導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯(cuò)過(guò)為您精心挑選的10篇土地征用法律程序，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

【摘　要】隨著我國(guó)農(nóng)村土地征用活動(dòng)的不斷開展，農(nóng)村土地征用活動(dòng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用法制化的要求越來(lái)越高。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，應(yīng)著重從制定專門的《土地征用法》、規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)、培育農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、完善農(nóng)地補(bǔ)償制度、健全農(nóng)地征用程序、構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度等方面來(lái)健全農(nóng)地征用法制。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村；土地；征用；制度缺陷；法制路徑

農(nóng)地征用制度是調(diào)整國(guó)家建設(shè)單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的土地收益和收益分配關(guān)系的法律制度，它是我國(guó)農(nóng)地制度的核心內(nèi)容。目前，我國(guó)城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)正處于加速發(fā)展階段，土地征用活動(dòng)也越來(lái)越頻繁?，F(xiàn)行農(nóng)地征用制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的矛盾日益加劇，農(nóng)地征用制度困境表現(xiàn)為城市土地國(guó)有制與農(nóng)地集體所有制的矛盾和農(nóng)地集體所有制與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的矛盾探析了我國(guó)農(nóng)地征用制度存在的缺陷，認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對(duì)被征收者的保護(hù)不足，缺少對(duì)征用征收主體——行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制以及政府實(shí)施的土地市場(chǎng)壟斷政策導(dǎo)致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學(xué)的概念，學(xué)界和實(shí)際部門很長(zhǎng)時(shí)間未能明確地加以區(qū)分。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法有意或無(wú)意地混淆了土地征收和土地征用。我國(guó)的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現(xiàn)代世界各國(guó)土地法律法規(guī)當(dāng)中兩個(gè)重要的概念。土地征收主要針對(duì)的是土地所有權(quán)，而且土地所有權(quán)因征收而消失。而土地征用的標(biāo)的物應(yīng)是土地的使用權(quán)，而不是針對(duì)土地的所有權(quán)。2　現(xiàn)行農(nóng)地征用制度存在的主要問(wèn)題

我國(guó)沒有統(tǒng)一的土地征用法，也沒有統(tǒng)一的土地征用程序法。雖然我國(guó)《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征用做了規(guī)定，但同土地征用實(shí)踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1　征用土地的產(chǎn)權(quán)缺乏明晰的法律規(guī)定

農(nóng)地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心，而農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)地制度的核心。顯然建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地制度不斷改革，但集體土地的產(chǎn)權(quán)至今十分模糊。筆者認(rèn)為，農(nóng)地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，應(yīng)該具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特征。

2.2　征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！倍锻恋毓芾矸ā分杏置鞔_規(guī)定:任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。何謂“國(guó)家建設(shè)用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導(dǎo)致地方政府往往濫用公共權(quán)力，以公共利益和國(guó)家建設(shè)的名義大量征用土地。但是，應(yīng)實(shí)事求是地承認(rèn)，公共利益的模糊性導(dǎo)致了部分土地資源的浪費(fèi)和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和取消農(nóng)業(yè)稅的重大戰(zhàn)略決策后，政府獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的傳統(tǒng)手段不復(fù)存在，而政府“城市傾向”的發(fā)展戰(zhàn)略并沒有改變，攫取新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)取代工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”，成為國(guó)家獲取“農(nóng)業(yè)剩余”的重要途徑。因此，進(jìn)一步規(guī)范政府的征地行為，保護(hù)國(guó)家的糧食安全和農(nóng)民地權(quán)，已成當(dāng)務(wù)之急。

2.4　被征用土地的農(nóng)民缺乏足夠的法律保障

失地農(nóng)民是伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而出現(xiàn)的特殊群體，處于城市和鄉(xiāng)村的邊界，有的成為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)農(nóng)民”，生存狀況不容樂(lè)觀。失地農(nóng)民文化程度不高，就業(yè)培訓(xùn)成本較高，在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，明顯處于劣勢(shì)地位，同時(shí)，養(yǎng)老、醫(yī)療保障等社會(huì)保障也已成為突出問(wèn)題。

3　健全農(nóng)地征用法治的路徑探析

3.1　制定專門的《中華人民共和國(guó)土地征用法》

世界上很多國(guó)家或地區(qū)都有專門的土地征用法律法規(guī)，我國(guó)目前還沒有專門的土地征用法律法規(guī)?！锻恋毓芾矸ā?、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》等涉及征地的內(nèi)容不多，僅有原則性的規(guī)定，缺乏可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律規(guī)范的缺位使土地征用行為無(wú)法可依。

3.2　規(guī)范政府農(nóng)地征用權(quán)

基于公共利益的需要，很多國(guó)家的立法大多有規(guī)范征地的規(guī)定。實(shí)踐證明，對(duì)公共利益范圍的界定就是對(duì)政府土地征用權(quán)的規(guī)范和約束。我國(guó)的土地征用制度，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規(guī)定加以約束。

3.3　完善農(nóng)地補(bǔ)償制度

補(bǔ)償原則是各國(guó)土地管理法律的一項(xiàng)重要原則，但各國(guó)對(duì)補(bǔ)償原則的掌握不同。有的采用完全補(bǔ)償原則，有的采用不完全補(bǔ)償原則，有的采用相當(dāng)補(bǔ)償原則。目前，我國(guó)采用以土地年產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則，這一補(bǔ)償原則未將農(nóng)民的生存權(quán)損失納入補(bǔ)償范圍并且基本未考慮土地發(fā)展權(quán)價(jià)格，具有生活補(bǔ)貼性質(zhì)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4　健全農(nóng)地征用程序

土地征用程序是國(guó)家征地機(jī)關(guān)在行使土地征用權(quán)的過(guò)程中必須遵循的步驟、順序以及時(shí)限的總和，其完善程度直接影響農(nóng)地征用的實(shí)效。結(jié)合我國(guó)農(nóng)地制度的實(shí)際和農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)的需要，農(nóng)地征用程序可包括申請(qǐng)征地、預(yù)公告、協(xié)商補(bǔ)償安置、報(bào)批、公益目的審查、批準(zhǔn)、公告、實(shí)施補(bǔ)償安置、供地、供地后的監(jiān)督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強(qiáng)化預(yù)公告、聽證和救濟(jì)三個(gè)程序。

篇2

一、我國(guó)土地征收征用存在的問(wèn)題分析

（一）征收范圍亂

我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，首先就表現(xiàn)在征收范圍亂。征收范圍亂指的是對(duì)土地征收沒有明確的規(guī)定，其所謂的“公共利益”模糊。土地征收作為國(guó)家的一種集體行為，根據(jù)法律規(guī)定為了國(guó)家建設(shè)的發(fā)展以及城市化建設(shè)的需要，農(nóng)民應(yīng)該無(wú)條件的服從國(guó)家利益。然而在我國(guó)土地的征收征用過(guò)程中，法律并沒有規(guī)定我國(guó)土地征收征用的范圍，涉及到農(nóng)民的切身利益也沒有做出一個(gè)明確的范圍標(biāo)準(zhǔn)，這就使得在土地征收過(guò)程中，土地征收的范圍出現(xiàn)偏頗。土地征收征用范圍亂主要還表現(xiàn)在法律對(duì)公共利益的內(nèi)容和范圍限制不夠。我國(guó)土地征收征用范圍亂，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致在土地征收征用過(guò)程中，農(nóng)民的部分利益受到傷害或者是不能夠完全得到保障。

（二）征地補(bǔ)償?shù)?/p>

我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，其次還表現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)?。一般?guó)家在城市建設(shè)中占用了農(nóng)民的土地，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償這是一種慣例，同時(shí)也是眾所周知的。在我國(guó)土地征收征用的過(guò)程中，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊话愣际墙⒃谥苯訐p失之上的，對(duì)農(nóng)民的間接損失就不予考慮。并且面對(duì)農(nóng)民的直接損失，其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是過(guò)低的，沒有按照一定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值來(lái)計(jì)算或者是補(bǔ)償。由此看來(lái)，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民是不公平，也是不合理的。再加上，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶彩潜容^單一的，法律法規(guī)中沒有一個(gè)明確的規(guī)定。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只是規(guī)定了農(nóng)用地的補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)民最低生活保障方面沒有規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆绞絾我唬渫恋貙?duì)農(nóng)民的重要社會(huì)保障價(jià)值也忽略了。

（三）土地征收程序不規(guī)范

土地征收程序不規(guī)范也是我國(guó)土地在征收過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題之一。土地征收程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在片面追求經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)制征收土地；還有的一些地方?jīng)]有嚴(yán)格的按照土地征收法律法規(guī)進(jìn)行。有的一些地方在對(duì)土地進(jìn)行征收與征用的過(guò)程中降低土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，還截留土地征收的補(bǔ)償金，或者是非法占用農(nóng)民的土地等。有的一些土地征收行為完全不符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)重的損害了農(nóng)民的利益與需求。土地征收程序不規(guī)范，主要還體現(xiàn)在對(duì)土地征用的評(píng)估缺乏一定的目的性，主要考慮了征地者和國(guó)家的利益，卻忽視了個(gè)人的利益。這些都是土地征收程序不規(guī)范的表現(xiàn)。

