導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地產(chǎn)權(quán)制度，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

因時間關(guān)系，調(diào)研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區(qū)域：浦東新區(qū)（基本城市化地區(qū)）、崇明縣（基本農(nóng)業(yè)區(qū)）和閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)（正在城市化之中的區(qū)域）。在各個調(diào)研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產(chǎn)權(quán)的變化”這個主題，與市、區(qū)、縣的土地和農(nóng)委等相關(guān)部門管理人員，以及區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村的有關(guān)干部代表進行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數(shù)據(jù)僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區(qū)，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀(jì)初隨著浦東建設(shè)，達(dá)到400平方公里。

城市化進程對農(nóng)村而言，首先是使得農(nóng)村的基礎(chǔ)組織形態(tài)發(fā)生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區(qū)約660平方公里，9個區(qū)縣，60個鎮(zhèn)，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮(zhèn)目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農(nóng)村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經(jīng)進入城鎮(zhèn)的村民將宅基地讓出給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以便復(fù)墾或它用。后來政府進一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進程中的土地供應(yīng)。通過14個試點看，農(nóng)民對這項工作十分歡迎，相關(guān)政府的積極性則開始下降。原因不復(fù)雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農(nóng)民蓋房和辦妥社保（這是農(nóng)民歡迎的關(guān)鍵所在），另外有些土地需要復(fù)墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬，城市人口700萬基本在中心區(qū)。年1770萬人口，其中一半在中心區(qū)。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進程，給郊區(qū)帶來了巨大的變化。長遠(yuǎn)看，遠(yuǎn)郊區(qū)的城市化仍將是主要趨勢。

二、農(nóng)地和農(nóng)民的變化

隨著城市化的進展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬畝，目前約360萬畝，實際播種面積不到300萬畝。農(nóng)村人口90年代初約400萬，目前不及300萬。每個農(nóng)村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實際上，目前農(nóng)村人口中真正從事農(nóng)業(yè)的人口估計在50-80萬。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)田由外來從業(yè)者經(jīng)營管理。完全在農(nóng)田中勞作的當(dāng)?shù)厝藛T，主要還是因為沒有其他就業(yè)能力的老弱人員。大部分上海農(nóng)民目前的實際狀況，可以概括為：亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)。大部分農(nóng)民的實際收入中，農(nóng)業(yè)部分比重很小。

農(nóng)村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過8300元，此收入水平與全國城鎮(zhèn)居民可支配收入水平相當(dāng)。上海農(nóng)村居民家庭人均可支配收入指數(shù)以年為100，現(xiàn)在則為500左右，增長5倍。城市居民同期增長約39倍。

上海新增的建設(shè)用地，相當(dāng)部分在農(nóng)地基礎(chǔ)上形成。例如著名的“1+3+9”工業(yè)園區(qū)?！?”是浦東新區(qū)；“3”是三個國家級工業(yè)開發(fā)區(qū)——漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、上海松江出口加工區(qū)；“9”是九個市級工業(yè)園區(qū)——莘莊工業(yè)區(qū)、康橋工業(yè)開發(fā)區(qū)、上海市嘉定區(qū)試點園區(qū)、上海市工業(yè)綜合開發(fā)區(qū)、松江工業(yè)區(qū)、青浦工業(yè)園區(qū)、金山工業(yè)開發(fā)區(qū)、寶山城市工業(yè)園區(qū)和崇明縣工業(yè)園區(qū)。這些園區(qū)的發(fā)展，實際上也促進了原來土地上的“三農(nóng)”徹底轉(zhuǎn)化，并帶動了周圍的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)業(yè)和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發(fā)展，帶動了整個長三角甚至更大范圍的發(fā)展。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式

大量農(nóng)村集體土地投入換來了高速城市化，也為經(jīng)濟高速增長提供了基礎(chǔ)保障。在這種情況下，農(nóng)民集體土地的權(quán)益如何保障如何實現(xiàn)，自然成為社會關(guān)注的焦點。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規(guī)范。無論從程序還是補償標(biāo)準(zhǔn)，都十分明確具體，實施過程比較細(xì)致，農(nóng)民基本滿意。目前市國土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少?？梢哉f，農(nóng)村集體土地的權(quán)益，在城市化過程中，主要依靠征地補償途徑來實現(xiàn)。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農(nóng)村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農(nóng)民的自主經(jīng)營意識。本來土地作為資產(chǎn)，權(quán)利人的基本權(quán)利就是自主經(jīng)營，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮(zhèn)兩級干部座談，可以明顯感到他們對此權(quán)利的強烈意愿?？紤]到實際情況，部分建設(shè)項目和規(guī)劃區(qū)域，也讓渡出一些土地的經(jīng)營權(quán)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依靠這部分建設(shè)用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見，就是權(quán)屬不變的情況下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織直接經(jīng)營，如辦企業(yè)或出租廠房場地等。對于建設(shè)用地緊張的城近郊區(qū)來說，租地收益是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在集體土地上的大宗穩(wěn)定收益。目前許多生產(chǎn)隊的主業(yè)收入，已經(jīng)不靠農(nóng)業(yè)或自辦企業(yè)。

第四種方式是集體轉(zhuǎn)制的探索。上海城市化過程中許多村莊撤消，原有集體經(jīng)濟組織改制為股份合作形式的“實業(yè)公司”。當(dāng)?shù)胤Q之為“集體轉(zhuǎn)制”。轉(zhuǎn)制中，原集體經(jīng)濟組織例如村或生產(chǎn)隊等的集體資產(chǎn)，以股權(quán)方式量化給村民，村民即股東。原集體經(jīng)濟土地未辦征地手續(xù)的使用權(quán)，仍然留給轉(zhuǎn)制后的企業(yè)，收益歸企業(yè)，但是使用權(quán)不得計入凈資產(chǎn)也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續(xù)，土地經(jīng)營權(quán)及其收益歸誰，就成為轉(zhuǎn)制企業(yè)的心病。他們當(dāng)然強烈期盼得到這個權(quán)利。

第五種方式是社會保障的實踐。土地作為農(nóng)民的基礎(chǔ)保障，一旦失去就會產(chǎn)生巨大社會問題。上海在此問題上，有比較成熟的辦法。那就是為農(nóng)民包括已經(jīng)失去土地和還有土地的農(nóng)民，辦理性質(zhì)等同于社會保險的“村保”、“鎮(zhèn)?！?。浦東農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老人均約15萬，基本是政府幫助。由于上海村鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，社保資金的籌措沒有很大困難。為農(nóng)民辦社保，實際上也是農(nóng)民土地權(quán)益的重要實現(xiàn)方式，值得今后立法實踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經(jīng)營包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權(quán)的管理

集體土地所有權(quán)的管理一直是各級管理部門的難點。核心問題是誰來代表農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。具體到上海，農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織基礎(chǔ)，基本是“生產(chǎn)隊”。這是由于歷史形成的某些機制使然。制度下“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟管理模式，當(dāng)時在上海比較成熟，因此作用力延續(xù)至今，以至于生產(chǎn)隊仍然是農(nóng)村集體的代表。這個代表的核心則是黨支部。

生產(chǎn)隊的作用。農(nóng)民土地的調(diào)整、征用、對土地經(jīng)營外包的監(jiān)督等工作，都要由生產(chǎn)隊代表“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”來操作。整體上看，上海的農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織形式較為單純。至于今后發(fā)展的方向，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，以農(nóng)村的人口素質(zhì)，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經(jīng)濟組織”落在實處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經(jīng)無法使農(nóng)民在土地上的收益更大化了。這個問題的實質(zhì)是農(nóng)村土地的制度建設(shè)，已經(jīng)到了必須改革或者調(diào)整的關(guān)口了。由于該問題的復(fù)雜性，我們將專文討論。

第三是農(nóng)地權(quán)益的不平衡，主要指純農(nóng)業(yè)區(qū)域的不平衡。不論確定為基本農(nóng)田與否，農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民的土地收益，也不可能更大化了。農(nóng)民的問題很直觀：“為什么我們的土地是農(nóng)地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進一步的問題就是：目前的政策措施很難確保基本農(nóng)田的質(zhì)和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問題。其一：已征地農(nóng)民對未征土地的權(quán)益要求。因為未征土地的利益可能隨時間而增大，已經(jīng)被征用土地的農(nóng)民，在看到具體利益時，會要求其中的權(quán)利。既然是集體土地，就應(yīng)該有一份。其二：土地補償應(yīng)該不應(yīng)該全部分給農(nóng)民。因為農(nóng)戶的基本建設(shè)要自己負(fù)擔(dān)，城市則由公共財政負(fù)擔(dān)，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權(quán)發(fā)證，在上海沒有進行。原因主要還是難以確定誰來代表這個“所有者”。還有其他許多的爭議，說明目前不具備發(fā)證條件。也有人建議：農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，應(yīng)該如同國有土地一樣“虛化”，只要對使用權(quán)登記發(fā)證全覆蓋即可。

篇2

2我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索及存在的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索

