導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇土地管理政策，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

一、概況

城市化是指隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人類的生產(chǎn)和生活由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的一個過程。近十年來，我國的城市化水平飛速發(fā)展，特別是上個世紀(jì)的九十年代，增長速度逐年增快。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我們城市每年平均擴展13平方公里，平均來講一平方公里客運容納1萬人左右，那么城市化的結(jié)果是每年擴容13萬人，擴展的規(guī)模和人口都是很大的。城市化擴展的土地大部分都是工業(yè)用地，而用于住宅的只有25%左右，還有一小部分用作城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是城市化程度不同和城市用地結(jié)構(gòu)不同的，其用地量有著很大的差異。

二、城市化與土地管理政策之間的矛盾性。

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化水平的加速提升是一種必然的趨勢。同時，隨著城市化的發(fā)展也會進一步刺激投資與建設(shè)，同時也會進一步刺激消費需求，進而進一步促進經(jīng)濟的發(fā)展。與西方歐美國家相比，我國的城市化水平還是較低，還有很大的提升空間。從數(shù)據(jù)上看，及時歐美國家的城市化水平保持原有標(biāo)準(zhǔn)，我國也很難再10年趕超所以，我國的城市化水平進一步提升時一種必然的趨勢。

我國在城市發(fā)展的方向存在失誤。建國后，我國政府在城市發(fā)展的判斷上犯了錯誤，一種堅持以重工業(yè)發(fā)展優(yōu)先，嚴(yán)格限制城市發(fā)展的規(guī)模，城市化進程發(fā)展緩慢。直到改革開放后，才提出發(fā)展小城鎮(zhèn)以帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略，小城鎮(zhèn)是聯(lián)系城市與農(nóng)村之間的紐帶，有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)化，促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展。但是小城鎮(zhèn)吸收勞動力的能力過于優(yōu)先，不應(yīng)該成為我國城市化發(fā)展的戰(zhàn)略方向，只可以作為城市化發(fā)展的一種補充。所以，我國應(yīng)該進一步發(fā)展大中型城市，適當(dāng)?shù)陌l(fā)展小城鎮(zhèn)。

城市化發(fā)展規(guī)劃與土地政策、土地規(guī)劃不配套。

在我國城市化發(fā)展初期，其規(guī)劃往往與土地規(guī)劃不配套，我國的土地管理法規(guī)定，城市化規(guī)劃要與土地規(guī)劃相連接，城市化規(guī)劃中的建筑用地規(guī)模不應(yīng)該超過土地規(guī)劃中的用地規(guī)模。然而，在上個世紀(jì)90年代的時候，各個地區(qū)為了加速經(jīng)濟的發(fā)展，紛紛建設(shè)開發(fā)區(qū)，掀起房地產(chǎn)熱，進而吸引投資，造成了土地的流失和耕地的占用。

土地資源的缺乏制約了城市化發(fā)展的腳步。

城市化的發(fā)展必然需要更多的土地資源，就會造成土地供給矛盾的激化，政府為了保護耕地，有采取了一系列政策限制了耕地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地，從而造成城市地價不斷攀升，城市的房價也超過了大部分市民的購買能力，所以在一定程度上制約了城市化的發(fā)展，阻礙的經(jīng)濟的發(fā)展。從客觀角度講，城市化的發(fā)展與保護農(nóng)村耕地直接存在著一定的矛盾，為了促進城市化的發(fā)展就必然要占用更多的土地，而城市化又是一個必然的趨勢，所以就必須處理好城市化與土地政策直接的關(guān)系。

城市化過程中征地補償過低，傷害了農(nóng)民的利益。在很多城市里，土地管理部門負(fù)責(zé)征收農(nóng)民的功底，然后將征收的土地交由開放商進行經(jīng)營。在一些中小城市里，大部分以拍賣的形式轉(zhuǎn)讓土地，一些政府官員為了自身的利益刻意提高土地的價格，以獲取利益。農(nóng)民雖然有擁有土地的使用權(quán)，但是這種土地管理政策極大的傷害了農(nóng)民的利益。農(nóng)民無法拒絕國家對土地的征收，而且在價格上地府政府也占有絕對的優(yōu)勢，地府官員通過剪刀差從土地中獲利，這種壓低地價的行為在各地也較為普遍。征收農(nóng)民的土地后，其獲得的往往是一次性補償，這些費用僅夠其生活5年左右，如在城市僅夠其2年的生活費用，所以農(nóng)民并不愿意交出手中的土地。

三、城市化與土地管理政策之間的統(tǒng)一性

1.城市化的推進有助于土地政策的完善

（1）科技的發(fā)展為完善土地管理政策提高支持。科技的發(fā)展可以幫助發(fā)展中國家的城市迅速發(fā)展，同時依靠科技進步還可以優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)機構(gòu)，刺激城市發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)和知識密集型產(chǎn)業(yè)，也是提升我國綜合競爭力的關(guān)鍵。同時，科技的發(fā)展也為土地管理和相關(guān)政策的制定提供技術(shù)基礎(chǔ)，例如，通過衛(wèi)星遙感技術(shù)隊土地進行監(jiān)管。

（2）城市化相關(guān)制定的改革有利于土地管理政策的落實。隨著城市化的發(fā)展，個性制度也在不斷的改革和完善，比如戶籍制定和社會保障制度，只有不斷開放戶籍制度的約束，降低農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)化的門口，同時進一步完善社會保障制度，讓失去土地的農(nóng)村可以享受同城市居民一樣的保障，才可以刺激農(nóng)民向城市遷移，同時保障土地管理政策更加合理和科學(xué)，使其真正的落實下去。

