導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯(cuò)過為您精心挑選的10篇土地征收的法律程序，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

[作者簡介]萬政偉，浙江警察學(xué)院法律系講師，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士，浙江杭州310053；王坤，浙江省社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員，浙江杭州310053

[中圖分類號]D912.3　[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A　[文章編號]1672―2728(2008)11―0097―03

一、西方土地征收法律制度的總體特征

在西方各國中，德國第一個(gè)征收法是黑森大公國于1821年公布的，隨后，各邦國也陸續(xù)制定了征收法典，1874年普魯士土地收用法基本確立了土地征收法律制度，1919年魏瑪憲法第153條第2款以精密技術(shù)性的方式，將征收之過程，在世界上首次規(guī)定于憲法內(nèi)。二戰(zhàn)以后，德國基本法承繼了魏瑪憲法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成了德國土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)。在法國，在大革命期間和第一帝國時(shí)期確立了公用征收的原則，以后經(jīng)過多次立法規(guī)定和判例補(bǔ)充，逐漸發(fā)展成為現(xiàn)行的公用征收法律制度，主要規(guī)定于1977年的公用征收法典中。在美國，《美利堅(jiān)合眾國憲法修正案》第5條規(guī)定：“沒有正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用?！币栽摋l款為基礎(chǔ)，運(yùn)用“深厚的人權(quán)理念，積極的司法解釋程序，來予以憲法理念以新的內(nèi)容”，逐步發(fā)展起以判例法為主要表現(xiàn)形式的土地征收法律制度。在日本，1901年的土地收用法基本確立了土地征收法律制度，二戰(zhàn)后，《日本國憲法》第29條第3款規(guī)定了征收的目的和條件。西方其他國家如英國、比利時(shí)等國也確立了各自的土地征收法律制度。

盡管西方各國土地征收法律制度在具體制度設(shè)置方面存在很大的區(qū)別，但是，這些土地征收法律制度大都建立在市場調(diào)節(jié)機(jī)制和資本主義土地私有制的基礎(chǔ)上，市場調(diào)節(jié)機(jī)制和土地私有制對土地征收制度產(chǎn)生了巨大的影響，使之很明顯地呈現(xiàn)了“四公”特征，即在土地征收目的上堅(jiān)持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補(bǔ)償上，堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收制度中，著重賦予被征地者以各種“公權(quán)利”，以“公權(quán)利”為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運(yùn)用嚴(yán)格的程序制約國家土地征收公權(quán)力。

(一)在土地征收目的上體現(xiàn)公共利益要求。在西方土地征收法律制度中，公共利益構(gòu)成了土地征收的唯一正當(dāng)理由，它既賦予了國家行使土地征收權(quán)力的合法性依據(jù)，又限制了國家行使土地征收權(quán)力的范圍。從這個(gè)意義上講，由于公共利益要求和標(biāo)準(zhǔn)的存在，土地征收法同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是一部限制土地征收、保障土地所有權(quán)的法律?！稓W洲人權(quán)公約第一議定書》第1條第1款規(guī)定：“每一個(gè)自然人或法人均有權(quán)平等地享受其財(cái)產(chǎn)。非為公共的利益及依據(jù)法律的一般原則所規(guī)定的條件，任何人均不得剝奪其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)?！薄兑獯罄穹ǖ洹返?34條規(guī)定：“不得全部或部分地使任何所有人喪失其所有權(quán)，但是為了公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補(bǔ)償?shù)那闆r不在此限?！?0世紀(jì)以后，法國公用征收的目的限制即“公用”概念就不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念了，行政法院認(rèn)為只要能夠滿足公共利益就是達(dá)成公用目的。從1954年Berman v?Parker一案以后，美國的“公共目標(biāo)”概念也從原來的“公用征收”擴(kuò)展到“公益征收”。

(二)堅(jiān)持公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。公平補(bǔ)償又稱為“正當(dāng)補(bǔ)償”或“相當(dāng)補(bǔ)償”。這種公平補(bǔ)償?shù)囊髽?gòu)成了對國家強(qiáng)制權(quán)的反向制約，主要是從經(jīng)濟(jì)利益上保障被征地者的權(quán)益。在必須征收時(shí)，補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)符合財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，財(cái)產(chǎn)的存續(xù)保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)的價(jià)值保障補(bǔ)償，通行做法是依照市場價(jià)格來厘定被征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以被征收土地的市場價(jià)格為基礎(chǔ)決定土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的具體標(biāo)準(zhǔn)。說到底，土地征收的過程其實(shí)就是一個(gè)強(qiáng)制購買的過程，它要求在土地征收過程中模擬市場交易的結(jié)果，給予被征收者以相當(dāng)于市場價(jià)格的土地征收補(bǔ)償對價(jià)，從而在公共利益和個(gè)體利益之間達(dá)致均衡。德國最高法院在案例法中也指出：征用(征收)之特征，在于對平等原則之侵犯。為了補(bǔ)償這項(xiàng)侵犯，就有必要對受到征用的個(gè)人授予一種公平補(bǔ)償。法國院認(rèn)為，一旦構(gòu)成征用，其補(bǔ)償就必須符合兩項(xiàng)條件：首先，政府必須在征用之前支付補(bǔ)償；其次，補(bǔ)償必須公正。日本憲法第29條第3款也規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)，在正當(dāng)補(bǔ)償之下可收歸公共所用?！?/p>

(三)強(qiáng)化公權(quán)保障。公權(quán)保障指在土地征收過程中必須賦予并保障被征地者的各種公權(quán)利。公權(quán)利是同私權(quán)利相對應(yīng)的一個(gè)概念，是公民所享有的針對國家機(jī)關(guān)的權(quán)利。由于土地征收是一個(gè)運(yùn)用國家公權(quán)力強(qiáng)制剝奪他人土地所有權(quán)的過程，為了防止國家公權(quán)力肆意侵害土地所有權(quán)，就有必要在土地征收法律制度中賦予被征收人以下各種公權(quán)利：

1.知情權(quán)。被征地者的知情權(quán)包括事前知情權(quán)和事中知情權(quán)，事前知情權(quán)要求用地單位在土地征收程序啟動前，就應(yīng)當(dāng)通知被征地者并聽取其意見；事中知情權(quán)要求征收機(jī)關(guān)在作出征收決定和補(bǔ)償決定時(shí)，除應(yīng)當(dāng)及時(shí)地進(jìn)行公告外，還應(yīng)當(dāng)以通知方式個(gè)別告知被征地者。

2.買回權(quán)。土地買回權(quán)指土地所有者在征收所據(jù)以存在的公益目的未能實(shí)現(xiàn)的情況下請求買回該幅土地的權(quán)利。對財(cái)產(chǎn)的侵害僅限于為實(shí)現(xiàn)特定的大眾福祉利益所必要的范圍內(nèi)，這意味著。原先作為征收正當(dāng)理由的目的一旦消滅，返還請求權(quán)即告成立。土地買回權(quán)制度的設(shè)立旨在促進(jìn)土地的合理利用，維護(hù)被征地者的合法權(quán)益，提高土地征收的效率。買回權(quán)是被征地者維護(hù)其所有權(quán)的一種補(bǔ)充手段，實(shí)際上是對土地征收行為的否認(rèn)，從性質(zhì)上看，它是一項(xiàng)保障土地所有權(quán)的公權(quán)利。

3.殘余土地建筑物強(qiáng)制征收請求權(quán)。被征地者強(qiáng)制征收請求權(quán)指在被征收土地或其附著物的殘余部分喪失全部或大部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值時(shí)，被征地者享有在法定期限內(nèi)請求征地機(jī)關(guān)一并予以征收的權(quán)利。該權(quán)利性質(zhì)上屬于公權(quán)利，是被征地者針對政府的權(quán)利，目的是為了維護(hù)被征地者的經(jīng)濟(jì)利益。

(四)堅(jiān)持公正程序。公正程序又稱為正當(dāng)程序，從程序法理上講，征地過程中的公正的法律程序既是被征地者權(quán)利的重要保障，也是對政府征地權(quán)力的有效限制。作為對政府行使征收權(quán)力的制約，公正程序已經(jīng)越來越廣泛地體現(xiàn)在世界各國的土地立法之中。在美國的土地征收法中，公正程序包括兩項(xiàng)基本程序性規(guī)則：其一是聽取對方意見：其二是不能自己做自己案件的法官。在第一項(xiàng)規(guī)則下，必須保證相對方在行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)行政決定時(shí)享有如下三項(xiàng)權(quán)利：(1)相對人在合理時(shí)間得到通知的權(quán)利；(2)相對人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利；(3)相對人有為自己辯護(hù)的權(quán)利。第二項(xiàng)規(guī)則是避免偏私的必要程序規(guī)則。