鑒于新時期我國農(nóng)業(yè)社會發(fā)展的需要，我國多地農(nóng)村對土地產(chǎn)權(quán)制度的改革進行了探索和創(chuàng)新，較為成功的主要有武漢地區(qū)的武漢模式、益陽地區(qū)的益陽草尾模式和山東、安徽等地實行的土地托管模式。武漢模式。湖北省最早在武漢市蔡甸區(qū)的齊聯(lián)村開始了對農(nóng)村地區(qū)集體資產(chǎn)所有權(quán)制度的探索，在這一創(chuàng)新模式中由當(dāng)?shù)卣畬σ呀?jīng)明確產(chǎn)權(quán)的土地資源進行登記，再通過科學(xué)的方式對企業(yè)和農(nóng)民手中的土地資源進行整合，然后將土地進行公開的公共交易。同時在交易過程中企業(yè)和農(nóng)民還可以通過資源入股等方式在各種金融市場上進行融資，將土地資源資本化，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民無產(chǎn)者的身份；益陽草尾模式。益陽市在草尾鎮(zhèn)進行的“土地信托流轉(zhuǎn)”模式的探索是在2009年開始的，到如今已經(jīng)取得了非凡的成就。該模式通過“政府信托”的手段將存在于農(nóng)戶手中的較為分散的土地集中起來，以合同流轉(zhuǎn)的形式再次分散到企業(yè)和能夠承擔(dān)大型生產(chǎn)的農(nóng)戶手中，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集中生產(chǎn)。在這種模式的作用下，政府不再只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理者，還成為了土地流轉(zhuǎn)的中間人，在一定程度上強化了對土地的管理，解決了傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)所具有的協(xié)議松散和農(nóng)戶違約頻繁的弊端，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；土地托管模式。土地托管模式是我國山東、安徽等地的農(nóng)業(yè)區(qū)經(jīng)過長時間的探索而得出的適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式，該模式重新提出了合作社的方式，利用合作社對農(nóng)民的糧田進行管理，在不改變農(nóng)民對土地所具有的使用權(quán)的情況下，運用農(nóng)民對土地的購買能力使農(nóng)民在合作社中購買服務(wù)，逐漸的將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向著規(guī)模經(jīng)濟過渡，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收，提高農(nóng)民生活水平。

2.2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

2.2.1我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷當(dāng)前我國實行的土地產(chǎn)權(quán)制度是，雖然在制度制定的初期對我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但是隨著時代的發(fā)展，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的主體虛置，也對土地的承包經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)造成了一定的不良影響，嚴(yán)重傷害農(nóng)民生產(chǎn)積極性，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。同時由于該產(chǎn)權(quán)制度沒有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，致使農(nóng)民的利益因沒有相應(yīng)的制度的保護而常常受到社會其他層面的侵犯，以至于土地流轉(zhuǎn)難以真正的實行，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進一步擴大。近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會公共設(shè)施建設(shè)不斷增加，對農(nóng)業(yè)用地占用和破壞現(xiàn)象屢禁不止，而由此引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件逐年增加，已經(jīng)對社會的穩(wěn)定造成一定影響，開始受到國家和社會的重視。

2.2.2城鄉(xiāng)土地制度的二元制限制了農(nóng)業(yè)增收我國城鄉(xiāng)土地制度因地域和經(jīng)濟發(fā)展水平的限制存在著明顯的差異，但是這種差異隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展已經(jīng)開始對農(nóng)民的財產(chǎn)性收入產(chǎn)生限制。在市場經(jīng)濟體制的作用下，城市土地實行的是市場經(jīng)濟體制，國家允許對土地進行自由的交易。但是對農(nóng)村而言，由于農(nóng)村實行的是，農(nóng)民只享有土地的使用權(quán)，致使農(nóng)村土地得不到自由流通，農(nóng)村土地資源無法轉(zhuǎn)變?yōu)樨敭a(chǎn)，對農(nóng)民的財產(chǎn)性收入的提高造成一定的限制。調(diào)查顯示農(nóng)村土地被征用后獲得的補償只為政府對土地進行招標(biāo)掛賣后獲得的收入的5%左右，對農(nóng)民的權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害。

3湖南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探討

鑒于十八屆三中全中提出的關(guān)于農(nóng)村綜合改革的若干意見，2014年11月5日，湖南省委書記徐守盛在其發(fā)表的《在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)上尋求新突破》中指出，當(dāng)前湖南省對農(nóng)村的改革已經(jīng)進入到新的發(fā)展階段，全省各個農(nóng)業(yè)區(qū)要借助于對土地承包經(jīng)營權(quán)進行試點登記的手段，逐步完善土地二輪承包和流轉(zhuǎn)等相關(guān)政策，進一步加強對農(nóng)村土地承包的管理。同時他還在文件中對當(dāng)前湖南省土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展?fàn)顩r進行了簡要介紹。當(dāng)前湖南省對土地流轉(zhuǎn)體制的建設(shè)愈加完善，絕大多數(shù)的縣市已經(jīng)建立了較為科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)平臺，并且在1000多個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中成立了相應(yīng)的為農(nóng)進行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)中心。特別強調(diào)的是在2013年，湖南省農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)高達(dá)1300多畝，土地集中率將要達(dá)到30%。到現(xiàn)在，湖南省在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開辟了眾多的農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場，極大地改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方式，在一定程度上使湖南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與國際接軌，加快了湖南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的國際化進程。此外，湖南省還下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作的通知》，以國家調(diào)控的手段對制度改革的試點地區(qū)加以確定：長沙縣果園鎮(zhèn)雙河村、武岡市水西門辦事處富田村、常德市武陵區(qū)東郊鄉(xiāng)三閭港社區(qū)、資興市東坪鄉(xiāng)大水口村、雙峰縣永豐鎮(zhèn)城中社區(qū)共5個村社作為試點村。這一制度改革的試點在不改變傳統(tǒng)的的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度樹立了在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。這一改革的具體實踐為了達(dá)到正確梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟體系下分配關(guān)系的目的，將保護農(nóng)村集體經(jīng)濟中相關(guān)成員的合法權(quán)益作為實踐和核心內(nèi)容，又根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟的相關(guān)管理和運行機制的創(chuàng)新點對改革實踐的發(fā)展方向加以明確，最終通過股份合作的手段來真正的在試點地區(qū)開展改革試點工作，逐步建立起符合社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的科學(xué)合理的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，促進湖南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。為了進一步加快湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進度，促進該省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向著規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營方式發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，該省對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革可以從以下三個方面著手：

3.1要重視農(nóng)村土地確權(quán)登記問題，做好頒證工作

為了使相關(guān)改革在相對穩(wěn)定的環(huán)境下執(zhí)行，湖南省可以利用5年的時間為農(nóng)民登記和頒發(fā)新的土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)證書，避免出現(xiàn)農(nóng)民承包的土地面積不均、四至不清的不良現(xiàn)象；做好林權(quán)辦證的掃尾工作；全面開展對歸于集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)的登記工作；對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)物權(quán)進行重點保護，為制度改革的實踐創(chuàng)作良好的條件。

3.2對農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)模式進行革新

積極的對土地流轉(zhuǎn)模式進行探索，對其他地區(qū)已經(jīng)成功探索出的相關(guān)模式進行實踐，逐步探索出符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況的產(chǎn)權(quán)制度；由政府對相關(guān)實踐進行引導(dǎo)，鼓勵企業(yè)和農(nóng)民對各類土地流轉(zhuǎn)模式進行嘗試；適當(dāng)?shù)脑黾愚r(nóng)民的財產(chǎn)性收入；因地制宜，借鑒全國各地試點案例，根據(jù)我省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性，確認(rèn)相應(yīng)的改革重點，鼓勵各地探索具有區(qū)域特色的改革模式。

3.3完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系

3.3.1為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建設(shè)相應(yīng)的信息服務(wù)平臺政府應(yīng)該加強對農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的重視，為其建設(shè)一個可以關(guān)聯(lián)市縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級服務(wù)人員的具有層次性的服務(wù)體系，使其在能夠為企業(yè)和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息、政策的同時，也能對大型土地流轉(zhuǎn)活動進行協(xié)調(diào)和評估，促進土地流轉(zhuǎn)健康有序的發(fā)展。

篇3

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現(xiàn)為制度供給不足和制度供給過剩。制度創(chuàng)新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現(xiàn)。憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計成本、現(xiàn)有知識積累、實施新安排的預(yù)期成本、制度變遷方式等外部因素可能會使制度非均衡長期存在。本文運用西方新制度經(jīng)濟學(xué)的方法來分析我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的非均衡，認(rèn)定我國既定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)明顯存在著制度有效供給不足和無效供給過度的非均衡性，制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而這恰恰是制度創(chuàng)新的誘致因素。

關(guān)鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過剩；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

Abstract:Institutionaldisequilibriummeansthatinstitutionssuppliedandinstitutionsdemandedarenotinbalance.Itcanbedividedintoinstitutionalsupplyshortageandinstitutionalsupplyexcess.Changesininstitutionalcost,profitandthesetofinstitutionalchoicemaycausesomeinstitutionsintodisequilibrium.moreover，institutionaldisequilibriamaybemadetobepersistentbythefollowingfactorssuchasconstitutionorder,existinginstitutionalarrangement,institutionaldesigncost,lackofsocialscienceknowledge,theexpectingcostofpracticinginstitution,theinstitutionalinnovationmethod.ThispapermainlyusestheoriesoftheNewInstitutionalEconomicstoanalysisproblemsofinstitutionaldisequilibrium.ofChina’scurrentfarmlandpropertyandassurethatChina’scurrentfarmlandpropertyinstitutioninnotinbalance,whichhinderthedevelopmentofouragriculture,thisisexactlythecauseofinstitutionalinnovation.