（四）保障制度落后

這里所謂的保障制度落后，指的是在我國(guó)土地征收征用過(guò)程中，社會(huì)保障措施滯后，不能夠滿足農(nóng)民生活的需要。農(nóng)民的土地被國(guó)家征收與征用之后，農(nóng)民也就失去了賴以生存的基本條件，并且失去了一定的生活來(lái)源，很多人會(huì)感受到無(wú)助與迷茫，且生活方式也發(fā)生了很大的變化。國(guó)家的保障制度不能夠及時(shí)的解決農(nóng)民的需求，給農(nóng)民的生活造成一定的困擾。例如，在農(nóng)民土地被征收征用之后，農(nóng)民雖然獲得了一部分的補(bǔ)償金，但是其生活方式與之前相比卻發(fā)生很大的變化。農(nóng)民需要的日常生活品以前是自己供應(yīng)，現(xiàn)在必須是去市場(chǎng)上購(gòu)買。還有沉重的子女教育費(fèi)，醫(yī)療費(fèi)使得農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償金杯水車薪，因此，這就造成農(nóng)民生活得不到保障引發(fā)的一系列社會(huì)不安定的問(wèn)題。

二、如何解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題

（一）運(yùn)用法律規(guī)范征用土地范圍

要解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，首先就應(yīng)該運(yùn)用法律規(guī)范征用土地范圍。土地作為農(nóng)民的基本生活資料，是農(nóng)民最為重要的社會(huì)保障。對(duì)土地的征收與征用如果得不到一個(gè)合理的安排，就會(huì)使農(nóng)民的生活得不到保障，難以生存與發(fā)展，也會(huì)間接地引起社會(huì)問(wèn)題和一系列的社會(huì)矛盾產(chǎn)生。因此我國(guó)的法律應(yīng)該對(duì)土地征收征用做出一個(gè)明確的規(guī)定，對(duì)公共利益的范圍做出一定的限制。在《憲法》和一些城市法中有明確的規(guī)定，如果不是以國(guó)家需求或者是城市需求為主要目標(biāo)的，不可以任意征收或者是征用土地，損害農(nóng)民的公共利益，使得農(nóng)民的生活時(shí)期基本保障。如果是為了某種個(gè)人利益或者是經(jīng)濟(jì)組織的利益，是不可以對(duì)土地進(jìn)行征收與征用的，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序進(jìn)行審查與審批的，在此過(guò)程中必須符合“公共利益”。這就是運(yùn)用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范土地征收征用的范圍，對(duì)土地征收程序的規(guī)范有著積極地意義。

（二）完善土地征用補(bǔ)償制度

要解決我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，其次還應(yīng)該完善土地征收征用補(bǔ)償制度。最重要的就是在憲法中明確規(guī)定土地征收征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與原則，以憲法的規(guī)定作為基本的標(biāo)準(zhǔn)。在確定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與原則的時(shí)候，應(yīng)該對(duì)國(guó)家利益與農(nóng)民利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定一定的公平基礎(chǔ)與原則，切實(shí)的保障農(nóng)民的根本利益，從而較好的解決農(nóng)民的問(wèn)題。完善土地征收的補(bǔ)償制度，還應(yīng)該合理的安置失去土地的農(nóng)民。減少在土地征收與征用過(guò)程中的政府隨意性，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償。只有這樣，完善土地征收征用補(bǔ)償制度，才能夠進(jìn)一步的保障農(nóng)民的基本利益需求，才能夠更好地促進(jìn)城市化建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。

（三）完善土地征收法律程序

在我國(guó)土地征收與征用的過(guò)程中，完善土地征收法律程序也是相當(dāng)重要的。在這個(gè)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，急需建立土地征用法來(lái)規(guī)范土地征收行為。再者還應(yīng)該逐步的完善土地征收的標(biāo)準(zhǔn)與原則，從而為我國(guó)的土地征收提供一定的法律保障。此外，還應(yīng)該建立一定的土地征收機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)土地征收行為的監(jiān)督與控制。其司法人員應(yīng)該具備較高的道德素質(zhì)，在土地征收的過(guò)程中嚴(yán)格執(zhí)法，強(qiáng)化土地征收的監(jiān)督與法律機(jī)制，不僅要保障國(guó)家的利益，而且還要保障農(nóng)民的切身利益，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)一步穩(wěn)定與發(fā)展。

（四）完善社會(huì)保障制度

在我國(guó)土地征收與征用的過(guò)程中，最重要的策略就是要完善社會(huì)保障制度，切實(shí)的去保護(hù)和保障農(nóng)民的基本利益和農(nóng)民的基本生活需求。第一，在農(nóng)民的土地被征收或者是征用之后，國(guó)家應(yīng)該給予農(nóng)民充足的補(bǔ)償金。建立完善的社會(huì)基本保障體系，一旦征地行為發(fā)生，就應(yīng)該立即啟動(dòng)社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民的生活得到最為基本的保障。第二，國(guó)家還可以建立農(nóng)民再就業(yè)機(jī)制，引進(jìn)一些就業(yè)崗位來(lái)供農(nóng)民選擇，給予他們?cè)偕畹膩?lái)源。積極地拓寬就業(yè)的途徑極其領(lǐng)域，鼓勵(lì)用人單位接受農(nóng)民，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的基本培訓(xùn)與上崗培訓(xùn)，幫助他們適應(yīng)新的生活。第三，國(guó)家還應(yīng)該鼓勵(lì)和扶助土地征用農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。在創(chuàng)業(yè)上不僅提供政策扶持，而且還提供貸款扶持，從而進(jìn)一步幫助農(nóng)民更好地適應(yīng)土地征收征用之后的生活。

三、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家所有制和農(nóng)村集體所有制是我國(guó)土地所有制的兩種形式，土地的征收往往會(huì)涉及到公共利益，因此解決好我國(guó)土地征收征用中存在的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)城市化建設(shè)的發(fā)展以及社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章不僅細(xì)致的分析了我國(guó)土地征用存在的問(wèn)題，而且還提出相應(yīng)的解決策略，為我國(guó)土地征用程序的規(guī)范提供了相關(guān)的參考。

篇3

首先，科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)土地整理。土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)利用土地超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源分配和合理組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施［6］。土地整理是在土地生態(tài)環(huán)境容許的限度內(nèi)增加可利用土地，緩解土地供需失衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一和土地永續(xù)利用的有效途徑。實(shí)踐證明，土地整理是保證土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、可持續(xù)利用的必由之路。國(guó)際上許多發(fā)達(dá)國(guó)家都經(jīng)歷了這一過(guò)程，目前還在不同程度的延續(xù)。只是由于各國(guó)的國(guó)情不同，其發(fā)展模式有所差異。鑒于此，地方政府在征地中應(yīng)切實(shí)遵循“用途合理”、“土地用途管制”的指導(dǎo)思想，對(duì)土地合理開發(fā)利用使稀缺的土地資源利用率實(shí)現(xiàn)最大化。通過(guò)土地利用規(guī)劃和土地整理，復(fù)耕還田，確保耕地不減少，實(shí)現(xiàn)土地使用集約化。其次，限制人們對(duì)土地的過(guò)度占有，促進(jìn)對(duì)土地的節(jié)約集約使用。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，保護(hù)土地更是關(guān)乎中華民族生存與發(fā)展，關(guān)系廣大人民群眾根本利益的大事。改變傳統(tǒng)用地觀念讓土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變、由大手大腳用地向厲行節(jié)約用地轉(zhuǎn)變、由寬松優(yōu)惠供地向從嚴(yán)從緊供地轉(zhuǎn)變、由約束性不強(qiáng)的管理向依法嚴(yán)格管理轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變“高樓大廈就是城鎮(zhèn)化”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。最后，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)通過(guò)法律不斷規(guī)范人們?cè)谕恋厝〉?、保有、使用等方面的行為，汲取一些發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化過(guò)程中的非理性擴(kuò)張對(duì)自然資源，特別是對(duì)土地資源所造成的浪費(fèi)與破壞的教訓(xùn)，通過(guò)合理規(guī)劃，在有限的土地上實(shí)現(xiàn)生態(tài)、建設(shè)、居住用地的合理安排和集約利用。提高節(jié)約集約用地水平，使現(xiàn)有的土地資源得到充分合理的利用，發(fā)揮土地的最大潛能。

設(shè)立有效的救濟(jì)途徑制約政府行政征收權(quán)

“沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，救濟(jì)程序的嚴(yán)謹(jǐn)和完備，是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要保障。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)被征地農(nóng)民的救濟(jì)程序還有很大缺陷，這顯然不利于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。由于救濟(jì)程序的缺失，很多失地農(nóng)民無(wú)奈走上上訪、之路，這無(wú)疑就違背了土地征用目的的初衷。應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民設(shè)立并完善行政救濟(jì)程序、司法救濟(jì)程序，設(shè)立并完善公益訴訟制度。有效的救濟(jì)是制約行政權(quán)的最后防線，在政府行使行政征收權(quán)與農(nóng)民私權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，需要行之有效的救濟(jì)途徑來(lái)解決糾紛。實(shí)踐證明，行之有效的救濟(jì)是建立土地征收糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制，司法救濟(jì)通常由司法訴訟作出終局裁決，即人民法院接受農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其成員的訴訟請(qǐng)求，依法定的審判職權(quán)和訴訟程序，審查土地征收行政行為的合法性，裁判土地征收行政爭(zhēng)議，糾正土地征收行政違法，監(jiān)督相關(guān)行政主體依法行使農(nóng)村土地征收權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法土地權(quán)益的司法保護(hù)和救濟(jì)。目前，我國(guó)土地征用只在安置補(bǔ)償部分才涉及對(duì)被征用人的救濟(jì)，而且一般都是先有行政機(jī)關(guān)裁決，對(duì)行政裁決不服再申請(qǐng)行政復(fù)議或是提起行政訴訟。土地征用過(guò)程中的其它環(huán)節(jié)如:行政規(guī)劃、征用決定等重要行政行為并沒有相應(yīng)的監(jiān)督和救濟(jì)方式，這無(wú)疑是不完整的也是不徹底的。因而建立完整的救濟(jì)途徑能夠監(jiān)督和制約政府的行政征收權(quán)，防止征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的侵害。