日本土地征收也有著嚴(yán)格的程序，根據(jù)2003

年6月20日最新修改的《土地征收法》規(guī)定，日本的土地征收要經(jīng)歷以下一些程序：(1)編寫調(diào)查報(bào)告；(2)裁定程序的開始；(3)土地所有人或其他權(quán)利人提出補(bǔ)償?shù)恼埱螅?4)征收委員會作出征收區(qū)域、損失補(bǔ)償以及權(quán)利取得或喪失時(shí)間的裁定；(5)不服申訴和訴訟。

比利時(shí)普通公用征收程序依次要經(jīng)過行政階段和司法階段。在行政階段，針對公務(wù)機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)征收計(jì)劃，被征收人可以在收到財(cái)產(chǎn)征收計(jì)劃15天內(nèi)提出異議和意見，如果雙方達(dá)不成協(xié)議，行政機(jī)關(guān)必須經(jīng)過開會才能決定公用征收。由此形成的決定如果被征收人仍不執(zhí)行，征收便進(jìn)入司法階段，即由征收機(jī)關(guān)向征收財(cái)產(chǎn)所在地的法院提訟。如果經(jīng)審查確定行政機(jī)關(guān)征收合法，那么接著由法院指定三位專家，對補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行估價(jià)。在聽取了雙方當(dāng)事人意見后，法院在專家所作結(jié)論的基礎(chǔ)上決定補(bǔ)償費(fèi)額，然后由法院授權(quán)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行征收財(cái)產(chǎn)。被征收人對一審法院的判決不服可以向上級法院上訴，但上訴不停止原判決的執(zhí)行。

除了在征收過程中應(yīng)當(dāng)遵循公正程序的要求以外，在征地程序啟動之前也必須要有一個(gè)民事前置程序。盡管公共利益是國家啟動征地程序的唯一正當(dāng)理由，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是充分理由。即使是為了公共利益，也要經(jīng)過民事途徑不能取得土地所有權(quán)情況下，才能進(jìn)入土地征收程序。這就是說，在國家啟動土地征收程序之前，必須要有一個(gè)民事前置程序，這也是公正程序的一個(gè)必然要求。

二、對我國土地征收立法的啟示

我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立在土地公有制的基礎(chǔ)上，這就決定了我國土地征收法律制度既要建立在土地公有制基礎(chǔ)上，也要符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。相對而言，西方土地征收法律制度建立在資本主義土地私有制基礎(chǔ)上，也就是說，西方土地征收法律制度必然與我國土地征收法律制度之間存在著巨大的差異，盡管如此，經(jīng)過了幾百年的發(fā)展，西方國家已經(jīng)形成了一個(gè)比較完善的、符合市場經(jīng)濟(jì)體制要求的土地征收法律制度體系，對我國土地征收法律制度體系的建構(gòu)具有重要的啟示。

啟示一：盡快明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地管理法》第2條第4款也規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收。”應(yīng)當(dāng)說，我國現(xiàn)行立法已經(jīng)確立了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但是同西方土地征收制度相比較，依然存在著很大的缺陷。依照《土地管理法》第43條規(guī)定，除了少量的非農(nóng)化建設(shè)不需要經(jīng)過征收程序外，絕大部分需要利用集體土地的建設(shè)用地都要經(jīng)過土地征收程序，而不管這些建設(shè)用地是否符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上取消了土地征收的公共利益標(biāo)準(zhǔn)。為了保障集體土地所有權(quán)，減少土地征收的頻率，筆者認(rèn)為，在我國未來的土地征收立法中，應(yīng)當(dāng)盡可能地確定公共利益的內(nèi)涵，并且詳細(xì)地列舉屬于公共利益范疇的建設(shè)項(xiàng)目，以徹底杜絕為了商業(yè)利益或國庫利益而濫用土地征收權(quán)的可能性。

篇2

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了社會穩(wěn)定。土地征收問題在當(dāng)今中國社會已經(jīng)變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個(gè)深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農(nóng)民的補(bǔ)償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴(yán)重濫用

1.土地制度的設(shè)計(jì)存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹摲ǖ?3條第1款又規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?/p>

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過征收集體土地進(jìn)行的。但是“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！庇谑?在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段。”

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實(shí)情況,飛速城市化進(jìn)程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計(jì)上的缺陷必然會導(dǎo)致實(shí)踐中為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實(shí)踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)問題或改善城市環(huán)境的借口以實(shí)現(xiàn)征收。而基于政績考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財(cái)政收入。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財(cái)政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴(yán)重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國家和公民利益的重大事項(xiàng)內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進(jìn)行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國家和地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個(gè)城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和人民權(quán)益的嚴(yán)重傷害。

二、土地征收的補(bǔ)償機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

首先,土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價(jià)值的,按照“原用途”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計(jì)算也不能反映土地的增值價(jià)值。這種補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過低,沒有反映出土地的真正價(jià)值,農(nóng)民的生活沒有因?yàn)橥恋乇徽魇斩兴岣?反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的。總之,我國集體土地征收的補(bǔ)償是一種不完全補(bǔ)償,而且這種不完全補(bǔ)償是一種較低層次的補(bǔ)償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補(bǔ)償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！彪S后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”但兩部法律都未規(guī)定土地征收的補(bǔ)償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區(qū)的憲法中都對土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來說,世界各國基本都采用公平補(bǔ)償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式不合理,征收補(bǔ)償范圍較窄,各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細(xì)致完善

1999年1月1日實(shí)施的新《土地管理法》及其實(shí)施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對我國土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報(bào)上級政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補(bǔ)償,勞動力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯?。征收土地方案依法定程序批?zhǔn)后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?3)制定征地補(bǔ)償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補(bǔ)償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門應(yīng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見,國土資源部門應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。(4)實(shí)施征收階段。征收土地補(bǔ)償和人員安置方案實(shí)施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征收的土地實(shí)施征收。

2.縱觀我國法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規(guī)定》第19條第2項(xiàng)規(guī)定:“土地主管部門在報(bào)批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”但是聽證是否包含對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn),該規(guī)定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機(jī)會很少,參與時(shí)間放在了最后的補(bǔ)償爭議階段,參與所表達(dá)的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！薄皩ρa(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的,由縣級以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的政府裁決?！薄罢鞯匮a(bǔ)償、安置爭議不影響征地方案的實(shí)施?！薄皩ν恋卣魇盏臎Q定不服,申請行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的權(quán)利?？梢?被征收人的意見表達(dá)對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實(shí)踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實(shí)施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強(qiáng)行施加給農(nóng)民較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語

由于我國法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問題多如牛毛。但筆者認(rèn)為如上三類問題是最棘手和最關(guān)鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規(guī)范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

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篇3

一、 農(nóng)村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財(cái)產(chǎn)權(quán)征收的最主要形式，同時(shí)由于土地本身在一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內(nèi)容。依據(jù)征收的定義，土地征收可以界定為：國家強(qiáng)制取得他人土地所有權(quán)或者對他人土地權(quán)利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實(shí)行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農(nóng)村土地的征收一種情形，即單向性的農(nóng)民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農(nóng)村土地征收定義為：國家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。

二、 農(nóng)村土地征收過程中存在的問題

土地征收權(quán)利只有在符合公共目的時(shí)才能為法律和社會所接受，土地征收權(quán)利不能濫用。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，借土地征收的機(jī)會隨意侵犯被征收者合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列矛盾。

（一）農(nóng)村土地征收范圍過寬

土地征收作為一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)保證公權(quán)公用。但是，在我國土地征用實(shí)踐中，一些征地范圍已經(jīng)突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權(quán)的現(xiàn)象。個(gè)別非國家建設(shè)用地也是沿用國家建設(shè)用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經(jīng)涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業(yè)用地。與土地征用權(quán)相關(guān)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變，使得一些經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域開始打著公共利益的旗號牟利。