Keyword:InstitutionalEquilibrium；InstitutionalDisequilibrium；InstitutionalSupplyShortage；InstitutionalSupplyExcess；FarmlandPropertyInstitution

隨著我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，尤其是在我國加入WTO，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨國際經(jīng)濟一體化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的今天，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已難以繼續(xù)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)國際化和農(nóng)村非農(nóng)化提供有效的制度支持，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題及其矛盾糾紛而引發(fā)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村進步等“三農(nóng)”問題也愈演愈烈，事實表明當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態(tài)，已有的制度安排結(jié)構(gòu)中主體無法獲取的潛在利潤或外部利潤的出現(xiàn)。換句話說，盡管現(xiàn)行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，可以增進許多農(nóng)戶個人及社會福利水平的潛在機會，卻難以使之成為現(xiàn)實；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中制度供給的主流，這恰恰也就是農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的誘致因素。本文從制度經(jīng)濟學(xué)的角度對這一現(xiàn)象進行詮釋。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度非均衡的一般理論解釋

所謂制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿意狀態(tài)或滿足狀態(tài)，因而無意也無力改變現(xiàn)行制度[1]。在此狀態(tài)下，現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的任何改變都不能給經(jīng)濟中的任何主體帶來額外的凈收益，制度安排和制度結(jié)構(gòu)從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢狀態(tài)，它表現(xiàn)為制度的供給適應(yīng)制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態(tài)。[2]在此狀態(tài)下，現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的任何改變有可能會使不同制度創(chuàng)新主體獲得利益，也就是說，現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)之外出現(xiàn)了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，如果不及時創(chuàng)新制度安排，就容易導(dǎo)致制度供給不足或者制度供給過剩，使得制度供給與制度需求出現(xiàn)了不一致，容易引發(fā)制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。從內(nèi)部矛盾來看，制度創(chuàng)新的潛在收益變化、制度創(chuàng)新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術(shù)改變、制度服務(wù)的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會引起制度非均衡。從外部因素看，外部環(huán)境的變化、資源條件的改變、國際環(huán)境的變化以及體制的變化等等，一方面會使原有的制度制度安排和制度結(jié)構(gòu)不是凈收益最大的制度，因而產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的動機和需求；另一方面也有可能會改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產(chǎn)生制度的有效供給。

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度之所以處在非均衡狀態(tài)，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地實際產(chǎn)權(quán)制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對新制度的需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于實際制度供給，從而導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度有效供給不足。例如對界定土地所有權(quán)制度的需求、對明晰土地使用權(quán)制度的需求、對健全土地流轉(zhuǎn)制度的需求、對規(guī)范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產(chǎn)生，但實際制度供給至今尚未有一個明確的“時間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴(yán)重“過?！保恍┈F(xiàn)行制度供給相對于社會需求是多余的，如農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，都極大束縛了土地和勞動力這兩大生產(chǎn)要素的合理流動，阻滯了農(nóng)地市場化進程。

當(dāng)然，在社會發(fā)展過程中，制度非均衡是一種“常態(tài)”，而制度均衡則是一種暫時的、理想的狀態(tài)，即使“偶爾”出現(xiàn)也不會持續(xù)存在，影響制度供求的成千上萬各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現(xiàn)的潛在利潤促使人民不斷進行制度創(chuàng)新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度非均衡的內(nèi)部性分析

一是農(nóng)村土地所有權(quán)制度供給不足。我國已經(jīng)初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制框架，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織呈現(xiàn)多元化發(fā)展，與此相適應(yīng)，我國的農(nóng)村土地所有權(quán)制度應(yīng)明確確定農(nóng)地主體。我國憲法雖明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體組織所有，在此規(guī)定下，現(xiàn)實的“集體所有”大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組所有，農(nóng)民只是具有土地的經(jīng)營權(quán)而無所有權(quán)。而作為土地所有者的集體對土地充其量除了在農(nóng)戶之間進行調(diào)整一類的分配權(quán)力之外，并不擁有法律賦予所有權(quán)的全部權(quán)力。實際上，在我國中央政府代表全社會掌握最高的、宏觀的農(nóng)地支配權(quán)，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權(quán)也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權(quán)。

二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度供給不足。從經(jīng)濟學(xué)的角度，產(chǎn)權(quán)對它的擁有者來說，應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)能是:占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。家庭承包制度雖然實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)戶擁有了承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)戶的權(quán)利并不是充分和完備的，我國農(nóng)民在土地的所有權(quán)上，只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒有處置權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利的不充分使之無法適應(yīng)市場經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化和要求。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利。在土地流轉(zhuǎn)過程中，承包經(jīng)營權(quán)又發(fā)生分化，演變成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩部分。而改革開放以來20多年，國家通過出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地收益達(dá)2萬億元，但大部分農(nóng)民卻沒有從中收益。

三是農(nóng)村土地承包制度供給不足。我國中央政府一直致力于依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。國家在1984年就確立土地使用權(quán)15年不變。1993年底，國家又確定將原有土地使用權(quán)再延長30年，并提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國土地承包法》同樣規(guī)定：國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。但在實踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農(nóng)民平等的經(jīng)濟權(quán)利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內(nèi)在壓力，不少地方不得不采取“三年小調(diào)整”、“五年大調(diào)整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩(wěn)定土地承包成為一句空話。土地承包權(quán)的不穩(wěn)定直接導(dǎo)致土地所有權(quán)不確定性增加，在一定程度上阻礙了農(nóng)民對土地的長期投資，使得土地的粗放經(jīng)營成為普遍的現(xiàn)象。

四是農(nóng)村土地經(jīng)營制度供給不足。家庭承包經(jīng)營在解決了農(nóng)村溫飽問題后，在繼續(xù)發(fā)展上遇到了巨大的挑戰(zhàn)。尤其是隨著以市場經(jīng)濟為目標(biāo)模式改革的深入，家庭分散經(jīng)營表現(xiàn)出制度上的滯后性，一系列困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的問題(如規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、一體化等問題)難以在封閉、凝固、分散的小生產(chǎn)經(jīng)營體制框架內(nèi)得到令人滿意的解決，所有這些都使得我國的農(nóng)業(yè)難以像其它產(chǎn)業(yè)那樣能夠獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，這大大降低了我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。目前我國已經(jīng)加入了WTO，與其他行業(yè)相比，我國農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢最小，入世對農(nóng)業(yè)的沖擊也最大，如何提高我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效益也就成了一個非常重要的現(xiàn)實問題。

五是土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)不完善。我國目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，土地產(chǎn)權(quán)制度的配套制度建設(shè)還處在初級階段。（1）農(nóng)村用地保護制度缺乏，我國人口多，耕地少，在農(nóng)村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農(nóng)地市場制度發(fā)育不良，農(nóng)地是不是資產(chǎn)，如果是資產(chǎn)，其市場如何建設(shè)等都缺乏明確的理論指導(dǎo)；（3）農(nóng)地價格制度缺乏，現(xiàn)實農(nóng)地經(jīng)營中，沒有系統(tǒng)的農(nóng)地地價制度，農(nóng)地資產(chǎn)顯化缺乏依據(jù)；（4）農(nóng)地金融制度尚待時日。農(nóng)民缺乏利用農(nóng)地使用權(quán)進行貸款的農(nóng)業(yè)金融機制，導(dǎo)致部分缺失資金的農(nóng)戶無法運用科學(xué)技術(shù)進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村剩余勞動力不能從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得資本積累喪失了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機會，種養(yǎng)大戶不可能通過市場獲得土地相對集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