完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利

在征地過(guò)程中，農(nóng)民應(yīng)該擁有參與及決策的民利，這一方面體現(xiàn)了憲法賦予公民享有的平等參與全國(guó)性和地方性事務(wù)的管理和決策的權(quán)利，另一方面體現(xiàn)了基層民主政治運(yùn)行過(guò)程中的一系列自治性的民主政治權(quán)利。農(nóng)村土地征用涉及到千家萬(wàn)戶農(nóng)民的利益，因此完善農(nóng)村土地征用程序，保障農(nóng)民在民主決策中的權(quán)利就顯得十分必要。實(shí)踐中政府應(yīng)從三個(gè)方面完善農(nóng)村土地征用程序:一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序和審批檢查力度，從源頭上抓好城市建設(shè)規(guī)劃審批，劃定永久性農(nóng)田保護(hù)區(qū)，全面落實(shí)占補(bǔ)平衡要求，尤其是要加強(qiáng)對(duì)所謂“公共利益”的審核，嚴(yán)格監(jiān)管土地征用過(guò)程中出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力的問(wèn)題;二是增加農(nóng)村土地征用的聽證程序，弱化政府的行政職能和主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)計(jì)專門針對(duì)征地目的正當(dāng)性和必要性的聽證程序，設(shè)計(jì)制定補(bǔ)償方案的聽證程序，充分聽取和考慮被征地人的意愿。聽證的具體步驟可以參照《行政訴訟法》規(guī)定的聽證程序舉行，邀請(qǐng)與征地行為本身沒有利害關(guān)系的第三方主持，被征用的主體可以就涉及內(nèi)容提出自己的意見，雙方充分予以交流。若征地主體不能舉證證明其征地目的的正當(dāng)性或者舉證不充分，征地不應(yīng)得到批準(zhǔn)。征地主體不能證明補(bǔ)償方案的可行性，土地征用程序就不能啟動(dòng);三是加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性，充分尊重土地所有權(quán)人和使用權(quán)人意愿，強(qiáng)化其參與作用。作為集體土地的所有權(quán)人和使用人，農(nóng)民對(duì)土地征用這一對(duì)其自身有巨大影響的事項(xiàng)的意見應(yīng)被尊重和考慮。同時(shí)，建立信息公開制度及時(shí)公開土地信息，向社會(huì)公開土地征收的有關(guān)情況，公布對(duì)土地征收有影響的決策信息、補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和時(shí)間等資料，讓農(nóng)民知情。然后，讓農(nóng)民可以有效地參與決策、改變失地農(nóng)民“被告知”的角色，這樣就可以提高征用土地的透明度，防止在征用土地過(guò)程中的暗箱操作，被征土地的農(nóng)民才能理解征地行為，積極配合政府的征地活動(dòng)，使我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)土地征用的民主化和公正性。

健全和完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，充分保障失地農(nóng)民的利益

篇4

一、主要國(guó)家征地制度介紹

雖然各國(guó)的征地制度不盡相同，但就其核心內(nèi)容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償費(fèi)等幾個(gè)方面。

（一）英國(guó)征地制度

在英國(guó)，土地征用被稱為“強(qiáng)制購(gòu)買”。英國(guó)《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā芬?guī)定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”。英國(guó)的征地主體是英國(guó)的法定機(jī)構(gòu)，如政府機(jī)關(guān)以及自來(lái)水等公用設(shè)施單位，征地程序主要包含四個(gè)階段：申請(qǐng)，核準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)淖h定或裁決，讓與合同的訂立與補(bǔ)償?shù)慕o付。

關(guān)于土地征用補(bǔ)償，英國(guó)作了較為詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期以及補(bǔ)償支付與安置的處理等。

英國(guó)法律規(guī)定，土地征用補(bǔ)償原則有五條，一是土地征用的補(bǔ)償以市場(chǎng)價(jià)為基礎(chǔ)；二是補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當(dāng)事人以價(jià)格補(bǔ)貼；四是如果土地的使用出現(xiàn)違反公眾利益或違法的情形時(shí)，發(fā)生的收益在征購(gòu)中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場(chǎng)的價(jià)格，而是“重置等價(jià)”；六是，考慮打攪補(bǔ)償。

至于土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是以被征用土地所有權(quán)人在市場(chǎng)上的出售價(jià)格為準(zhǔn)。由于取得土地可能是經(jīng)過(guò)通知的幾個(gè)月之后，如果地價(jià)上漲，征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期問(wèn)題變得十分重要。英國(guó)的估價(jià)準(zhǔn)則中規(guī)定，如果當(dāng)時(shí)是統(tǒng)一協(xié)商確定補(bǔ)償金額，那么以通知之日開始算估價(jià)日期；如果補(bǔ)償爭(zhēng)議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價(jià)日期。

土地征用補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容有：其一，土地及建筑物的補(bǔ)償，以公開市場(chǎng)土地價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其二，殘余地分割或損害補(bǔ)償，以市場(chǎng)貶值價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其三，租賃權(quán)損失補(bǔ)償，指契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；其四，遷移費(fèi)、經(jīng)營(yíng)損失等干擾的補(bǔ)償；其五，其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償，如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等。

（二）美國(guó)征地制度

在美國(guó)，土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”，很多法律對(duì)土地征用都有明確的規(guī)定，如《美國(guó)憲法》、《美國(guó)聯(lián)邦土地政策管理法》等。聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！笨梢?，美國(guó)對(duì)于土地征用是有比較嚴(yán)格的要件規(guī)定，包括正當(dāng)?shù)姆沙绦?、有合理的補(bǔ)償和必須滿足公共使用。

由于美國(guó)是一個(gè)以土地私有為核心的國(guó)家，因此其土地征用實(shí)際上是一種買地行為。美國(guó)征地制度的主體除了政府外，從事公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的法人組織也可以根據(jù)其目的征用一定的土地。美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實(shí)驗(yàn)農(nóng)場(chǎng)、公園、道路、車站、軍用設(shè)施等。如果政府要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展時(shí)，只要理由證據(jù)充分是可以強(qiáng)制收買私有土地的，土地價(jià)格按當(dāng)時(shí)市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算。

美國(guó)征地程序?yàn)椋菏紫?，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實(shí)地調(diào)查、匯總，向負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)提交審核報(bào)告；其次，高級(jí)審核員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的審核報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格；最后，由征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)若價(jià)格不合則進(jìn)行談判，直至采取強(qiáng)制征用。

美國(guó)土地征用補(bǔ)償是賠償土地所有者的公平市場(chǎng)價(jià)格，這種補(bǔ)償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且補(bǔ)償了其可能預(yù)期的未來(lái)價(jià)值，同時(shí)對(duì)由于征地給鄰近土地造成的損失也進(jìn)行了補(bǔ)償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會(huì)福利設(shè)施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個(gè)環(huán)節(jié)：申請(qǐng)征地，登記土地以及建筑物，達(dá)成征購(gòu)協(xié)議，由征用委員會(huì)進(jìn)行裁定，讓地裁定，六是征用終結(jié)。日本的土地征用補(bǔ)償主要分為五種：第一，征用損失補(bǔ)償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格給予賠償；第二，即為賠償所有者因?yàn)楸徽鞯厮斐傻膿p失，主要是對(duì)土地附屬物的賠償；第三，殘地補(bǔ)償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價(jià)格下跌，以及其它殘地的損失時(shí)，必須對(duì)其損失進(jìn)行賠償；第四，離職者賠償，即對(duì)土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業(yè)時(shí)發(fā)生的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第五，事業(yè)損失賠償，即是對(duì)在建設(shè)過(guò)程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成的損失，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動(dòng)技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

二、國(guó)外征地制度的主要特點(diǎn)

以上所選幾個(gè)國(guó)家對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國(guó)以及北美的美國(guó)是當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家的主要代表，這兩個(gè)國(guó)家的土地征用制度經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展和完善，已基本趨于成熟；日本國(guó)則與我國(guó)同屬于亞洲國(guó)家，因此，日本的土地征用制度對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)具有重要的借鑒意義。從以上對(duì)這些國(guó)家征地制度的簡(jiǎn)要介紹中，可以粗略的認(rèn)識(shí)國(guó)外征地制度在保護(hù)被征地方權(quán)益方面的一些主要特點(diǎn)。

（一）清晰的土地產(chǎn)權(quán)

西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都以土地私有制為主，土地屬于個(gè)人所有，土地產(chǎn)權(quán)安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時(shí)國(guó)家的法律也強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，例如法國(guó)的《人權(quán)宣言》指出，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”；美國(guó)聯(lián)邦憲法也規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”，在征用土地的時(shí)候，政府必須要尊重個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)，在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下，一方面政府可以運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律較為順利的實(shí)施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。