（3）城市化的發(fā)展為土地管理政策提供法律支持。為了促進城市化水平的提高，讓土地更好的利用，刺激農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移，就必需有一套完整的法律制度作為保障。所以，在城市化發(fā)展的過程中，就會制定相關(guān)的法律法規(guī)以保障土地的合理轉(zhuǎn)讓和農(nóng)民的切身利益。同時，為了保障土地轉(zhuǎn)讓市場的規(guī)范性，也需要法律來保障和完善，對于土地轉(zhuǎn)讓過程中的權(quán)利和義務(wù)也要有詳細(xì)的規(guī)定。

2.完善土地管理政策有利于推動城市的發(fā)展

（1）完善土地管理政策為城市化發(fā)展提供動力。從城市化的發(fā)展動力因素分析，其核心動力是工業(yè)，農(nóng)業(yè)是其原始動力，第三產(chǎn)業(yè)是其補充動力。只有在農(nóng)業(yè)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，才會產(chǎn)生剩余的勞動力，才可以為城市化發(fā)展提供勞動力和農(nóng)產(chǎn)品。我國的實際情況是人口基數(shù)較大，耕地資源人均占有量不足，所以糧食生產(chǎn)的壓力也較大。所以，我們必須進一步完善土地管理政策，保護有限的耕地資源，加強對農(nóng)業(yè)的技術(shù)投入與支持，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，只有在農(nóng)業(yè)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，才可以為城市化的發(fā)展提供不竭的動力。

（2）完善土地管理政策可以切實保護農(nóng)民的利益。建立合理的土地征用補償機制可以切實的保護農(nóng)民的合法利益，我國的相關(guān)法律中規(guī)定，對于征收的土地，按照土地原來的用途給予補償。在我國大部分城市，一些失去土地的農(nóng)民得到的補充往往不能滿足其生活、醫(yī)療的需要。參考美國的法律，人們的財產(chǎn)權(quán)受到法律的保護，政府征用公民的財產(chǎn)必須按照市值進行補償，我國政府也可以參考磁力，對失去土地的農(nóng)村進行多元化的安置，比如解決農(nóng)民的就業(yè)問題，或者以土地?fù)Q土地。只有不斷完善土地的管理政策，才可以讓農(nóng)民自愿的交出土地，流向城市。

總而言之，城市化的發(fā)展會影響到土地政策的制度，可以促進相關(guān)土地管理政策的完善。同時，土地管理政策的多樣化和靈活性對于推動我國的城市化發(fā)展也有積極的作用。只有正確認(rèn)識二者之間的關(guān)系，才能發(fā)揮其各自的作用，進而相互促進。

參考文獻：

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篇2

隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，我國土地制度在國家經(jīng)濟發(fā)展中逐漸得到建立以及完善。它不僅在一定程度上對耕地進行了保護，促進用地的節(jié)約性，保障了社會注意經(jīng)濟的發(fā)展，還對社會公平正義進行了維護，在國家宏觀調(diào)控等方面有著重要意義。但是，隨著時代的發(fā)展，我國土地管理制度的局限性也逐漸顯現(xiàn)出來。

1、土地管理制度中存在的關(guān)鍵問題

1.1土地用途管制

其一，在《土地管理法》中，對縣以及鄉(xiāng)級土地的利用進行了規(guī)定，其相關(guān)的總體規(guī)劃要劃分為土地的利用區(qū)，對每一塊土地的使用目的以及用途進行明確掌握。這樣看來，市場配置土地資源就得不到相應(yīng)的發(fā)揮，市場配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮也就成了空談。

其二，在土地管理制度中，對土地的利用規(guī)律沒有足夠的法律權(quán)威，從而發(fā)哦之管制規(guī)劃的失效、相關(guān)規(guī)劃被隨意修改、計劃指標(biāo)得不到嚴(yán)格遵守以及相關(guān)規(guī)劃的實施沒有足夠的監(jiān)督力度等現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。

其三，在土地管理制度中，其在對管制目標(biāo)實現(xiàn)時對審批的方式過度依賴。在我國土地管理中，依舊存在著審批緩解繁復(fù)、審批的內(nèi)容重復(fù)、審批相關(guān)權(quán)限設(shè)置不科學(xué)以及審批相關(guān)鏈條過長等問題，其在一定程度上對社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及市場環(huán)境的急速變化中存在的不確定性不能很好的適應(yīng)，對市場資源配置中的基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮具有一定的不利因素，對政府職能以及社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型也不相適應(yīng)。

1.2土地征收制度

在我國土地管理制度中，關(guān)于土地征收的制度中也存在許多問題。其一，在我國土地征收管理制度中，相關(guān)于征地的制度中，要求的征地范圍過寬。大量城市規(guī)劃區(qū)、經(jīng)營性用地以及許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相關(guān)用地以國家建設(shè)或是公共利益的名義被征用，使人們比較難接受。其二，土地在征收之后的補償過低。在土地征收的過程中，政府付給農(nóng)民或是集體的征地費用太低，與市場上土地的價格差距相對過大，容易引起人們的不滿。其三，在土地征收之后，對失去土地的農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)沒有妥善安置。在這集體和農(nóng)民之間的利益分配中，導(dǎo)致農(nóng)民的利益得不到足夠的保障。

1.3土地有償使用制度

在我國當(dāng)前的土地使用制度中，它與土地市場的規(guī)范化還存在一定差距。其一，在我國土地市場中，其相關(guān)的市場機制還不夠完善，其中，協(xié)議出讓以及劃撥用地所占據(jù)的比例依舊相當(dāng)重。其二，在我國土地市場管理中，對于土地調(diào)控技術(shù)手段以及市場檢測的手段相對缺乏，有效性不足。其三，在我國城鄉(xiāng)土地收益的分配中，其分配存在嚴(yán)重的失衡。分配過程中，農(nóng)民的收益受到損害，城鄉(xiāng)之間變大的差距可能會使許多新的矛盾出現(xiàn)積累。

