查資料、聘請專業(yè)機構(gòu)進行專項審計等方式對基金進行監(jiān)督。這樣就實現(xiàn)了醫(yī)療保險管理社會問責(zé)的參與深度從外部逐漸向內(nèi)部過渡，但是這一效果不是十分明顯，醫(yī)療保險監(jiān)督委員會的作用沒有真正發(fā)揮出來。

5.參與者范圍：社會精英與廣泛覆蓋。傳統(tǒng)的參與問責(zé)機制存在一種現(xiàn)象，即參與者有限，只有“行為良好”的非政府組織、中產(chǎn)階級的職業(yè)化階層和中間派的政治人物才能參加問責(zé)活動。對社會根基廣泛的草根階層、沒有受過良好教育的公民和左翼政治人物參與到問責(zé)活動中去進行排斥。在社會保險監(jiān)督委員會中組成人員為用人單位代表、參保人員代表，以及工會代表、專家等。在地方實踐中，以廣東省為例，監(jiān)委會由同級人民政府及其有關(guān)職能部門代表、工會代表、用人單位代表、參保人員代表、行業(yè)專家代表、學(xué)術(shù)專家代表以及人大代表、政協(xié)委員等組成，參與范圍進一步擴大。另外廣東市“醫(yī)保公咨委”11人名單中，除市醫(yī)保局局長張秋紅外，其余10名成員均為企業(yè)或行業(yè)協(xié)會代表。但是，可以發(fā)現(xiàn)這種參與監(jiān)督其實仍然是以政府導(dǎo)向為主的小范圍的社會精英參與式方式，對其他的社會組織、公民個人、媒體、利益團體等有所排斥。

6.問責(zé)的政府部門：行政部門、司法部門與立法部門。社會問責(zé)機制經(jīng)常是直接指向行政部門。盡管行政部門的工作改進是一個重要的問題，但是，司法部門也具有同樣的重要性，而且司法部門更難以介入進去。同時，立法部門是社會問責(zé)有待開采的“金礦”?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定社會保險行政部門對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監(jiān)督檢查，縣級以上人民政府社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)加強對用人單位和個人遵守社會保險法律、法規(guī)情況的監(jiān)督檢查。因此，醫(yī)療保險的管理監(jiān)督也不例外，是行政部門監(jiān)督、行政部門問責(zé)，司法部門和立法部門沒有起到作用。

二、我國醫(yī)療保險管理社會問責(zé)體系

從醫(yī)療保險管理實踐來看，遵循依然是左邊的問責(zé)機制，激勵方式采取懲罰的機制、問責(zé)內(nèi)容主要遵循傳統(tǒng)的制度機制、制度化水平逐漸在提高、參與深度逐步向內(nèi)部過度、參與者范圍主要是社會精英、問責(zé)的政府部門主要的行政部門。盡管我國《社會保險》明確規(guī)定了社會保險監(jiān)督委員會的組成人員、工作職責(zé)，同時也對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的責(zé)任進行了劃分，但是，社會保險監(jiān)督委員會的作用沒有發(fā)揮出來，對我國的社會保險的監(jiān)督力度不夠，遠(yuǎn)弱于內(nèi)部行政監(jiān)督。主要原因，一是經(jīng)辦機構(gòu)的責(zé)任規(guī)避?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定其定期義務(wù)向監(jiān)督委員會就社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行說明并證明其正當(dāng)性，但我們的經(jīng)辦機構(gòu)只進行年終總結(jié)報告，由分管領(lǐng)導(dǎo)進行簡單的、PPT式的規(guī)避責(zé)任報告，與會監(jiān)督委員會成員沒有具體的文件數(shù)據(jù)，無法進行監(jiān)督問責(zé)。二是監(jiān)督人員的專業(yè)化水平。監(jiān)督委員會成員來自各行各業(yè)，水平參差不齊，專業(yè)化程度分散，對經(jīng)辦機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)、報告、流程等理解不透（無法識別經(jīng)辦機構(gòu)提供的真假數(shù)據(jù)），難免發(fā)生錯誤監(jiān)督。從社會精英的角度來看，需要設(shè)置專門的醫(yī)療保險管理監(jiān)督委員會來對醫(yī)療保險進行責(zé)任管理，制定詳細(xì)的監(jiān)督責(zé)任，對經(jīng)辦機構(gòu)的不作為行為和結(jié)果進行問責(zé)。從廣泛覆蓋的角度來看，醫(yī)療保險監(jiān)督的專業(yè)性決定了廣泛監(jiān)督的盲目性和脆弱性，廣泛監(jiān)督很容易產(chǎn)生片面性，追求社會轟動效應(yīng)，斷章取義，無法進行正確的監(jiān)督，但是其本身的強有力的監(jiān)督作用是值得提倡的。所以，理應(yīng)加強醫(yī)療保險監(jiān)督委員會或社會保險監(jiān)督委員會的專業(yè)化水平，對我國醫(yī)療保險管理進行有效的監(jiān)督。對績效導(dǎo)向機制的醫(yī)療保險社會問責(zé)機制建設(shè)，主要集中于基金收支平衡和國民健康目標(biāo)的實現(xiàn)上：一是醫(yī)療保險基金的使用具有即時性，是一種以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的預(yù)算管理模式，未來的醫(yī)保方向是實現(xiàn)更高水平的全面保障。因此，提高醫(yī)?；鸬氖褂眯适沁_到這一目標(biāo)的有效方式。二是醫(yī)療保障的最終目標(biāo)是健康，是建立國民健康保險，“三保合一”后醫(yī)保管理者需要對健康結(jié)果負(fù)責(zé)。我國的國民健康與世界發(fā)達國家有巨大差距，國內(nèi)不同地區(qū)之間的差距也比較明顯，國民健康指標(biāo)的改善遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟增長，不能滿足公眾日益增長的健康要求。

篇6

一、政府會計概述

根據(jù)會計主體的不同，政府會計是區(qū)別于企業(yè)會計、非營利組織會計的一個會計類別，反映的是政府所擁有的經(jīng)濟資源、擔(dān)負(fù)的現(xiàn)時義務(wù)以及開展的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，是一個廣義的概念，涵蓋了非常多的內(nèi)容。按照組織經(jīng)濟資源的來源來進行劃分，政府會計的主體應(yīng)該包含所有依靠財政撥款并納入國家預(yù)算管理的組織，不僅包括行政單位，還應(yīng)包括部分未與財政脫鉤的事業(yè)單位。因此，政府會計體系涵蓋了財政總預(yù)算會計、行政單位會計以及部分事業(yè)單位會計。

二、政府會計的現(xiàn)狀

（一）核算范圍不全面

現(xiàn)行的政府會計非常注重預(yù)算管理的核心地位，會計核算的基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，重點強調(diào)的是核算財務(wù)收支，從而導(dǎo)致忽略了其他的一些重要內(nèi)容，政府的某些資產(chǎn)負(fù)債狀況和成本信息沒有得到客觀、充分地反映。如政府會計對政府投資情況的反映通常將其作為支出進行處理，而不是進行投資資產(chǎn)的核算，將會造成少計資產(chǎn)，嚴(yán)重者甚至導(dǎo)致投資管理失誤、國有資產(chǎn)流失。政府會計中對固定資產(chǎn)的核算也存在不計提折舊、提取固定基金等問題，從而導(dǎo)致虛增資產(chǎn)和凈資產(chǎn)的問題。此外，政府會計對負(fù)債的核算范圍也不夠全面、成本信息未按照權(quán)責(zé)發(fā)生制在受益期內(nèi)均衡分配，都將導(dǎo)致核算結(jié)果達不到客觀合理。

（二）會計體系結(jié)構(gòu)不合理

政府會計體系包括財政總預(yù)算會計、行政單位會計和事業(yè)單位會計三部分，雖然同屬一個體系卻分別按照不同要求設(shè)置了不同的會計科目和不同格式的財務(wù)報表，沒有一個統(tǒng)一的會計制度。這就會導(dǎo)致財政總預(yù)算會計無法客觀真實地反映下?lián)艿呢斦Y金使用情況，也就無法有效控制和監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行情況、評價資金的使用效果和效率。

（三）無法滿足多元的信息需求

政府會計以預(yù)算管理為核心，形成的財務(wù)報表及信息多側(cè)重于反映預(yù)算的執(zhí)行情況，因此滿足的多為內(nèi)部利益相關(guān)者的需求，而政府的外部利益相關(guān)者卻無法通過政府會計提供的報表獲取有價值的信息。

三、構(gòu)建基于績效管理的政府會計體系

（一）會計目標(biāo)

會計目標(biāo)包括基本目標(biāo)和具體目標(biāo)?；灸繕?biāo)貫穿會計理論體系的始終，反映的是會計行為的基本價值；具體目標(biāo)主要回答三個問題，即會計信息提供給誰、包含什么內(nèi)容以及提供的目的是什么。構(gòu)建新的會計理論體系應(yīng)首先解決好這兩個目標(biāo)的明確工作?；诳冃Ч芾淼恼畷嫽灸繕?biāo)應(yīng)側(cè)重于受托責(zé)任觀，并兼顧決策有用觀。