（二）明確的征地范圍

各國(guó)的征地制度在界定征地范圍時(shí)，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國(guó)家有日本等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴(yán)格論證式，代表性國(guó)家有美國(guó)、英國(guó)。例如英國(guó)，在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā?，而確認(rèn)適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項(xiàng)目是一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國(guó)家有德國(guó)和法國(guó)。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細(xì)規(guī)定了“公共利益”的范圍，但通過(guò)其他方面的規(guī)定來(lái)保證土地征用公共利益的實(shí)現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在界定征地范圍時(shí)，對(duì)于“公共利益”的范圍作了極為嚴(yán)格的限制，這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的有效保證。

（三）科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用制度是一種強(qiáng)制性的制度，它給原土地所有人造成了事實(shí)上的損害，這是公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害，必須進(jìn)行補(bǔ)償，任何國(guó)家都規(guī)定了補(bǔ)償制度。而能否科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)大多按公平市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)，即是以被征土地征用時(shí)在公開市場(chǎng)上能得到的公平市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補(bǔ)償內(nèi)容時(shí)，或遵循完全補(bǔ)償原則，或遵循不完全補(bǔ)償原則，或遵循相當(dāng)補(bǔ)償原則。一般情況下，本著法律對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對(duì)特別的財(cái)產(chǎn)征用侵害給予完全補(bǔ)償，對(duì)特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。從各國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，土地征用補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢(shì)，往往對(duì)被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償，而這種合理、充分、完全的補(bǔ)償是保護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來(lái)看，國(guó)外較為完善的征地程序一般包括了征地申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，被征地人參與征地過(guò)程的程序、發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)申訴和仲裁的程序，以及如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦?。盡管各國(guó)征地程序的側(cè)重點(diǎn)不同，但都強(qiáng)調(diào)整個(gè)征地程序的公眾參與、過(guò)程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時(shí)在這一過(guò)程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、過(guò)程公開，因此在公眾的監(jiān)督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護(hù)。

三、對(duì)中國(guó)征地制度的政策建議

通過(guò)對(duì)歐洲的英國(guó)、北美洲的美國(guó)、亞洲的日本的土地征用制度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：土地產(chǎn)權(quán)的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)定價(jià)和補(bǔ)償范圍的較為寬泛，體現(xiàn)公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國(guó)家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護(hù)了被征地主體土地權(quán)益，又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。而我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過(guò)大、征地補(bǔ)償范圍小標(biāo)準(zhǔn)低、征地過(guò)程缺乏公開透明等缺陷，并產(chǎn)生極大的社會(huì)矛盾。我們可以從這幾個(gè)方面來(lái)逐步改善我國(guó)的土地征用制度。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)界定

中國(guó)可以借鑒英國(guó)、美國(guó)、日本的經(jīng)驗(yàn)，一方面減少土地產(chǎn)權(quán)的層級(jí)和中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內(nèi)整合土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行適度的土地私有化改革，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)一步將其物權(quán)化，明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護(hù)自己的土地權(quán)益提供制度保障。這不僅不影響中國(guó)土地集體所有的主體結(jié)構(gòu)，還能有效地解決因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明造成的征地糾紛，更好地保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強(qiáng)對(duì)“公共利益”的界定。在我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定了“國(guó)家對(duì)公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償”。但是法律卻沒有對(duì)于哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對(duì)我國(guó)的土地征用立法應(yīng)進(jìn)行完善我們可以借鑒日本、韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“公共利益”運(yùn)用列舉兼概括方法進(jìn)行法律界定，明確哪些項(xiàng)目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規(guī)范征地補(bǔ)償程序。法律應(yīng)保護(hù)被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)以及上訴權(quán)等。對(duì)于知情權(quán)，只有為公益事業(yè)的目的，政府才有權(quán)征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關(guān)人員。對(duì)于參與權(quán)，征地過(guò)程中，對(duì)于地價(jià)評(píng)估由獨(dú)立第三方資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，或者由相關(guān)法律規(guī)定按征地時(shí)市場(chǎng)價(jià)計(jì)算，對(duì)于評(píng)估價(jià)不滿的被征地人也可以提交自己的評(píng)估報(bào)告，由法院進(jìn)行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機(jī)制，提高土地征用過(guò)程中農(nóng)民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴(kuò)張征地范圍的沖動(dòng)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化改革

目前施行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與市場(chǎng)無(wú)關(guān)的政策性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅完全偏離了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和農(nóng)民預(yù)期，也造成了人為的不公平和不穩(wěn)定因素。這就需要我們借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家比較完善的征地補(bǔ)償制度，進(jìn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化改革。

另外，我們還應(yīng)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地，對(duì)于為了公共目的的公益性用地應(yīng)該站在被征地農(nóng)民的立場(chǎng)給予市價(jià)補(bǔ)償，并且擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，最大限度的保證農(nóng)民失地后生活水平不會(huì)下降，這是關(guān)系到社會(huì)公平的一個(gè)問(wèn)題；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地可以直接從市場(chǎng)取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權(quán)濫用的現(xiàn)象，壓縮了地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)象的空間，既保證了農(nóng)民利益，又維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。

（四）建立獨(dú)立、專業(yè)的土地仲裁糾紛機(jī)構(gòu)

針對(duì)補(bǔ)償糾紛問(wèn)題，世界上許多國(guó)家和地區(qū)，除了土地政策、咨詢、執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立意外，還會(huì)專門設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)來(lái)裁決征地主體與土地所有權(quán)人之間的爭(zhēng)議問(wèn)題。但是在我國(guó)的《土地管理法實(shí)施條例》中，如果對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上的地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則由批準(zhǔn)征用土地的政府進(jìn)行裁決。同時(shí)征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不對(duì)征用土地方案的實(shí)施有任何影響?？梢姡覈?guó)政府既是土地征用的主體，也是土地征用補(bǔ)償糾紛的裁判員，缺少一個(gè)裁決爭(zhēng)議、矯正雙方行為的專門機(jī)構(gòu)。因此，我國(guó)也應(yīng)將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨(dú)立、專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)解決土地糾紛爭(zhēng)議。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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篇5

關(guān)鍵詞 土地征用 農(nóng)民參與 凈月開發(fā)區(qū)

一、農(nóng)村土地征用中農(nóng)民參與現(xiàn)狀調(diào)查

土地不僅是農(nóng)民生活的重要保障，還是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，同時(shí)也是農(nóng)民參與社會(huì)發(fā)展、分享經(jīng)濟(jì)成果、規(guī)避各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的唯一途徑和最后一道安全網(wǎng)。隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，征占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，失地農(nóng)民越來(lái)越多。他們?cè)谑ネ恋氐耐瑫r(shí)，往往利益并未受到應(yīng)有的保護(hù)，其中一個(gè)重要的原因，就是在土地征用的過(guò)程中，農(nóng)民的參與權(quán)利并沒有受到應(yīng)有的保障。所謂土地征用過(guò)程中的農(nóng)民參與，主要是指從土地征用的政策到對(duì)農(nóng)民后期的社會(huì)保障的整個(gè)過(guò)程，都需要農(nóng)民參與。

筆者以長(zhǎng)春市凈月開發(fā)區(qū)為實(shí)例進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)一年的走訪、調(diào)研、分析與綜合工作，通過(guò)調(diào)研問(wèn)卷以及實(shí)地走訪等形式，對(duì)農(nóng)村土地征用中農(nóng)民的參與問(wèn)題進(jìn)行了較為系統(tǒng)、透徹的了解與分析。長(zhǎng)春凈月經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)位于長(zhǎng)春市區(qū)東南部，區(qū)域面積478.7平方公里，常住人口14.6萬(wàn)人。按行政區(qū)劃，跨玉潭鎮(zhèn)勝利村、農(nóng)林村、黎明村、東升村、潭西村，凈月街道辦事處豐產(chǎn)村、先鋒村、凈月潭村。開發(fā)區(qū)原有耕地2778.8公頃，現(xiàn)有耕地1342.5公頃，自開發(fā)區(qū)成立以來(lái)已征耕地為1494.38公頃，其中已出讓409公頃，出讓金總額為6.771億元，失地農(nóng)民總數(shù)為13691人 。那么13691人，甚至更多的“失地農(nóng)民”中有多少人參與征地的過(guò)程中呢？據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)的失地農(nóng)民反映對(duì)當(dāng)下土地征收政策的未知、土地征用過(guò)程中的被動(dòng)以及無(wú)從尋找切實(shí)可行的反映自身意見、建議的渠道。超過(guò)50%的農(nóng)民都反映并未聽說(shuō)或參與諸如“聽證會(huì)”等形式的意見反饋渠道。近七成的農(nóng)民認(rèn)為政府所給予的補(bǔ)償并不及原有土地資源所能為他們帶來(lái)的利益與保障，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定也沒有征求他們的意見等等。通過(guò)調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下存在的土地征用中的立法很不完善; 政府存在自身利益的本位取向; 農(nóng)民缺乏必要的利益表達(dá)與參與渠道，缺乏基本的參與能力與參與意識(shí)。

