導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇公共管理的核心，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

根據(jù)《辭?！返慕忉?，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神?，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。

1.公共性與社會性的區(qū)別

首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認(rèn)為，物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨(dú)特的特征的社會?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）

政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生?！保ㄗⅲ海溃┠柛骸豆糯鐣?，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：

首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認(rèn)為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。

其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá)，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達(dá)到終級目標(biāo)的社會性，實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。

再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義

公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。

篇2

治理理論具有兩方面的涵義：政治意義上的“治理”指的是集體行動的制度安排，通過此制度安排重新分配資源，建構(gòu)公共責(zé)任；管理意義上的“治理”指的是政府組織有效、高效提供公共服務(wù)的能力。新公共管理是“治理”的管理維度上的體現(xiàn)，其核心是強(qiáng)調(diào)政府組織的管理技術(shù)、效率和能力。治理理論在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被認(rèn)為是新公共管理運(yùn)動的深化。［1］對治理理論的此種理解和認(rèn)識是其公共行政維度的體現(xiàn)，也表明了政治學(xué)的管理主義走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治學(xué)意義上，是對國家與社會關(guān)系的重新思考與闡釋，是人類集體行動機(jī)制和方式的改變。因而，社會管理模式的創(chuàng)新，便是對新的人類集體行動的政府組織和管理理念、方式和工具的追求。

一、新公共管理對傳統(tǒng)公共行政模式的批判

20世紀(jì)70年代末在西方發(fā)達(dá)國家開始的新公共管理運(yùn)動（NPM），通過將市場機(jī)制和管理主義引入公共行政，引發(fā)了公共管理模式的革命性改變。傳統(tǒng)的公共行政實踐模式有四個基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)行的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有利于責(zé)任制的落實；四是行政被認(rèn)為是一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任。［2］隨著西方世界由工業(yè)社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)公共行政管理模式的基本原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實踐中逐漸失效或被認(rèn)為過時。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，［3］123如奧斯本在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)……變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的20世紀(jì)90年代已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。［4］其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品和公共服務(wù)而展開競爭。最后，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現(xiàn)實的。而且，傳統(tǒng)的人事行政模式也已經(jīng)發(fā)生了重大變化。新公共管理運(yùn)動正是為了克服這些弊端而出現(xiàn)的，旨在為傳統(tǒng)的官僚制注入類似于市場機(jī)制的因素，提高公共部門的效率和服務(wù)質(zhì)量。新公共管理運(yùn)動在新西蘭、澳大利亞、美國等發(fā)達(dá)國家影響很大，成為改造政府治理結(jié)構(gòu)、重新塑造政府形象的指導(dǎo)思想。其理論基礎(chǔ)是公共選擇理論。公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價值理想”，［1］以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究民主立體的政治運(yùn)作和決策的過程，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為出發(fā)點，研究選民、政治人物以及政府官員們的行為。公共選擇理論否定抽象的公共利益的存在，公共利益不過是個人利益的總和。個人的決策是追求個人利益最大化的結(jié)果。

雖然這場運(yùn)動在國家之間甚至一國內(nèi)部不同時段區(qū)別很大，但有幾個共同的主題，凱特爾將其歸納為六個核心要素［5］：生產(chǎn)力。改革關(guān)注的焦點是如何使政府以較少的資源維持甚至擴(kuò)張公共服務(wù)；市場化。政府運(yùn)用市場機(jī)制克服傳統(tǒng)官僚制的弊端；服務(wù)導(dǎo)向。改革的一個共同目標(biāo)是改善政府與公民關(guān)系，提升公共服務(wù)的顧客滿意度；分權(quán)。不只是簡單的決策權(quán)向底層的轉(zhuǎn)移，也是使得決策者盡可能地接近受政策影響的普通公民的努力，從而使政府更貼近公民，對他們的偏好更敏感，具有回應(yīng)性；政策。改革運(yùn)動目的是改善政府創(chuàng)新、完善和執(zhí)行公共之策的能力；問責(zé)制。改革要求政府更好地兌付其諾言。胡德將新公共管理看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具、引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。［6］奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將“新公共管理”看做單一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原則或基本內(nèi)容，即起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；競爭性政府：把競爭機(jī)制引入到提供服務(wù)中去；有使命的政府：改變按章辦事的組織；講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要而不是官僚政治需要；有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。為此，必須用企業(yè)家精神去改造政府，把企業(yè)經(jīng)營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)一樣提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對他們的顧客負(fù)責(zé)，在提供服務(wù)過程中不斷進(jìn)行革新，尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法，授權(quán)顧客進(jìn)行選擇。休斯概括了新公共管理模式的六大要點：該模式意味著傳統(tǒng)行政管理模式的重大改變，注重結(jié)果的實現(xiàn)和管理者負(fù)個人責(zé)任；一種脫離官僚制的趨勢。目的是使組織、人事、任期等更具靈活性；明確規(guī)定組織和人事目標(biāo)，以便用明確的績效指標(biāo)來衡量工作業(yè)績，以及對項目進(jìn)行系統(tǒng)評估；公共管理人員更具政治色彩，而不是政治中立或無黨派的；政府職能更有可能受市場檢驗（如合同外包），或奧斯本說的“將掌舵和劃槳分開”，政府介入并不一定指政府非通過官僚制方式不可；通過民營化或市場檢驗以及合同外包等方式減少政府職能的趨勢。［7］Ferlie等人在《行動中的新公共管理》中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驅(qū)動模式，小型化與分權(quán)模式，追求卓越模式，公共服務(wù)取向模式。［8］總體而論，相比傳統(tǒng)的官僚制，分權(quán)化、服務(wù)外包、市場化的激勵方式和更徹底的績效考核等新公共管理秉承的管理主義理念成為當(dāng)今西方國家政府改革的潮流。