政府行為是非營利性的，與企業(yè)不同的是并不追求經(jīng)濟利潤最大化，因此政府會計目標(biāo)以政府職能為基礎(chǔ)，首先應(yīng)反映政府的投入產(chǎn)出、資產(chǎn)債務(wù)，其次還應(yīng)反映政府調(diào)用資源的利用情況，最高層次應(yīng)反映資源投入的效率和效益以及政府運營的不確定性與風(fēng)險。

（二）會計主體

確定會計主體是構(gòu)建會計體系的核心，我國原有的政府會計主體只體現(xiàn)了組織主體，不僅包括行政單位還包括事業(yè)單位，不同的會計主體采用的會計核算方法也不同，容易造成混亂。構(gòu)建新的會計體系應(yīng)引入基金會計主體，即按照財務(wù)資源用途的不同來分別進行核算和報告其收支情況及運營結(jié)果。

基于績效管理的政府會計體系在確定組織主體時應(yīng)分別考慮核算和報告的需要。核算主體的確定可繼續(xù)使用原有的做法，即只包含行政單位、事業(yè)單位和政府性基金，而政府對國有企業(yè)的投資應(yīng)作為政府的一項資產(chǎn)進行核算和披露。報告主體的確定應(yīng)以受托責(zé)任為基礎(chǔ)，考慮其是否承擔(dān)公共的受托責(zé)任以及是否存在績效評價的信息需求，因此各級政府以及行政單位、接受預(yù)算撥款的事業(yè)單位應(yīng)作為報告主體，而與各級政府財務(wù)報告相關(guān)的非預(yù)算撥款的事業(yè)單位、國有獨資企業(yè)、政府控股企業(yè)的信息應(yīng)以附注或附表的形式列入政府財務(wù)報告。

確定基金會計主體應(yīng)首先按照資金用途的不同分別設(shè)立基金，以基金為單位組織財務(wù)收支并進行會計核算，不同的基金應(yīng)分別單獨進行核算和報告。具體來說，對于某些具有特殊意義的專用資金以及大型的基本建設(shè)項目資金使用基金核算和報告方式，更好地對其進行績效評價。

（三）會計核算基礎(chǔ)

現(xiàn)行的政府會計體系的會計核算基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，通過直接記錄貨幣收支可以精確地衡量預(yù)算對經(jīng)濟的影響，為國家選擇貨幣政策等宏觀經(jīng)濟決策提供一定的便利性，而且操作簡單易理解，數(shù)據(jù)處理也較為容易和快速。但是，收付實現(xiàn)制與受托責(zé)任制的要求不符，產(chǎn)生的會計信息沒有較好的相關(guān)性，不能為部門考核提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，且不利于全面反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債、面臨的風(fēng)險等，對于績效管理所能起到的作用具有局限性。

權(quán)責(zé)發(fā)生制的最大優(yōu)點在于能夠如實反映政府的資產(chǎn)和負(fù)債，通過正確反映各期成本也能提高資源的利用率，有助于政府績效的改進，對于政府績效管理來說能提供科學(xué)、準(zhǔn)確的財務(wù)信息。但由于其核算原理較為復(fù)雜，在實際操作時非常繁瑣，因此全面推進權(quán)責(zé)發(fā)生制也就意味著成本的大幅提升。

（四）會計要素

會計要素是對會計核算內(nèi)容的具體化，也是對會計對象的進一步分類。設(shè)置會計科目的基礎(chǔ)就是明確界定會計要素，構(gòu)建基于績效管理的政府會計體系的一項重要基礎(chǔ)工作就是合理界定會計要素的組成，以及明確各會計要素的定義。

資產(chǎn)應(yīng)定義為過去的事項或交易引起的、由政府控制的可以為政府提供未來使用價值的經(jīng)濟資源，應(yīng)分為金融資產(chǎn)和非金融資產(chǎn)，根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求盡可能確認(rèn)和披露更廣泛的政府資產(chǎn)。負(fù)債應(yīng)定義為政府承擔(dān)的付出資源或未來資源的現(xiàn)時義務(wù)，不僅包括顯性負(fù)債還應(yīng)包括隱性負(fù)債，比如做出的某些承諾或環(huán)境負(fù)債等。凈資產(chǎn)的定義是以資產(chǎn)和負(fù)債為基準(zhǔn)的，由資產(chǎn)減去負(fù)債的凈額為凈資產(chǎn)，政府凈資產(chǎn)反映的是政府履行公共責(zé)任的持續(xù)能力，只有資產(chǎn)和負(fù)債的確認(rèn)符合對稱性原則要求時才能正確反映政府績效。收入是指能夠?qū)嶋H為政府帶來的可支配經(jīng)濟資源，不僅包括稅收收入和非稅收入，還應(yīng)包括預(yù)算外的社會保險基金收入等，應(yīng)對收入進行更科學(xué)合理的分類，并分e采用預(yù)算會計和財務(wù)會計的雙重核算系統(tǒng)，才能更好地滿足政府會計預(yù)算管理和財務(wù)管理的要求。政府的支出是指政府在履行公共責(zé)任時付出的經(jīng)濟資源，應(yīng)與其履行責(zé)任的情況進行匹配，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求全面確認(rèn)政府的支出，即付現(xiàn)成本和非付現(xiàn)成本，才能正確反映政府總的耗費的經(jīng)濟資源。

（作者單位為東北財經(jīng)大學(xué)）

參考文獻

[1] 鮑國昀.透明政府、績效政府的會計改革發(fā)展研究[J]. 2014（5）.

[2] 顏曄鋒.論績效管理視域下的政府會計改革[J].時代金融，2015（11）.

篇7

 

 

目  錄

 

第一部分 部門概況

一、 主要職能

二、部門預(yù)算單位構(gòu)成

第二部分 2021年部門預(yù)算表

一、2021年收支預(yù)算總表（功能分類科目）

二、2021年收支預(yù)算總表（經(jīng)濟分類科目）

三、2021年收入預(yù)算表

四、2021年支出預(yù)算表

五、2021年財政撥款收支預(yù)算表

六、2021年一般公共預(yù)算財政撥款支出預(yù)算表

七、2021年政府性基金支出預(yù)算表

八、2021年財政撥款安排的基本支出預(yù)算表

九、2021年政府采購預(yù)算表

十、2021年財政撥款“三公”經(jīng)費支出預(yù)算表

十一、政府購買服務(wù)預(yù)算表

十二、項目預(yù)算績效目標(biāo)表

第三部分 2021年部門預(yù)算情況和重要事項說明

第四部分 名詞解釋

第一部分

 

 

部門概況

 

夏津縣城市環(huán)衛(wèi)和園林綠化中心為縣政府直屬正科級公益一類事業(yè)單位，成立于2019年5月份，夏津縣城市環(huán)衛(wèi)和園林綠化中心現(xiàn)有在編人員44人，其中事業(yè)編制41名。公益崗11人。配備主任1名，副主任3名。

 

一、  主要職能

（一）貫徹執(zhí)行國家、省、市有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、公園管理的法律、法規(guī)及規(guī)章制度，參與擬定全縣環(huán)境衛(wèi)生園林綠化、公園管理的規(guī)范性文件，并組織實施和執(zhí)行。

（二）負(fù)責(zé)擬訂并組織實施城區(qū)城市環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、公園維護與管理的中長期規(guī)劃和年度計劃；

（三）參與審查工程建設(shè)項目中城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、公園建設(shè)等設(shè)施的設(shè)計方案和竣工驗收；組織開展城區(qū)園林綠化科研攻關(guān)、科技成果鑒定的申報和推廣工作；負(fù)責(zé)對城市古樹名木保護管理工作進行監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)；管理指導(dǎo)全縣園林式居住區(qū)、單位的評選工作;

（四）負(fù)責(zé)城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化和廣場（景區(qū)、公園）設(shè)施的管理工作;

（五）組織實施城區(qū)小型綠地、環(huán)衛(wèi)、公園設(shè)施和縣委、縣政府交辦的小型急需或臨時性建設(shè)任務(wù)。

（六）負(fù)責(zé)轄區(qū)的道路保潔；負(fù)責(zé)轄區(qū)的生活垃圾的收集、清運、轉(zhuǎn)運工作；負(fù)責(zé)轄區(qū)建筑垃圾、餐廚垃圾的統(tǒng)一管理、清運、轉(zhuǎn)運；負(fù)責(zé)轄區(qū)公廁管理工作。

二、部門預(yù)算單位構(gòu)成

（單位）部門預(yù)算包括：夏津縣城市環(huán)衛(wèi)和園林綠化中心。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第二部分

 

 

2021年部門預(yù)算表

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

見附件：2021年部門預(yù)算表

第三部分

 

 

2021年部門預(yù)算情況和

重要事項說明

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

一、2021年部門預(yù)算情況說明

（一）收支預(yù)算總體情況（不含政府性基金收入）

2021年收入預(yù)算為  4634.34萬元，其中：財政撥款4634.34  萬元，財政專戶管理資金 0 萬元，事業(yè)收入 0 萬元，事業(yè)單位經(jīng)營收入 0 萬元，其他收入 0 萬元，上年結(jié)轉(zhuǎn)  0萬元。