（二）農(nóng)村土地征收法律程序缺乏系統(tǒng)的專門規(guī)定

目前，我國尚無一部專門規(guī)范征收的法律法規(guī)，更談不上專門規(guī)范征收程序的法律法規(guī)。由于缺乏系統(tǒng)且專門的農(nóng)地征收程序法律法規(guī)，致使實(shí)際的農(nóng)地征收過程中出現(xiàn)大量的違法違規(guī)問題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對于農(nóng)地征收的規(guī)定比較原則化，致使農(nóng)地征收中的很多程序性規(guī)定根本無法實(shí)施，有損國家的權(quán)威性。同時(shí)，我國各地制定的農(nóng)地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的程序相左，特別是有利于農(nóng)民的規(guī)定大打折扣，從而導(dǎo)致“合法”地侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象大量發(fā)生。

（三）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國土地征用補(bǔ)償項(xiàng)目主要是土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等。征用補(bǔ)償項(xiàng)目存在的問題是：

1、土地補(bǔ)償費(fèi)是按農(nóng)地收益來計(jì)算，并沒有反應(yīng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預(yù)期土地收益，單純以被征用土地年均產(chǎn)值為依據(jù)來確定和計(jì)算補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的方法并不科學(xué)。因?yàn)槲覈r(nóng)業(yè)已由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產(chǎn)值有很大的不確定性，從而造成了征地補(bǔ)償安置費(fèi)的差異性和不確定性。

2、征地低價(jià)位補(bǔ)償與供地高價(jià)位出讓反差明顯。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地用途的變化將直接帶來經(jīng)濟(jì)效益的變化。除國家按規(guī)定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價(jià)格都明顯高于征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了同一土地因法律調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)不同產(chǎn)生的不平等。

三、農(nóng)村土地征收問題的解決措施

（一）健全農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制約機(jī)制

嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營性建設(shè)用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經(jīng)營性用地確實(shí)需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調(diào)整。對于公共利益作狹義解析，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況考慮對其做明確的列舉式規(guī)定，以防止對公共利益的不當(dāng)解釋。對于征收的土地嚴(yán)格限定公用，建立專門的舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，如果發(fā)現(xiàn)借公用名義予以私用的現(xiàn)象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關(guān)責(zé)任人追究法律責(zé)任。

（二）統(tǒng)一農(nóng)地征收補(bǔ)償法律程序的制度體系

1、盡快頒布實(shí)施《土地征收法》，對農(nóng)地征收主體的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)和程序性權(quán)力義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。其中，對于農(nóng)地征收程序中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的規(guī)制。

2、進(jìn)一步修改《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農(nóng)地征收的相應(yīng)法律程序，確保被征地主體獲得有效的權(quán)利救濟(jì)，確保土地執(zhí)法嚴(yán)格、公正，確保農(nóng)地征收違法行為得到有效的追究。

（三）細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，實(shí)行可得利益補(bǔ)償和土地附屬利益補(bǔ)償原則。土地征用是依法定事由發(fā)生的合法而不可抗辯的強(qiáng)制，對土地所有人來說，它所導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變化 而非自然原因可預(yù)測、法定原因可預(yù)期，其突發(fā)性往往使土地權(quán)利人、相關(guān)投資者始料不及，財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)也大于一般的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這里的風(fēng)險(xiǎn)不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發(fā)生的可預(yù)期利益，相鄰?fù)恋厣虡I(yè)經(jīng)營環(huán)境的變化。按國際通行的征地補(bǔ)償管理理論，這些都屬于特定權(quán)利人為征用而所負(fù)擔(dān)的普通民事主體所未能負(fù)擔(dān)的特別犧牲，所以，只有對預(yù)期利益、附帶的商業(yè)利益如殘余的分割損害、征用發(fā)生的必要費(fèi)用等可物化、量化的財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償，才能符合被征用個(gè)體為公共利益而負(fù)擔(dān)特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關(guān)系更公正、民主。

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篇4

中圖分類號:C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實(shí)踐操作中受償主體虛位,補(bǔ)償范圍狹小,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,補(bǔ)償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進(jìn)一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補(bǔ)償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進(jìn)行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補(bǔ)償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補(bǔ)償”明文寫入憲法,為征地補(bǔ)償提供了憲法依據(jù),但對補(bǔ)償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補(bǔ)償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補(bǔ)償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補(bǔ)償”,并規(guī)定了補(bǔ)償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補(bǔ)償原則采取了有限補(bǔ)償原則。盡管學(xué)者們多認(rèn)為我國的補(bǔ)償原則是“合理補(bǔ)償”(相當(dāng)補(bǔ)償),但從法律文本解釋學(xué)上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現(xiàn)“適當(dāng)合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補(bǔ)償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點(diǎn)變化,一是擴(kuò)大了補(bǔ)償費(fèi)的項(xiàng)目種類,明文規(guī)定了“社會保障費(fèi)”這一補(bǔ)償項(xiàng)目;二是在對各項(xiàng)費(fèi)用的計(jì)算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補(bǔ)償額以及明確的計(jì)算方法,也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則,應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強(qiáng)調(diào)四個(gè)補(bǔ)償項(xiàng)目中的前三個(gè)即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的“足額”。關(guān)于“社會保障費(fèi)”,文本僅用“安排”一詞進(jìn)行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費(fèi),更非是對補(bǔ)償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實(shí)踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補(bǔ)償范圍狹小,補(bǔ)償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補(bǔ)償費(fèi)的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定:土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗所有者所有。在實(shí)踐操作中,擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”角色功能的卻是同時(shí)存在、相互包含、相互隸屬的三個(gè)主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟(jì)組織,三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補(bǔ)償費(fèi)被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補(bǔ)償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟(jì)組織在留足自己的“可以獲取”的補(bǔ)償費(fèi)之后,剩下的補(bǔ)償費(fèi)才真正進(jìn)入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”在實(shí)踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補(bǔ)償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時(shí)“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學(xué)界觀點(diǎn)不一。就國內(nèi)的爭論而言,焦點(diǎn)主要集中在是否應(yīng)將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補(bǔ)償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時(shí)公共利益即等同于社會公共利益),那就應(yīng)采取有限補(bǔ)償說,因?yàn)榇藭r(shí)的“公共利益中”中也包含了被征收者的個(gè)人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應(yīng)采取適當(dāng)補(bǔ)償原則,具體如何補(bǔ)償應(yīng)視個(gè)案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行完全補(bǔ)償,因?yàn)檎螄沂桥c市民社會相對立的,國家利益中并不包含個(gè)人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進(jìn)行有限補(bǔ)償。在我國的實(shí)踐操作中,公共利益往往被無限地?cái)U(kuò)大化,一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因?yàn)槠鋾綆Мa(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應(yīng),也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則面臨的現(xiàn)狀還有補(bǔ)補(bǔ)償范圍狹小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、 補(bǔ)償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實(shí)。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實(shí)踐中無詳細(xì)的法律可遵循,執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強(qiáng)的農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則、限時(shí)補(bǔ)償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進(jìn)行征收時(shí),必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時(shí)才得以啟動征收程序,如果是為了個(gè)體私人利益,則不得進(jìn)行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益,以維持土地征收補(bǔ)償制度建立的最初價(jià)值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時(shí)才能啟動征地補(bǔ)償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價(jià)值在于它控制著整個(gè)征地補(bǔ)償程序的啟動樞紐,在整個(gè)農(nóng)村征地補(bǔ)償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補(bǔ)償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補(bǔ)償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補(bǔ)償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個(gè)的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補(bǔ)償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當(dāng)某種情形同時(shí)符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時(shí),征地補(bǔ)償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時(shí)公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補(bǔ)償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時(shí)必然可以啟動補(bǔ)償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補(bǔ)后征原則

先補(bǔ)后征原則即先補(bǔ)償后征收原則,是指行政主體只有在補(bǔ)償程序完成以后才得以開始征收程序。先補(bǔ)后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補(bǔ)償制度中先征收后補(bǔ)償而產(chǎn)生的“只征收不補(bǔ)償”或“多征收少補(bǔ)償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補(bǔ)后征原則的調(diào)節(jié)機(jī)制,把補(bǔ)償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護(hù)被征地者的切身利益。先補(bǔ)后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個(gè)土地征收補(bǔ)償程序得以完全啟動的充分條件――當(dāng)某種情形同時(shí)符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補(bǔ)后征原則的要求時(shí),整個(gè)土地征收補(bǔ)償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時(shí)限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時(shí),必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實(shí)的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補(bǔ)償金、原征地主體返還被征地,它是獨(dú)立于原土地征收補(bǔ)償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨(dú)立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實(shí)質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見,本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補(bǔ)償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補(bǔ)后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系,這個(gè)體系符合可操作性強(qiáng)的基本要求,同時(shí)也適合我國國情,它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補(bǔ)償秩序、保護(hù)失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進(jìn)社會和諧發(fā)展具有重大意義。