二、作為制度安排的治理理論

治理（governance）與統(tǒng)治（government）來源于同樣的詞根。統(tǒng)治指的是民族國家創(chuàng)造和維持公共秩序、實現(xiàn)集體性行動的正式制度化的過程，它的主體是政府。治理也是指一種過程，但與統(tǒng)治相比，這一過程的主體發(fā)生了變化。治理是指“統(tǒng)治方式的一種新發(fā)展，其中公私部門之間以及公私部門各自內(nèi)部的界限均趨于模糊。治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁”。［9］從治理實踐上看，“‘治理’的概念最初源于城市環(huán)境背景，是用來更有效地解決地方上的問題的”。［10］概言之，“治理”和“統(tǒng)治”雖然都是指公共管理過程，但“治理”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)性的權(quán)力或權(quán)威的運(yùn)作績效。有學(xué)者認(rèn)為，在公共管理領(lǐng)域，治理一詞已逐漸獲得了話語霸權(quán)，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一個規(guī)則體系和制度安排。在國家與社會關(guān)系發(fā)生深刻嬗變的背景下，治理是一種新的人類行為的制度安排。這一制度安排不僅包括正式的組織、制度，還包括非正式的組織和制度、規(guī)則等。治理要回答的問題是：既然有同時存在“市場失靈”和“政府失靈”的可能，那么能否有新的制度安排？面對現(xiàn)代國家與社會關(guān)系的變遷、社會政治秩序與結(jié)構(gòu)變化的變化，治理理論成為分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架及公共政策體系特征的有力工具和思想體系。

全球治理理論的主要創(chuàng)始人詹姆斯·N．羅西瑙將治理界定為各個層次的人類活動———從家庭到國際組織———的規(guī)則體系。羅西瑙認(rèn)為，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。與統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更豐富，既包括政府機(jī)制，也包括非正式、非政府的機(jī)制。［11］海登也將治理定義為對正式和非正式的政治規(guī)則的管理：“治理指的是一些措施，這些措施涉及到運(yùn)用權(quán)力的規(guī)則制定和解決規(guī)則之間的沖突。”［12］羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認(rèn)為，“治理是正式和非正式的指導(dǎo)并限制一個團(tuán)體集體行動的程序和機(jī)制。政府是治理的一個分支，其行動具有權(quán)威性，并產(chǎn)生正式的約束關(guān)系。而私人企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合會、非政府組織、非政府組織聯(lián)合會等都參與到治理之中，這些組織常常與政府?dāng)y手創(chuàng)造治理機(jī)制，有時甚至沒有政府機(jī)構(gòu)的參與。［13］林恩認(rèn)為，治理是指“法律、規(guī)則、司法裁決和行政實踐的機(jī)制，這些機(jī)制約束、規(guī)定和履行公共物品和服務(wù)的提供”。通過這個定義可以看出，治理由獨(dú)立但相互關(guān)聯(lián)的元素構(gòu)成，這些元素包括組織的、財政的和項目的結(jié)構(gòu)；慣例和法律；政策許可；可獲得的資源；機(jī)制規(guī)則和規(guī)范。這個定義也意味著治理是政治性的，涉及到不同利益的行為體之間的討價還價和妥協(xié)。［14］安妮·麥蒂·K考察了各個學(xué)科中的治理涵義，認(rèn)為治理是比政府統(tǒng)治更寬泛的概念，治理過程包括結(jié)合在一個多元網(wǎng)絡(luò)中的國家和非國家行為主體。治理理論有一個深厚的制度主義背景。治理是規(guī)則設(shè)定、規(guī)則應(yīng)用和規(guī)則強(qiáng)化的統(tǒng)稱，是一種改變了的制度安排。隨著國家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理論的核心概念是合法性、有效性、民主和責(zé)任。［15］在全球化和分權(quán)化的背景下，合作網(wǎng)絡(luò)開始成為治理公共事務(wù)的重要組織形式。在網(wǎng)絡(luò)中，各行為者通力合作，使公共管理成為真正的社會聯(lián)合行動。正如瓦爾特所言：“作為治理的公共管理，遇到的主要挑戰(zhàn)是處理網(wǎng)絡(luò)狀，即相互依存的環(huán)境。公共管理因而也是網(wǎng)絡(luò)管理?！保?6］