此外，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還存在部分供給過?，F(xiàn)象，突出表現(xiàn)在農(nóng)村土地使用權(quán)限的封閉和凝固上?！吨腥A人民共和國土地承包法》規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但在現(xiàn)實中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚無相應(yīng)配套的可供其具體操作的章程，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓進退兩難：一方面是政府或集體強制性進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。據(jù)全國政協(xié)經(jīng)濟委員會統(tǒng)計，1998年至今，全國土地違法案件達(dá)80萬宗，中國現(xiàn)有失地農(nóng)民在4000萬人以上。[3]；另外一方面就是全國許多地方已出現(xiàn)了農(nóng)民之間無償或低償轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地，有的甚至轉(zhuǎn)出方倒貼，嚴(yán)重違反了稀缺土地資源使用價值規(guī)律。此外，國家還規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，抑制了農(nóng)村土地進入市場的積極性和可能性，束縛了土地和勞動力這兩大生產(chǎn)要素的合理流動，把9億農(nóng)民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐。三、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度創(chuàng)新成本高。制度不均衡產(chǎn)生了獲利的機會能否實現(xiàn)制度的供給,還取決于成本與收益的計算。在制度創(chuàng)新的過程中,面臨著多種成本與收益的核算。一是個體成本－收益比較。新的農(nóng)地制度創(chuàng)新可能給他們帶來更多收益(包括預(yù)期收益),例如更高的糧食產(chǎn)量，貨幣收入,以及股份分紅增加等,同時也要為此付出相應(yīng)的成本代價,譬如農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓會使轉(zhuǎn)讓農(nóng)民喪失了土地，增加貨幣收入?yún)s喪失了糧食收入，承擔(dān)的風(fēng)險增大等。一般說來,只有在收益可能大于成本時,單個行為主體才會產(chǎn)生制度創(chuàng)新的要求從而對由政府設(shè)計安排的制度創(chuàng)新持贊同和支持的態(tài)度。二是社會成本－收益比較。新的農(nóng)地制度變革可能會使部分設(shè)農(nóng)、非農(nóng)社會成員的利益受損，從而成為制度創(chuàng)新的阻礙,進而增加制度創(chuàng)新的機會成本。我國是典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，土地對農(nóng)民來說不僅僅是一種生產(chǎn)資料，而且承載著過多的就業(yè)和社會保障的職能。農(nóng)村土地創(chuàng)新有可能使部分農(nóng)民失去土地導(dǎo)致社會不穩(wěn)定，同時大量農(nóng)民涌入城市，也會帶來復(fù)雜的社會問題。三是政治成本－收益比較。毫無疑問,未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化和市場化的改革取向。經(jīng)濟市場化、自由化必定會提高資源市場配置能力，提高勞動生產(chǎn)率，因而有可能增強政府可支配的經(jīng)濟力量——主要體現(xiàn)為能增加財政收入，從而使權(quán)力中心獲得更廣泛的國內(nèi)政治支持和加強在國際政治經(jīng)濟談判中的力量，達(dá)到鞏固權(quán)力之目的。但經(jīng)濟市場化、自由化所誘發(fā)的多元化政治力量可能會弱化權(quán)力中心的權(quán)威性。

2、“搭便車”問題。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導(dǎo)致“搭便車”問題，這就意味著一旦制度被創(chuàng)新和安排，每一個受這種制度安排約束的個體，不管他是否分?jǐn)偭酥贫葎?chuàng)新的成本，他都能得到同樣的制度服務(wù)。由于這個緣故，經(jīng)濟主體都希望別人分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新成本，其結(jié)果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現(xiàn)更為突出。因而，在“搭便車”問題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態(tài)將可能較長時間內(nèi)持續(xù)下去。既然誘致性制度創(chuàng)新受到“搭便車”問題的困擾，那么國家強制性制度供給是否會彌補制度供給不足嗎？新制度經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，政府只有在預(yù)期收益高于其強制推行制度變遷的預(yù)期成本時才會提供新制度供給。如果創(chuàng)新?lián)p害具體制度提供者集團的利益，它們就不會為制度創(chuàng)新提供服務(wù)，甚至?xí)試业拿x阻礙制度創(chuàng)新的實現(xiàn)，維持一種低效率的制度?！敖?jīng)濟增長時會出現(xiàn)制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創(chuàng)新來消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會在收益、費用之間有分歧而繼續(xù)存在下去。只要統(tǒng)治者的預(yù)期收益高于他強制推行制度變遷的預(yù)期費用，他將采取行動來消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會降低統(tǒng)治者可獲得的效用或威脅到統(tǒng)治者的生存，那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”[4](P396-397)

（3）制度變遷時滯。所謂制度安排的時滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個時間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現(xiàn)。在任何一個社會形態(tài)和社會階段，由于社會都處于不斷的變化之中，所以，適應(yīng)某一階段或某一社會情境的制度安排必然隨著社會的變化而逐漸失去作用，新的社會情境便需要新的制度安排，而由于人的認(rèn)知能力、制度“發(fā)明”需要時間及新制度的啟動存在時間間隔等因素，新制度不可能隨著社會的變化而同步調(diào)適，因此，制度安排的時滯性是必然的。在一個穩(wěn)定的社會環(huán)境中，由于沒有重要的社會變革，所以制度的安排會隨著社會的逐步發(fā)展而展開，時滯性問題表現(xiàn)得不是很明顯，而在一個多變的社會如目前我國的轉(zhuǎn)型社會中，由于整個社會結(jié)構(gòu)都需要調(diào)整，因此舊有制度明顯不能適應(yīng)新的市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，而新制度的產(chǎn)生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當(dāng)前我國制度安排中的時滯性便顯得更為明顯。這一點對于我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新而言，也同樣適用。

（4）現(xiàn)有知識積累及其社會科學(xué)知識的制約。新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，“正如當(dāng)科學(xué)和技術(shù)知識進步時，技術(shù)變遷的供給曲線會右移一樣，當(dāng)社會科學(xué)知識和有關(guān)的商業(yè)、計劃、法律和社會服務(wù)專業(yè)的知識進步時，制度變遷的供給曲線也會右移。進而言之，社會科學(xué)和有關(guān)專業(yè)知識的進步降低了制度發(fā)展的成本，正如自然科學(xué)及工程知識的進步降低了技術(shù)變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說社會科學(xué)(經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等)知識就是認(rèn)識社會現(xiàn)象的階梯,并決定著改造社會的成本。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新方向是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，這是一項全新的事業(yè)，在改革過程中面臨的社會科學(xué)知識不足是顯而易見的。一方面，經(jīng)典的理論中闡釋的是土的地社會所有，而我國現(xiàn)階段實行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產(chǎn)權(quán)制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場經(jīng)濟個別基礎(chǔ)之上的。因此，如何既堅持社會主義制度又建立和完善現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度并沒有現(xiàn)場的模式可供借鑒，只能靠摸索和創(chuàng)新。因而使得制度非均衡的狀態(tài)得以較長時間延續(xù)。

（5）意識形態(tài)剛性。制度創(chuàng)新是經(jīng)濟主體追求外部利潤最大化的行為結(jié)果。只有當(dāng)經(jīng)濟主體對一項制度的安排和結(jié)構(gòu)的預(yù)期成本少于預(yù)期收益時，一項制度安排才會被創(chuàng)新。而經(jīng)濟主體對制度的成本－收益的看法，則要受意識形態(tài)的影響。因為人們是通過成本－收益分析來獲得最大化收益的，而意識形態(tài)通過改變經(jīng)濟主體的偏好體系，對成本和收益的值具有直接的決定作用?！皬碾S機觀察中可以發(fā)現(xiàn)，個人在成本－收益計算中僅以獲得更多的尊嚴(yán)作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國漫長封建小農(nóng)社會經(jīng)濟形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個層面影響著農(nóng)民主體對農(nóng)地制度創(chuàng)新成本－收益分析。任何違背農(nóng)民意愿的制度創(chuàng)新方式都不會得到農(nóng)民支持和理解，也是難以實施的。2004年，因為首創(chuàng)”家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”而常被作為“中國農(nóng)村符號”的安徽省，對全省15個市、60個縣（區(qū)）、219個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共2070個農(nóng)戶進行了一次深入的摸底調(diào)查，46.09％的農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)私有化持反對意見，贊成的只有28.7％，其余農(nóng)戶說“無所謂”或回答“拿不準(zhǔn)”。農(nóng)民認(rèn)為：“家庭承包制”適合我國的實際，不能動搖[7]。

四、結(jié)論

我國目前非均衡的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度格局已進入不可持續(xù)的狀態(tài)，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度非均衡而引發(fā)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村進步等“三農(nóng)”問題長期得不到解決，各個土地所有權(quán)“上級”以所有者的名義來侵蝕農(nóng)民對土地的使用權(quán)和收益權(quán),嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民收入的增長；土地隨意的調(diào)整以及不得轉(zhuǎn)讓、繼承、自由種植等限制,造成土地資源不能自由流轉(zhuǎn)、不能形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；大量農(nóng)村剩余勞動力棄農(nóng)務(wù)工，使得相當(dāng)大一部分土地處于閑置或半閑置狀態(tài)，稀缺的土地資源并沒有得到充分利用。這種非均衡的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度格局已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村進步的“瓶頸”；體現(xiàn)市場經(jīng)濟體制要求的新農(nóng)地制度，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動土地產(chǎn)權(quán)制度進一步改革的需求因素，這也正是土地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中進一步展開和深化的基本條件，其結(jié)果必然是加速我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的力度和頻率,實現(xiàn)制度均衡發(fā)展。參考文獻：

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土地產(chǎn)權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的土地財產(chǎn)權(quán)利的總和,由于國情及歷史原因,世界各國的土地產(chǎn)權(quán)制度不盡相同。例如中國實行的是土地公有制,而海外地產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)形式則90%以上為永久業(yè)權(quán)、世代相傳。