2021年支出預(yù)算為 4634.34 萬元，其中：

1、按經(jīng)濟分類科目:基本支出350.94 萬元，占支出預(yù)算的 7.57 %；項目支出 4283.40 萬元，占支出預(yù)算的 92 .43%。

2、按功能分類科目：一般公共服務(wù)支出（類）2778.12  萬元，社會保障和就業(yè)支出（類） 45.95萬元，衛(wèi)生健康支出（類） 0 萬元，農(nóng)林水支出（類） 1810.27 萬元。

（二）財政撥款收支情況

2021年財政撥款收入預(yù)算為4634.34 萬元，其中：一般公共預(yù)算4634.34 萬元，政府性基金預(yù)算 0 萬元，國有資本經(jīng)營預(yù)算 0 萬元。

2021年財政撥款支出預(yù)算為4634.34 萬元，其中：一般公共服務(wù)支出（類）2754.84 萬元；社會就業(yè)和保障支出（類）  45.95萬元；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出  0萬元；住房保障支出23.28 萬元。具體情況如下：

1、一般公共預(yù)算財政撥款收支情況

2021年一般公共預(yù)算收入納入預(yù)算 4634.34 萬元，比上年城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（款）城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（項）增長12.20 %，主要原因是：由于去年資金緊張，加上疫情期間，有一些項目未進行實施，今年一些項目需要實施，所以預(yù)算收入增加。

2021年一般公共預(yù)算支出預(yù)算（功能科目）為  4634.34萬元。其中：

（1）一般公共服務(wù)支出 2778.12 萬元，主要用于機關(guān)及所屬單位等機構(gòu)人員工資、日常運轉(zhuǎn)以及完成部門工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的項目支出。比上年社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（款）城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生（項）增長16.02%，主要原因是：去年資金緊張，加上疫情期間，一些項目未予實施，今年一些項目需要實施，所以支出增長。

（2）社會保障和就業(yè)支出（類）行政事業(yè)單位養(yǎng)老支出（款）行政單位離退休（項）社會保障和就業(yè)支出 45.95萬元，主要用于機關(guān)以及所屬  個單位等機構(gòu)的離退休工作人員支出。比上年增長12.07%，主要原因是：由于部分人員增資。

（3）衛(wèi)生與健康支出 0萬元，主要用于機關(guān)及所屬單位的醫(yī)療支出。

2、財政撥款安排的基本支出預(yù)算（經(jīng)濟科目）情況

2021年財政撥款安排的基本支出預(yù)算 350.94 萬元，其中，通過一般公共預(yù)算安排 350.94 萬元，包括：

(1) 人員支出 337.66 萬元，按政府預(yù)算支出經(jīng)濟分類主要包含：工資獎金津補貼、社會保障繳費、住房公積金、其他工資福利支出、社會福利和救助、離退休費、其他對個人和家庭補助、對事業(yè)單位經(jīng)常性補助等。按部門預(yù)算支出經(jīng)濟分類主要包含：基本工資、津貼補貼、獎金、社會保險繳費、伙食補助費、績效工資、住房公積金、醫(yī)療費、其他工資福利支出、離休費、退休費、撫恤金、生活補助、獎勵金、其他對個人和家庭的補助支出等。

(2) 日常公用支出 13.28萬元。按政府預(yù)算支出經(jīng)濟分類主要包含：辦公經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費、專用材料購置費、委托業(yè)務(wù)費、公務(wù)接待費、因公出國（境）費用、公務(wù)用車運行維護費、維修（護）費、其他商品和服務(wù)支出、設(shè)備購置、其他資本性支出、對事業(yè)單位經(jīng)常性補助、對事業(yè)單位資本性補助等。按部門預(yù)算支出經(jīng)濟分類主要包含：辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、水費、電費、郵電費、取暖費、物業(yè)管理費、差旅費、因公出國（境）費、維修（護）費、租賃費、會議費、培訓(xùn)費、公務(wù)接待費、專用材料費、勞務(wù)費、委托業(yè)務(wù)費、工會經(jīng)費、福利費、公務(wù)用車運行維護費、其他交通費、其他商品和服務(wù)支出、辦公設(shè)備購置、專用設(shè)備購置、信息網(wǎng)絡(luò)及軟件購置更新、其他資本性支出等。

3、政府性基金預(yù)算財政撥款收支情況

2021年政府性基金預(yù)算收入預(yù)算 0 萬元。

2021年政府性基金預(yù)算支出預(yù)算為 0 萬元。

4、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支情況

本單位無國有資本經(jīng)營預(yù)算撥款收入，相應(yīng)也沒有使用國有資本經(jīng)營預(yù)算安排的支出。

二、重要事項說明

（一）政府采購情況

2021年政府采購預(yù)算 0 萬元，其中：財政撥款安排 0 萬元。

（二）機關(guān)運行經(jīng)費情況說明

我部門共含事業(yè)單位  1家，為  城市環(huán)衛(wèi)和園林綠化中心。上述單位2021年機關(guān)運行經(jīng)費財政預(yù)算撥款共計2778.12萬元。

（三）財政撥款安排的“三公”經(jīng)費情況

2021年，財政撥款安排的“三公”經(jīng)費預(yù)算共 0.15萬元，其中因公出國（境）費 0萬元，公務(wù)用車購置費 0 萬元，公務(wù)用車運行維護費 0 萬元，公務(wù)接待費 0.15 萬元。具體情況說明如下：

1、因公出國（境）團組數(shù)及人數(shù)：預(yù)計0個團組，共計  人。

2、公務(wù)用車購置數(shù)及保有數(shù)：購置數(shù)0 輛，保有數(shù)0 輛。

3、國內(nèi)公務(wù)接待的預(yù)計批次及人員：預(yù)計5批次，共計39人。

2021年公務(wù)接待費 0.15 萬元，比2020年增加0.15萬元，因2020年疫情期間，項目減少，無公務(wù)接待。

（四）國有資產(chǎn)占有使用情況

截至2020年12月31日，本部門及所屬各預(yù)算單位共有車輛 109輛；價值100萬元以上的大型設(shè)備 0 （臺、件、套），總價值 0萬元。

2021年部門預(yù)算安排購置單位價值100萬元以上大型設(shè)備 0（臺、件、套），總價值 0 萬元。

（五）績效目標(biāo)設(shè)置情況

2021年本單位實行績效管理的財政撥款項目共 7 個，涉及財政撥款 4283.40 萬元。其中1項目績效目標(biāo)表見附件。

 

 

第四部分

 

 

名詞解釋

一、財政撥款收入：指由縣級財政撥款形成的部門收入。按現(xiàn)行管理制度，縣級部門預(yù)算中反映的財政撥款包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入。

二、財政專戶管理資金：指單位納入財政專戶管理的資金。包括：教育收費、社會公益機構(gòu)接受的公益捐贈收入，以及幼兒園接受的捐贈收入等。

三、事業(yè)收入：指事業(yè)單位開展專業(yè)業(yè)務(wù)活動及輔助活動所取得的收入。

四、事業(yè)單位經(jīng)營收入：指事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務(wù)活動及其輔助活動之外開展非獨立核算經(jīng)營活動取得的收入。

五、其他收入：指除上述“財政撥款收入”、“事業(yè)收入”、“事業(yè)單位經(jīng)營收入”等以外的收入。主要是按規(guī)定動用的售房收入、存款利息收入等。

六、上年結(jié)轉(zhuǎn)：指以前年度尚未完成、結(jié)轉(zhuǎn)到本年仍按原規(guī)定用途繼續(xù)使用的資金。

七、基本支出：指為保障機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而發(fā)生的人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費。

八、項目支出：指在基本支出之外為完成特定任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出。

九、“三公”經(jīng)費：指省級部門用財政撥款安排的因公出國（境）費、公務(wù)用車購置及運行費和公務(wù)接待費。其中，因公出國（境）費反映單位公務(wù)出國（境）的國際差旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、培訓(xùn)費、公雜費等支出；公務(wù)用車購置及運行費反映單位公務(wù)用車車輛購置支出（含車輛購置稅）及租用費、燃料費、維修費、過路過橋費、保險費、安全獎勵費用等支出；公務(wù)接待費反映單位按規(guī)定開支的各類接待（含外賓接待）支出。

十、機關(guān)運行經(jīng)費：是指縣級行政單位（包括參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位）的財政撥款公用經(jīng)費，包括辦公及印刷費、郵電費、差旅費、會議費、福利費、日常維修費、專用材料及一般設(shè)備購置費、辦公用房水電費、辦公用房取暖費、辦公用房物業(yè)管理費、公務(wù)用車運行維護費以及其他費用。

十一、相關(guān)支出功能分類科目說明

社會保障和就業(yè)支出（類）行政事業(yè)單位養(yǎng)老支出（款）行政單位離退休（項）支出： 反映行政單位（包括實行公務(wù)員管理的事業(yè)單位）開支的離退休人員經(jīng)費。

社會保障和就業(yè)支出（類）行政事業(yè)單位養(yǎng)老支出（款）機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險繳費 支出（項）支出： 反映機關(guān)事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度由單位繳納的基本養(yǎng)老保險費支出。