三、新公共管理運(yùn)動與治理理論的關(guān)聯(lián)與區(qū)別

新公共管理運(yùn)動要回答的是這樣幾個層層遞進(jìn)的問題：政府應(yīng)該做什么？如何更好地實現(xiàn)這些目的？要實現(xiàn)這些目的，政府需要什么能力？要回答這些問題，必須將其置于國家與社會關(guān)系的大背景下來理解。如果說治理要解決的核心問題是國家和社會關(guān)系的變化，那么NPM代表了這一過程中政府的深層次轉(zhuǎn)變。但是也有學(xué)者認(rèn)為，治理屬于公共管理的范疇，指的是一種能夠推動政府、社團(tuán)、企業(yè)和公民個人相互合作、共同實施對公共領(lǐng)域的管理的制度安排和一套與此相關(guān)的操作技術(shù)。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理運(yùn)動的要求，或者說，二者有很多相似之處：治理和NPM都意味著權(quán)力從官員和民選代表向政策網(wǎng)絡(luò)中的其他行為者的轉(zhuǎn)移，這兩種模式都降低了選舉官員的傳統(tǒng)的角色和責(zé)任，他們不再是處于支配地位的行為者；治理和NPM都主張運(yùn)用競爭手段去彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制內(nèi)在的低效率，使公共服務(wù)對于其服務(wù)的公民更具有回應(yīng)性。這二者也都是結(jié)果導(dǎo)向的。與傳統(tǒng)的公共行政不同，他們注重的是輸出而不是輸入，強(qiáng)調(diào)的是效率和滿意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奧斯本和蓋布勒最早提出政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”。在這里，“掌舵”是指把握方向，確定宏觀政策目標(biāo)，“劃槳”指具體采取行動實現(xiàn)目標(biāo)。但同時，治理和NPM的區(qū)別也是本質(zhì)性的。首先，治理研究的是國家與社會的問題，探討政府與私人部門的伙伴關(guān)系，而NPM著眼于這一關(guān)系的具體建構(gòu)。

NPM試圖將企業(yè)精神引入公共部門，它認(rèn)為公私部門之間沒有明確的界限，其區(qū)別只在于提供的產(chǎn)品和服務(wù)不同。相反，治理理論承認(rèn)公共部門對于民主政治維持和促進(jìn)公共利益的獨(dú)特作用，認(rèn)可公私部門之間的不同，認(rèn)為兩者的合作對于民主政體的重要性。其次，治理和NPM的實質(zhì)性的關(guān)注焦點不同。治理強(qiáng)調(diào)的是過程，NPM關(guān)注的是結(jié)果。治理與公共政策的制定、執(zhí)行和管理過程連在一起，其目的是確定在這個過程中行為者及其角色，說明他們的行為和相互關(guān)系是如何影響公共服務(wù)提供的。NPM的目的是有效性和消費(fèi)者滿意度，也就是說，它闡述的是被消費(fèi)者認(rèn)可的公共產(chǎn)品是如何以最小的投入生產(chǎn)出來。再次，治理和NPM具有不同的哲學(xué)基礎(chǔ)。