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篇5

目前在我國,隨著生產(chǎn)要素的集聚和城市的逐步擴(kuò)容,大量土地被征收逐漸成為一種無法避免的趨勢,這使得私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題日益突出。“不承認(rèn)主體性的制度沒有任何正義性可言”,現(xiàn)實(shí)中需要使用前置程序和補(bǔ)償救濟(jì)措施對集體土地權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。為此,立法者必須從一貫的公法思維中走出來,因?yàn)橥恋卣魇罩贫仁且粋€(gè)與公私法和實(shí)體性規(guī)范都有關(guān)系的比較復(fù)雜的法律體系,其核心在一定程度上是受私法的物權(quán)保護(hù)制度所保護(hù)的,它恰好是這個(gè)土地征收制度中的原始基點(diǎn)。

“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據(jù)

每一種制度的出現(xiàn)、運(yùn)行和發(fā)展都離不開理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關(guān)法律基礎(chǔ)有助于合理認(rèn)識被征收人征收行為的法律性質(zhì)和責(zé)任,還可以為依法確立征收補(bǔ)償制度提供法律上的支持。任何社會的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都具有不同的理論,梳理從古至今的土地補(bǔ)償理論,主要有以下幾種:得權(quán)說、恩惠說、公用征收說、社會職務(wù)說、公平負(fù)擔(dān)平等說、特別犧牲說等等。自從1949年以來,我國學(xué)界一直比較認(rèn)同的只有“特別犧牲論”。

“特別犧牲論”是以財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的原則為出發(fā)點(diǎn)的,它認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅具有社會性義務(wù),而且應(yīng)該適用平等保護(hù)原則。與一般公法上的限制不同,在財(cái)產(chǎn)征收時(shí),權(quán)利人必須要等到具體的征收行為公告后,才能知道自己的權(quán)利是否遭到了征收的損害。針對少部分人為公共利益所做的犧牲,國家應(yīng)該給予相應(yīng)的補(bǔ)償,使其恢復(fù)或維持原有的財(cái)產(chǎn)狀況。雖然“特別犧牲論”承認(rèn)征收本身違反平等原則,但是對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是不合理的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地一直在增值,土地價(jià)格也會隨土地市場供求關(guān)系的變化而變化,但是,農(nóng)民無法根據(jù)資源價(jià)值的高升持續(xù)獲得補(bǔ)償,只能一次性獲得有限的補(bǔ)償金。這種“買斷”方式不僅使農(nóng)民失去了土地增值帶來的利益,也失去了土地承包權(quán)。這種所謂的“不完全補(bǔ)償原則”是違背公平理念的。

關(guān)于我國土地征收補(bǔ)償制度缺陷的私法分析

公權(quán)力對私權(quán)利的侵害。在我國土地征收制度中,自由裁量這個(gè)名詞主要是針對公權(quán)力的,它涉及兩個(gè)方面:

首先,公益性的認(rèn)知問題。對于公共利益具體指的是什么,目前我國尚沒有明確的規(guī)定。事實(shí)上,我們只是把原則上的規(guī)定帶到了實(shí)際的操作中來,但是關(guān)于什么事業(yè)才是適合“公共利益”的,目前是沒有明確規(guī)定的。如果只是簡單地根據(jù)原則性規(guī)定對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行約束,這顯然是不明智的。現(xiàn)行的征地制度不排除商業(yè)征收,這樣會導(dǎo)致在征地過程中不能區(qū)分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地,沒有采取相應(yīng)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的行為,有違公共利益的宗旨。如果在物權(quán)法出臺之后還繼續(xù)允許此種商業(yè)征收存在的話,不僅不能創(chuàng)造交易公平、秩序合理的土地市場,而且還會影響私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的實(shí)行。

其次,程序制約問題。目前,在土地征收制度中,并沒有全面的關(guān)于征收目的公益性的論證機(jī)制和審查機(jī)制。這包括:多方主體公開地對征地目的進(jìn)行論證,以判定其是否符合公益性,此過程稱為公開論證機(jī)制;相應(yīng)地,對土地征收目的的審查行為稱為審查機(jī)制。在我國《土地管理法》中,土地征收是要經(jīng)過國務(wù)院或者是省級人民政府的批準(zhǔn)后才生效的,但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府,因此,《土地管理法》的這種規(guī)定是根本起不到作用的。而關(guān)于土地征收目的公益性的公開論證機(jī)制更是不可能實(shí)現(xiàn)的。

集體所有權(quán)主體虛位。我國的土地所有權(quán)有兩種形式:國家所有權(quán)和集體所有權(quán)。二者不存在隸屬和派生關(guān)系,各自具有獨(dú)立性,地位平等。當(dāng)我們從所有權(quán)架構(gòu)的理論層面進(jìn)入實(shí)際中時(shí),一些問題就會顯現(xiàn)。例如:土地在集體所有者間的界定時(shí)常是模糊的,這就給確定土地征收法律關(guān)系中的權(quán)利主體增加了相當(dāng)大的難度?！稇椃ā?、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有,集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)。然而在實(shí)踐中,政府部門不是集體經(jīng)濟(jì)組織而是國家機(jī)關(guān),村民小組不具備獨(dú)立的法律地位、無法確定與村集體的權(quán)屬關(guān)系,當(dāng)政府征用土地時(shí),就出現(xiàn)了無人能夠代表“集體”行使集體土地所有權(quán)的局面。對所有權(quán)主體的規(guī)定卻造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位,集體的土地本來歸人人所有,然而卻成了人人無權(quán),結(jié)果在接受征地補(bǔ)償過程中,分配規(guī)則也成了空談。

對于完善我國土地征收補(bǔ)償制度的一些建議

自我國加入WTO以來,土地征收補(bǔ)償法律制度也隨之突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的限制,與世界上其他國家先進(jìn)的法律制度接軌,并處于逐漸完善的過程中。筆者認(rèn)為,目前土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面去思考:

樹立農(nóng)村集體土地權(quán)利的平等理念。憲法明確規(guī)定國家所有和集體所有是我國土地所有權(quán)的兩種形式,那么二者地位平等,應(yīng)受到憲法和法律的同等保護(hù)。因此,不能認(rèn)為集體土地所有權(quán)是國家所有權(quán)的替補(bǔ),不能用公權(quán)去刻意侵犯私權(quán),更不能以國家所有權(quán)的名義去侵犯集體所有權(quán)的利益。為此,我們要改變對于土地所有權(quán)的立法思路,既要明確公權(quán)行使,也要用私法私權(quán)的關(guān)系安排征收關(guān)系,維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是新時(shí)期農(nóng)村土地征收法的目標(biāo)?，F(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定還是相當(dāng)不完善的。集體經(jīng)濟(jì)組織往往是只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán),并沒有相應(yīng)的處分權(quán),更不能通過什么方式去實(shí)現(xiàn)土地所有人的利益。有關(guān)土地征收的行政過程是復(fù)雜的,一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)交易過程,既要適用行政法調(diào)整,也要適用私法的調(diào)整。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地征收仍然只是一種商品交換關(guān)系,還是應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。因此,我們必須完善土地征收法律,確保農(nóng)村集體所有權(quán)的完整和平等,合理適用私法,遵守法律并按照市場的規(guī)則來征收土地。

篇6

中圖分類號：F301.22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160333222

目前，由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和進(jìn)步，對于土地的使用情況越來越多，因此要完善征地程序的體制機(jī)制，用制度保障被征地者的合法權(quán)益不受到侵害。從法律的角度上來看，在征地的過程中，有的時(shí)候?yàn)榱税凑照鞯氐囊欢ǖ氖掷m(xù)、順序和方式而作出決定的關(guān)于征地的相互關(guān)系。但是，征地的當(dāng)選程序不能簡單地確認(rèn)為決策的過程，因?yàn)檫@樣一來，征地的程序還在一定程度上同時(shí)也包含著被征地者如何對自己的土地決定成立的前提和基礎(chǔ)，也可能存在著左右征地當(dāng)事人在征地的程序完成之后行為態(tài)度的現(xiàn)實(shí)情況，如果是這樣，那么還有可能保留著對于被征地者客觀評價(jià)決定過程的可能性。在現(xiàn)實(shí)征地的過程中，通過促進(jìn)征地意見的理性思考、與當(dāng)事人進(jìn)行疏通、排除外部干擾、擴(kuò)大選擇范圍，這樣就可能保證決定的成立和正確性。同樣的，在征地過程中也不能夠違背法定程序任意地剝奪他人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。因?yàn)楦鶕?jù)國家目前的法律和法規(guī)來看，剝奪所有權(quán)人不動產(chǎn)所有權(quán)是一件極為嚴(yán)肅的事情，國家任何行政機(jī)關(guān)和國有企事業(yè)單位對些都沒有決定權(quán)，而只有對于征地的具體執(zhí)行權(quán)。