2、土地管理制度關(guān)鍵問題的政策探究

2.1加強土地基礎(chǔ)制度建設(shè)

一是產(chǎn)權(quán)制度。在土地建設(shè)中，對相對明確的城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)進行建立，使現(xiàn)代化土地產(chǎn)權(quán)制度更加明確清晰，從而使土地和其他相應(yīng)的地上附著物的統(tǒng)一記錄得以實現(xiàn)。另外，還要注意對農(nóng)村土地確認(rèn)權(quán)的登記頒證進行加速推進，對土地相關(guān)的統(tǒng)一登記試點工作進行展開，促使全國各地的統(tǒng)一編碼工作加快。

二是規(guī)劃制度。在對土地基礎(chǔ)制度建設(shè)進行加強的過程中，注意對部門分頭規(guī)劃的現(xiàn)狀進行改變，使具有功能布局以及空間約束等相關(guān)特征的國家空間規(guī)劃分級體制得以建立。另外，還要注意對土地管理制度的相關(guān)法律的立法進行推動，使規(guī)劃的法定地位得以確定，從而使土地規(guī)劃利用的權(quán)威性得到一定的保證。

三是土地調(diào)查制度。在對土地基礎(chǔ)制度建設(shè)的過程中，要注意得以國家直屬土地相關(guān)調(diào)查機構(gòu)進行建立，設(shè)置專職人員進行土地的調(diào)查，在人、物、財以及相關(guān)的體制機制等幾個方面對土地調(diào)查的正常施行提供保障，從而使國家對土地資源的利用狀況的全明星、準(zhǔn)確性以及快速性的把握情況進行提高。

2.2完善土地法制

在我國土地管理制度中還存在著一定的不足，在土地相關(guān)制度發(fā)展的過程中，應(yīng)注意對土地的法制進行一定的加強和完善，從而使人們的權(quán)利保障、相關(guān)執(zhí)法監(jiān)察的法律保障以及市場運用等得到相應(yīng)的提高。這樣，不同的權(quán)利主體都能夠通過國家所制度的法律法規(guī)中得到保護，使平等交易等相關(guān)制度得以構(gòu)建以及完善。另外，還要注意對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)改革以及征地制度的改革等提供一定的法律空間。

3、結(jié)束語

綜上所述我們可以得知，土地管理制度在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的過程中占有極為重要的地位，與人們的切身利益息息相關(guān)，但是隨著時代的發(fā)展，我國土地管理制度在新形勢下還存在著許多的問題。在我國土地管理中，對相關(guān)的土地管理制度進行改革和完善，可以在一定程度上對耕地進行了保護，促進用地的節(jié)約性，保障了社會注意經(jīng)濟的發(fā)展，還對社會公平正義進行了維護，在國家宏觀調(diào)控等方面有著重要意義。在以上的分析中，就土地管理制度中存在的關(guān)鍵問題，從土地用途管制、土地征收制度以及土地有償使用制度等幾個方面對土地管理制度進行改革和完善。

參考文獻：

[1]陶寧軍.土地管理制度存在的問題及對策分析[J].中國農(nóng)業(yè)信息，2013，28（16）：193-194.

篇3

一、土地管理制度中存在的立法問題

（1）在現(xiàn)實的土地管理法制中，國家對于土地資源擁有最終的決定權(quán)，在國家利益需要的時候，國家有權(quán)對任何土地進行征收，并給與一定的補償。也就是說對于集體土地所有權(quán)而言，最終村民并沒有出讓權(quán)，或者說土地的出讓權(quán)被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應(yīng)該獲得既得利益的農(nóng)民并沒有獲取到這份收益，從權(quán)益來看，農(nóng)民并不擁有土地處分的的權(quán)力。（2）在現(xiàn)實的土地管理政策當(dāng)中，作為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣和市政府，他們在土地的征收過程中，往往擔(dān)當(dāng)?shù)氖钦叩闹贫ㄕ吆驼叩膶嵤┱?，所以對于土地征收這個過程而言，農(nóng)民并沒有在任何的權(quán)力，對于土地征收過程中出現(xiàn)的各種行為，法律所賦予的各種權(quán)力也無法保證農(nóng)民的利益。（3）在現(xiàn)實土地所有權(quán)方面，本來應(yīng)該是由農(nóng)民自己決定或者說由農(nóng)民集體來決定，但是在實際中，往往是農(nóng)民的這種權(quán)力最終被村委會侵占了，在關(guān)于土地的征收方面，農(nóng)民并沒有表決權(quán)，而是由村委會直接決定，這與國家法律制度是不相符的，但是在實際操作過程中卻非常普遍。（4）國家相關(guān)法律對于土地管理方面也有相應(yīng)的說明，對于違反國家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說明和補充。但是反觀國家其他法律條款，對于侵占國家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對于實施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長了各種土地侵占行為的發(fā)生。