城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)（款）行政運行（城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)）（項）支 出： 反映行政單位（包括實行公務(wù)員管理的事業(yè)單位）的基本支出 。

城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)（款）其他城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)支出（項）支出： 反映其他用于城鄉(xiāng)社區(qū)管理事務(wù)方面的支出 。

 住房保障支出（類）住房改革支出（款）住房公積金（項）支出： 反映行政事業(yè)單位按 人社部門、財政部門規(guī)定的基本工資和津貼補貼以及規(guī)定比例 為職工繳納的住房公積金。

城鄉(xiāng)社區(qū)支出（類）城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施（款）其他城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施支出（項）支出： 反映城鄉(xiāng)社區(qū)道路、橋涵、燃?xì)?、供暖、公共交通、道路照明等公共設(shè)施建設(shè)維護與管理方面的 支出 。

篇8

一、引言

截至目前，由于統(tǒng)計口徑不同和隱性負(fù)債的不透明，我國地方政府隱性負(fù)債統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在較大差異，各個機構(gòu)與學(xué)者估算值不盡相同。國際清算銀行顯示2017年底政府債務(wù)余額約為38.8萬億元，減去官方數(shù)據(jù)顯性負(fù)債29.9萬億元，可以估計隱性負(fù)債約為8.9萬億元。國際貨幣基金組織報告顯示2017年底增擴概念的債務(wù)、預(yù)算內(nèi)政府債務(wù)（官方數(shù)據(jù)，僅包含中央政府債務(wù)、地方政府債券和顯性負(fù)債）分別為54.8萬億元、29.9萬億元，可以推出2017年底隱性負(fù)債約為兩者之差24.9萬億元。中國社會科學(xué)院張曉晶等在《中國去杠桿進程報告（2017年度）》中指出，2017年地方融資平臺債務(wù)約30萬億元，是地方政府或有債務(wù)的最大部分。一方面，大量的隱性負(fù)債客觀存在，隱含著巨大的風(fēng)險；另一方面，對這部分負(fù)債不能有效衡量和披露，也就不能有效控制。因此，借助政府會計改革的契機，全面梳理地方政府隱性債務(wù)的形成路徑，進而找到有效控制的策略成為亟需研究的問題。

學(xué)術(shù)界對隱性負(fù)債的研究思想主要包括：一是隱性負(fù)債的界定與識別問題。學(xué)者們普遍基于世界銀行經(jīng)濟學(xué)家Polackova的財務(wù)風(fēng)險矩陣[1]，從經(jīng)濟學(xué)視角進行定義和研究。隱性負(fù)債指的是雖然法律沒有作出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“道義”責(zé)任，或者出于現(xiàn)實的政治壓力而不得不去清償全部或部分已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)[2]。它主要來源于地方政府違法違規(guī)形成和迫于政府職責(zé)承擔(dān)兩個方面[3]。由于隱性負(fù)債舉債方式的多樣性和隱蔽性，識別其不能僅考慮融資主體和方式等合同及法律規(guī)定，其認(rèn)定的核心在于法定債務(wù)限額之外，即是否以財政資金作為還款來源，或推定構(gòu)成財政兜底[4]。

二是隱性負(fù)債風(fēng)險來源和后果問題。一些學(xué)者對目前隱性負(fù)債風(fēng)險來源進行分析。新《預(yù)算法》頒布后，融資平臺逐漸被清理或謀求轉(zhuǎn)型，隱性負(fù)債風(fēng)險來源發(fā)生改變。債券舉債規(guī)模的限制和穩(wěn)增長的需要，促使地方政府借助PPP項目、政府投資基金或以政府購買服務(wù)的方式繼續(xù)變相融資[4]。由于此類融資仍然是地方政府引導(dǎo)，且較大部分不會表現(xiàn)在地方政府或者國有企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表上，會帶來較大的隱性債務(wù)風(fēng)險[5]。雖然部分融資平臺觸碰到了“防風(fēng)險”的監(jiān)管底線，但是地方融資平臺在PPP、地方政府專項債券、專項建設(shè)基金等政府公共投資項目實施過程中仍然發(fā)揮著重要作用，整體依舊有生存空間[6]。故地方政府風(fēng)險區(qū)不局限于投融資平臺，來源呈現(xiàn)多元化的特征。另一些學(xué)者根據(jù)政府負(fù)債引發(fā)的風(fēng)險后果分類型進行研究，大體分為三類：長期資不抵債造成的規(guī)模風(fēng)險[7-8]；短期的償債壓力造成的流動性結(jié)構(gòu)風(fēng)險[9-10]；債務(wù)增長過快導(dǎo)致的增量風(fēng)險[11]。

三是政府負(fù)債信息披露問題。政府會計改革對地方政府負(fù)債增長有抑制作用[12]，但目前的政府負(fù)債相關(guān)準(zhǔn)則仍有較多不完善之處，特別是未置換的政府存量負(fù)債、具有擔(dān)保和救助責(zé)任的或有負(fù)債、政府的社會保險責(zé)任等尚未規(guī)范如何進行核算和反映[13]。為了反映負(fù)債資金的全貌，應(yīng)該對地方政府債務(wù)按照“多元會計主體”進行重分類，形成含有項目負(fù)債、運營負(fù)債、承諾負(fù)債的債務(wù)信息體系，進而劃分流動負(fù)債和非流動負(fù)債[14]。為了規(guī)范負(fù)債信息報告與披露，可以將流動負(fù)債和非流動負(fù)債根據(jù)負(fù)債形成原因按照金融負(fù)債、運營負(fù)債和承諾負(fù)債進一步科學(xué)分類，然后細(xì)化到列報科目[15]。由于政府債務(wù)信息存在承債主體和會計核算主體的錯位，建議拓展政府債務(wù)主體至部門會計主體、項目會計主體、基金會計主體、地方政府合并主體，建立地方政府獨立的債務(wù)報告制度[16]。在獲取政府負(fù)債信息后，針對三類信息需求者的不同需求，分別從負(fù)債決策階段、借用還階段和評價階段構(gòu)建政府負(fù)債信息分析體系，以便管理政府負(fù)債的全過程[17]。

現(xiàn)有研究成果對我國地方政府隱性負(fù)債的客觀存在予以肯定，對隱性負(fù)債導(dǎo)致的風(fēng)險分析與防控都基于不同的研究視角給出了建設(shè)性的對策。但是，現(xiàn)有研究也存在一定局限性：第一，采用經(jīng)濟學(xué)視角研究更加側(cè)重于政府隱性負(fù)債總量和結(jié)構(gòu)研究與風(fēng)險計量研究，難以基于政府主體的運營和管理視角研究隱性負(fù)債的分類和管理問題；第二，現(xiàn)有研究存在概念界定不清晰的問題，隱性負(fù)債、顯性負(fù)債和或有負(fù)債等概念在不同學(xué)科的研究中存在概念交叉和混淆的狀況，需要進一步厘清；第三，隱性負(fù)債的風(fēng)險控制不是只估計出一個金額就可以做到，而是需要全面梳理隱性負(fù)債的形成路徑，針對不同的路徑采取不同的措施予以控制，才能有效地控制風(fēng)險；第四，羅伯特·卡普蘭曾經(jīng)說過“沒有衡量就沒有管理”，梳理隱性負(fù)債的形成路徑僅僅是第一步，全面有效地衡量隱性負(fù)債才是控制的前提。