國外的產(chǎn)權(quán)形式主要分為兩種:一是永久業(yè)權(quán),另一種為租借權(quán)。永久業(yè)權(quán)是指當(dāng)購買一套別墅時,在產(chǎn)權(quán)證上所登記內(nèi)容為土地的邊界、面積及土地范圍內(nèi)所有物業(yè)的產(chǎn)權(quán)擁有者,無使用及租用年限限定;如購買的是一套公寓,業(yè)主所購買的不僅僅是此項物業(yè),還包括此房產(chǎn)所占這塊土地上1/N的不可分割的永久產(chǎn)權(quán)和此套房產(chǎn)所在的空間永久使用權(quán)。這兩種產(chǎn)權(quán)證書均由專業(yè)的測量師出具報告,并由政府房產(chǎn)局頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

土地租借權(quán)又分為兩種:一種是有年限的租借權(quán),土地契約中明確表明租借期限,每年租金多少,及是否有續(xù)約權(quán)。另一種是無限的永久租借權(quán),此形式多發(fā)生在土地位置相當(dāng)罕有的地塊上,原有的大業(yè)主希望賣了土地后,以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金,從而永遠(yuǎn)擁有此土地使用權(quán)。所以實際上這類永久租借地與永久業(yè)權(quán)土地意義上區(qū)別不大。

英國土地產(chǎn)權(quán)制度

英國的土地制度歷史悠久,體系完整。在英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū),全部的土地從法律上都?xì)w英王或國家所有。也就是說英王是唯一的絕對的土地所有人,個人、企業(yè)和各種機構(gòu)團體僅擁有土地的使用權(quán)。英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū)的土地雖然在法律上都屬于英王(國家)所有,但擁有永久業(yè)權(quán)的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此,英國是一個土地私有制國家,絕大部分土地為私人或法人所有,政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。

在法律中,土地保有權(quán)的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權(quán)利的總和,叫做地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)有兩種形式:一種是自由保有的地產(chǎn)權(quán),即為永久業(yè)權(quán),主要有三類。即無限制的單純地產(chǎn)權(quán)、限制繼承的地產(chǎn)權(quán)和終身地產(chǎn)權(quán)。自由保有權(quán)為保有權(quán)人永久所有,一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)確定,在他人土地上居住或使用12年,土地視為使用者保有。

另一種是租用保有地產(chǎn)權(quán)。也稱為租業(yè)權(quán),它是有一定期限的地產(chǎn)權(quán),大部分依協(xié)議而產(chǎn)生。租用保有權(quán)有125年、40年、20年、10年等,并通過合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容.而且在租賃期內(nèi),確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改.自由保有權(quán)人不能隨意干涉。最重要的租借地產(chǎn)權(quán)是有期限的地產(chǎn)權(quán)和定期地產(chǎn)權(quán)。

雖然英國實行土地私有制,但因公共利益需要,如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可通過行使強制購買權(quán)來征用土地。享有這項權(quán)力的有政府和其他機構(gòu),包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發(fā)展公司,以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會決定,并以法律形式確定下來。征地機構(gòu)在取得強制征用權(quán)后須經(jīng)過一系列嚴(yán)格的步驟并對被征地人做出最合理的補償。被征地人如對公開質(zhì)詢的結(jié)果仍有異議,還可向最高法院上訴,對于收入在一定范圍內(nèi)的被征地人,還可在法律費用方面獲得經(jīng)濟資助。

在英國土地權(quán)利受法律保護且可以自由交易,然而,土地所有者并不能隨意對土地進行開發(fā),這一限制通過土地用途管制來實現(xiàn)。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán),即變更土地用途的權(quán)利歸國家所有。這項法律實質(zhì)上實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途,必須申請規(guī)劃許可。

英國的房屋購買者須繳納印花稅,2008年9月初,英國政府為拯救低迷的樓市,大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計劃。該計劃的重要組成部分便是印花稅假期政策,即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。

美國土地產(chǎn)權(quán)制度

美國國土面積中私人所有的土地占58%,主要分布在東部;聯(lián)邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制為主,國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權(quán)不受侵犯,各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租,價格由市場供求關(guān)系決定。

聯(lián)邦政府所有土地主要包括聯(lián)邦政府機關(guān)及派駐各州、縣、市機構(gòu)的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨立,不存在任意占用或平調(diào),確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。

土地私有制是由歐洲移民引進美國的,美國有全世界最自由的土地制度,土地所有權(quán)分為地下權(quán)(包括地下資源開采權(quán))、地面權(quán)和地上空間權(quán)(包括建筑物大小、形狀等),這三部分權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)讓。政府無權(quán)任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開發(fā)權(quán),開發(fā)區(qū)的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費用由政府負(fù)擔(dān),開發(fā)商僅需提供宅基地內(nèi)的建設(shè)費用,取得私有土地權(quán)與開發(fā)權(quán)的代價不高,使得大筆資金注入土地投機與開發(fā),土地供應(yīng)量大且地價低。

在征地方面,美國是按征用時市場上的公平價值補償,這種市場價值,不僅包括征用時的使用價值,而且包括被征用財產(chǎn)的最佳使用價值,即財產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價值”,體現(xiàn)了對私有財產(chǎn)利益的保護。

美國征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權(quán),指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃、建筑和健康法規(guī)、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權(quán)準(zhǔn)許政府規(guī)劃私人土地,而不需要支付補償。這種征用的方式適用的場合非常有限,并受相關(guān)法律嚴(yán)格制約。

第二種是有償征用,指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了關(guān)于有償征用的三個要件:正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒐窖a償以及公共使用。在有償征用中,同樣有相當(dāng)嚴(yán)格的步驟需要遵守。

美國地產(chǎn)市場十分發(fā)達(dá),制度健全,所有的土地都實行有償使用,在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi),土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規(guī)劃引導(dǎo)。私有土地買賣完全是私人之間的事,手續(xù)十分簡單,在雙方自愿簽訂協(xié)議之后,只需向政府繳足規(guī)定的稅金,進行注冊登記即可。土地買賣價格,則由買賣雙方根據(jù)當(dāng)時土地的市場價值進行估計,完全由買賣雙方協(xié)商,也可由私人估價公司幫助雙方達(dá)成協(xié)議,并完成交易。

其他國家(地區(qū))的土地產(chǎn)權(quán)制度

當(dāng)代世界絕大部分國家(地區(qū))都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系,這兩大法系影響最大。大陸法系國家包括法國、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士,以及它們曾經(jīng)的殖民地國家等,大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點是:土地的私人所有一般占主要成分,私有土地的價值量一般占各國(地區(qū))全部土地資產(chǎn)價值的絕大部分;私有土地雖受政府調(diào)節(jié),但主要以市場機制配置;國有(政府所有)、公有和私有土地處在動態(tài)變化中。在英美法系國家,諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區(qū),土地所有權(quán)則和英國類似。

在中國香港。1997年7月1日,中國政府恢復(fù)對香港先例后,按中央聯(lián)合聲明的規(guī)定,香港特別行政區(qū)內(nèi)的土地歸屬中華人民共和國所有。中國政府授權(quán)香港特別行政區(qū)政府行使土地所有權(quán),土地批租制度仍舊保留,50年不變。香港政府以市場地價向私人開發(fā)商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會注資,使其有能力制定和實施公共住房發(fā)展計劃;以免費和下調(diào)地價向房屋委員會和房屋協(xié)會供地,使其有能力以低于市場房價為中等收入家庭籌集部分資金,補貼低收入家庭。

篇5

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)權(quán)相關(guān)概念

產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是人與財產(chǎn)之間一種行為權(quán)利，是一種客觀的經(jīng)濟關(guān)系，產(chǎn)權(quán)權(quán)利包含四部分即：所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。]產(chǎn)權(quán)制度對人與財產(chǎn)的各項行為權(quán)利進行系進行法律化的規(guī)范。根據(jù)產(chǎn)權(quán)主體的多少可將其分為私有產(chǎn)權(quán)及共有產(chǎn)權(quán)，與共有產(chǎn)權(quán)不同私有產(chǎn)權(quán)帶有排他性，其財產(chǎn)的權(quán)利邊界完全建立在私人范疇；而共有產(chǎn)權(quán)對組成該權(quán)利內(nèi)的所有成員所擁有，當(dāng)某成員對其行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利時并不排斥其他人進行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利行為。相比較于以上兩者，還存在著集體產(chǎn)權(quán)，即我國目前在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所設(shè)立的集體產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)主體為一個集體，在其做出各權(quán)利行為之前必須由集體內(nèi)部通過民主決策對產(chǎn)權(quán)行為做出決定。

（二）我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀

第一，產(chǎn)權(quán)的殘缺。新制度經(jīng)濟學(xué)將產(chǎn)權(quán)不完整的情況稱作產(chǎn)權(quán)殘缺，產(chǎn)權(quán)所具有的排他性、可分離性、可讓度性等主要基本權(quán)利存在被人為（或質(zhì)國家）刪除的情況即產(chǎn)權(quán)殘缺，其中所有權(quán)對其主體而言應(yīng)當(dāng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。就所有權(quán)而言，我國現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中依照我國法律規(guī)定農(nóng)民集體只擁有占有權(quán)和使用權(quán)，其收益權(quán)受到一定程度的限制同時沒有處置權(quán)。