征地程序應(yīng)當(dāng)在一定程度上體現(xiàn)出征地的公平性、正義性、公正性、公示性和可操作性，也就是說征地程序的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)法律法規(guī)的公平正義的精神，同時(shí)也要體現(xiàn)公共利益與私權(quán)人之間的均衡原則，還需要保護(hù)被征地人的合法權(quán)益的理念，這樣一來就應(yīng)當(dāng)突出土地征收的公示性與可操作性，使土地征收在操作過程中盡量避免暗箱操作。如此一來，就可以對土地征收的程序進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)計(jì)，確保土地流轉(zhuǎn)依法有序進(jìn)行。

1 完善體制機(jī)制，建立健全審查征收土地合法性的權(quán)威機(jī)構(gòu)

土地征收公益性的目的國家目前還沒有法律法規(guī)對此進(jìn)行認(rèn)定，土地征收是否具有合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)是判斷土地征收有沒有用于公益性，如果不能確定是否具有公益性而進(jìn)行相應(yīng)的解釋就可能會導(dǎo)致政府部門對于土地征收權(quán)利的濫用，這樣就就會發(fā)生不利于國家和集體對土地資源充分利用的目的。因此，法律法規(guī)對此應(yīng)當(dāng)特別規(guī)定由一個(gè)具體的專門負(fù)責(zé)土地征收的機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，以便于能夠?qū)ν恋卣魇者^程中如何具有公益性進(jìn)行具體的認(rèn)定辦法，特別是要對具有公益性和經(jīng)營性之間相互區(qū)別的土地征收使用情況進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。在土地征地的具體認(rèn)定過程中，需要征收單位提出征地申請，同時(shí)政府權(quán)力機(jī)關(guān)也要對征收的情況、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等相關(guān)的事宜應(yīng)當(dāng)公示并進(jìn)行告知。

2 根據(jù)具體情況建立健全土地征收糾紛救濟(jì)程序

篇7

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實(shí)踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時(shí)，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個(gè)就業(yè)困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的居高不下，時(shí)有發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補(bǔ)償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對過低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價(jià)征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財(cái)政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財(cái)政”。政府官員與開發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價(jià)格用來招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中難以避免的問題?，F(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問題，并著手去應(yīng)對解決，在保持社會和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識

在現(xiàn)實(shí)中了解到，因?yàn)檗r(nóng)民的法制意識薄弱或者對國家相關(guān)的征地及征地補(bǔ)償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補(bǔ)償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動去了解國家的一些切實(shí)關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級政府應(yīng)該將國家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時(shí)宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來規(guī)定按市場價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場價(jià)格評估機(jī)制。中國承認(rèn)農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對應(yīng)的以土地市場價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國目前各地的實(shí)際做法來看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。

（四）公平合理地進(jìn)行土地征收補(bǔ)償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時(shí)可以獲得補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補(bǔ)償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價(jià)格、地上物價(jià)值、搬遷費(fèi)用等進(jìn)行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，不僅包括土地的價(jià)格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財(cái)產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價(jià)值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式也鼓勵創(chuàng)新，我國主要實(shí)行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農(nóng)民個(gè)體的長遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實(shí)際情況的前提下，鼓勵多種模式的補(bǔ)償辦法。

篇8

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)占用大面積的農(nóng)村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質(zhì)發(fā)生變化，成為工業(yè)用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問題是對于大范圍的群體而言的，對于因被占地而失地的農(nóng)民而言，是失業(yè)、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)前應(yīng)考慮并解決的問題。

（二）原土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征收農(nóng)村集體土地過程中，補(bǔ)償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補(bǔ)償模式，對于被征地農(nóng)民是不合理的。

（三）原農(nóng)村居民的安置問題

現(xiàn)行法規(guī)對被征地農(nóng)民安置的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對征地安置的目標(biāo)、原則未作出明確的可操作性的規(guī)定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據(jù)。實(shí)踐中存在貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對土地、青苗、地上附著物、房屋的補(bǔ)償款，對于未成年的農(nóng)村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對于女滿55周歲，男滿60周歲的農(nóng)村居民，給予社保安置，未達(dá)前述年齡要求的，待達(dá)到年齡要求時(shí)享有社會安置保障。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與職責(zé)異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地的管理權(quán)力主要體現(xiàn)在：規(guī)劃權(quán)、用途管制權(quán)、土地流轉(zhuǎn)簽證權(quán)三個(gè)方面，關(guān)乎土地的利用、用途、使用權(quán)歸屬等。并且，這三種權(quán)力的行使都需要符合法律的規(guī)定和土地權(quán)利人的利益，經(jīng)過法定的程序。但是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使這三種權(quán)力的過程中，未能符合法律的規(guī)定或者土地權(quán)利人的利益。

（五）相關(guān)法律、政策、制度的欠缺

第一，土地征收程序制度缺失導(dǎo)致程序的不規(guī)范。現(xiàn)行法規(guī)對于土地征收只有一些原則性的規(guī)定，而操作性規(guī)范的缺失使得征收主體在實(shí)施征收過程中違法征收土地，致使多征少用、浪費(fèi)閑置等現(xiàn)象。第二，土地征收中被征收人權(quán)利保護(hù)的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應(yīng)該享有知情權(quán)、參與權(quán)、處分權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、行政救濟(jì)權(quán)與民事救濟(jì)權(quán)。而這些應(yīng)有權(quán)利保護(hù)的不足有很多說法，其中一個(gè)重要原因便是征收權(quán)的商業(yè)化。這種征收權(quán)商業(yè)化的后果便是程序權(quán)利不周全、實(shí)體權(quán)利不充實(shí)、救濟(jì)權(quán)利不完備和缺乏保障力。第三，對于耕地減少這一問題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實(shí)施，是緩解這一嚴(yán)重社會現(xiàn)象的關(guān)鍵。關(guān)鍵就在于措施的欠缺以及實(shí)施的不盡合理。第四，土地權(quán)利人補(bǔ)償、利益分配、安置等政策的缺失。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對于土地征收的補(bǔ)償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業(yè)園區(qū)建設(shè)所導(dǎo)致問題的重要原因。

二、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)引發(fā)問題之對策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與職責(zé)的回歸

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)的回歸，需要做到：一是考察被征地的價(jià)值。通過對被征地價(jià)值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實(shí)現(xiàn)。二是對征收主體的資格進(jìn)行審查。征收方是被征土地的下一個(gè)使用權(quán)利人，應(yīng)該對其進(jìn)行資格審查，確定其是否滿足使用并實(shí)現(xiàn)被征地土地效益最大化；同時(shí)，也能確定其是否具備違反義務(wù)時(shí)承擔(dān)責(zé)任的能力。三是對被征地將來增值利益的評估。以進(jìn)一步確定征地是否可行，同時(shí)也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預(yù)期。四是政府行權(quán)時(shí)應(yīng)規(guī)范行權(quán)方式。職能、職責(zé)的異化在很大程度上也是因?yàn)樾袡?quán)方式錯(cuò)誤導(dǎo)致的。

（二）法律、政策、制度的構(gòu)建與完善

第一，土地征收程序構(gòu)建。土地征收程序的不完善是導(dǎo)致土地征收問題出現(xiàn)的重要原因，故土地征收程序的構(gòu)建顯得尤為重要。首先，出臺《土地征收法》，實(shí)現(xiàn)征地內(nèi)容法制化。《土地征收法》中，對土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責(zé)任等都要有明確、具體的規(guī)定。其次，完善征地審查機(jī)制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實(shí)行市場定價(jià)，保障被征地權(quán)利人的合法利益。實(shí)行市場定價(jià)制度。再其次，完善征地補(bǔ)償程序。防止征收中，征收補(bǔ)償款被拖欠和截留，保障被征地人補(bǔ)償權(quán)。最后，規(guī)范征地行為，建立完善的征地監(jiān)管程序。保障被征收人的合法權(quán)益不被征收主體非法侵害，促進(jìn)征收主體實(shí)施征收過程的合法。