二、農(nóng)村土地征用中農(nóng)民參與缺失的原因分析

（一）土地征用立法不完善

我國(guó)的有關(guān)土地征用程序立法側(cè)重于保護(hù)耕地和征用目的的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)被征用人的合法權(quán)益的保護(hù)則重視不夠。一方面，我國(guó)土地征用過(guò)程中缺乏公開性，缺乏透明度?！锻恋毓芾矸ā穬H規(guī)定兩次公告，一次是第四十六條規(guī)定的“國(guó)家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。 另一次是第四十八條規(guī)定的“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。從中可以看出，兩次公告分別在征用土地方案批準(zhǔn)后和征地補(bǔ)償安置方案確定后，其他過(guò)程是否公開不明確。而且，存在公告程序含糊不清，操作性不強(qiáng)，實(shí)際的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議當(dāng)中規(guī)定的不一致等現(xiàn)象。另一方面，立法中缺乏對(duì)被征用人權(quán)利有效保障和對(duì)政府征用權(quán)的監(jiān)督。我國(guó)《土地管理法》只是籠統(tǒng)的規(guī)定土地征用權(quán)屬于國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府，這樣就對(duì)征用權(quán)缺乏了事前監(jiān)督；征用過(guò)程的規(guī)定又比較原則化，無(wú)法進(jìn)行“事中監(jiān)督”；有關(guān)主管部門對(duì)于用地單位征地的過(guò)程的程序、范圍、用途的審查所進(jìn)行的事后監(jiān)督也較為模糊。

（二）政府存在自身利益的本位取向

政府作為權(quán)力的行使者，利益本位的取向直接損害農(nóng)民的利益，具體表現(xiàn)在：政策制定中存在政府利益本位取向，由于中國(guó)各級(jí)地方政府既是國(guó)土資源的宏觀管理者，又是國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)際行使者，管理者和所有者的職能重疊使地方政府具有了政治利益最大化和經(jīng)濟(jì)利益最大的雙重目標(biāo)，這樣的目標(biāo)下，政府行為難免有偏差，土地征用中的與民爭(zhēng)利正是政府本位觀的外化和表現(xiàn) ，從而使政策制定和執(zhí)行中存在政府利益本位取向。進(jìn)而忽視了被征地主體農(nóng)民在征地行為中的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但事實(shí)上，政府在征地時(shí)面對(duì)只是集體，而不是農(nóng)戶；農(nóng)戶不參與征地補(bǔ)償談判，有權(quán)去談判的只是集體及其代表人物。將集體確定為征地對(duì)象，忽視了主要擁有土地使用權(quán)農(nóng)民的利益，農(nóng)民作為主體卻沒有參與征地工作的途徑。如果農(nóng)民征地在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及安置方面受到損害，農(nóng)民也沒有申訴和主張的權(quán)利，而在整個(gè)過(guò)程中又缺乏暢通的申訴渠道，使得其無(wú)法保證其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。

（三）農(nóng)民缺乏必要的利益表達(dá)與參與渠道

征地程序上，農(nóng)民作為所有者卻完全出于被動(dòng)地位，從土地征用的人定、補(bǔ)償費(fèi)的確定、分配和勞動(dòng)力的安置等都是政府和有關(guān)部門說(shuō)了算，農(nóng)民無(wú)法以自己獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商的談判當(dāng)中，權(quán)利得不到保障。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)的農(nóng)民都反應(yīng)并未參與或聽說(shuō)諸如“聽證會(huì)”等形式的意見反饋渠道這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為農(nóng)民作為弱勢(shì)群體，他們無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)并無(wú)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，大多數(shù)人采取非制度化的參與渠道。根源在于農(nóng)民認(rèn)為他們所知道的公開徒有其表，并非真正按照公開制度辦理，所以對(duì)流于形式的民主建設(shè)頗為不滿。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，大多數(shù)人采取不管或私下議論的態(tài)度，反映出農(nóng)民與上級(jí)之間上通下達(dá)的渠道并不暢通。

（四）農(nóng)民缺乏基本的參與能力與參與意識(shí)

農(nóng)村改革以來(lái)，農(nóng)民作為改革的直接受益者必然要求他們的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的利益訴求能夠得到充分的體現(xiàn)和表達(dá)，進(jìn)而維護(hù)自身的利益。但是，農(nóng)民要真正能夠利用現(xiàn)有的合法渠道表達(dá)利益愿望，還需要農(nóng)民自身具備較高的素質(zhì)與知識(shí)儲(chǔ)備，這一點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)階段的中國(guó)實(shí)現(xiàn)是比較困難的?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民普遍文化程度較低，由于傳統(tǒng)的集權(quán)政治模式等多種因素，使廣大農(nóng)民在掌握政治信息，利用有效渠道上仍有很多技術(shù)上的困難從而無(wú)法把自己的意愿、要求進(jìn)行有效地表達(dá)并轉(zhuǎn)變活體現(xiàn)在政府的相關(guān)政策上，大多數(shù)的農(nóng)民在涉及政策的問(wèn)題上，很容易只認(rèn)識(shí)到表面現(xiàn)象，卻不能從制度和理論的層面去把握，從而削弱了維權(quán)的意識(shí)與能力。走訪中此類問(wèn)題就能很大程度的被體現(xiàn)出來(lái)，因而如何大幅度的提高農(nóng)民自身的維權(quán)意識(shí)是當(dāng)下我們所要迫切解決的問(wèn)題之一。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地征用中農(nóng)民參與的建議

（一）完善土地征用立法，尊重農(nóng)民在土地征用中的主體地位

在土地征用工作中，必須尊重農(nóng)民的主體性，尊重其主動(dòng)性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，充分保障失地農(nóng)民的知情權(quán)和選擇權(quán)，提高其對(duì)土地征用政策的參與度。我們從完善相應(yīng)的土地征用法律法規(guī)入手，遵循“公開、公平、公正”的原則，具體為：

一是完善公示程序。用地者應(yīng)該在向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出征地申請(qǐng)時(shí)，就公告于眾，并通知土地所有人和土地其他權(quán)利人，且將公告程序貫穿于征地的整個(gè)工程中，如財(cái)產(chǎn)評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都要公示，接收公眾監(jiān)督。二是建立和完善土地征用聽證程序。土地征用主體必須認(rèn)真的聽取被征地農(nóng)民的意見和建議，對(duì)被征地農(nóng)民提出的有關(guān)問(wèn)題給予合理合法的解答。建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，做好土地征用行政復(fù)議和行政訴訟工作；設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，裁決征用者與被征用者之間的爭(zhēng)議，保證土地征用過(guò)程的合法性及公平性 。三是完善土地征用監(jiān)督機(jī)制。一方面從法律法規(guī)角度完善土地征用監(jiān)督，另一方面積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與土地征用監(jiān)督活動(dòng)，形成從下至上的監(jiān)督機(jī)制。

（二）建立有限政府

征地的本質(zhì)屬性是政府的強(qiáng)制性，征地權(quán)是典型的公權(quán)力，征地制度只能、實(shí)際上也是有國(guó)家（政府）這樣一個(gè)特殊的組織來(lái)制定和實(shí)施。我國(guó)的征地制度，不論是其本身還是其實(shí)施中所存在的問(wèn)題，以及由此帶來(lái)的嚴(yán)重后果歸根到底都是政府造成的，因此必須建立有限政府?！坝邢拚笔钦陨碓谝?guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制和有效制約。只有把政府的行為真正依法約束起來(lái)，同時(shí)積極推進(jìn)我國(guó)征地體制改革，推動(dòng)集體土地流轉(zhuǎn)方面的探索和實(shí)踐，從而把農(nóng)民的合法權(quán)益真正保護(hù)起來(lái)，才能從源頭遏制土地違法行為的發(fā)生。

（三）拓寬農(nóng)民利益表達(dá)渠道

現(xiàn)代政治學(xué)理論認(rèn)為,“一個(gè)具體的政府過(guò)程，要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)基本的環(huán)節(jié)：利益表達(dá)、利益綜合、政策制定、政策執(zhí)行等” 。在現(xiàn)行體制下，農(nóng)民的利益如何表達(dá)？首先，要改革和完善已有的參與渠道，如健全基層人大代表制度，健全制度，健全行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的法律和程序等。采取各級(jí)政府機(jī)關(guān)渠道、訴諸輿論活動(dòng)、互聯(lián)網(wǎng)的政治參與渠道、個(gè)別接觸渠道等多個(gè)方式。其次，在注重在現(xiàn)有的法制制度下積極拓展新的參與渠道。再次，要完善農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。完善輿論監(jiān)督機(jī)制，提高新聞媒體對(duì)農(nóng)民的關(guān)注度，切實(shí)保障農(nóng)民通過(guò)新聞媒體來(lái)實(shí)現(xiàn)去政治參與權(quán)利；充分發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化組織等對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的重要作用，要善于加以引導(dǎo)。

（四）提高農(nóng)民維權(quán)意識(shí)、充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與民主的積極性和主動(dòng)性

東北師范大學(xué)、吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)等15所院校坐落于凈月經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)。可利用此優(yōu)越條件，充分發(fā)揮大學(xué)生在農(nóng)村法制宣傳教育中的積極作用，如大學(xué)與村委會(huì)建立有效的聯(lián)系機(jī)制，組成“大學(xué)生普法知識(shí)宣講隊(duì)”、“法律服務(wù)團(tuán)”切實(shí)到農(nóng)村為村民講解法律知識(shí)等。同時(shí)還要與新農(nóng)村建設(shè)和“民主法治村”工作有機(jī)結(jié)合，注意幫助解決農(nóng)民生產(chǎn)生活中遇到的各類問(wèn)題，積極為農(nóng)民群眾排憂解難。

一要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的思想政治教育工作，為農(nóng)民積極參與政策制定做好思想準(zhǔn)備。大學(xué)生走進(jìn)農(nóng)村，可以幫助村民一系列有關(guān)思想政治教育工作。二要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，深入開展農(nóng)村普法教育。與周邊大學(xué)城建立有機(jī)的聯(lián)系機(jī)制，全面準(zhǔn)確地宣傳黨的擴(kuò)大基層民主的政治主張和《村委會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念，提高農(nóng)民依法行使權(quán)利和履行義務(wù)的自覺性，逐步培養(yǎng)和提高農(nóng)民的參與能力。三要加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，全面提升農(nóng)民文化素質(zhì)，為農(nóng)民參與建構(gòu)起和諧的農(nóng)村文化氣圍。