第二，城市國有土地邊界趨于模糊。在中國現(xiàn)階段，城市不斷擴張，城市建設(shè)用地面積不斷擴大，而且占用的土地多是農(nóng)村土地?！稇椃ā芬?guī)定：“城市土地歸國家所”，“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。而目前我國法律在對征地問題所涉及的公共利益的內(nèi)涵定義上并沒有一個清晰明確的概念，導(dǎo)致城市邊界從法律的角度上可以依靠“公共利益”無限擴張，造成城市土地與農(nóng)村土地在邊界問題上日趨模糊化。

第三，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊。在市場價經(jīng)濟條件下，產(chǎn)權(quán)主的內(nèi)涵帶有強烈的經(jīng)濟性，產(chǎn)權(quán)主體作為產(chǎn)權(quán)最終的歸屬，其主體的清晰性必不可少，其需具備承擔(dān)民事責(zé)任的能力。但“集體”的含義目前在立法及相關(guān)政策上均較為虛化，而“農(nóng)民集體”從立法的角度上來講既不屬于法人也不屬于民事責(zé)任主體是無法實現(xiàn)相關(guān)權(quán)利的行使。

第四，土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)機制不健全。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為例，現(xiàn)實中農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)也存在不穩(wěn)定的問題，使得各地方政府、村（鎮(zhèn)）政府也存在運用超經(jīng)濟手段對農(nóng)地流轉(zhuǎn)施行不正當(dāng)干預(yù)的問題時有出現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)機制不健全農(nóng)民缺乏健全的社會保障也制約著土地的流轉(zhuǎn)。同時流轉(zhuǎn)租期不確定或租期較短使得流轉(zhuǎn)受讓方規(guī)模效應(yīng)受到影響，不少土地鑒于種糧經(jīng)濟回報低都采取“非糧化”流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門對于土地流轉(zhuǎn)后的用途也缺乏有效的監(jiān)管對耕地造成破壞或未按照合同條款進行經(jīng)營都為糧食安全問題埋下了隱患。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向

第一，以集體所有權(quán)為主體，對所有權(quán)主體及其行為進行明確。依照我國法律對農(nóng)村土地三級所有的主體界定很難對具體的主體進行明確從而不能夠?qū)ζ湫袨檫M行有效的規(guī)范，鑒于我國農(nóng)村土地所有權(quán)的實踐多是通過廣泛存在于農(nóng)村的村民委員會進行相關(guān)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利實施，因此應(yīng)該在立法上對主體由原先模糊的說明明確為村委會進行說明，同時成立村民議事會對于土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的問題進行公開，使村民借助村民議事會參與到權(quán)利行使的過程中來。

第二，在產(chǎn)權(quán)的期限上進行穩(wěn)定，在實踐中農(nóng)民作為最終使用、經(jīng)營土地的主體，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的期限在很大程度上影響了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，目前以承包地為例是以30年作為具體的期限，若能夠?qū)ζ谙捱M行長期或永久的確定有助于農(nóng)戶穩(wěn)定的在土地上進行投入與經(jīng)營。

第三，建立健全的農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)利，目前由于我國法律在國有土地與農(nóng)村土地的制度建立上存在著較為明顯的二元化，農(nóng)村土地相比較城市土地而言除了產(chǎn)權(quán)上權(quán)能的缺失以外還表現(xiàn)為在流轉(zhuǎn)方面的限制較多，產(chǎn)權(quán)的流動性較差因此在現(xiàn)實中造成了諸多的閑置用地、撂荒土地、土地的整體利用呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，因此，需要建立相關(guān)的行政、經(jīng)濟機制促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村土地能夠通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；睦?。與城市土地相比農(nóng)村土地雖然不能產(chǎn)生較多的二級級差地租，然而農(nóng)村土地內(nèi)部還是存在著較強因區(qū)位因素而造成的一級級差地租，應(yīng)當(dāng)引入價格機制，其中的一級級差地租得到釋放，相應(yīng)的建立農(nóng)村土地評估制度劃定相應(yīng)的基準(zhǔn)地價為土地的價格進行指導(dǎo)保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，同時注重對產(chǎn)權(quán)交易中介及人才的培養(yǎng)，并在培養(yǎng)的政策及資金上進行扶持。

最后，農(nóng)村是一個涉及多項因素的綜合性的改革，與之相關(guān)聯(lián)的制度同樣需要得到調(diào)整，例如征地制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)村住宅保障制度等等，需要各個制度之間相互匹配才能夠最終實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度適應(yīng)目前社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

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篇6

建議：各鎮(zhèn)（街辦）指導(dǎo)各村社依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定規(guī)范完善確權(quán)方案、決議。如：集體經(jīng)濟組織成員的“固化”；土地調(diào)整是按“大穩(wěn)定小調(diào)整”的原則，在固化的集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)進行分配、確權(quán)，以達(dá)到起點公平；承包地是以戶為單位承包，而不是以人為單位承包等相關(guān)表述要嚴(yán)謹(jǐn)，不得與法律產(chǎn)生沖突。

二、因承包地未來產(chǎn)生的收益如何分配的問題，導(dǎo)致決議、方案難以形成，影響工作進度

建議：正確理解“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”是使用權(quán)，承包地的所有權(quán)屬集體經(jīng)濟組織。由所有權(quán)產(chǎn)生的收益歸集體所有，其分配由集體經(jīng)濟組織討論決定。

三、因承包地勾繪上圖要求高、技術(shù)性強、現(xiàn)狀與圖斑又存在一定差異等，給勾繪工作帶來難度，影響了工作進度

建議：各鎮(zhèn)（街辦）要加強遺留問題處理，盡快完成實測勾繪上圖和上報工作，確保應(yīng)確盡確。

四、因承包地的地籍代碼來源于“二調(diào)”公司，所以“二調(diào)”公司的內(nèi)業(yè)處理速度將影響工作進度

建議：據(jù)了解，在圖斑資料完整、邊界清晰、圖面整潔、字跡清楚的情況下，一個社的圖斑需1個內(nèi)業(yè)人員一天時間才能完成全部作業(yè)。為此，各鎮(zhèn)（街辦）要做好與“二調(diào)”公司的銜接，加快內(nèi)業(yè)處理，及時準(zhǔn)確將地籍代碼反饋村社，以便完善確權(quán)頒證資料。

篇7

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有明確的規(guī)定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時會產(chǎn)生復(fù)雜的委托關(guān)系，最終導(dǎo)致土地利用的低效率。我國現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國家對農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)進行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對自身權(quán)利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國目前模糊的土地收益權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民沉重的稅費負(fù)擔(dān)。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致了農(nóng)民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴(yán)重，農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重。雖然規(guī)定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執(zhí)行起來成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因為具體的標(biāo)準(zhǔn)是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農(nóng)民對其缺乏有效監(jiān)督機制與能力，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，沒有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級誰為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，但究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂 我國現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時常面臨被鄉(xiāng)村兩級政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經(jīng)營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經(jīng)營在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機制乏力 隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時，必須履行一個能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動的程序。對于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒有很好地開展），對大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒有設(shè)立使用權(quán)。未依法進行登記的各項土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設(shè)計農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現(xiàn)實國情去改革我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結(jié)果會事與愿違?？紤]到路徑依賴問題，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強化農(nóng)民對現(xiàn)有土地的長期使用權(quán)，并通過法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現(xiàn)，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應(yīng)。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農(nóng)民的利益，嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗并加以規(guī)范和引導(dǎo)。

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一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的影響

改革開放以來，中國農(nóng)村土地制度進行了改革。就是以“共有產(chǎn)權(quán)（集體產(chǎn)權(quán)）為中心過渡到有限制的私有產(chǎn)權(quán)（土地承包權(quán)）為中心。這種制度安排有效地解決了“搭便車”行為和監(jiān)督問題，降低了制度運行的成本，增強了制度的有效性。但市場經(jīng)濟體制改革的推進，使這種產(chǎn)權(quán)制度安排的局限性日益凸現(xiàn)。

1.集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，但是集體到底是指哪一級，法律規(guī)定則較為含糊。土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰必然導(dǎo)致上級集體隨意平調(diào)下級集體所有土地的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，造成對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵不充分、不明確

正是由于承包經(jīng)營權(quán)是一殘缺的使用權(quán)，才導(dǎo)致了集體隨意解除土地承包合同；村集體隨時調(diào)整農(nóng)民的土地；政府亂征用農(nóng)民的土地；村集體非法出賣村集體的土地等。

3.土地承包期不穩(wěn)定

中央明確指出，土地承包延長30年不變。但在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民的土地承包期常常被打斷，不斷地被調(diào)整。頻繁調(diào)整土地的承包期，造成土地經(jīng)營周期的人為縮短，是造成農(nóng)民不對土地進行長期投資，進行粗放經(jīng)營、掠奪式經(jīng)營，而非集約經(jīng)營的根本原因。

4.相關(guān)的法律法規(guī)不健全

盡管政府在制定和實施有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)方面可謂是不遺余力，但土地產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)仍然不盡人意。一是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。二是無法可依。三是法律法規(guī)的內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性。