二、隱性負(fù)債的概念界定

隱性負(fù)債是涉及政府的道德義務(wù)或預(yù)期責(zé)任的負(fù)債，這些債務(wù)并非法律或合同規(guī)定，而是基于公眾的期望、政治壓力以及社會對其理解的國家的整體作用而由政府承擔(dān)的義務(wù)[1]。隱性負(fù)債是沒有統(tǒng)計披露出來的政府義務(wù)，是和顯性負(fù)債相對應(yīng)的概念，是經(jīng)濟學(xué)范疇的概念。從管理學(xué)范疇來認(rèn)識負(fù)債是基于一個主體研究義務(wù)的承擔(dān)與償還，這不是隱性和顯性的問題，而是確定與不確定的問題。確定的負(fù)債是一個主體應(yīng)該承擔(dān)的償還義務(wù)，不確定的負(fù)債是一個主體不一定要承擔(dān)的債務(wù)。負(fù)債是一個會計要素，其信息由特定主體的會計信息系統(tǒng)予以確認(rèn)計量和報告。確定的負(fù)債是按照其確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)以確定的金額在相應(yīng)的會計期間中確認(rèn)和報告，不確定的負(fù)債按照導(dǎo)致負(fù)債不確定的因素進行分析，以當(dāng)期負(fù)債發(fā)生的可能性為判斷依據(jù)確認(rèn)為預(yù)計負(fù)債或作為或有負(fù)債予以披露。隱性負(fù)債和或有負(fù)債既有聯(lián)系也有區(qū)別。一是從兩者的定義內(nèi)涵來說，“隱性”強調(diào)的是沒有顯露出來的政府應(yīng)該承擔(dān)的道義責(zé)任或其他義務(wù)，或有負(fù)債是會計學(xué)的概念，“或有”強調(diào)的是負(fù)債發(fā)生的不確定性，一個主體是否要確認(rèn)一項債務(wù)需要根據(jù)未來某個條件發(fā)生與否才能確定。二是從兩者的范圍來說，隱性負(fù)債既包括政府確定承擔(dān)的負(fù)債也包括政府可能承擔(dān)的負(fù)債，可以劃分為“直接負(fù)債”和“或有負(fù)債”兩部分，在范圍上二者具有部分重疊性。三是信息披露不同。隱性負(fù)債的“隱性”是指由于種種原因?qū)е碌?、沒有在相關(guān)信息系統(tǒng)中出現(xiàn)的負(fù)債，也包括沒有在會計信息系統(tǒng)中確認(rèn)和報告?！盎蛴胸?fù)債”部分可以根據(jù)其發(fā)生的概率確認(rèn)為預(yù)計負(fù)債或在政府財務(wù)報告中披露，“直接負(fù)債”部分在滿足了會計確認(rèn)三個條件之后，即可確認(rèn)為當(dāng)期負(fù)債?？紤]到隱性負(fù)債和或有負(fù)債存在既相互包含又相互區(qū)別的關(guān)系，從管理學(xué)視角研究隱性負(fù)債，一是根據(jù)負(fù)債發(fā)生的確定性和不確定性，將隱性負(fù)債劃分為“直接負(fù)債”和“或有負(fù)債”部分，更有利于對隱性負(fù)債進行完整的信息披露和流程管理；二是對確定和不確定的負(fù)債按照會計標(biāo)準(zhǔn)進行報告并納入政府負(fù)債信息系統(tǒng)，可以為經(jīng)濟學(xué)視角研究隱性負(fù)債的風(fēng)險和控制提供信息依據(jù)，或者說為經(jīng)濟學(xué)視角的隱性負(fù)債顯性化提供方案。

三、我國地方政府隱性負(fù)債形成路徑的梳理

新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府只能通過發(fā)行債券舉借債務(wù)，基于限額控制省級（包括計劃單列市）政府的債券融資規(guī)模、融資平臺公司置換和清理存量債務(wù)，不得新增政府債務(wù)，導(dǎo)致大批融資平臺轉(zhuǎn)型或者被關(guān)閉。由于法律法規(guī)等制度的制約和地方政府資金需求的內(nèi)在驅(qū)動力，目前地方政府隱性負(fù)債來源已不局限于原來的投融資平臺，呈現(xiàn)出更加多元化的特征。主要包括以下路徑：

（一）社會保障基金缺口、農(nóng)村社會保障缺口等形成隱性直接負(fù)債

社會保障基金缺口、農(nóng)村社會保障缺口等途徑形成的政府負(fù)債，由于政策原因沒有納入相關(guān)信息系統(tǒng)進行核算或披露。以養(yǎng)老金為例，2019年中國社科院世界社保研究中心的《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050年》，通過精算預(yù)測了養(yǎng)老金“大口徑”當(dāng)期結(jié)余（包括財政補助）將于2028年出現(xiàn)赤字-1181.3億元并不斷擴大，累計結(jié)余將于2017年達到峰值并在2035年耗盡。對于養(yǎng)老金耗盡之后的缺口，勢必形成政府隱性直接負(fù)債，增大了財政壓力。從管理學(xué)視角來說，“統(tǒng)籌+個人賬戶”的養(yǎng)老金制度客觀上已經(jīng)形成了地方政府應(yīng)該支付未付的養(yǎng)老金，而現(xiàn)金制的核算方式?jīng)]有在會計信息系統(tǒng)中反映該項負(fù)債，從而形成政府受托和運營管理養(yǎng)老金過程中的隱性負(fù)債。

（二）投融資平臺違規(guī)舉債形成隱性或有負(fù)債

根據(jù)新《預(yù)算法》和國務(wù)院43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的限制，投融資平臺需要進行分類轉(zhuǎn)型為國有企業(yè)、剝離政府融資職能或者撤銷，其產(chǎn)生的存量負(fù)債也在2014—2018年逐漸置換完畢。從2015年開始，全國1.2萬家地方融資平臺要轉(zhuǎn)型，但目前轉(zhuǎn)型較慢，且部分轉(zhuǎn)型后的融資平臺仍然存在違法違規(guī)舉債現(xiàn)象，形成地方政府隱性負(fù)債。如財政部查處巴中市政府2014—2015年為支持四川巴中新城投資建設(shè)有限公司借款融資，由市政府、市財政局向相關(guān)單位出具承諾函，共涉及合同金額23.12億元，其中14.13億元在2015年新《預(yù)算法》實施后繼續(xù)到位；駐馬店市政府2015年9月通過政府常務(wù)會議紀(jì)要，承諾將駐馬店市公共資產(chǎn)管理有限公司貸款本息列入市財政中長期規(guī)劃和政府購買服務(wù)預(yù)算，涉及資金6.4億元。盡管融資平臺會隨著轉(zhuǎn)型管理力度的增加而逐步減少政府融資額，但是目前為止仍然是政府隱性負(fù)債的形成路徑之一。

（三）利用政府與社會力量、社會資本合作方式形成隱性或有負(fù)債

隨著政府融資平臺的逐步轉(zhuǎn)型，政府和社會資本合作提供公共產(chǎn)品的方式也不斷多樣化，主要包括PPP、政府購買服務(wù)、政府投資基金等方式。一方面轉(zhuǎn)變政府財政資金管理模式，通過合作治理緩解政府財政壓力；另一方面通過吸引或撬動社會資本在公共領(lǐng)域的投資而增加公共產(chǎn)品的供給數(shù)量，提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量，進而拓展社會資本在公共領(lǐng)域的投資渠道。然而，政府與社會資本的合作也在形成不同形式的隱性負(fù)債。

1.利用假PPP項目形成隱性或有負(fù)債

PPP的興起與規(guī)范源于2015年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，該文件明確了在多個公共服務(wù)領(lǐng)域里推廣PPP模式，但PPP在迅速發(fā)展中也埋下了隱患。根據(jù)財政部PPP中心的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年年報，2018年12月管理庫中的PPP項目比2017年12月凈增1517個、投資額凈增2.4萬億元，截至2018年12月末，管理庫項目累計8654個、投資額13.2萬億元。與此同時，財政部等部委也因為PPP項目存在的多種問題對入庫項目進行全面清理，清退項目個數(shù)和投資額分別為2557個、3.0萬億元，通過清退不合規(guī)PPP項目來減少地方政府隱性負(fù)債的形成。

2016年財政部、發(fā)改委《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》，要求地方政府堅決杜絕PPP項目各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資；2017年財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求集中清理已入庫項目，警惕運用PPP違法違規(guī)舉債擔(dān)保，規(guī)范PPP項目運作?？梢哉f，這些政策都是對PPP項目實際運營中導(dǎo)致的隱性負(fù)債問題的回應(yīng)。

2.利用假政府購買服務(wù)形成隱性或有負(fù)債

黨的十八屆三中全會將推廣政府購買服務(wù)作為重要改革任務(wù)，政府購買服務(wù)的基本理念在于有效利用市場主體和社會非營利組織主體運營管理的優(yōu)勢，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域政府通過購買服務(wù)的方式與之進行合作。政府購買服務(wù)的領(lǐng)域非常廣泛，科技、養(yǎng)老、教育和醫(yī)療等領(lǐng)域都有涉及，好的合作可以有效促進相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展和繁榮。然而實踐中，存在大量合作不規(guī)范形成隱性負(fù)債的問題。2017年財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，要求地方政府不能利用政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得虛構(gòu)或越權(quán)簽訂合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。

3.建立承諾回購、明股實債的政府投資基金形成隱性或有負(fù)債

《政府投資基金暫行管理辦法》（2015年）和《政府投資條例》（2019年）的頒布與實施，旨在提高財政資金使用效益，發(fā)揮好財政資金的杠桿作用，規(guī)范政府投資行為。實踐中隨著政府投資基金規(guī)模的擴大，也存在產(chǎn)生隱性負(fù)債的隱患。以政府引導(dǎo)基金為例，根據(jù)投中研究院數(shù)據(jù)，截至2018年6月底，國內(nèi)共成立1171只政府引導(dǎo)基金，總規(guī)模達到5.85萬億元（含引導(dǎo)基金規(guī)模和子基金規(guī)模），政府引導(dǎo)基金本身總規(guī)模約1.46萬億元～1.76萬億元。高速增長的政府投資基金也隱藏著較大地方政府隱性負(fù)債風(fēng)險，其主要通過承諾回購、明股實債的形式，形成了地方政府隱性或有負(fù)債。