參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民生存和發(fā)展的保障。隨著改革開放的深入，我國(guó)城市化進(jìn)程加快了步伐，建設(shè)用地需求的急劇增長(zhǎng)使得大量農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地農(nóng)村，集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)各地的群眾上訪案件當(dāng)中有40%涉及的是土地問(wèn)題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國(guó)土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶头绞讲槐M合理，所以進(jìn)一步完善土地征用制度，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，加強(qiáng)征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，直接關(guān)系到農(nóng)民生活，農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村穩(wěn)定。

1 征地過(guò)程中突現(xiàn)的幾個(gè)問(wèn)題

1.1 土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)的比重偏低

我國(guó)現(xiàn)行的征地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下逐步形成的，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，政府開始向市場(chǎng)出讓和拍賣土地，而且土地成交價(jià)格比較高，但政府對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)用又非常低，于是就出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。一般政府以較低的價(jià)格獲取集體土地所有權(quán)，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤(rùn)回報(bào)，基于此一些地方政府便在征地補(bǔ)償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導(dǎo)致了土地濫征濫用的現(xiàn)象泛濫，使我國(guó)的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費(fèi)，土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失；又由于在征地過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，使農(nóng)民利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，農(nóng)民的心理開始不平衡，政府與農(nóng)民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國(guó)家征地的順利開展。因此土地征用補(bǔ)償費(fèi)用較低，是農(nóng)民甘愿冒觸犯法律的風(fēng)險(xiǎn)把農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的直接原因，這一現(xiàn)象在城鎮(zhèn)近郊尤為突出。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，農(nóng)村基層組織與被征地農(nóng)民的矛盾尖銳

我國(guó)自建國(guó)以來(lái)，雖然土地制度經(jīng)歷了多次改革，但對(duì)集體土地所有權(quán)主體的界定仍然不清晰，那么土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬也有了爭(zhēng)議，從而引發(fā)了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭(zhēng)奪土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。另外，由于集體主體產(chǎn)權(quán)是虛擬或多元化的，所以少數(shù)村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權(quán)”， 實(shí)際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時(shí)他們很容易向國(guó)家和用地單位討價(jià)還價(jià)撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農(nóng)民權(quán)益受到侵犯。

1.3 土地補(bǔ)償費(fèi)支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設(shè)單位在征完地后，以各種各樣的理由長(zhǎng)期拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)；個(gè)別單位甚至挪用征地款作它用，長(zhǎng)期不歸還于農(nóng)民；有些村務(wù)公開工作制度貫徹落實(shí)不到位，村里征地拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)收支不透明，造成農(nóng)民對(duì)村干部不信任。被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償費(fèi)占征地補(bǔ)償費(fèi)的較少一部分，而且有的征地補(bǔ)償費(fèi)還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層層克扣，所以最后農(nóng)民能夠得到的補(bǔ)償費(fèi)用非常低，不少地方對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償只是有限的“青苗費(fèi)”和“口糧補(bǔ)金”。 在征地工作中貪污挪用征地補(bǔ)償費(fèi)等腐敗行為嚴(yán)重。

1.4 征地范圍界定不明確

當(dāng)前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)“公共利益”理解的不一致而使得政府機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)。各級(jí)地方政府為了獲得較高的經(jīng)濟(jì)利益，往往把經(jīng)濟(jì)建設(shè)也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過(guò)寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權(quán)，也不利于社會(huì)對(duì)土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護(hù)，這將會(huì)帶來(lái)一系列嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

1.5 安置方式單一，造成農(nóng)民生活水平下降，就業(yè)與保障無(wú)著落

各地上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中，九成以上征地項(xiàng)目采用貨幣安置方式，以后的生活需農(nóng)民自謀出路。但在有些地方勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展程度相對(duì)滯后，勞動(dòng)力自謀職業(yè)非常困難。另外，土地征用過(guò)程中需要安置的農(nóng)村勞動(dòng)者素質(zhì)相對(duì)較低，就業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，以目前的土地征用安置補(bǔ)償費(fèi)，如果沒有穩(wěn)定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴(yán)重沖擊，以至?xí)?dǎo)致整個(gè)社會(huì)的不穩(wěn)定。

2 土地征用過(guò)程中存在問(wèn)題的對(duì)策建議

2.1 建立土地價(jià)格評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，以土地價(jià)格為依據(jù)，形成客觀的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用實(shí)質(zhì)上是政府以強(qiáng)制性的方式獲得集體土地所有權(quán)，但所有權(quán)的變更是在有償?shù)臈l件下實(shí)施的。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移其實(shí)是一種行政行為，而并不是一種市場(chǎng)行為。為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府征用農(nóng)村土地時(shí)農(nóng)民集體不能以任何形式加以阻礙。此時(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是比較模糊的，表現(xiàn)的是一種不完全的所有權(quán)，農(nóng)民集體的收益權(quán)被大大削弱了。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》，土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有明確的規(guī)定，即“征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”。從國(guó)家的明文法律規(guī)定來(lái)看，被征用土地平均收益標(biāo)準(zhǔn)是很難界定的。而且在界定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，省、自治區(qū)、直轄市自身的權(quán)限非常大，對(duì)土地價(jià)格的評(píng)估不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價(jià)格評(píng)估的中介機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)不代表任何一方當(dāng)事人的利益。對(duì)于土地征用補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原來(lái)相比有所提高，但依然比較低。各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異難以正確體現(xiàn)，無(wú)法反映被征土地的區(qū)位價(jià)值，征地之后農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平若難以維持，農(nóng)民對(duì)政府征地行為就會(huì)表示強(qiáng)烈的不滿；另外，政府以較低的價(jià)格獲得土地所有權(quán)、但卻以較高的價(jià)格出讓土地使用權(quán)，這樣的行為也是農(nóng)民所不能接受的。目前世界大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)除土地補(bǔ)償之外，大多還將殘余地?fù)p害、營(yíng)業(yè)損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補(bǔ)償范圍之內(nèi)，并且土地征用補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也都接近于市價(jià)，使被征用人既無(wú)法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失。

2.2 明晰農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配方法

我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，農(nóng)民享有集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利通過(guò)土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，才能在法律上得到有效的確認(rèn)和保護(hù)。所以實(shí)際上，該“農(nóng)民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨(dú)立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權(quán)主體缺省或虛置，無(wú)法維護(hù)“農(nóng)民集體”切身的合法權(quán)益。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義改革的逐步深化，眾多名副其實(shí)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織將逐漸形成，從而會(huì)使農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)主體越來(lái)越清晰。在現(xiàn)階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)上，應(yīng)逐步將農(nóng)地所有權(quán)淡化，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)，并使征地補(bǔ)償費(fèi)更多地傾向于農(nóng)民。在此基礎(chǔ)上，以法律的形式制定切實(shí)可行的土地征用的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配的混亂局面，保護(hù)被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益。

2.3 健全和規(guī)范土地征用程序

為了規(guī)范政府在土地征用過(guò)程中的行為，增加透明度，加強(qiáng)對(duì)土地征用過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的社會(huì)監(jiān)督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴(yán)格規(guī)范土地征用程序，目前供利益項(xiàng)目征收的認(rèn)證程序不夠規(guī)范和完善，應(yīng)在現(xiàn)有的土地征用程序的基礎(chǔ)上嚴(yán)格界定，做好土地征用前的調(diào)查以及征地后的權(quán)屬變更登記，強(qiáng)化土地征用公告制度，并落實(shí)征地補(bǔ)償安置聽證制度，政府主管部門不僅要參加，而且也應(yīng)該有農(nóng)民代表參加，通過(guò)代表更多地聽取民眾意見，政府應(yīng)把信息公開，將有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公示，以供公眾查閱，加強(qiáng)查閱場(chǎng)所建設(shè)，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴(yán)格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規(guī)

在我國(guó)，《憲法》明確規(guī)定，征地是“國(guó)家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地（包括國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地）。雖然我國(guó)的《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了國(guó)家征收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有動(dòng)態(tài)性、抽象性以及非特定性，所以在進(jìn)行具體判斷時(shí)往往會(huì)帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標(biāo)準(zhǔn)也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導(dǎo)致土地征用權(quán)濫用?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國(guó)土地征用法律體系，對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級(jí)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使土地征用權(quán)，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴(yán)格區(qū)分，將商業(yè)、娛樂(lè)、旅游和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴(yán)格的限定在必要的公益事業(yè)用地范圍之內(nèi)。對(duì)征地過(guò)程中出現(xiàn)的用于非公共利益的土地進(jìn)行嚴(yán)厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障制度存在很大差別。城市居民享有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的待遇，同時(shí)城市居民在公共就業(yè)服務(wù)、公共文化體育、福利救助等方面的社會(huì)福利明顯優(yōu)越于農(nóng)村。但對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是大部分農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農(nóng)村居民的社會(huì)保障由依靠土地的現(xiàn)狀改變，轉(zhuǎn)變?yōu)橥鞘芯用褚粯佣家揽可鐣?huì)保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等方面的保險(xiǎn)。尤其對(duì)失地農(nóng)民更應(yīng)該實(shí)行優(yōu)惠的社會(huì)保障制度，對(duì)他們的生活要進(jìn)行合理及時(shí)的安置，盡量減少征地給他們帶來(lái)的痛苦。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如果不從根本上建立農(nóng)村失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障機(jī)制，就根本無(wú)法解決征地后大多數(shù)失地農(nóng)民的生活出路問(wèn)題。但是，建立農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制錢從哪里來(lái)呢？為了保障失地農(nóng)民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔(dān)的部分可在每年年度財(cái)政或從土地使用權(quán)出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補(bǔ)償安置調(diào)節(jié)基金。（2）農(nóng)村集體補(bǔ)貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)中不少于70%的部分，轉(zhuǎn)入保障資金專戶；（3）個(gè)人承擔(dān)部分可從安置補(bǔ)助費(fèi)中列支；（4）將土地使用權(quán)由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估折算成股份加入經(jīng)營(yíng)狀況較好和收益較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包經(jīng)營(yíng)者作為股東分享經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，為被征地農(nóng)民提供較為可靠和長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活保障。