二、土地管理制度中的執(zhí)法問題

（1）國家對于土地利用做出了詳盡的說明，要求在土地使用之前，應(yīng)該對于土地的使用做出相對比較詳細(xì)的說明和規(guī)劃，但是在現(xiàn)實當(dāng)中，大多數(shù)土地使用都沒有詳細(xì)的規(guī)劃，往往最終申請和審批都是根據(jù)農(nóng)村的習(xí)慣而定，并沒有任何的依據(jù)。（2）作為鄉(xiāng)村的行政決策機構(gòu)和管理機構(gòu)——村委會，往往承擔(dān)的是上級單位的下屬機構(gòu)和群眾的代表人員兩個身份，所以這種尷尬的角色往往在實行過程中，充當(dāng)了上級政府的傳話筒，對于農(nóng)民自身利益并不具有維護權(quán)益的能力。（3）在土地征收過程中，如果農(nóng)民對于征收的政策和給與的利益補償不滿意，應(yīng)該有專門負(fù)責(zé)申訴的機構(gòu)和人員來從事此項工作，但是目前對于該項工作并沒有專門的部門來承擔(dān)，而往往是通過請愿或者上訪，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無忌憚剝奪農(nóng)民的權(quán)益。（4）長期以來，土地管理當(dāng)中，各種土地違法事件頻繁出現(xiàn)，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對于土地執(zhí)法，重要的是剝離這些既得利益。

三、對策研究分析

（1）對于土地管理過程中出現(xiàn)的這些問題，立法是關(guān)鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認(rèn)為每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該制定比較完整和詳細(xì)的法律，并且由農(nóng)民真正的來實施自己土地的決策權(quán)，在土地征收過程中，應(yīng)該非常明確的說明由農(nóng)民集體來決定土地，而不是由村委會獨立來決定，在決策過程中，農(nóng)民集體通過討論對于征收過程中的各個細(xì)節(jié)都應(yīng)該通過村民的集體表決來完成，對于一些不懂的環(huán)節(jié)，可以聘請專業(yè)人士來幫助完成，但是聘請人員也應(yīng)該得到村民的認(rèn)可。當(dāng)然，對于在土地征收和管理過程中出現(xiàn)的各種違法亂紀(jì)行為，都應(yīng)該通過法律的方式來追究相應(yīng)的責(zé)任，并給與相應(yīng)的懲罰，只有這樣才能懲戒違規(guī)人員和違規(guī)行為。（2）在針對土地管理中的執(zhí)法問題，從法律的制定者，到法律的實施者，到最后法律的適用者，絕對不能把相關(guān)執(zhí)法人員作為前兩者，而把農(nóng)民作為后者，在執(zhí)法過程中，對于執(zhí)法人員和相應(yīng)的管理部門如果出現(xiàn)違規(guī)行為，也應(yīng)該受到上級部門和百姓的監(jiān)督和管理，一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，上級單位和司法機構(gòu)應(yīng)該公平公正的給與及時的處理，對于包庇和拖延違法行為處理的，應(yīng)該給與更加嚴(yán)厲的懲罰。只有這樣，才能使得執(zhí)法行之有效。

參 考 文 獻

[1]唐細(xì)宗．我國現(xiàn)行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經(jīng)濟與社會發(fā)展．2009（2）

篇4

四川省國土局：

你局《關(guān)于土地使用權(quán)出租、抵押有關(guān)政策問題的請示》［川國土函（1992）381號］收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

一、根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，土地登記屬于土地管理部門職責(zé)。國務(wù)院55號令進一步明確了土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押登記都是土地登記的內(nèi)容，應(yīng)到土地管理部門申請辦理登記手續(xù)。

二、目前，許多地方制定的國務(wù)院55號令實施辦法規(guī)定土地增值費由土地管理部門收取，這是符合土地統(tǒng)一管理原則的。

篇5

    北京市土地管理局：

    你局一九九二年五月八日向我司提出的《關(guān)于對〈中華人民共和國土地管理法〉第四十五條中“農(nóng)村居民……，非法占用土地建住宅的，………?！敝小白≌备拍罱忉尩恼埵尽肥障?。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

    《中華人民共和國土地管理法》第四十五條所指的“建住宅”，應(yīng)當(dāng)理解為農(nóng)村居民所建住房以及與住房的居住生活有關(guān)的其他建筑物和設(shè)施。

篇6

現(xiàn)將《北京市房屋土地管理局關(guān)于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關(guān)政策的通知》轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行。

北京市房屋土地管理局關(guān)于重申原購房職工要求改按成本價購房和建立住房公積金有關(guān)政策的通知

局機關(guān)、直屬各單位：

最近，部分已按1993年標(biāo)準(zhǔn)價購房的職工要求改按成本價購房，并要求建立住房公積金。現(xiàn)將有關(guān)政策重申如下：

篇7

一、1993年以前已按標(biāo)準(zhǔn)價給優(yōu)惠辦法購房的職工（以下簡稱優(yōu)惠價購房職工）自愿申請改按成本價購房的，按屆時成本價的6％補交房價款。具體計算公式為：

改按成本價購房補交房價款＝成本價×6％×（1＋調(diào)節(jié)系數(shù)之和）×（建筑面積＋陽臺面積×系數(shù)）×（1－已竣工年限×2％）。

二、優(yōu)惠價購房職工調(diào)整住房的，須先按原房計算改按成本價購房需補交的房價款，再按有關(guān)規(guī)定以屆時成本價分別計算原房和調(diào)整后新房的房價款。

三、優(yōu)惠價購房職工申請建立住房公積金的，須補交按下列公式計算的房價款：

篇8

中國地大物博，而土地是人類賴以生存與發(fā)展的重要因素，還是其他社會生產(chǎn)生活正常運行的重要載體，更是促進社會經(jīng)濟發(fā)展進步的助推力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和進步，人們越來越重視土地的重要性所在，因此，諸多土地政策出臺，為土地的使用、運行提供了制度保障，同時不得不重視的是土地政策逐漸開始以宏觀調(diào)控的手段影響著經(jīng)濟的發(fā)展和進步，換句話說，土地政策已經(jīng)成為和財政政策、貨幣政策并重的宏觀調(diào)控手段，因此，加強對土地政策宏觀調(diào)控進行分析研究具有重要的現(xiàn)實意義，只有不斷強化其作為宏觀調(diào)控手段的作用，不斷加強其相關(guān)機制的完善和協(xié)調(diào)，注重相關(guān)法律法規(guī)的完善，才能使得土地政策作為宏觀調(diào)控手段的重要作用充分發(fā)揮，進而促進社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