NPM實質(zhì)上是一個組織學(xué)說，建立在制度主義特別是公共選擇理論基礎(chǔ)上，其解釋角度和結(jié)論聚焦在組織結(jié)構(gòu)。相反，治理更多的是建立在對國家與社會關(guān)系的理解上，“價值的權(quán)威性分配”是其最終目的，力圖解釋為什么政府這樣做、怎樣才能做得更好？這些都屬于政治學(xué)的范疇。最后，治理沒有如NPM一樣的意識形態(tài)標(biāo)簽。NPM的理論淵源是公共選擇理論，而公共選擇理論是“在效率和效益觀的掩蓋下追求傳統(tǒng)自由主義，或是激進(jìn)市場主義的價值理想”。［1］治理不一樣，它提出了政府應(yīng)該做什么和怎樣做的問題，但它的答案并不是單方面的市場化改革。治理希望給與公共部門更多權(quán)力，迫使其與私營部門進(jìn)行更多的合作安排，創(chuàng)造一個公共產(chǎn)品和服務(wù)的競爭性市場。

四、社會管理新模式：新公共管理運(yùn)動和治理理論的匯合

篇3

20世紀(jì)80年代以來，一場針對傳統(tǒng)的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運(yùn)動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業(yè)型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實質(zhì)是不變的。盡管這些特質(zhì)在不同學(xué)者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關(guān)鍵詞還是可以大體達(dá)成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務(wù)而非執(zhí)行、分權(quán)而非集權(quán)、過程而非結(jié)果、負(fù)責(zé)而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運(yùn)動”這一說法。

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關(guān)于治理轉(zhuǎn)型的報告》中提出了這場運(yùn)動的核心內(nèi)容主要是六個方面，即生產(chǎn)率、市場化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)、政策和對政策效果的負(fù)責(zé)。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運(yùn)動，我們完全有必要就此作進(jìn)一步的闡釋與分析。諸如這些核心內(nèi)容的真正內(nèi)涵何在？將會引發(fā)什么樣的問題？這些核心內(nèi)容之間是一種什么樣的關(guān)系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運(yùn)動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質(zhì)的系統(tǒng)把握與整體認(rèn)知。這是我們把握新公共管理運(yùn)動所必須具備的至為基礎(chǔ)、也是至為關(guān)鍵的基礎(chǔ)性內(nèi)容。易言之，對上述這些問題的回答構(gòu)成了本文的主要內(nèi)容。

第一，生產(chǎn)率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務(wù)？人們對稅收的要求與對政府公共服務(wù)的期待總是逆向運(yùn)動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質(zhì)量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務(wù)的不滿意，或者說公共服務(wù)的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚(yáng)，傳統(tǒng)上的高稅收國家公共服務(wù)職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務(wù)體系。人們普遍發(fā)現(xiàn)，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務(wù)卻越來越少，質(zhì)量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰(zhàn)，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務(wù)。

據(jù)此，進(jìn)一步提出的問題是，如何監(jiān)管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務(wù)？我們需要一個什么樣的標(biāo)準(zhǔn)、什么樣的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行公正、透明、負(fù)責(zé)的評判？在此過程之中，納稅人應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監(jiān)督政府花錢，這一整套機(jī)制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務(wù)？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達(dá)到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機(jī)制如何適時調(diào)整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區(qū)和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關(guān)系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進(jìn)入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產(chǎn)階級。顯然，對于中產(chǎn)階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機(jī)制來調(diào)整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務(wù)也將發(fā)生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運(yùn)動的發(fā)展歷史就是市場化的不斷推進(jìn)與官僚制的逐步摒除同步演進(jìn)的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式也發(fā)生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業(yè)紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導(dǎo)致的問題就是國有資產(chǎn)或者集體資產(chǎn)的流失。如何做到私有化的同時，國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態(tài)的挑戰(zhàn)。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統(tǒng)的官僚體制來說，確實是致命的挑戰(zhàn)和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導(dǎo)觀念是市場。其理論假設(shè)就是，公共機(jī)構(gòu)如果像私人機(jī)構(gòu)一樣運(yùn)轉(zhuǎn)，勢必發(fā)揮更為經(jīng)濟(jì)、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內(nèi)官僚機(jī)構(gòu)的管理者就是野心勃勃的企業(yè)家，他們希望最大化自己的事業(yè)。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發(fā)展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉(zhuǎn)變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發(fā)展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發(fā)展的危機(jī)。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進(jìn)行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發(fā)展，又有利于非政府組織發(fā)展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現(xiàn)。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴(yán)的官僚體制如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變？以及相應(yīng)的信息處理方式應(yīng)該作何跟進(jìn)？內(nèi)部資料、公開資料這些如何適應(yīng)轉(zhuǎn)變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務(wù)，而不是另有它圖？換言之，加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)管不僅應(yīng)當(dāng)提上議事日程，而且還要強(qiáng)調(diào)其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統(tǒng)的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰(zhàn)。用市場戰(zhàn)略來取代傳統(tǒng)的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業(yè)人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務(wù)人員進(jìn)行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉(zhuǎn)變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務(wù)人員的思想觀念和行為模式發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，體制的良性變遷才有可能發(fā)生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質(zhì)疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權(quán)力和一體化運(yùn)作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協(xié)調(diào)、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關(guān)，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關(guān)心的問題的數(shù)量日益增多、公眾關(guān)心的問題的質(zhì)量日益提高、立法和行政未能適應(yīng)政策制定環(huán)境的變化、以及公共官僚自身的性質(zhì)等原因，公共官僚的權(quán)力一直在穩(wěn)健上升。[3]