第二，被征收人權(quán)利保護(hù)制度的完善。在充分保護(hù)被征收人的知情權(quán)方面應(yīng)做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務(wù)人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機(jī)關(guān)就土地征收事項(xiàng)作出的決定；第三種是補(bǔ)償方面的信息。而在我國，相關(guān)的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點(diǎn)和需要被告知的權(quán)利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權(quán)利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內(nèi)容。一方面，規(guī)定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機(jī)關(guān)提交的申請材料以及被征收人可以查閱征收審批機(jī)關(guān)的審批材料和決定；另一方面，規(guī)定征收申請人向每個(gè)被征收人提供具體的補(bǔ)償數(shù)額和安置辦法及其確定依據(jù)。這兩方面的內(nèi)容在目前我國的征收法律法規(guī)中并未涉及。四是強(qiáng)化告知義務(wù)人違反告知義務(wù)的法律后果。保護(hù)被征收人參與權(quán)方面可以通過：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請人與被征收申請人協(xié)商確定征收補(bǔ)償數(shù)額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權(quán)利主體的范圍。對處分權(quán)的保護(hù)可以通過恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收申請人范圍的方式來予以解決。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)征收申請人范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，而我國目前的實(shí)際的征申請人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權(quán)益，適當(dāng)縮小征收申請人的范圍是必要的。行政救濟(jì)權(quán)保障方面可以通過：一是清除運(yùn)用行政救濟(jì)權(quán)的實(shí)體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟(jì)權(quán)的客體。土地征收的法律法規(guī)中作出明確的規(guī)定，使被征收權(quán)利人的權(quán)利可以通過司法程序得到強(qiáng)有力的保護(hù)。民事救濟(jì)權(quán)方面，被征收人對征收補(bǔ)償爭議應(yīng)該享有民事救濟(jì)權(quán)。使被征收人最終獲得的補(bǔ)償在數(shù)額及給付時(shí)限上都有保障。

第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對環(huán)境污染的有效控制?；?、化學(xué)物質(zhì)等對耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環(huán)境污染對耕地減少是有效用的。二是禁止對耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征用農(nóng)村集體土地的情形而言，在征收土地前，應(yīng)該做好各方面的預(yù)算、計(jì)劃，防止多征少用、癥而不用的現(xiàn)象，浪費(fèi)土地，減少耕地面積。三是合理開發(fā)可耕地。一方面節(jié)約合理用地，另一方面也應(yīng)合理地開發(fā)可耕地。

第四，被征收人補(bǔ)償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補(bǔ)償方面，不僅要重視直接損失補(bǔ)償，也要重視間接損失補(bǔ)償。我國目前法律法規(guī)對征地補(bǔ)償方面僅包含三方面：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。這種直接損失賠償方式遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)被征地人的利益，有必要增加間接損失的補(bǔ)償。具體包含：一是農(nóng)民失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)損失等費(fèi)用。農(nóng)民大多數(shù)文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民喪失生活經(jīng)濟(jì)來源，因此，為被征地農(nóng)民提供失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)費(fèi)用以助其獲得知識、技能，以解決長遠(yuǎn)生計(jì)。二是補(bǔ)償方式應(yīng)以貨幣補(bǔ)償為主，輔之以其他補(bǔ)償方式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)不僅可以發(fā)展工業(yè)，對被征地農(nóng)民而言，也可以提供工作崗位來獲得生活經(jīng)濟(jì)來源。故征地方在對被征地人的補(bǔ)償中增加對應(yīng)的工業(yè)就業(yè)中所需的知識、技能的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供培訓(xùn)服務(wù)，這種補(bǔ)償方式對于失地農(nóng)民也是有益的。其次，失地農(nóng)民參與土地增值利益分配對策，需要法律、政策明確規(guī)定。原土地的價(jià)值不斷提升，現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒有法律依據(jù)的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢必對其他享有土地增值利益主體產(chǎn)生利益分割態(tài)勢，若沒有法律明確規(guī)定，這些利益相關(guān)主體將難以協(xié)調(diào)。最后，農(nóng)村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業(yè)園區(qū)的入駐對農(nóng)村居民住宅也同時(shí)予以征收，而當(dāng)前住房保障主要是采取貨幣補(bǔ)償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉(zhuǎn)為社會保障，未成年人一次性給付保障費(fèi)用。但未成年人的保障費(fèi)用是極少的。筆者認(rèn)為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應(yīng)當(dāng)在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識，才是對未成年人保障的長遠(yuǎn)之策。當(dāng)前，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)的征地補(bǔ)償方面的法規(guī)并不完善，這是導(dǎo)致問題存在的重要原因。

篇9

【中圖分類號】 D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）04-076-1

一、新條例中的亮點(diǎn)

（一） 修改拆遷主體，將拆遷主體的由單位和個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?/p>

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條明確規(guī)定了房屋征收與補(bǔ)償工作由市、縣級人民政府負(fù)責(zé)。新條例修改了拆遷主體，由之前規(guī)定的取得拆遷許可證的建設(shè)單位或個(gè)人轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸Ｐ鲁雠_的條例將拆遷主體進(jìn)行了修改，將拆遷的權(quán)力收歸政府。這一修改會使混亂的拆遷狀況得到改善，消除強(qiáng)拆、暴力拆遷等違法拆遷情況，更大程度的維護(hù)群眾的利益，進(jìn)而使得社會穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）新條例確定了征收范圍

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條劃定了房屋征收的范圍為保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要。

（三）納入聽證制度

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十一條規(guī)定了群眾參與的聽證制度。新條例彌補(bǔ)了原有條例的不足之處，納入聽證制度。聽證制度的納入，聽取群眾意見，了解群眾需求，可以使拆遷決策更加科學(xué)化、民主化。

（四）補(bǔ)償制度更加合理化

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定了房屋拆遷補(bǔ)償按照市場價(jià)值確定的方法。第二十七條規(guī)定了先補(bǔ)償、后搬遷的拆遷制度。新條例規(guī)定了按照市場價(jià)格確定補(bǔ)償?shù)姆椒?，使補(bǔ)償定價(jià)趨于科學(xué)合理，避免被拆遷人經(jīng)濟(jì)上的巨大損失，保護(hù)其合法財(cái)產(chǎn)不受侵害。

二、新條例的不足之處

（一）拆遷決定過程中缺乏公眾參與程序

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中并沒有加入規(guī)定拆遷的決定過程中應(yīng)進(jìn)行公開，舉行聽證會，聽取相關(guān)群眾意見。這明顯剝奪了利益相關(guān)人的知情權(quán)，喪失了表達(dá)自身訴求的機(jī)會。

（二）補(bǔ)償規(guī)定中缺乏有效地保障給付程序

補(bǔ)償除了有一個(gè)公正的補(bǔ)償數(shù)額之外，更應(yīng)將補(bǔ)償款及時(shí)、足額支付給被征收人。但新《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》并沒有設(shè)置有效的保障給付程序，缺乏對給付補(bǔ)償款的時(shí)效限制，及拖欠補(bǔ)償款應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）拆遷程序中缺乏事后監(jiān)督程序

拆遷完成后，政府是否按照拆遷決定時(shí)的目的使用房屋和土地而不是將房屋或土地用于商業(yè)目的等其他非公共利益目的，拆遷補(bǔ)償款是否及時(shí)到達(dá)被補(bǔ)償人，對于這些問題，新條例都沒有予以規(guī)定。

三、規(guī)范拆遷行為的建議

（一）建立征收決定中的公眾參與程序

在收到法院準(zhǔn)予征收的裁定后，政府應(yīng)及時(shí)將補(bǔ)償方案、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)予以公告。并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)舉行論證會、聽證會征求被征收人、公眾和專家的意見。政府必須將被征收人、公眾和專家意見記錄在案，在加以參考，科學(xué)論證后作出適當(dāng)?shù)牟疬w征收方案。這樣以來民主的決策，可以避免政府濫用權(quán)力，而損害群眾的利益。

（二）建立有效地補(bǔ)償款保障給付程序

在充分落實(shí)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第27條“先補(bǔ)償、后搬遷”的基礎(chǔ)上，對補(bǔ)償款的給付進(jìn)行時(shí)效限制。相關(guān)政府行政機(jī)關(guān)需在拆遷決定下達(dá)后6個(gè)月內(nèi)將拆遷補(bǔ)償款及時(shí)支付給受補(bǔ)償人。對于故意拖欠補(bǔ)償款，遲發(fā)、漏發(fā)的情況，應(yīng)對相關(guān)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人予以法律責(zé)任追究。

（三）完善對于拆遷補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督制度。

應(yīng)建立司法監(jiān)督，加強(qiáng)對拆遷事后的監(jiān)督管理。有效的司法監(jiān)督可以約束和限制行政機(jī)關(guān)的拆遷行為，杜絕違法拆遷，避免社會的發(fā)生。

（四）建立違反征收正當(dāng)程序的法律追責(zé)機(jī)制

應(yīng)建立嚴(yán)格的違反征收程序的法律追究責(zé)任機(jī)制，對于違反法律程序而違法的征收行為，追究相關(guān)機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。只有這樣，才能讓法律法規(guī)真正有效地發(fā)揮對征收權(quán)力和行為的約束及規(guī)范作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年.城市房屋拆遷制度的改革與完善[M].北京：行政管理改革，2010，09.