（四）政府隱性擔(dān)保形成隱性或有負(fù)債

此路徑主要包括國有銀行的不良資產(chǎn)、國有企業(yè)未彌補虧損、行政事業(yè)單位無法償還需要兜底的負(fù)債、其他金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)。國有銀行掌握著大量居民存貸款業(yè)務(wù)而不能倒閉，國有企業(yè)與國民經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，事業(yè)單位為國家教育、衛(wèi)生、市政管理等方面的正常運行提供支持，這些機構(gòu)一旦出現(xiàn)巨額負(fù)債無法償還，可能轉(zhuǎn)變成政府的隱性負(fù)債。如2018年5月，天津最大的國有房企天房集團爆出信托兌付風(fēng)險，在四大行等多個機構(gòu)負(fù)債總計1830多億元，這些負(fù)債政府并沒有承諾和擔(dān)保，一般需要企業(yè)自己償還，屬于個體風(fēng)險。但個體風(fēng)險將會影響公共風(fēng)險，如果最終確實無法償還，政府基于風(fēng)險、公共責(zé)任的考量很難不兜底，此時屬于其他主體的負(fù)債就轉(zhuǎn)化成了政府隱性負(fù)債。由于此途徑負(fù)債是否轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)化多少形成政府隱性負(fù)債存在很大的不確定性，因而清理難度很大。

（五）其他違規(guī)舉債項目形成隱性或有負(fù)債

此路徑主要包括地方政府利用融資租賃、違規(guī)承諾、信托理財產(chǎn)品、信托貸款、私募債等渠道違規(guī)融資，形成隱性或有負(fù)債。與路徑（四）相區(qū)別，此類含有地方政府違規(guī)擔(dān)保形成的隱性負(fù)債。以財政部專項查處案為例，2013—2015年成都市新都區(qū)政府批準(zhǔn)其區(qū)屬國有公司利用銀行貸款、信托產(chǎn)品、私募債等形式融資23.22億元，2015年將其中22億元繼續(xù)劃撥給街道辦、行政事業(yè)單位等；2017年3月，來賓市人民政府同意該市交通投資有限公司通過簽訂融資租賃協(xié)議，利用售后回租方式將沒有收益的市政道路、防洪堤等公益性資產(chǎn)融資15億元。

四、按照形成路徑對隱性負(fù)債進行重分類

由于隱性負(fù)債覆蓋的范圍很廣，將隱性負(fù)債劃分為直接負(fù)債和或有負(fù)債兩部分后，直接負(fù)債對應(yīng)著一條形成路徑，或有負(fù)債對應(yīng)著四條形成路徑。后者涉及投融資平臺違規(guī)舉債形成的、政府與社會合作形成的等，每條路徑形成的隱性負(fù)債類似，但是各路徑之間隱性負(fù)債差異很大，難以采用相同會計控制策略進行四條路徑的隱性負(fù)債控制。按照形成路徑對隱性負(fù)債重分類：一是根據(jù)各個路徑采集隱性負(fù)債信息，可以覆蓋幾乎所有隱性負(fù)債，有利于會計信息系統(tǒng)初始數(shù)據(jù)的完整收集；二是隱性負(fù)債按照形成路徑重分類后，可以根據(jù)路徑劃分為運營管理過程形成和違法違規(guī)形成兩大類，對于前者應(yīng)該納入以會計信息系統(tǒng)為主的信息披露體系，對于后者應(yīng)該全面清理使得負(fù)債顯性化，形成路徑?jīng)Q定著隱性負(fù)債形成的合規(guī)性，進而對應(yīng)了該路徑負(fù)債會計控制的總體策略；三是隱性負(fù)債形成的路徑不同，負(fù)債的運營管理過程不同，導(dǎo)致了信息披露難點也不一樣，需要分路徑確定。

在將地方政府隱性負(fù)債按照管理學(xué)視角分類為直接負(fù)債和或有負(fù)債兩部分基礎(chǔ)上，根據(jù)隱性負(fù)債的形成路徑對隱性負(fù)債進行再次分類。直接負(fù)債部分形成路徑即為政府中長期政策形成的社會保障缺口等，或有負(fù)債部分形成路徑即為投融資平臺產(chǎn)生、與社會機構(gòu)進行項目合作產(chǎn)生、隱性擔(dān)保產(chǎn)生和其他違規(guī)舉債產(chǎn)生。在此基礎(chǔ)上設(shè)計總體會計控制策略。隱性負(fù)債并不都是違法違規(guī)形成的，仍然有政府運營管理過程中正常形成的隱性負(fù)債。對于政府中長期政策形成的社會保障缺口和政府隱性擔(dān)保形成的隱性負(fù)債，需要分為直接負(fù)債和或有負(fù)債予以確認(rèn)、計量和報告，納入信息系統(tǒng)；而對于違法違規(guī)形成的隱性負(fù)債，屬于投融資平臺違規(guī)舉債和其他違規(guī)舉債形成，不屬于政府正常運營管理形成的負(fù)債，應(yīng)建立清理和問責(zé)機制，并完善后續(xù)的監(jiān)督評價制度。

五、我國地方政府隱性負(fù)債的會計控制策略

（一）分路徑設(shè)計隱性負(fù)債具體控制策略

解決我國地方政府隱性負(fù)債控制的方案就是建立可以納入幾乎所有形成路徑隱性負(fù)債的、以政府會計信息系統(tǒng)為主體的信息披露體系。明確了控制各路徑隱性負(fù)債總體會計策略之后，需要根據(jù)各路徑隱性負(fù)債具體情況，確定負(fù)債清理或信息披露策略，如圖1。

1.設(shè)置基金主體核算政府中長期政策形成的隱性負(fù)債

此類隱性負(fù)債為政府運營管理過程中形成的，如養(yǎng)老保險基金缺口。此類負(fù)債長期存在，應(yīng)該為此類隱性負(fù)債按照基金類型設(shè)置基金主體核算，如養(yǎng)老保險基金主體，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制完整核算負(fù)債資金運動過程。負(fù)債信息通過報告和附注披露進入個別主體財務(wù)報告，一級地方政府作為會計主體合并自身負(fù)債和托管負(fù)債，形成本級政府負(fù)債報表，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系。

2.全面清理不屬于政府職能范圍的隱性負(fù)債

此類隱性負(fù)債為違法違規(guī)產(chǎn)生的，是不屬于政府職能范圍內(nèi)的負(fù)債，需要清理。主要由兩條路徑產(chǎn)生，一是投融資平臺未清理完成的存量隱性負(fù)債或者投融資平臺新增的隱性負(fù)債，二是利用融資租賃、違規(guī)承諾、信托理財產(chǎn)品、信托貸款、私募債等渠道違規(guī)融資，形成隱性或有負(fù)債。對于這兩條路徑產(chǎn)生的負(fù)債，如果是2014年之前形成的，應(yīng)該通過債務(wù)置換使其顯性化，確認(rèn)為政府直接負(fù)債中的應(yīng)付長期政府債券、應(yīng)付短期政府債券等項目，通過報告和附注披露納入政府主體財務(wù)報告，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系；如果是2015年及之后形成的，應(yīng)該進行隱性負(fù)債清理和違規(guī)情況問責(zé)，要求清除所有違規(guī)的隱性負(fù)債，如通過融資平臺違規(guī)融資的需退回所有資金，違規(guī)出具承諾函的需撤回承諾函并提前兌付本息，并倒查相關(guān)責(zé)任人予以問責(zé)。

3.與社會機構(gòu)合作形成的隱性負(fù)債項目化核算

由于此路徑隱性負(fù)債的隱蔽性和復(fù)雜性，目前財政部查處問責(zé)的此類違規(guī)融資形成隱性負(fù)債案例較少。根據(jù)海通證券2018年9月底統(tǒng)計結(jié)果，目前審計署和財政部披露違規(guī)原因的舉債案例有33筆，其中違規(guī)承諾案例17筆，通過融資平臺舉債6筆，與社會機構(gòu)合作形成隱性負(fù)債的案例較少，主要涉及財政部披露依托政府購買服務(wù)協(xié)議違規(guī)融資案例。

即使此路徑隱性負(fù)債隱蔽監(jiān)管難度大，但是出于信息公開的需要，如果不納入信息系統(tǒng)，將會造成更嚴(yán)重的違規(guī)舉債問題。應(yīng)先將與社會機構(gòu)合作產(chǎn)生的所有負(fù)債項目化核算，納入信息系統(tǒng)，如果發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情況，再進行隱性負(fù)債全面清理和對相關(guān)責(zé)任人予以問責(zé)，如政府投資基金簽訂回購協(xié)議的，終止協(xié)議，不再回購。具體會計控制策略如下：

（1）PPP形成的隱性負(fù)債，由于債務(wù)決策主體、承債主體、資金使用主體和資金運營主體的不一致，無法僅通過政府會計主體進行全過程全方位的負(fù)債信息報告與披露，雖然財政部的全國PPP綜合信息平臺可以預(yù)警PPP項目財政支出責(zé)任，但這種預(yù)警系統(tǒng)是通過計算本級財政承受能力占比是否超過紅線10%來粗放地判斷，無法給出PPP融資形成的負(fù)債規(guī)模與負(fù)債結(jié)構(gòu)詳細(xì)信息，也無法反映PPP項目負(fù)債資金的使用情況和所形成的資產(chǎn)情況等。在此情況下，建議進行項目化核算，考慮引入項目會計主體，形成項目負(fù)債，在個別主體財務(wù)報告上詳細(xì)報告與披露此路徑形成的隱性負(fù)債信息。（2）政府購買服務(wù)形成的隱性負(fù)債等，運用部門會計主體核算，形成運營負(fù)債。（3）政府投資基金形成的隱性負(fù)債，運用基金會計主體核算，形成承諾負(fù)債。雖然變成了多元主體，但各個主體都通過政府會計準(zhǔn)則的規(guī)范進行負(fù)債核算，之后可以進行報表合并。一級地方政府作為會計主體合并自身負(fù)債和托管負(fù)債，形成本級政府負(fù)債報表，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系。