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篇7

1、國(guó)家建設(shè)征用土地的主體必須是國(guó)家

只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國(guó)家，而是具體的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向土地管理機(jī)關(guān)提出用地申請(qǐng)，并在申請(qǐng)批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國(guó)家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對(duì)外代表國(guó)家具體行使此權(quán)。

2、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家行政行為，具有強(qiáng)制性

國(guó)家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國(guó)家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲?guó)家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國(guó)家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國(guó)家的單方面的意思表示，無(wú)需被征用土地的所有人同意。國(guó)家征用土地的指令，是行政命令。對(duì)此，土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價(jià)有償原則。

3、國(guó)家建設(shè)征用土地是國(guó)家公共利益的需要

國(guó)家建設(shè)征用土地的原因是國(guó)家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國(guó)家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個(gè)層次上加以理解：其一，是直接的國(guó)家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國(guó)防建設(shè)、公用事業(yè)，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利事業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業(yè)；其二，是廣義的國(guó)家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說(shuō)，凡是有利于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國(guó)力的加強(qiáng)，諸如設(shè)立國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)、三資企業(yè)，興辦國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會(huì)公益事業(yè)等等，均是廣義上的國(guó)家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國(guó)家建設(shè)征用土地的原因。

4、國(guó)家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國(guó)家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無(wú)償?shù)貜?qiáng)制地進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。國(guó)家建設(shè)征用土地與土地征購(gòu)不同，它并不是等價(jià)的特種買賣，而是有補(bǔ)償條件的征用。但是，對(duì)被征用土地的適當(dāng)補(bǔ)償，則是國(guó)家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國(guó)家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用并不是由國(guó)家直接支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)閲?guó)家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國(guó)家征用土地行政行為和國(guó)家批準(zhǔn)用地單位用地申請(qǐng)及被征用土地使用權(quán)的行為。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國(guó)以來(lái)經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來(lái)滿足，也需要用國(guó)家所有的土地來(lái)滿足，用集體所有的土地滿足國(guó)家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國(guó)有土地來(lái)滿足國(guó)家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因?yàn)閲?guó)有土地本來(lái)就是國(guó)家的，不需要再通過(guò)其他方式取得所有權(quán)，國(guó)家可直接行使處分權(quán)利。

二、征地制度存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期形成的，當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這個(gè)制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問(wèn)題亟待解決：

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題

土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。為了國(guó)家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等等，進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿；政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。

3、土地征用權(quán)的行使問(wèn)題

從世界各國(guó)對(duì)土地征用權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征用。在我國(guó)，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問(wèn)題

土地征用過(guò)程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進(jìn)行分配，即在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人之間進(jìn)行合理的分配。然而在實(shí)際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國(guó)《土地管理法》實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。

5、土地征用的救濟(jì)制度問(wèn)題

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定：“對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭(zhēng)議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對(duì)人在利益受損時(shí)尋求救濟(jì)。此外，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當(dāng)征地相對(duì)人對(duì)已批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，經(jīng)縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào)但協(xié)調(diào)不成時(shí)，只能由批準(zhǔn)征地的政府裁決。這樣，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由批準(zhǔn)者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發(fā)揮救濟(jì)對(duì)征地權(quán)的控制作用。因?yàn)樵谛姓?quán)的救濟(jì)控制系統(tǒng)中，只有行政主體與行政相對(duì)人一起成為對(duì)等的爭(zhēng)議雙方，接受來(lái)自第三方對(duì)行政決定的評(píng)判，行政權(quán)才能受到其他權(quán)力的制約。

三、對(duì)征地制度改革的探索和建議

針對(duì)目前征地制度中存在的主要問(wèn)題，特別是為了適應(yīng)憲法第十條對(duì)征地制度的修改和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的需要，下一步征地制度應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。

1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使

在現(xiàn)階段，我國(guó)政府需要對(duì)一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有“瓶頸”效應(yīng)的行業(yè)重點(diǎn)扶持，因而，公共利益既要包括絕對(duì)公共利益，也要包括相對(duì)公共利益（即扶持重點(diǎn)行業(yè)）。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)實(shí)際，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國(guó)家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場(chǎng)等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場(chǎng)用地；（5）國(guó)家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫(kù)等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫(kù)、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。

2、嚴(yán)格把握征地的補(bǔ)償原則。

補(bǔ)償?shù)脑瓌t，既然是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，就要探討市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地征用的影響和作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農(nóng)民的最基本的生活來(lái)源，是賴以生存的生產(chǎn)資料和最后的“社會(huì)保障”，剝奪了農(nóng)民的土地，實(shí)際上就是剝奪了農(nóng)民的生活、生產(chǎn)和生存的權(quán)利；按照價(jià)值規(guī)律的要求，貫徹等價(jià)交換的原則，做到公平、公正、合理。無(wú)論用地性質(zhì)無(wú)何，無(wú)論國(guó)家重點(diǎn)工程用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地還是“公共利益”和房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目等用地，在征地時(shí)都應(yīng)一視同仁。也就是說(shuō)，不論誰(shuí)征地，都不能損害被征地者的合法權(quán)益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個(gè)人）利益為代價(jià)，否則就會(huì)造成多數(shù)人（國(guó)家）公共利益剝奪了少數(shù)人（集體或個(gè)人）利益的現(xiàn)象。如果存在兩個(gè)補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會(huì)之間的矛盾激化。

3、以農(nóng)用地市場(chǎng)價(jià)格作為確定土地征用費(fèi)的基本依據(jù)

為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國(guó)完善的土地市場(chǎng)，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在公平補(bǔ)償原則下，征用補(bǔ)償金包括兩部分：土地的市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)補(bǔ)助金。土地的市場(chǎng)價(jià)格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場(chǎng)中所有權(quán)形態(tài)所具有的無(wú)限年期的正常市場(chǎng)價(jià)格。在我國(guó)目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補(bǔ)助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費(fèi)用、新的工作的前期費(fèi)用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則包括建筑物的補(bǔ)償費(fèi)。

4、合理分配土地征用補(bǔ)償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償費(fèi)合理分配的關(guān)鍵

篇8

我國(guó)征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補(bǔ)償費(fèi)。2、安置補(bǔ)償費(fèi)3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)。

我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。

我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時(shí)應(yīng)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國(guó)目前在農(nóng)村集體土地征用過(guò)程中存在的問(wèn)題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補(bǔ)償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償農(nóng)村集體土地征用程序

我國(guó)土地的所有形式包括兩種，一是土地的國(guó)家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國(guó)農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則。

我國(guó)人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng)，耕地將繼續(xù)減少，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國(guó)家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅(jiān)持：(1)加強(qiáng)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實(shí)制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國(guó)家建設(shè)用地的原則。

國(guó)家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無(wú)條件服從，這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使，而且因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是一國(guó)的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益，而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí)就得對(duì)私人利益加以限制以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對(duì)土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對(duì)被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對(duì)征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補(bǔ)償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補(bǔ)助。

4、誰(shuí)使用土地誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

土地征用的補(bǔ)償并不是由國(guó)家支付，而是由用地單位支付，這是因?yàn)?，?guó)家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項(xiàng)目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個(gè)因素，由其支付征用土地補(bǔ)償是合理的。用地單位的補(bǔ)償是一項(xiàng)法定義務(wù)，承擔(dān)此項(xiàng)義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補(bǔ)償。

二、征用集體土地的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家建設(shè)征用土地由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)用。征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用包括以下三項(xiàng)內(nèi)容：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)，主要是因國(guó)家征用土地而對(duì)土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補(bǔ)償，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補(bǔ)償費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，如房屋，水井，林木及正處于生長(zhǎng)而未能收獲的農(nóng)作物等，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國(guó)土地征用中存在的若干問(wèn)題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征用的前提必須是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對(duì)非法占地行為的處罰力度過(guò)輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來(lái)，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬(wàn)件，結(jié)案2.78萬(wàn)件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補(bǔ)償過(guò)低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無(wú)保障。在對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補(bǔ)償費(fèi)：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。前兩種費(fèi)用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，后兩種費(fèi)用則是給地上附著物及青苗所有人的。國(guó)家在對(duì)農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟(jì)組織，而個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟(jì)組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，成了多余的勞動(dòng)力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過(guò)程中導(dǎo)致上述問(wèn)題的成因。