篇10

一、土地征收程序的特征

“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內(nèi)容。苛刻的實(shí)體法如果公正地不偏不倚地適用是可以忍受的。”由于土地征收是對農(nóng)民賴以生存的土地的強(qiáng)制征收,所以應(yīng)當(dāng)對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約,以保障農(nóng)民的合法權(quán)利。世界各國對土地征收程序的立法雖然不完全相同,但是正當(dāng)?shù)耐恋卣魇粘绦蚩梢愿爬橐韵聨讉€(gè)特性:

(一)土地征收程序具有參與性

土地征收權(quán)由于其具有的公益目的而被賦予了強(qiáng)制性。作為被征收一方的農(nóng)民自然是處于一種弱勢的地位。那么如何才能夠更有效的保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益,如何才能夠使法律賦予他們的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)呢?正是土地征收程序所具有的參與性,使得農(nóng)民的權(quán)利能夠真正得到實(shí)現(xiàn)。參與性的重要性主要體現(xiàn)在:

首先,參與性是被征收人作為土地征收過程中權(quán)利主體的必然要求。在土地征收過程中,被征收土地人是作為程序中的主體存在的,他們不是被動的接受政府行政部門的管理與安排,而是有針對性的行使自己的異議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。土地征收程序的參與性讓被征收土地人參與到土地征收過程中來,發(fā)表自己的意見和看法,這是對被征收土地人主體地位的確認(rèn)。

其次,參與性是被征收土地人表達(dá)自己意愿的保障。土地征收實(shí)質(zhì)上是公共利益與土地權(quán)利人財(cái)產(chǎn)權(quán)的考量與衡平,“在個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公共利益需要之間,在社會財(cái)富的重新分配與個(gè)人財(cái)產(chǎn)自主之間存在著深刻的二難困境”。土地征收程序的參與性保障了被征收土地人表達(dá)自身訴求的機(jī)會和表達(dá)途徑的暢通, 防止因?yàn)闆]有充分參與到征收過程中而遭受財(cái)產(chǎn)的損失。

最后,參與性保證了被征收土地人監(jiān)督土地征收權(quán)的行使,以此來防止政府行政部門的職權(quán)濫用,從而保障被征收土地人的合法權(quán)益。出于公益目的征收土地,被征收土地人有權(quán)參與到關(guān)于是否是出于公益目的的鑒定中,發(fā)表自己的意見與看法。被征收人參與到?jīng)Q策過程中,有利于保證征收的公共目的性,防止假借公共之名占用耕地。

(二)土地征收程序具有公開性

土地征收程序的依靠國家的強(qiáng)制力運(yùn)行,但相關(guān)政府部門擁有了強(qiáng)制權(quán)力以后,如何正確運(yùn)用才是關(guān)鍵?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！睘榱朔乐拐疄E用具有強(qiáng)制性的土地征收權(quán),確保土地征收的公共目的性,只有實(shí)體法上的各種權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定是不夠的,必須要有必要的程序法上的限制規(guī)定確保權(quán)利與義務(wù)的正確實(shí)行。而公開性則是其發(fā)揮限制作用的重要機(jī)制之一,其主要有以下幾個(gè)特點(diǎn):(1)公開性是由法律規(guī)定的行政部門的義務(wù)。作為土地征收方的政府對于處于弱勢地位的被征收者有義務(wù)告知被征收者涉及到被征收土地的所有信息,凡未告知的信息,不得作為合理征地的理由。(2)公開性是保障被征收人知情權(quán)的必然要求。基于土地征收的公開性,被征收人得以獲得大量可靠的關(guān)于土地征收的必要信息,并以此為基礎(chǔ)行使其他的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利。(3)公開性能夠有效防止征收過程中腐敗的發(fā)生。土地征收程序的公開性,使得社會公眾可以正當(dāng)?shù)男惺贡O(jiān)督權(quán),政府部門的征收行為完全公開,增強(qiáng)了其行為的透明度,從程序制度上保障了政府的權(quán)力不被濫用。

(三)土地征收程序具有中立性

土地征收程序的中立性是由征收方與被征收方的主體地位決定的。一方面,土地征收權(quán)只能由國家行使。土地征收是轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)的一種強(qiáng)制性的行政處理,其效力涉及到被征土地的一切權(quán)利關(guān)系,是國家行使土地最高所有權(quán)的結(jié)果。另一方面,在土地征收中的被征收人完全是出于公共利益的需要而做出的犧牲。既要保護(hù)被征收方的合理財(cái)產(chǎn)權(quán)又要執(zhí)行國家的強(qiáng)制性征收,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,若要使土地征收可持續(xù)發(fā)展,必須要“在土地權(quán)人事先同意的情況下,認(rèn)同某種中間力量的定價(jià), 前提是中間力量能較公允及客觀地評價(jià)財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)是否符合更高的效率要求,以及買方的收購價(jià)格是否低至?xí)p害權(quán)利人的既有利益?！?/p>

二、我國的土地征收程序及其缺陷

依據(jù)我國的土地管理方面的相關(guān)立法,我國現(xiàn)行的土地征收程序大體分為以下幾個(gè)階段:

(一)申請批準(zhǔn)階段。市縣政府?dāng)M定征收土地方案,持相關(guān)文件,逐級向有批準(zhǔn)權(quán)的政府(國務(wù)院或省政府)提出征地申請。

(二)書面公告階段。待有批準(zhǔn)權(quán)的政府批準(zhǔn)征地申請后,由有關(guān)政府機(jī)構(gòu)作出書面報(bào)告。公告內(nèi)容主要有:(1)批準(zhǔn)征地的機(jī)關(guān)名稱、批準(zhǔn)文書的文號、時(shí)間和征地后的用途;(2)被征地的所有權(quán)人以及被征收土地的基本情況;(3)對于被征收土地的補(bǔ)償以及安置措施;(4)補(bǔ)償?shù)怯浀霓k理時(shí)間與地點(diǎn)

(三)登記階段。由被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人在征地公告規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)持能證明其土地權(quán)屬的證書或合同,到公告公布的地點(diǎn)向相關(guān)政府主管部門辦理補(bǔ)償?shù)怯?。如果?guī)定期限內(nèi)未登記,補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容則以相關(guān)部門的實(shí)際調(diào)查為準(zhǔn)。未依法進(jìn)行征用土地公告的,被征收土地的權(quán)利主體可以依法要求其進(jìn)行公告,未公告的情形下有權(quán)拒絕辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

(四)市縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)過批準(zhǔn)的土地征收方案,聯(lián)合相關(guān)部門共同擬定對于被征收土地的補(bǔ)償與安置措施,并予以公告。在征地公告之日起45日內(nèi)以被征土地的所有權(quán)人為單位擬定征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。如方案未經(jīng)公告的,相關(guān)權(quán)利人有權(quán)拒絕辦理補(bǔ)償、安置手續(xù)。

(五)組織、實(shí)施征地補(bǔ)償、安置方案與解決爭議階段。征地補(bǔ)償過程中爭議主要集中在兩個(gè)方面。一方面是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議。發(fā)生爭議的,要先由地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào);不能達(dá)成共識的,再由征收土地的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決,如果當(dāng)事人要求聽證的,應(yīng)該舉行聽證會。另一方面是征地的補(bǔ)償與安置是否依法按照公告的方案進(jìn)行的爭議.例如安置費(fèi)用的撥付是否受到監(jiān)督,費(fèi)用的收支使用情況是否及時(shí)公示等等.遇到這種爭議,首先由縣級地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成,再由上一級政府裁決。土地征收方案的實(shí)施不受補(bǔ)償、安置爭議的影響。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的土地征收程序在總體上是合理的、有效的,但通過對土地征收程序的深入研究,筆者認(rèn)為我國的土地征收程序仍存在以下不足之處:

1.地過程中缺乏公開性

2.土地征收程序?qū)φ毮艿男惺挂?guī)制不足

3.土地征收過程中缺乏被征收者的參與

其一,聽證會的提出主體范圍太窄,僅限于權(quán)利人提出方可進(jìn)行。其二,聽證會只是在補(bǔ)償及安置方案確定以后,才可以提出。我國的土地征收過程中沒有保障被征收者在方案制定中能夠充分參與的制度。

4.土地征收程序中的事業(yè)性認(rèn)定過于簡化。在我國,沒有一個(gè)相對獨(dú)立的評估環(huán)節(jié),只是在審查與批準(zhǔn)階段中加以認(rèn)定。這種程序上的漏洞,使得對于土地征收的實(shí)際用途缺乏嚴(yán)格的審查,對于是否屬于公共利益的范圍更加模糊。相關(guān)政府部門可能會更多的考慮政府或部門利益,從而損害被征收人的利益。

5.救濟(jì)程序有待進(jìn)一步的完善。首先,爭議解決的途徑和范圍太窄,被征收者只能對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)存在爭議時(shí)才能提起救濟(jì)程序。其次,政府作為征收方案的制定者,同時(shí)又是該方案的執(zhí)行者,如果再由征服自己擔(dān)任爭議的裁決者那么就嚴(yán)重違背了“任何人不得為自己的法官”這一基本法理,很難做到客觀公正。缺乏司法救濟(jì),在土地征收程序中缺少必要的司法程序的介入,這樣很難保證征地過程中的公平。因此,這也是維護(hù)被征收人這一弱勢群體的合法利益的需要。

三、我國的征地程序制度的創(chuàng)新完善

1.政府角色,提高征收程序透明度

我國的土地征收程序中一直是政府處于主導(dǎo)地位,由政府批準(zhǔn)征地,由政府制定和實(shí)施補(bǔ)償、安置方案,由政府解決爭議。進(jìn)一步完善土地征收程序,我們需要市場化來逐步代替完全行政化的土地征收。政府在土地征收程序中只是一個(gè)監(jiān)督者,利用市場規(guī)則來調(diào)整土地征收。關(guān)于補(bǔ)償與安置的具體內(nèi)容由用地單位和土地被征收者自行商討、決定。就像有的學(xué)者所建議的:政府不直接參與征地,通過頒發(fā)征收許可證和征購許可證來實(shí)現(xiàn)對土地的審批。這種情況下,被征收土地者能夠完全的參與到土地征收程序中,政府角色的轉(zhuǎn)變,也使土地征收的阻力大大降低。

目前按照我國的土地征收程序,絕大多數(shù)決定都是由政府管理部門單方面決定的,而且是在公告前就決定了的。我國現(xiàn)行的“兩公告制度”,現(xiàn)在看來更多的只是一種形式上的公告。被征地者的合法權(quán)益要想得到保障,政府必須要公開征地程序中各個(gè)階段的有關(guān)信息。其中應(yīng)包括補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)及范圍,補(bǔ)償和安置費(fèi)用的劃撥與使用情況等。

2.征收程序中明確司法程序,規(guī)制政府職能行使

土地的征收程序是對被征收人的權(quán)利的一種保障,是土地征收制度中十分重要的組成部分。在各國的立法中,對于類似的公用征收都倍受重視。公用征收的程序比普通征收程序嚴(yán)格、復(fù)雜,在不少國家必須經(jīng)過行政程序和司法程序兩個(gè)階段才能完成征收行為。例如:在美國,政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國的征收程序立法中,它將公用征收程序分為行政程序和司法程序兩部分。由司法程序監(jiān)督、規(guī)制行政行為,保障公用征收中被征收人的合法權(quán)益。

筆者認(rèn)為我國土地征收程序立法也可以借鑒大陸法系在公用征收程序立法方面的經(jīng)驗(yàn),對我國的土地征收程序進(jìn)行完善。我們可以在補(bǔ)償費(fèi)用的確定過程中加入必要的司法程序。由相關(guān)法院在行政部門作出批準(zhǔn)征收土地之后,也就是在組織、實(shí)施征地補(bǔ)償和安置方案階段中中,由法相關(guān)院決定補(bǔ)償?shù)拇_定與發(fā)放。另外,我國一直是采取行政主導(dǎo)的方式進(jìn)行土地征收。在土地征收過程中從制定到批準(zhǔn)都是政府部門擁有最終決定權(quán)。但由于土地征收行為涉及到被征收人的切身利益,所以土地征收程序中加入司法程序勢在必行。

3.善聽證制度,完善征地中被征收者的參與程序

我國《土地管理法》第4條以及《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定:“征地補(bǔ)償方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。”在《征用土地公告辦法》中又明確規(guī)定,被征收土地者如果對征地的補(bǔ)償、安置方案有異議的或提出要舉行聽證會的,應(yīng)該在公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)政府的行政主管部門提出。

筆者認(rèn)為這一規(guī)定不盡合理,土地征收問題是涉及到被征地者的重大民生問題,在征收過程中應(yīng)當(dāng)有專門制度保障其監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)的行使,讓被征收者完全參與到土地征收、補(bǔ)償、安置的整個(gè)過程中,才能真正的維護(hù)被征收者的合法權(quán)益。因此,要完善土地征收的聽證程序。首先,在聽證的范圍上,土地權(quán)利人不僅要對征地補(bǔ)償?shù)姆秶⒚娣e等方面進(jìn)行聽證,更要有權(quán)對土地征收的原因,即公共利益的確認(rèn)進(jìn)行聽證。其次,申請聽證的時(shí)間要明確。聽證的申請時(shí)間的規(guī)定要本著充分保障權(quán)利人知曉的原則和效率原則來確定。再次,完善聽證制度,使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。不能讓其只停留在一種形式上。土地權(quán)利人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)必須舉行聽證,沒有舉行的,權(quán)利人有權(quán)拒絕辦理征收安置補(bǔ)償手續(xù);依據(jù)聽證程序作出的裁決,必須附有聽證紀(jì)要、聽證筆錄作為裁決的依據(jù)予以公示,否則裁決不予認(rèn)可。

4.立并完善事業(yè)審查認(rèn)定程序

土地征收的前提條件是對征收的事業(yè)性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定。只有被認(rèn)定是符合社會公共利益需要的,政府才能進(jìn)行土地征收。完善事業(yè)認(rèn)定程序,最好是設(shè)立一套獨(dú)立于批準(zhǔn)與實(shí)施程序之外的程序,以此來確保“公共利益”認(rèn)定的準(zhǔn)確,防止征地權(quán)的濫用。同時(shí)事業(yè)認(rèn)定程序還可以進(jìn)一步完善,即對土地征收完成后,該土地是否真的用于公益性建設(shè),是否真的是為社會公眾服務(wù)。

5.全土地征收的司法救濟(jì)程序

行政復(fù)議是解決我國土地征收補(bǔ)償糾紛的主要司法方式。因?yàn)檎谛姓魇照麄€(gè)程序中的主導(dǎo)地位,很難做到公平、公正。這種情況下,筆者認(rèn)為除了申訴、行政復(fù)議等行政手段外,當(dāng)被征收人對土地征收的公共利益性或補(bǔ)償、安置方案等有異議的,還可以提訟,可以通過正當(dāng)?shù)某绦蚪鉀Q,而不是通過上訪、圍攻政府的方式解決。因此,需要在法律中進(jìn)一步明確,對于屬于行政復(fù)議或行政訴訟范圍內(nèi)的土地征收糾紛,被征收人對其行政行為不服的,除可申請行政復(fù)議外,亦可直接向法院提起行政訴訟。對于屬于土地征收中的補(bǔ)償、安置糾紛亦可提起民事訴訟。司法救濟(jì)程序一方面可以保障權(quán)利人在權(quán)利受到侵犯時(shí)有地方維護(hù)權(quán)利;另一方面,可以制約行政權(quán)力。

建立并完善土地征收程序,其目的就是為了保障被征收者的合法權(quán)益能夠有制度上的保障。針對土地征收中所產(chǎn)生的爭議,實(shí)現(xiàn)多元化的解決途徑。為建設(shè)和諧社會保駕護(hù)航。

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