一、土地政策作為宏觀調(diào)控手段的主要任務(wù)

1、確保經(jīng)濟增長

作為宏觀調(diào)控手段之一的土地政策，其主要目的與任務(wù)就是確保經(jīng)濟的不斷增長，從而促進經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步，同時還應(yīng)該有效保障社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展和運行。如此一來，就需要做到以下幾點：第一，合理控制建設(shè)用地總量與建設(shè)速度，而且還要注重土地利用結(jié)構(gòu)的合理性，同時還要確保其能夠與其他行業(yè)用地之間保持一定的平衡性。第二，做到“四個平衡”。具體包括土地供與求的平衡、土地供應(yīng)和社會經(jīng)濟正常發(fā)展之間的平衡、土地供求空間布局的平衡、土地價值和社會經(jīng)濟總量的平衡，確保土地資產(chǎn)價格充分發(fā)揮其重要作用。

2、保護耕地與集約用地

當(dāng)前土地利用還存在一些不足之處，比如說有些地方仍然沿用傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式，而且土地粗放利用現(xiàn)象頻發(fā)，從而導(dǎo)致耕地的資源數(shù)量與質(zhì)量大幅度下降，而建設(shè)用地卻快速增加，甚至出現(xiàn)不合理用地現(xiàn)象，使得耕地遭到嚴(yán)重破壞。土地政策的出臺對于耕地的保護作用有著重要的意義，而且對于土地的使用也有著相關(guān)的規(guī)定，對于土地的發(fā)展有著借鑒性的意義。

3、公平發(fā)展

當(dāng)前，公平發(fā)展問題受到人們的進一步重視，社會發(fā)展的不公平性主要表現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展的不平衡性；城鄉(xiāng)發(fā)展相差大；農(nóng)民征地權(quán)益缺乏有效保障；中低收人階層的住房保障得不到有效解決。而土地政策的出臺能夠有效提升社會發(fā)展的公平性，主要表現(xiàn)在它可以針對土地供應(yīng)、開發(fā)整理以及收益分配等內(nèi)容，為其提供具有保障性的優(yōu)惠政策，對于維護農(nóng)民權(quán)益的長效機制進行進一步的探索分析，增加對于廉租房與經(jīng)濟適用房的土地供應(yīng)量，從而有效營造社會發(fā)展的公平環(huán)境，為社會的和諧發(fā)展提供有效保障。

4、統(tǒng)籌區(qū)域土地利用

土地政策作為宏觀調(diào)控的一種手段，其基本任務(wù)就是需要將區(qū)域土地統(tǒng)籌利用，并且注重土地利用內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，與該區(qū)域的相關(guān)發(fā)展政策實現(xiàn)進一步的配合，同時還要確保土地政策對于特殊區(qū)域的調(diào)控能力得到有效發(fā)揮，比如說對于重點發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)或是優(yōu)先發(fā)展區(qū)的調(diào)控；通過土地政策實現(xiàn)宏觀調(diào)控能夠有效加強區(qū)域土地的協(xié)調(diào)利用，有效避免了惡性競爭現(xiàn)象，而且對于重復(fù)建設(shè)的問題也會有極大的改善，注重徒弟的置換與調(diào)整，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，進而更好地促進經(jīng)濟社會和土地經(jīng)濟的發(fā)展和進步。

二、強化土地政策宏觀調(diào)控的措施

1、進一步完善土地政策宏觀調(diào)控的長效機制

土地政策作為宏觀調(diào)控的一種手段，已經(jīng)取得了很好的效果，但是想要做的更好還需要進一步的完善其長效機制，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，應(yīng)該加強土地管理與耕地保護長效機制的建立。當(dāng)前所表現(xiàn)出來的問題在于其投資規(guī)模過大，違法違規(guī)用地現(xiàn)象嚴(yán)重，耕地保護不力，所以就應(yīng)該加強對土地的整頓和治理，逐漸建立起有關(guān)土地保護的長效機制。其次，還應(yīng)該研究制定一系列相關(guān)的土地稅收政策，逐漸建立起完善統(tǒng)一的土地市場。再者，建立完善的規(guī)劃體系，確保其層次的分明性，邊界要保持清晰，而且銜接協(xié)調(diào)要到位，進一步完善土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。土地政策參與宏觀調(diào)控工作具有一定的長遠(yuǎn)性和戰(zhàn)略性，需要一個完善的規(guī)劃系統(tǒng)進行指導(dǎo)，只有這樣，才能在真正意義上實現(xiàn)土地政策宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。

2、完善土地政策作為宏觀調(diào)控手段的績效評價

當(dāng)前，作為宏觀調(diào)控手段之一的土地政策，主要還是傾向于文字層面，缺乏具體的實踐活動，只有落于實踐，才能更好地實現(xiàn)其宏觀調(diào)控功能。因此，在具體的工作中，要從實際出發(fā)，充分了解到土地管理相關(guān)工作指標(biāo)和宏觀調(diào)控之間的關(guān)系，以及其與國民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展等指標(biāo)之間的關(guān)系等方面的內(nèi)容。所以進一步加強土地政策參與宏觀調(diào)控的績效評價指標(biāo)體系的建立是很有必要的，對于其后期的發(fā)展具有重要的意義。

3、加強土地宏觀調(diào)控政策與其他宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)發(fā)展