4.分類揭示政府擔(dān)保形成的隱性負(fù)債

此路徑負(fù)債只有得到足夠證據(jù)判斷已轉(zhuǎn)化成政府隱性負(fù)債，才能確認(rèn)為政府主體的負(fù)債，故確認(rèn)時點問題較為關(guān)鍵。對于未披露能否償還或者沒有足夠證據(jù)表明不能償還的，不能納入政府會計信息系統(tǒng)，應(yīng)該通過國有銀行年報、上市公司財務(wù)報告、行政事業(yè)單位年度報告及其他分析報告加以揭示負(fù)債規(guī)模、結(jié)構(gòu)和風(fēng)險等情況，通過此類分析報告納入其他債務(wù)報告體系。

對于有足夠證據(jù)表明不能償還的，應(yīng)該分類揭示：符合預(yù)計負(fù)債確認(rèn)條件的，確認(rèn)為預(yù)計負(fù)債，進而報告和披露；不符合預(yù)計負(fù)債確認(rèn)條件的，應(yīng)在政府主體財務(wù)報告中進行披露。通過報告與附注披露，負(fù)債信息進入政府主體財務(wù)報告，最終納入政府綜合債務(wù)報告體系。

其中，對于國有企業(yè)未彌補虧損納入政府報表的問題，政府會計準(zhǔn)則有一定涉及和規(guī)范。根據(jù)《關(guān)于〈政府會計準(zhǔn)則第X號——財務(wù)報表編制和列報（征求意見稿）〉的說明》，政府合并財務(wù)報表主要以預(yù)算領(lǐng)撥關(guān)系，輔之以行政隸屬關(guān)系判斷合并主體范圍。那么財政總預(yù)算、行政單位和事業(yè)單位屬于合并主體范圍入表，不論是獨資、控股還是參股的國有企業(yè)，不需要考慮控制概念來判斷是否進入政府財務(wù)報告的合并主體范圍，應(yīng)該將國有股權(quán)對應(yīng)的凈資產(chǎn)價值作為“長期股權(quán)投資”項目入表[18]。那么，國有企業(yè)未彌補虧損正常情況就可以通過報表“長期股權(quán)投資”項目監(jiān)控。如果未彌補虧損過大，導(dǎo)致國有企業(yè)自身無法償還，政府若選擇救助，未彌補虧損就轉(zhuǎn)化成了政府的承諾負(fù)債。

（二）完善隱性負(fù)債的會計核算和信息披露體系

2018年頒布的《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》要求進行預(yù)計負(fù)債的確認(rèn)和或有負(fù)債的披露。2018年，《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》和《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》，將逐步形成并完善政府綜合財務(wù)報告和政府部門財務(wù)報告。因此，權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計改革為隱性負(fù)債的“顯性化”提供了條件。但是，目前的政府會計準(zhǔn)則和制度存在兩個局限：一是權(quán)責(zé)發(fā)生制的確認(rèn)基礎(chǔ)尚未涵蓋政府資金運營管理的全部，比如社會保障基金的會計核算尚未實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，也就無法全面確認(rèn)和計量政府所承擔(dān)的相應(yīng)負(fù)債；二是以部門為主體的政府會計核算系統(tǒng)尚無法對政府合作事項所形成的或有債務(wù)進行確認(rèn)和報告。這兩個局限致使多條路徑形成的隱性負(fù)債無法顯性化。因此，為全面客觀地反映政府負(fù)債信息，政府會計的后續(xù)改革策略包括：

第一，拓展權(quán)責(zé)發(fā)生制會計確認(rèn)基礎(chǔ)。所有社會保險基金的會計核算都應(yīng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，一方面清晰地反映社會保險基金所形成的資產(chǎn)和負(fù)債情況，另一方面形成基金會計主體的個別財務(wù)報告，進而在政府層面進行報表合并形成一級政府負(fù)債報表。統(tǒng)一采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計基礎(chǔ)，將社會保險基金會計信息納入統(tǒng)一的會計核算框架，一級地方政府得以運用基金會計主體的資產(chǎn)負(fù)債表信息，合并所有自身負(fù)債和托管負(fù)債如社會保險基金缺口，最終才能正確衡量隱性負(fù)債的總規(guī)模，將此部分隱性負(fù)債信息納入政府綜合債務(wù)報告體系。

第二，拓展會計核算主體。將政府會計主體拓展至多元會計主體，通過部門會計主體、項目會計主體、基金會計主體歸集地方政府隱性負(fù)債信息，形成個別主體財務(wù)報告，完整反映各個主體隱性負(fù)債資金的融資與運用情況，最后通過一級地方政府予以合并，形成一級政府的債務(wù)報告，納入政府綜合債務(wù)報告體系。

篇9

目前，我國政府預(yù)算管理的基本格局由公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算組成。公共財政預(yù)算指的是一般預(yù)算，它是財政部門最常見的預(yù)算形式，劃分為中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算；政府性基金預(yù)算是各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，為了支持某項事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金；國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算；社會保障預(yù)算是指國家為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補給，以便實現(xiàn)國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預(yù)算。這四大預(yù)算有機銜接組成完整的政府預(yù)算體系。所謂“全口徑”，指的是全口徑財政收入和全口徑財政支出，它包括預(yù)算內(nèi)收支與預(yù)算外收支。而“全口徑預(yù)算決算”，即監(jiān)督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運行機制。全口徑預(yù)算決算是財政預(yù)算管理的一種模式，預(yù)算管理的范圍不僅包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的監(jiān)管，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是防范財政風(fēng)險的一項重要措施。這里說的全口徑預(yù)決算，就是在預(yù)算決算管理上不能有例外，該納入財政預(yù)決算的收支項目都應(yīng)納入，不能讓一些政府公共財政資金游離于預(yù)決算之外，搞“體外循環(huán)”，不受監(jiān)督。也就是說，按照“全口徑監(jiān)督”的原則，政府各項收入和支出預(yù)算全部納入部門預(yù)算，預(yù)算外資金以及預(yù)算超收收入的支配也應(yīng)納入預(yù)算范疇。包括黨政機關(guān)依法取得的罰沒收入、行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資產(chǎn)收益和處置等非稅收入，必須按規(guī)定及時足額上繳國庫，納入預(yù)算。以往由于相關(guān)制度不完備、體系不健全，加之編制手段、技術(shù)以及條件的限制，在地方政府預(yù)決算管理中，一些預(yù)算外收入、非稅收入、債務(wù)收入、國有資本經(jīng)營收入、國有企業(yè)利稅減免未能全額納入預(yù)算，一些重點項目建設(shè)資金仍在預(yù)算外循環(huán)。突出反映是數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等財政收支，均沒有納入全口徑預(yù)算決算管理，預(yù)算編制不夠完整、精準(zhǔn)度不高，預(yù)算執(zhí)行約束力不強，項目支出缺乏追蹤問效和績效評價，公共財政的職能作用未能充分發(fā)揮。針對這些問題：

一要建立全口徑預(yù)算體系，規(guī)范預(yù)算編制。政府應(yīng)建立以部門為反映主體的預(yù)算科目體系，以此為基礎(chǔ)完善政府收支科目，建立按部門、經(jīng)濟性質(zhì)和功能為衡量標(biāo)準(zhǔn)的政府收支指標(biāo)體系，逐步縮小未納入預(yù)算的政府性收支項目，合理界定公共財政事權(quán)范圍，形成包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險基金預(yù)算完整的政府預(yù)算體系，推動財政性資金全部納入政府預(yù)算管理，促進政府預(yù)算的統(tǒng)一和完整。

二要完善預(yù)算管理制度，實行全口徑預(yù)算。進一步完善預(yù)算編制內(nèi)容，細(xì)化部門預(yù)算科目，擴大編制范圍，力爭將全部政府收入和支出都納入預(yù)算管理，做到“橫向到邊”和“縱向到底”，橫向到邊即同一級政府所有部門的收支都要納入預(yù)算管理；縱向到底即實行一級政府一級預(yù)算，要把所有政府資金分別納入到各個預(yù)算來管理，并按收入性質(zhì)建立各類預(yù)算，明確功能定位，劃分收支范圍，加大征管力度，將政府預(yù)算管理覆蓋到政府全部公共服務(wù)活動。

三要加強預(yù)算績效考評，推進預(yù)決算公開?？冃ьA(yù)算，是指政府部門先確定需要履行的以及為履行職能需要消耗的資源、資金，在此基礎(chǔ)上制定績效目標(biāo)，并用量化的指標(biāo)來衡量每項計劃在實施過程中取得的成績和完成的情況，核心目標(biāo)是通過建立績效預(yù)算評價體系，通過推行績效預(yù)算，有效控制行政成本、節(jié)約財政資金、提高財政資金使用效益，實現(xiàn)對財政資金從“注重投入”轉(zhuǎn)向“注重效果”的管理。這種新的預(yù)算理念要求政府在編制預(yù)算時先明確追求的“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”來編制預(yù)算，投入資金。同時要建立規(guī)范的政府財政報告體系，全面反映政府各部門的財政狀況和收支活動結(jié)果，全方位披露政府部門的資金收支活動信息。公開不僅要把經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算向社會公開，而且要貫穿于預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的全過程。