二、為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基本要求

1.兼顧公平與效率

若只顧公平，對土地進行不斷的調(diào)整和細(xì)分，則土地的可持續(xù)性就無法實現(xiàn)。同樣若只顧效率，對農(nóng)民的“成員權(quán)”則必然會出現(xiàn)分配不公、貧富兩極分化。

2.能夠有效地克服外部性

外部性有正外部性與負(fù)外部性之分。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的殘缺，使得農(nóng)民的土地權(quán)利不斷受到鄉(xiāng)村集體的行政性干預(yù)；由于缺乏地役權(quán)，使土地使用者可以“以鄰為壑”，給他人造成“外部”性；以及由于農(nóng)民缺乏土地使用權(quán)的穩(wěn)定感，而對土地進行粗放、掠奪性經(jīng)營，對土地所有者（鄉(xiāng)村集體）造成了“外部性”。所有這些都損害了農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展。

3.能夠有效地克服搭便車行為

現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以家庭經(jīng)營為單位，就有效地克服了“搭便車”的行為，降低了監(jiān)督成本，解決了監(jiān)督問題，使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的有效性大大增強。因此，以家庭經(jīng)營為單位的土地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該繼續(xù)堅持。

4.能夠有效地克服短期行為和投機行為

根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，正是由于農(nóng)民預(yù)期土地會不斷被調(diào)整，才引起他們對土地進行掠奪性、粗放性經(jīng)營，而不注意用養(yǎng)結(jié)合，致使土地質(zhì)量下降，水土流失，嚴(yán)重破壞了土地的生態(tài)環(huán)境。也正是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的不穩(wěn)定，可以對其進行調(diào)整，以致于地方政府只顧眼前利益而不顧后果地征用農(nóng)地。

三、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1.明晰和規(guī)范農(nóng)地的所有權(quán)

1.1耕地所有權(quán)。耕地的所有權(quán)應(yīng)歸屬于生產(chǎn)隊。這符合合作化以后農(nóng)地所有權(quán)制度的傳統(tǒng)；易于為農(nóng)民所接受。

1.2非耕地的所有權(quán)。由于林地、草地、荒山等的邊界不易界定，同時便于管理，一般應(yīng)劃歸村集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦果園、林場、草場等從持續(xù)利用出發(fā)，其土地所有權(quán)應(yīng)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企事業(yè)單位，基礎(chǔ)設(shè)施占用的土地應(yīng)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有；村辦企事業(yè)單位和基礎(chǔ)設(shè)施占用的土地應(yīng)歸村集體所有。

1.3明確農(nóng)地所有權(quán)的內(nèi)容。

2.堅持公平與效率兼顧

從目前我國農(nóng)業(yè)的特點來看，就總體而言還未走出以公平為中心的第一階段，但我國東部和中部部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，已經(jīng)進入到以效率為中心的階段。這種情況決定了我們必須進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地的家庭經(jīng)營制度，并在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)造條件向以效率為中心的農(nóng)地制度過渡。

3.賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)

完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，最根本的就要明確、規(guī)范、穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)，使之成為類似企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的一種權(quán)利。為此，應(yīng)制定相關(guān)的法律法規(guī)，以建立起使用者的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在這方面要解決的主要問題有：第一，長期穩(wěn)定農(nóng)地使用權(quán)。第二，農(nóng)地使用權(quán)作為一種產(chǎn)權(quán)（或物權(quán)），其完整性應(yīng)包括農(nóng)地的占有權(quán)、獨立經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)以及租賃、抵押入股、轉(zhuǎn)包、委托經(jīng)營等自由。第三，農(nóng)地使用權(quán)可以繼承和贈與。第四，由政府頒發(fā)同樣的農(nóng)地使用權(quán)證書，并建立起農(nóng)地使用權(quán)的登記、獲得、轉(zhuǎn)移等法律程序。

4.建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

要建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，第一，必須確立農(nóng)地使用權(quán)的商品屬性。第二，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式。第三，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律程序。第四，要建立必要的中介機構(gòu)，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)提供及時可靠的信息，評價等咨詢服務(wù)和法律服務(wù)，以實現(xiàn)農(nóng)地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

5.盡快建立現(xiàn)代農(nóng)地制度的法律法規(guī)體系

現(xiàn)實的許多土地產(chǎn)權(quán)都沒有上升到土地法權(quán)的地位，有的雖具有土地法權(quán)的地位，但沒有發(fā)揮出法律的威力，以致于土地產(chǎn)權(quán)的有效保護機制難以形成，土地產(chǎn)權(quán)運用的隨意性到處可見。因此，對其進行法制化管理，加大執(zhí)法力度，對維護土地產(chǎn)權(quán)的運行秩序具有重要的意義。

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1.產(chǎn)權(quán)主體模糊

我國對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的規(guī)定不盡相同，存在主體界定不清、相互交叉現(xiàn)象?！稇椃ā贰睹穹ㄍ▌t》和《土地管理法》分別對農(nóng)村土地所有權(quán)主體有所界定，但又表述不一，存在交叉問題，導(dǎo)致在實際操作中存在土地產(chǎn)權(quán)主體多元化現(xiàn)象。

2.產(chǎn)權(quán)界定不清

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不清表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地所有權(quán)界定不清，由于歷史原因，現(xiàn)行土地所有權(quán)歸“三級所有”，對農(nóng)村土地所有權(quán)缺乏統(tǒng)一規(guī)定；二是農(nóng)村土地使用權(quán)界定不清，經(jīng)過多次土地調(diào)整，土地使用期限與農(nóng)民期望值不相符；三是農(nóng)村土地處置權(quán)界定不清，因土地所有權(quán)界定不清，導(dǎo)致土地處置權(quán)存在混亂。

3.產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明

一是農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明。作為農(nóng)村土地所有者的集體組織把土地使用權(quán)通過租賃或承包方式賦予農(nóng)民，使土地使用權(quán)和所有權(quán)分開。集體組織作為土地所有者應(yīng)得到農(nóng)民的租金，但現(xiàn)實中并非如此，例如有些土地，農(nóng)民并不上交租金；二是農(nóng)民和國家間產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在認(rèn)識誤區(qū)。從理論層面上講，國家和農(nóng)民間不存在直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但大多數(shù)人往往認(rèn)為兩者之間存在直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系；三是集體經(jīng)濟組織和國家間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不合理。國家在征地過程中，將集體所有的土地轉(zhuǎn)為國家所有，使集體失去土地使用權(quán)的同時，農(nóng)民也失去了土地使用權(quán)。國家在征地過程中容易出現(xiàn)土地定價不合理，對農(nóng)民補償不充分的現(xiàn)象。

4.產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂

一是對農(nóng)村土地具有所有權(quán)的“村集體”，在土地使用的監(jiān)督和管理方面沒有確定明確的形式和程序；二是對于土地承包者應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)沒有具體規(guī)定。目前，對土地承包權(quán)的界限、內(nèi)容和法律形式都缺乏明確規(guī)定，無法對土地所有者和經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)進行有效約束。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革與完善措施

1.明確所有權(quán)主體

在目前，農(nóng)村土地所有權(quán)存在歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組和村民委員會“三級所有”的現(xiàn)狀，應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實際情況，對土地所有權(quán)的主體進行明確，從而有效解決土地多頭管理或所有權(quán)缺位等問題。目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織范圍較廣，管理費用過高，已被列入農(nóng)村土地所有權(quán)之外；村民小組不是一級行政單位，且不是經(jīng)濟組織，因此也不應(yīng)列入農(nóng)村土地所有權(quán)之內(nèi)；村民委員會是最基層的一級農(nóng)村組織，是群眾選舉產(chǎn)生的，可以代表群眾心聲集中行使權(quán)力，因此可以把農(nóng)村土地所有權(quán)主體明確為村民委員會。

2.健全使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，首先，建立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)和流轉(zhuǎn)市場；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要準(zhǔn)確定位，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮好服務(wù)職能，不得采取行政干預(yù)行為。農(nóng)民是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，流轉(zhuǎn)行為應(yīng)基于農(nóng)民的自愿。

3.明確承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵

承包經(jīng)營權(quán)有著雙重屬性，經(jīng)營權(quán)具有土地使用權(quán)性質(zhì)，承包權(quán)具有土地所有權(quán)性質(zhì)。目前土地所有權(quán)存在的主要缺陷是所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)，導(dǎo)致土地使用權(quán)運行不充分?？梢酝ㄟ^以下措施解決，一是土地承包期永續(xù)化。目前很多國家通過延長土地承包期來完善土地制度，因土地所有權(quán)歸集體所有，集體始終具有對土地的處置權(quán)，因此土地承包權(quán)永續(xù)化并不是土地私有化。二是明確農(nóng)戶經(jīng)營決策權(quán)。在承包范圍和法律規(guī)定之內(nèi)，農(nóng)戶按時履行責(zé)任和義務(wù)，任何個人和組織都不能干涉農(nóng)戶的經(jīng)營活動。三是對農(nóng)戶收益權(quán)進行界定。在承包期限內(nèi)，農(nóng)戶依據(jù)合同交足發(fā)包方租金和根據(jù)法律上繳國家稅收之后，剩余部分由農(nóng)戶自由支配。四是對農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓權(quán)進行明確。在承包期內(nèi)農(nóng)戶有權(quán)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，任何部門不能進行限制和阻撓。