現(xiàn)階段，土地政策已經(jīng)成為我國調(diào)控經(jīng)濟的主要手段之一，對于其的重視度也在不斷提高，其在經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要作用也是不可忽視的，隨著該政策的不斷成熟發(fā)展，其功能職責(zé)也趨向于明確化。但是需要注意的是，土地政策的宏觀調(diào)控作用并不是獨一存在的，只有和其他宏觀調(diào)控政策相協(xié)調(diào)，其作用才能得到更好地發(fā)揮和完善。除了土地政策，財政政策、貨幣政策以及其他方面的政策都是進行宏觀調(diào)控所必不可少的重要機制，只有將上述政策進行結(jié)合，使其能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，充分把握住我國當(dāng)前的經(jīng)濟形勢，進一步分析當(dāng)前所有政策的具體內(nèi)容，讓其充分協(xié)同起來，才能確保國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，也只有如此，作為我國宏觀調(diào)控手段的土地政策的重要作用與功能才能夠有效發(fā)揮出來，才能更好地為我國的經(jīng)濟發(fā)展提供條件支持。

結(jié)束語

綜上所述，土地政策作為宏觀調(diào)控的一種方式手段，對于經(jīng)濟的發(fā)展以及土地的使用有著重要的作用，筆者主要針對土地政策參與宏觀調(diào)控的措施進行了分析研究，對于后期進一步強化土地管理以及經(jīng)濟的全面發(fā)展有著重要的借鑒意義。

參考文獻

篇9

中圖分類號：F301 文獻標(biāo)識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016

Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets

WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.

Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions

收稿日期：2013-05-21；修訂日期：2013-06-17

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）

作者簡介：王靜（1988—），女，河南信陽人，在讀碩士生，主要從事土地利用與國土規(guī)劃方面研究。

通訊作者簡介：邱道持（1947—），男，重慶巴南人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國土資源管理與區(qū)域開發(fā)方面研究。

為了解農(nóng)村土地資產(chǎn)管理狀況和需求，筆者于2012年以重慶市忠縣、開縣、江津區(qū)等地的農(nóng)民、大學(xué)生村官和資產(chǎn)評估專業(yè)人士三個群體為調(diào)查對象，通過實地走訪、座談?wù){(diào)研等方式，發(fā)放和回收調(diào)查問卷594份（其中農(nóng)民316份、大學(xué)生村官180份和資產(chǎn)評估協(xié)會98份）（表1）。本研究在分析調(diào)研數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，闡述了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性，揭示了當(dāng)前農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的突出問題，提出了加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議。

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠(yuǎn)高于機器10%、農(nóng)業(yè)設(shè)施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)和價值實現(xiàn)機制滯后，導(dǎo)致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)?；?jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風(fēng)險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔(dān)保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利[1]。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應(yīng)收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少[2]。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴(yán)重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標(biāo)志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當(dāng)時國家的建設(shè)規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力[3-4]。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，應(yīng)當(dāng)著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果[4]。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當(dāng)今中國最嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合[5]。土地權(quán)屬限制導(dǎo)致集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴(yán)格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認(rèn)為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認(rèn)為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認(rèn)為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關(guān)心。

周誠在《土地經(jīng)濟學(xué)》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)[6]。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細(xì)化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關(guān)心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴(yán)重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務(wù)難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾產(chǎn)生的根源[7]。農(nóng)村土地經(jīng)濟關(guān)系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)[8]，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務(wù)不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展?fàn)顩r[9]。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負(fù)責(zé)經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制?！吨腥A人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導(dǎo)致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認(rèn)或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜[10]。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗?fàn)幓顒右约捌渑c地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴(yán)重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題[11]。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細(xì)到村、組、戶。其次，應(yīng)該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認(rèn)知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙[12]。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認(rèn)為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設(shè)是十分必要的，健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認(rèn)為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學(xué)的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應(yīng)該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象[13]。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失[14]。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關(guān)土地法律和政策的嚴(yán)格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導(dǎo)致了土地資產(chǎn)管理失控、建設(shè)用地供應(yīng)總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫取４迕裎瘑T會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責(zé)的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求[15]。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀，深刻認(rèn)識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎(chǔ)”為“三級所有，村為基礎(chǔ)”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學(xué)評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴(yán)格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益[16]？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務(wù)。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認(rèn)識不足、政策缺失，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴(yán)重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認(rèn)識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學(xué)構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務(wù)體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認(rèn)識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務(wù)，也應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務(wù)，做好相關(guān)服務(wù)工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務(wù)體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務(wù)體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導(dǎo)土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應(yīng)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓(xùn)農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。

3.5 培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場

黨的十報告明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。健全現(xiàn)代市場體系，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。發(fā)展多層次資本市場，建立公共資源出讓收益合理共享機制。市場是活化資產(chǎn)的平臺，培育發(fā)展農(nóng)村土地資產(chǎn)市場，是深化農(nóng)村土地、林權(quán)等制度改革，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的客觀要求。我們必須堅持中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展道路，活化、顯化、實化農(nóng)村土地資產(chǎn)。建議培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)，開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押和涉農(nóng)保險試點質(zhì)押。建議積極推進地方立法，賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地權(quán)利，強化土地用益物權(quán)和土地發(fā)展權(quán)。有序推進集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，使農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市國有建設(shè)用地?fù)碛型瑯拥挠靡嫖餀?quán)，使農(nóng)民的土地資產(chǎn)與城市居民的土地資產(chǎn)具有同等市場價值和平等市場地位，釋放沉睡多年的農(nóng)村土地資產(chǎn)融資功能[18]，允許農(nóng)民以土地資產(chǎn)作為財產(chǎn)抵押。農(nóng)村土地資產(chǎn)權(quán)利是國家法律賦予農(nóng)民的權(quán)利，屬于用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民依法享有占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利，不得剝奪和非法限制。建議積極開展政策研究，推進地方立法，培育農(nóng)村土地市場，完善社會主義市場體系。