二、各級人大要替人民看好“錢袋子”

人大是國家和地方的權(quán)力機關(guān)，其擁有立法、監(jiān)督、決定、任免等法定職權(quán)。財政監(jiān)督可以說既是政府監(jiān)督的重要內(nèi)容，又是監(jiān)督政府的重要方式。對政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，是人大及其常委會監(jiān)督尤其重要的方面。全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，要求各級人大及其常委會按照憲法和法律規(guī)定，對本級政府財政預(yù)算及其調(diào)整方案、決算進行審查、批準(zhǔn)，對預(yù)算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監(jiān)督的范圍。因此，加強全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，必須替人民看好“錢袋子”。

一要嚴(yán)把收入口徑。全口徑收入是全口徑預(yù)算的基礎(chǔ)。地方人大常委會審查預(yù)算，關(guān)鍵要看政府編制預(yù)算收入時是否“全口徑”納入，重點是要審查財政收入中稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入等各類收入，尤其是在監(jiān)督部門預(yù)算編制過程中，重點審查部門財政撥款收入、預(yù)算外資金收入、政府性基金收入和其他收入等不同渠道取得的各種收入是否納入預(yù)算管理，實行綜合預(yù)算。

二要嚴(yán)管預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行貫穿于整個預(yù)算年度始終，涉及每個預(yù)算管理和執(zhí)行部門及每一筆預(yù)算收支活動，地方人大及其常委會要圍繞政府實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而實施的組織收入、保證支出方面的收支運行活動進行全程監(jiān)督。在收入預(yù)算的執(zhí)行方面，重點是要了解收入繳庫情況、退庫情況和收入的劃分、報解情況以及國庫現(xiàn)金管理情況；支出預(yù)算的執(zhí)行方面，重點是要掌握預(yù)算撥款遵循的原則、資金支付程序、預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整和預(yù)算執(zhí)行報告制度情況以及各級政府財政部門對各部門及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查情況。

三要嚴(yán)查政府債務(wù)。人大及其常委會要重視地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督工作，把政府債務(wù)納入財政預(yù)決算的“全口徑”的主要內(nèi)容，加強對政府債務(wù)管理使用情況的監(jiān)督，定期不定期地聽取政府債務(wù)管理使用情況專題報告，為人大及其常委會行使好預(yù)決算審查批準(zhǔn)權(quán)，做好基礎(chǔ)性工作。

四要嚴(yán)格決算審查。地方人大常委會審查政府決算，除重點審查預(yù)算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入的安排和使用情況、向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況和本級人大批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況外，還應(yīng)當(dāng)對上級財政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況、預(yù)算外資金收入和使用情況以及預(yù)算結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)情況進行重點審查，同時要加強對部門決算的審查，重點審查部門決算在執(zhí)行法律法規(guī)和人大決議的情況、執(zhí)行中追加減少的情況和執(zhí)行的公平公正合理性等方面的情況，以便全面了解政府決算是否客觀、真實反映財政收支情況，這樣才能做到人大常委會對政府決算內(nèi)容的審查基本做到“全口徑”。

三、必須強化預(yù)算績效監(jiān)督

長期以來，政府預(yù)算編制不夠完整，人大審查監(jiān)督過于簡單，多停留在程序性監(jiān)督的層次上，結(jié)果只能是“政府報什么，人大就批什么”。至于財政預(yù)算是否科學(xué)合理，財稅收支是否全部納入了政府預(yù)算，預(yù)算決算資金使用“正確不正確”、錢花得“值得不值得”“效果好不好”？普遍缺乏綜合考評和績效評價。所以，如何把預(yù)算口徑由政府公共預(yù)算擴展到包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算在內(nèi)的“復(fù)式預(yù)算體系”中，以優(yōu)化支出結(jié)果為導(dǎo)向，全面推行預(yù)算績效監(jiān)督，管好、用好財政資金，是全口徑預(yù)算決算管理所要解決的重要問題。針對地方政府在預(yù)算資金的籌集、分配、管理、使用過程中，存在的可用財力增長不快，支出增幅較大，預(yù)算約束力不強，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，項目資金使用效益不高，違紀(jì)違規(guī)問題時有發(fā)生的問題，地方人大應(yīng)充分發(fā)揮財政監(jiān)督主導(dǎo)作用。

一要順應(yīng)發(fā)展變化了的形勢發(fā)展的需要，盡快建立健全財政預(yù)算管理制度和預(yù)決算審查監(jiān)督實施辦法。從財政預(yù)決算編制、方案制定，到提交人大審查批準(zhǔn)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和落實審查監(jiān)督責(zé)任、追蹤問效等方面，提出明確要求，規(guī)范預(yù)算行為，促使人大審查監(jiān)督財政預(yù)決算由程序性向?qū)嵸|(zhì)性、由秘密到公開、由不完整向全口徑轉(zhuǎn)變。

篇10

一 我國預(yù)算績效管理存在的一些問題

如何用最少的錢辦好最多的事，是政府和百姓對于公共資金花費方面最關(guān)心的問題之一。要管好用好財政資金，強化績效理念不可或缺。

由于起步較晚，我國預(yù)算績效管理與西方成熟市場經(jīng)濟國家已經(jīng)形成的績效預(yù)算相比，還存在一些問題亟待解決。其主要體現(xiàn)為：

（一）績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理；重支出、輕績效”的思想還在一定程度上存在，預(yù)算使用部門對績效管理工作普遍缺乏主動性。

（二）績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法不具體、不細(xì)化、不系統(tǒng)，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強。

（三）全過程預(yù)算績效管理剛剛實行，績效目標(biāo)編制仍沒有實質(zhì)突破，多為事后評價.事前評價較少，事中監(jiān)控不足。

（四）績效管理和評價結(jié)果與預(yù)算安排還未有機結(jié)合，為管理而管理、為評價而評價現(xiàn)象依然存在，評價結(jié)果公開程度較低，公眾參與度不高。

（五）激勵約束機制不夠健全，績效問責(zé)機制尚未建立，優(yōu)化、促進預(yù)算管理的作用尚未充分體現(xiàn)。

二 績效評價與新預(yù)算法的有機結(jié)合

新預(yù)算法是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，其內(nèi)容非常豐富。預(yù)算全面規(guī)范、公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是政府接受監(jiān)督的重要途徑，是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。在預(yù)算管理上，新預(yù)算法反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，力爭做到預(yù)算完整，公開透明，科學(xué)有序，執(zhí)行有效，紀(jì)律嚴(yán)明。

預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的題中應(yīng)有之義。新預(yù)算法在多處強調(diào)了“績效”：預(yù)算編制要參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報告，要就“提高預(yù)算績效”提出意見和建議等。實施預(yù)算績效管理絕不僅僅是財政部門的“獨角戲”，應(yīng)納入國家治理體系進行頂層設(shè)計。一要提升預(yù)算績效管理的法律支撐層次。二要建立事前、事中、事后通盤連接的管理系統(tǒng)。三要以績效管理系統(tǒng)性協(xié)調(diào)政府部門管理體系。四要強化支出責(zé)任和效率意識。五要建立“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的績效問責(zé)機制。

（一）從嚴(yán)管理財政專戶，維護財政資金安全

財政專戶是指財政部門為履行財政管理職能，在商業(yè)銀行（包括信用社，下同）開設(shè)的用于管理核算特定專用資金的銀行結(jié)算賬戶。財政專戶與財政部門開設(shè)在人民銀行的國庫單一賬戶、財政部門和預(yù)算單位開設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶共同構(gòu)成我國的國庫單一賬戶體系，有利于彌補國庫單一賬戶在操作技術(shù)上的不足，滿足社會保險基金、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金等資金核算需要。

新預(yù)算法既明確了財政專戶的合法性，也從法律層面嚴(yán)格限定了財政專戶的開立程序。過去，國務(wù)院及有關(guān)部門、省級政府及其財政部門都有權(quán)審批財政專戶，甚至一些市縣也越權(quán)設(shè)立財政專戶，導(dǎo)致財政專戶數(shù)量繁多，大量財政資金以各種形式存在于商業(yè)銀行中，脫離了有效監(jiān)管，容易滋生腐敗問題。因此，新預(yù)算法第56條規(guī)定，“對于法律有明確規(guī)定或者國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶”，并在“法律責(zé)任”部分對“違反本法規(guī)定開設(shè)財政專戶的”明確實行責(zé)任追究，為逐步建立健全國庫單一賬戶體系奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

財政部門將按照新預(yù)算法的要求，嚴(yán)格規(guī)范財政專戶開立程序，進一步清理整頓存量財政專戶，全面實現(xiàn)財政專戶歸口管理，強化財政專戶資金使用管理，切實維護財政專戶資金安全。

（二）編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告