4.其他補充保障措施

篇10

中圖分類號：G812.42 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

【正文】

城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵及目標(biāo)

“城鎮(zhèn)化”是我國學(xué)者創(chuàng)造的一個新詞匯，1991年辜勝陽在《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》一文中首次拓展了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，并在此后的研究中取得了一系列顯著成果。改革開放以來，深圳由一個沒有人愿意涉足的荒蠻之地蛻變?yōu)橹袊囊痪€城市，中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)在持續(xù)了30年之后初見成效。

十之后，新一屆政府明確提出，城鎮(zhèn)化是中國未來經(jīng)濟發(fā)展的重心，國家總理曾多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力。那么，究竟何謂“城鎮(zhèn)化”，中國推進城鎮(zhèn)化所要實現(xiàn)的目標(biāo)是什么？

學(xué)術(shù)屆的解釋各不相同。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化即農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，這不單單是戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，讓農(nóng)民在家種地進城吃飯，[大太陽建筑網(wǎng)新視角：城鎮(zhèn)化絕不是在家種地進城吃飯

]抑或“炒版圖”，而是讓農(nóng)民自愿放棄土地進城工作，并享受市民待遇，即“農(nóng)民的市民化”，并在保證資源環(huán)境不受破壞的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化以及大中小城市和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國目前的農(nóng)村土地制度解析

要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，讓失地農(nóng)民沒有后顧之憂，開開心心進城就業(yè)，首先要解決的便是土地問題。在農(nóng)村，農(nóng)民沒有固定收入，也可以種地養(yǎng)家，而一旦放棄土地使用權(quán)，在城市里又沒有謀生技能時，農(nóng)民就沒有了活路。而中國現(xiàn)行的土地制度對農(nóng)民而言，保護力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，致使農(nóng)民不愿放棄土地進城，只能消極的“被城鎮(zhèn)化”，“強拆”、“強征”現(xiàn)象屢有發(fā)生，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進程。

我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。[ 參見《中華人民共和國憲法》第六條第一款.]根據(jù)我國《憲法》及《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。[ 參見《中華人名共和國物權(quán)法》第五十九條.]農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。[ 參見《中華人名共和國物權(quán)法》第一百二十四條.]農(nóng)民還享有宅基地使用權(quán)，有權(quán)依法利用集體土地建造住宅及其附屬設(shè)施。[ 參見《中華人名共和國物權(quán)法》第一百五十二條.]簡言之，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，農(nóng)民只有土地承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)（用益物權(quán)）。

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。其中，所有權(quán)是所有權(quán)人依法對自己財產(chǎn)享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利。首先，將所有權(quán)歸屬于“集體”這樣一個抽象組織，作為直接利害主體的農(nóng)民沒有實體處分權(quán)，直接導(dǎo)致在征地過程中農(nóng)民沒有話語權(quán)，本應(yīng)得到的補償大部分被國家和其他組織瓜分，剩余部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以保障農(nóng)民今后的基本生活，現(xiàn)行戶籍制度、教育制度等也給農(nóng)民再就業(yè)造成了極大障礙，從而使得農(nóng)民根本不愿放棄土地進城。

其次，我國實行，農(nóng)民以家庭為單位承包土地，每人擁有一小塊土地，農(nóng)村勞動力得不到解放，只能停留在小農(nóng)經(jīng)濟的歷史臺階上。此外，物權(quán)法規(guī)定，集體土地不得外包，只能在集體內(nèi)部進行轉(zhuǎn)包。這樣一來就完全阻斷了集體之外的企業(yè)、個人對土地的承包經(jīng)營渠道，使得農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、機械化經(jīng)營實現(xiàn)起來異常困難。[[[1] 陶林.21世紀(jì)中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新與展望[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，（4）]]

再次，對農(nóng)民而言，宅基地使用權(quán)太過“虛無化”，即農(nóng)民只有使用權(quán)，一旦離開集體遷到城鎮(zhèn)，宅基地使用權(quán)即喪失，須收歸集體。而在城鎮(zhèn)化拆遷過程中，農(nóng)民僅可以就地上的房屋獲得補償，而明確歸屬農(nóng)民的宅基地使用權(quán)卻被忽略，農(nóng)民不能基于此項權(quán)利得到任何補償。眾所周知，農(nóng)村拆遷不同于城市，農(nóng)民得到的補償要想在城市買房子，差的還很遠(yuǎn)。

最后，擔(dān)保物權(quán)在農(nóng)民身上基本不適用。我國法律明確規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，[ 參見《中華人名共和國物權(quán)法》第一百八十四條.]而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押，只能在廠房等建筑物抵押時一并抵押。[ 參見《中華人名共和國物權(quán)法》第一百八十三條.]那么，農(nóng)民唯一的資本——土地使用權(quán)只能攥在自己手里，不能帶來任何經(jīng)濟效益，也不能以此獲得資金支持發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工養(yǎng)殖業(yè)來延長產(chǎn)業(yè)鏈，嚴(yán)重限制了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的路徑，使得農(nóng)民不得不留在農(nóng)村“守業(yè)”。

綜上所述，我現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度阻礙農(nóng)民進城，因此推進城鎮(zhèn)化，必須改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)民基本權(quán)利。

發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗

美國

1870年英國第二次產(chǎn)業(yè)革命成果流轉(zhuǎn)到美國之后，美國開始產(chǎn)業(yè)革命，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重心由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)，由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，由此拉動內(nèi)需，啟動了美國的農(nóng)村現(xiàn)代化進程。到目前為止，美國是世界上城鎮(zhèn)化水平最高的國家，城鎮(zhèn)化率高達(dá)85%，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。

仔細(xì)分析美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程，不難發(fā)現(xiàn)，實行土地制度改革，明確界定產(chǎn)權(quán)從中發(fā)揮了重要作用，其中，土地租佃制功不可沒，美國由此實現(xiàn)了小土地所有制向大土地所有制的蛻變，實現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營。此外，租佃制實現(xiàn)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，把農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)資本家、農(nóng)業(yè)工人的利益綁到了一起。這種先進的產(chǎn)權(quán)制度順應(yīng)時代潮流，推動了美國的城鎮(zhèn)化步伐。[[[2] 賈靜.借鑒美國、日本經(jīng)驗完善中國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地制度[J].世界農(nóng)業(yè)，2009，（12）

【作者簡介】

李欣，女，北京理工大學(xué)法學(xué)院，2010級本科生

劉逸路，男，北京理工大學(xué)數(shù)學(xué)學(xué)院，2010級本科生，

日本

日本的農(nóng)業(yè)發(fā)展條件與中國基本相似，不同的是，日本在第二次世界大戰(zhàn)之后迅速崛起，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，目前城鎮(zhèn)化率已突破70%。究其原因，可以看出在日本的土地制度改革過程中，始終貫穿著“只有直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者的權(quán)利才應(yīng)得到保障”的宗旨，并在1970年之后，鼓勵土地的租借和流轉(zhuǎn)，使得土地向有能力、愿意經(jīng)營的農(nóng)民集中，最終實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營。[2]

新型農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)想

對中國而言，要想實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，推進城鎮(zhèn)化，必須因地制宜。筆者提出如下構(gòu)想：

第一，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過修改法律，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促使土地向農(nóng)業(yè)能手聚集，積少成多，進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。

第二，賦予農(nóng)民實實在在的宅基地使用權(quán)，允許農(nóng)民在拆遷或者征地過程中，用宅基地使用權(quán)換取城鎮(zhèn)住房，以確保農(nóng)民基本生活條件不受影響。

第三，允許農(nóng)村土地抵押，以使從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來的農(nóng)民可以獲得資金發(fā)展加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，而不僅僅是出賣利潤極低的初級農(nóng)產(chǎn)品，進而解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。

最后，在不改變我國基本經(jīng)濟制度的前提下，賦予農(nóng)民比較完整的土地產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)民處分自己的土地（向城市建設(shè)用地發(fā)展），使得農(nóng)民在土地被征收時可以獲得合理補償。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)不止依賴農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，但是，不可否認(rèn)，要想實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，必須從根本上解決土地問題，解決農(nóng)民的后顧之憂?？扑苟ɡ肀砻?，當(dāng)交易費用大于零時，產(chǎn)權(quán)清晰界定將有助于降低人們在交易過程中的成本，改進效率。由政府選擇某個最優(yōu)的初始產(chǎn)權(quán)安排，就可能使福利在原有基礎(chǔ)上得以改善，并且這種改善可能優(yōu)于其他初始權(quán)利安排下通過交易所實現(xiàn)的福利改善。[ 盧現(xiàn)祥，朱巧玲.新制度經(jīng)濟學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012年，P137-143]那么，我們也有理由相信，土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以推進中國的城鎮(zhèn)化進程，節(jié)約成本，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

【參考文獻】

[1] 陶林.21世紀(jì)中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新與展望[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，（4）

[2] 賈靜.借鑒美國、日本經(jīng)驗完善中國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)地制度[J].世界農(nóng)業(yè)，2009，（12）