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篇10

從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地征用補償費監(jiān)督管理中存在的問題, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1 違法占用土地《中華人民共和國土地法》頒布實施后, 我國實行了土地用途管制和耕地保護制度, 嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但從調(diào)查情況看, 個別地方存在對不符合征用條件的土地, 采取繞道而行, 征用不通改為占用、租用, 先占后征或先租后征的問題。這類違法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的約束, 普遍存在低價或無償占用、長期拖欠土地征用補償費等問題。

1.2 補償標(biāo)準(zhǔn)過低隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展, 土地市場價格逐年攀升, 城市建設(shè)用地每畝售價動輒幾十萬, 甚至上百萬。與此形成鮮明對比的是, 農(nóng)村土地的征用補償標(biāo)準(zhǔn)卻很低。據(jù)調(diào)查, 2005 年全省征地補償費平均僅為2.66 萬元/畝,失去土地后喪失長期生活保障的農(nóng)民心理失衡的程度可想而知。近年來個別地方已由此引發(fā)了多起農(nóng)村。

1.3 拖欠征地補償費在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 各地普遍存在拖欠征地補償費的現(xiàn)象, 部分地方拖欠數(shù)額較大。這一問題存在于兩個層次: 一是土地征用單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付不到位。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計, 1999 年至2005 年, 全省土地征用后應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付土地征用補償費66.71 億元, 實際支付59.80 億元, 有6.91 億元未支付到位。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向被征當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶支付不到位。1999 年至2005 年, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)向被征地農(nóng)戶支付補償費51.78 億元, 實際支付49.05 億元, 有2.73 億元未支付到位。

1.4 分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一主要是征地補償費中土地補償費的分配上, 由于政策調(diào)整因素, 形成了兩個時期分配不均的問題。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》( 以下簡稱《辦法》)前, 法規(guī)政策規(guī)定土地補償費全額留歸集體。但由于失地農(nóng)民對分配這部分資金的訴求過于強烈, 引發(fā)了一些。在執(zhí)行過程中, 為確保農(nóng)村社會穩(wěn)定, 部分地方采取了將土地補償費全額發(fā)放給被征地農(nóng)戶; 或集體留一部分, 給失地農(nóng)民分配一部分的做法, 造成了不同區(qū)域同類土地補償標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。二是為確保失地農(nóng)戶生活水平不低于失地前的水平,《辦法》規(guī)定應(yīng)將不低于80%的土地補償費分配給失地農(nóng)戶, 形成了《辦法》執(zhí)行前后失地農(nóng)戶補償標(biāo)準(zhǔn)差距顯著的問題?！掇k法》出臺前已征地農(nóng)戶對此反映強烈, 個別地方出現(xiàn)了農(nóng)戶要求集體按新標(biāo)準(zhǔn)追加補償引發(fā)的, 個別村委會迫于無奈, 采取變賣集體資產(chǎn)的辦法滿足農(nóng)戶要求, 嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村基層組織的正常運轉(zhuǎn)。

1.5 集體資產(chǎn)監(jiān)管不力留歸集體的土地補償費為本村的集體經(jīng)濟發(fā)展提供資金保障, 而集體經(jīng)濟的發(fā)展, 又是為失地農(nóng)民提供就業(yè)機會, 解決失地農(nóng)民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度不健全, 造成集體資產(chǎn)大量流失, 個別地方由于村干部盲目投資或興辦企業(yè), 集體資產(chǎn)喪失殆盡, 由此而引發(fā)了失地農(nóng)民上訪等。

1.6 失地農(nóng)民生活缺乏有效的保障各地在解決失地農(nóng)戶生活保障問題上, 主要采取了以下幾種辦法: 一是將征地補償費全額發(fā)放給失地農(nóng)民; 二是在村民自愿的基礎(chǔ)上, 逐年發(fā)放補償金; 三是給失地農(nóng)戶劃給二三產(chǎn)業(yè)用地, 鼓勵失地農(nóng)戶發(fā)展二三產(chǎn)業(yè); 四是在機動地競價時, 失地農(nóng)戶享有優(yōu)先權(quán); 五是對城中村農(nóng)戶實行農(nóng)轉(zhuǎn)非, 享受城市居民社會保障待遇; 六是城中村規(guī)劃宅基地和建設(shè)住宅樓, 以房屋出租保障村民生活; 七是給失地農(nóng)民重新調(diào)整土地; 八是安置在村辦企業(yè)就業(yè); 九是將土地補償費、安置補助費全額納入村集體財務(wù)統(tǒng)一管理, 用銀行支付的年利息保障被征地農(nóng)民的基本生活問題; 十是將失地的特困戶納入了政府的基本生活保障管理范圍。各地雖然進行了一些積極的探索, 但從總體上看, 解決失地農(nóng)民生活保障問題, 仍然以貨幣安置為主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低, 征地補償費根本不能解決失地農(nóng)民長期生活保障問題, 同時, 失地農(nóng)民群體文化較低, 缺乏就業(yè)技能,一旦將有限的補償費花完, 生活便陷入困境, 進而影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此, 積極探索解決失地農(nóng)民長期生活保障措施, 已成為當(dāng)前必須解決的問題。