第三，服務(wù)導(dǎo)向（serviceorientation）。市場化的推進(jìn)自然會波及政府轉(zhuǎn)型。市場化的進(jìn)程使得服務(wù)意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應(yīng)的問題就是，政府如何才能更好地聯(lián)系公民、回應(yīng)公民、服務(wù)公民？生產(chǎn)率的改進(jìn)和市場化的發(fā)展，其必然結(jié)果就是政府服務(wù)效能的轉(zhuǎn)型。于是，“服務(wù)”的功能被極大地強(qiáng)化了。政府自身的轉(zhuǎn)型表現(xiàn)在必須從傳統(tǒng)意義上的管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。服務(wù)型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應(yīng)者與消費(fèi)者一樣。前者必須即時回應(yīng)后者對服務(wù)的訴求，且必須是隨著時代的發(fā)展水平、科技的進(jìn)步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務(wù)，始終做到為后者提供良好的服務(wù)。這種服務(wù)可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。誠然，這種服務(wù)水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統(tǒng)官僚制之下，這種主動提供服務(wù)的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務(wù)的傳統(tǒng)、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機(jī)構(gòu)的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機(jī)構(gòu)公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機(jī)和種種挑戰(zhàn)的情形之下，一種要求政府主動回應(yīng)社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應(yīng)性被當(dāng)作是一個事關(guān)政府是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在一些學(xué)者的研究中，回應(yīng)性也被列入政府治理的重要內(nèi)容和主要標(biāo)準(zhǔn)之一。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數(shù)個可以互相替代的服務(wù)選項，要么是訓(xùn)練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務(wù)的水平。不管是哪一種形式，消費(fèi)者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發(fā)展的必然結(jié)果，又是政府回應(yīng)性增強(qiáng)的重要表現(xiàn)?；貞?yīng)性使得政府與公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進(jìn)一步地緊密相連在一起。

服務(wù)導(dǎo)向的政府，又被成為消費(fèi)者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機(jī)構(gòu)的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務(wù)中制度化“服務(wù)顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費(fèi)者的觀念可能最為強(qiáng)烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經(jīng)濟(jì)計劃等項目中，顧客比較容易界定?？墒牵T如被監(jiān)禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務(wù)官、城市綜合執(zhí)法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執(zhí)法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態(tài)度卻總是難免導(dǎo)致不一致、不公正的質(zhì)疑。

于是，簡單地提服務(wù)顧客的想法，也就無法納入良好服務(wù)的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務(wù)。問題尚有，消費(fèi)者化政府的倫理爭議在于，是應(yīng)當(dāng)建議公共機(jī)構(gòu)把公眾當(dāng)作消費(fèi)者還是當(dāng)作公民？如果僅僅作為消費(fèi)者，僅僅是關(guān)注公眾參與政府的經(jīng)濟(jì)和服務(wù)接收者的性質(zhì)，這種關(guān)系實際上會更加復(fù)雜，也更具多面性。而且，問題的嚴(yán)重性還在于，消費(fèi)者的角色，勢必弱化以政治為基礎(chǔ)的公民角色、模糊內(nèi)蘊(yùn)政治權(quán)利和公民權(quán)利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費(fèi)者，會逐漸忽略公共機(jī)構(gòu)的公共性質(zhì)，因為它假設(shè)公民所希冀的無非是良好的公共服務(wù)、滿意的公共消費(fèi)，而沒有公民的政治內(nèi)涵。[4]如何平衡這既作為消費(fèi)者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務(wù)導(dǎo)向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權(quán)（decentralization）。既然服務(wù)導(dǎo)向已經(jīng)成為政府與公民關(guān)系的主導(dǎo)觀念，為了更好的服務(wù)于公民和社會，政府必須不斷增強(qiáng)其回應(yīng)性。進(jìn)一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權(quán)體制或者一個集權(quán)體制之下，根本就不存在所謂的服務(wù)導(dǎo)向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當(dāng)局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認(rèn)可與接納，自上而下的服務(wù)體系就不可能建立起來。因此，在極權(quán)體制和集權(quán)體制之下，根本就不存在服務(wù)導(dǎo)向的問題，也就更不會因為服務(wù)導(dǎo)向而發(fā)生分權(quán)問題。