在土地征用過(guò)程中出現(xiàn)上述問(wèn)題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對(duì)征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補(bǔ)償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國(guó)家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強(qiáng)制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補(bǔ)償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價(jià)轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說(shuō)服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對(duì)農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的集體土地。對(duì)農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益和農(nóng)民個(gè)人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補(bǔ)償強(qiáng)行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，強(qiáng)行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會(huì)上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機(jī)制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批?！边@是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中最大的問(wèn)題是不按審批程序進(jìn)行。我國(guó)的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村土地享有著絕對(duì)的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時(shí)又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，很多時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費(fèi)低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費(fèi)，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補(bǔ)償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭(zhēng)端的主要原因。

首先，行政補(bǔ)償法律體系不健全。我國(guó)憲法規(guī)定了國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。其次，補(bǔ)償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實(shí)踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對(duì)安置費(fèi)的補(bǔ)償規(guī)定為最高不超過(guò)十五倍，兩者相加不超過(guò)三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實(shí)際價(jià)值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，

近三年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補(bǔ)償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對(duì)農(nóng)村土地征用過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題提出的相應(yīng)對(duì)策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際征地過(guò)程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動(dòng)機(jī)不純，往往是出于利用土地做無(wú)本買賣，以求盡快實(shí)現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個(gè)人政績(jī)。其實(shí)，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項(xiàng)基本功能，或者說(shuō)能解決兩個(gè)問(wèn)題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時(shí)獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護(hù)有限土地資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點(diǎn)，并作為實(shí)施征地過(guò)程的指導(dǎo)思想，輔以切實(shí)措施，才能確保在推進(jìn)城市化過(guò)程的同時(shí)，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)耕地資源的動(dòng)態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)對(duì)“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴(kuò)大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個(gè)筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國(guó)際上有關(guān)國(guó)家《征地法》的規(guī)定，有必要對(duì)“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國(guó)防、軍事需要；(2)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國(guó)家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護(hù)等建設(shè)事業(yè)；(4)、國(guó)家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營(yíng)利性為目的的研究機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位?！肮怖妗本哂袆?dòng)態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來(lái)了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會(huì)民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對(duì)于社會(huì)普遍承認(rèn)的、獨(dú)立于社會(huì)和國(guó)家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項(xiàng)目，如有關(guān)國(guó)民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對(duì)那些由社會(huì)發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會(huì)、國(guó)家急需要的相對(duì)公共利益項(xiàng)目，尤其是有爭(zhēng)議的項(xiàng)目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過(guò)采用公開、透明的方式，向社會(huì)說(shuō)明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對(duì)農(nóng)民集體土地的征收、征用過(guò)程中，政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，它既是征收、征用的主體，又是補(bǔ)償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對(duì)有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，但政府在征地過(guò)程中的強(qiáng)勢(shì)地位并未有多大的改變，對(duì)“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對(duì)征地如何補(bǔ)償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時(shí)，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對(duì)集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個(gè)很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對(duì)性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強(qiáng)征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個(gè)步驟：其一應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時(shí)，農(nóng)民往往是最后一個(gè)知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過(guò)程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強(qiáng)農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無(wú)權(quán)決定土地被征用的用途，但對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對(duì)土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補(bǔ)償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問(wèn)題，《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)時(shí)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問(wèn)題應(yīng)該從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，只有以土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實(shí)了解土地征用，參與討價(jià)還價(jià)，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?。筆者認(rèn)為在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護(hù)。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

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中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，大量農(nóng)村土地被征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民激增，其生活無(wú)法得到保障。因此，有必要重新審視我國(guó)土地征用法律規(guī)定的不足，從而構(gòu)建一個(gè)能夠有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。

一、當(dāng)前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國(guó)土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實(shí)行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺(tái)，立馬帶來(lái)了巨大的負(fù)面效應(yīng)。

據(jù)估計(jì)，目前全國(guó)失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過(guò)2000萬(wàn)人。民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長(zhǎng)聞連利認(rèn)為“隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴(yán)重的，這些失地農(nóng)民成為三無(wú)農(nóng)民（無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保），因征地引發(fā)的、惡性事件頻發(fā)，給社會(huì)的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對(duì)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

但法律認(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級(jí)集體所有，相關(guān)法律沒有作出明確規(guī)定。并且在實(shí)際操作過(guò)程中，征收補(bǔ)償往往被各級(jí)政府、村委會(huì)以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)各種名義克扣，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收過(guò)程中的另外一個(gè)問(wèn)題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過(guò)程中應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，但是在征收的過(guò)程中，國(guó)家基本是通過(guò)行政手段。自上而下的進(jìn)行征收，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)對(duì)自己的土地沒有參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

（二）對(duì)農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受保護(hù)，享有征地前的告知權(quán)、聽證權(quán)以及征地補(bǔ)償機(jī)制和糾紛的解決機(jī)制的保護(hù)，但是實(shí)際上，由于具體的實(shí)施措施不明確，農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。

（三）土地補(bǔ)償和收益分配的不合理

對(duì)于土地補(bǔ)償問(wèn)題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以正確體現(xiàn)地塊的級(jí)差地租及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

對(duì)土地收益分配和管理問(wèn)題，《土地管理法》實(shí)施條例第26條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補(bǔ)償十分有限。

三、國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民法律保護(hù)的做法

（一）強(qiáng)調(diào)公益目的

19世紀(jì)英國(guó)的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā反_認(rèn)了土地的使用目的必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項(xiàng)目帶來(lái)的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國(guó)，更加注重征地的公益性，在進(jìn)行土地征收前要進(jìn)行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴(yán)格征地程序

英國(guó)在征地程序方面，首先要召開一個(gè)是否動(dòng)用征地權(quán)利的調(diào)查會(huì)，聽取各方的意見，并指定一位獨(dú)立督察員進(jìn)行評(píng)估。接著由獨(dú)立督察員將評(píng)估意見向國(guó)務(wù)大臣報(bào)告，最終由國(guó)務(wù)大臣確認(rèn)此項(xiàng)目是否適用《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā贰?/p>

美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯?，土地征用必須具備三個(gè)要件：正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償和公共使用。

（三）征地安置補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化

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土地征用具有下列特征:

1.征用主體的唯一性。征用土地主體只能是國(guó)家,只有國(guó)家才能在國(guó)家建設(shè)征用地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體,因?yàn)橹挥袊?guó)家才能享有國(guó)家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利。

2.征用土地的行政性。國(guó)家建設(shè)征用土地,是一種具體行政行為,是通過(guò)行政行為實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換,雙方地位是不平等的,土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國(guó)家的單方面的意思表示,無(wú)需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要,不得阻撓。

3.征用條件的補(bǔ)償性。國(guó)家建設(shè)征用集體土地,要對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,國(guó)家征用土地與沒收土地不同,它是有償強(qiáng)制進(jìn)行,而不是無(wú)償強(qiáng)制進(jìn)行。它不是等價(jià)的買賣,而是以補(bǔ)償為條件的征用,補(bǔ)償是適當(dāng),即嚴(yán)格依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定給予補(bǔ)償,征地補(bǔ)償以使被征地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。

二、土地征用與補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)及主體。

我國(guó)目前規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要法律和行政法規(guī)包括《土地管理法》、《大中型水利水電工程建設(shè)用地補(bǔ)償和移民安置條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。

我國(guó)征地費(fèi)用一般由以下幾部分構(gòu)成:

1.土地補(bǔ)償費(fèi)。它是對(duì)土地所有人或?qū)ν恋氐耐度牒褪找娴难a(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定:“征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的6至10倍”。征用其他土地的補(bǔ)償費(fèi),由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2.安置補(bǔ)助費(fèi)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為安置以土地為主要生活資料并取得生活來(lái)源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每個(gè)需安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值,但是,每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi),由省、自治區(qū)、直轄市參照耕地的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3.青苗補(bǔ)償費(fèi)。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征用地當(dāng)年或當(dāng)季農(nóng)作物的補(bǔ)償,其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

4.地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)。地上附著物是指依附在地上的工程物體,如水井、曬谷場(chǎng)、水渠管線、房屋等。附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

從上述土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn),可見支付補(bǔ)償費(fèi)是用地單位,接受補(bǔ)償費(fèi)用的是土地的所有人或使用人或承包人,即農(nóng)村村集體組織或村民小組或農(nóng)民。

三、征地補(bǔ)償?shù)姆蓻_突。

雖然我國(guó)《土地管理法》已經(jīng)對(duì)土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定,但是對(duì)征地受償主體與其他法律存在法律沖突。

農(nóng)村土地承包關(guān)系,是土地承包者農(nóng)民與該土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)兩個(gè)平等民事主體之間的合同關(guān)系。政府強(qiáng)制性征地,必然要與承包合同雙方當(dāng)事人發(fā)生征地關(guān)系。正如拆遷補(bǔ)償,拆遷人即要補(bǔ)償房屋所有人,又要補(bǔ)償租賃人一樣。政府征用農(nóng)民承包的土地,在直接向土地的所有者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地補(bǔ)償費(fèi)的同時(shí),也應(yīng)直接向土地的承包經(jīng)營(yíng)者農(nóng)民支付土地補(bǔ)償費(fèi)。但是在現(xiàn)實(shí)生活中,政府往往只把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村或組,而作為土地承包者的農(nóng)民根本未得到相應(yīng)的土地補(bǔ)償,因?yàn)榇寤蚪M往往未依法處分土地補(bǔ)償款,由此引起的因征地補(bǔ)償?shù)男姓m紛、民事糾紛、上訪事件層出不窮,問(wèn)題根本在于《土地管理法》與其他法律對(duì)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定存在明顯的法律沖突。