2 成因分析

2.1 執(zhí)法不力在經(jīng)濟發(fā)展過程中, 任何國家、區(qū)域的土地面積都是一個難以增長的剛性約束條件。工業(yè)和城市要獲得發(fā)展, 必然要侵蝕、占用農(nóng)用土地, 否則, 工業(yè)和城市建設(shè)將無處立足, 這是任何國家或區(qū)域工業(yè)化、城市化進程中必然發(fā)生的事實。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和市場經(jīng)濟條件下, 由于城市土地與農(nóng)村土地價值存在較大差額, 農(nóng)村土地價格明顯低于城市土地價格, 因此, 在工業(yè)化初期, 政府低價征用農(nóng)村土地, 支持工業(yè)發(fā)展, 成為工業(yè)化、城市化進程中許多國家或區(qū)域一種通行的做法。進入工業(yè)化中期后, 工業(yè)和城市將進入一個高速發(fā)展的時期, 工農(nóng)、城鄉(xiāng)爭地問題將進一步加劇。在這一時期, 政府如不對工農(nóng)、城鄉(xiāng)用地進行強有力的干預(yù), 勢必削弱國家或區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ), 進而對國家糧食安全造成影響; 與此同時, 在這一時期, 國家或區(qū)域基本完成了工業(yè)化發(fā)展的原始積累, 不再需要通過工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地差價這一方式為工業(yè)和城市發(fā)展提供支持, 實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 提高農(nóng)村土地征用價格, 逐步縮小工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地價差, 維護被征地農(nóng)民土地權(quán)益, 讓農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果, 成為許多國家或區(qū)域政府的必然選擇。我

國正處于工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)變的重要時期。為此, 從2004 年開始, 我國開展了深化土地管理體制改革工作, 出臺了一系列加強對農(nóng)村土地征用及補償費監(jiān)督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地認(rèn)識到國家宏觀形勢的這一變化, 受工業(yè)化初期慣性思維影響, 對農(nóng)村土地征用補償費監(jiān)督管理重視不夠, 政策措施落實不力, 使工作中出現(xiàn)了許多亟待解決的問題; 或受地方經(jīng)濟利益驅(qū)動,采取工業(yè)和城市保護主義做法, 對國家宏觀經(jīng)濟和農(nóng)民利益視而不見, 有法不依, 執(zhí)法不嚴(yán)。這是導(dǎo)致地方政府不愿提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)以及違法占用土地、拖欠征地補償費等問題屢禁不止的主要原因。

2.2 執(zhí)法體制缺陷《中華人民共和國土地法》和《甘肅省實施〈土地法〉辦法》規(guī)定: 各級國土資源部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地的征用主體主要是各級人民政府或政府支持發(fā)展的地方經(jīng)濟支柱企業(yè), 國土資源部門作為政府的一個職能部門, 受行政管理體制制約, 難以對政府行為實施有效監(jiān)督, 是造成上述問題發(fā)生的主要制約因素。

2.3 監(jiān)管制度不健全主要體現(xiàn)在三個方面: 一是征地補償費的支付途徑不統(tǒng)一。從調(diào)查情況看, 各地支付途徑形式多樣, 有征地單位將征地補償費直接支付給村集體經(jīng)濟組織的; 有先支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村委會支付的; 有征地單位直接向農(nóng)民支付的。存在的主要問題是第二種支付方式, 極易造成個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期截留征地款, 損害被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益, 這是導(dǎo)致拖欠補償費問題發(fā)生的另一個主要原因; 第三種方式會造成土地征用補償費不能納入村級帳內(nèi)核算管理, 土地征用補償費監(jiān)管部門― ―農(nóng)村經(jīng)營管理部門面臨無帳可查的局面, 使土地征用補償費的分配使用直接脫離了監(jiān)管, 難以確保農(nóng)戶足額、及時獲得補償。二是土地征收程序不完整?！锻恋胤ā芬?guī)定:國家征用土地的, 依照法定程序批準(zhǔn)后, 由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。但在執(zhí)行過程中, 由于對公告的時間、地點、方式、內(nèi)容等沒有制定出規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn), 征地補償費的主要利益主體―― 失地農(nóng)民無法獲取準(zhǔn)確、完整的信息, 難以有效維護自身權(quán)益。三是村級財務(wù)管理民主決策制度缺失。大部分地方村集體經(jīng)濟組織對外投資、興辦企業(yè)等集體統(tǒng)一經(jīng)營決策, 缺乏群眾參與決策的制度約束, 由村干部說了算, 隨意投資, 甚至于將集體資產(chǎn)低價出賣、集體企業(yè)村干部自己或親屬承包, 謀取私利的問題屢有發(fā)生。這是導(dǎo)致集體留用的土地補償費等資產(chǎn)大量流失, 集體經(jīng)濟難以發(fā)展的主要因素。

2.4 法規(guī)制度宣傳不到位主要是省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補償費用分配使用管理辦法》,這一關(guān)系到失地農(nóng)民切身利益的法規(guī)宣傳不到位, 導(dǎo)致農(nóng)民對《辦法》出臺前后補償標(biāo)準(zhǔn)的巨額差距不理解、不接受。

3 幾點政策建議

3.1 統(tǒng)一思想, 提高認(rèn)識應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村征地補償費監(jiān)督管理工作納入到促進國家工業(yè)化、城市化建設(shè)和建設(shè)和諧社會的整體工作中去, 讓各級政府充分認(rèn)識農(nóng)村征地補償費監(jiān)督管理工作的重要性, 使之逐步轉(zhuǎn)變落后和錯誤認(rèn)識, 自覺強化對農(nóng)村征地補償費的監(jiān)督管理。

3.2 建立有效的土地征用監(jiān)管體制將土地征用及補償費監(jiān)督職責(zé)納入國家審計監(jiān)督范疇, 從根本上解決作為政府職能部門的各級國土資源部門既是運動員又是裁判員的不當(dāng)體制。