在民主政制發(fā)展的早期，這種服務(wù)導(dǎo)向發(fā)展的也不是特別明顯，只是隨著市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)社會的發(fā)展，服務(wù)的理念由商業(yè)世界進(jìn)軍到政治領(lǐng)域，由不僅限于市場原則，而且也變?yōu)檎卧瓌t之后，服務(wù)導(dǎo)向才成為政治運(yùn)轉(zhuǎn)的法則之一，這才有了如何更好地服務(wù)，如何提高服務(wù)的水平問題。就新公共管理的分權(quán)來說，主要的做法無非有三：聯(lián)邦制國家里權(quán)力在政府體系內(nèi)部的轉(zhuǎn)移，包括權(quán)力的橫向分割和縱向放權(quán)。與此同時，責(zé)任機(jī)制也隨之發(fā)生變化。下層和基層將擁有更多的權(quán)力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權(quán)力、足夠的動力以及充分的能力來回應(yīng)公民的需求。新公共管理運(yùn)動所強(qiáng)調(diào)的分權(quán)仍然會面對一些問題，比如合理分權(quán)、有效授權(quán)的界限如何清晰界定？分權(quán)不只是具有一定的科學(xué)性特征，它還具備一定的藝術(shù)特質(zhì)，那么，如何合理把握分權(quán)和授權(quán)的藝術(shù)問題，也就成為分權(quán)與授權(quán)無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運(yùn)動對分權(quán)的重視確實與傳統(tǒng)的管理更多強(qiáng)調(diào)集權(quán)截然不同。

新公共管理運(yùn)動將分權(quán)置于一個突出的地位，主要體現(xiàn)在將分權(quán)視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認(rèn)為具備如下特征：任務(wù)明確；明確規(guī)定目標(biāo)并且強(qiáng)調(diào)效果；向雇員下放權(quán)力；創(chuàng)建新的方法激勵人們成功；當(dāng)情況發(fā)生時，高績效組織能夠靈活迅速地調(diào)整自身以適應(yīng)新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調(diào)整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關(guān)者之間進(jìn)行公開的建設(shè)性的信息交流。分權(quán)、授權(quán)的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關(guān)重要的核心。要達(dá)到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創(chuàng)造力、適應(yīng)變化的能力，以及不斷學(xué)習(xí)以完成組織使命的能力。雇員有權(quán)根據(jù)其興趣結(jié)成聯(lián)盟和工作關(guān)系以達(dá)到組織的目標(biāo)，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰(zhàn)，利用技能完成組織使命，發(fā)展新技能，全身心投入繼續(xù)學(xué)習(xí)等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產(chǎn)率的提高，市場化的推進(jìn)，還是服務(wù)導(dǎo)向的發(fā)展，分權(quán)化改革的深入，最后都要具體表現(xiàn)在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現(xiàn)上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運(yùn)動發(fā)展要求的重要指標(biāo)。進(jìn)而政府如何才能提高其設(shè)計和執(zhí)行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內(nèi)容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現(xiàn)和落實這些思想的重要舉措。如果政策設(shè)計不能充分體現(xiàn)上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運(yùn)動的核心思想的實現(xiàn)必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質(zhì)上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產(chǎn)物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統(tǒng)的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發(fā)生了變化？發(fā)生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產(chǎn)率、市場化、服務(wù)和分權(quán)這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認(rèn)知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運(yùn)動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運(yùn)動為什么將政策作為一個重要內(nèi)容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數(shù)據(jù)來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠(yuǎn)也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領(lǐng)域的任何進(jìn)展可能只會導(dǎo)致人們對政策應(yīng)該完成的任務(wù)寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達(dá)到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調(diào)適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導(dǎo)致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟(jì)金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮(zhèn)壓社會動亂、各種維權(quán)行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結(jié)社的權(quán)利、言論和出版自由、組織反對黨的權(quán)利等。（8）政治體系的建構(gòu)可能不完全適宜于進(jìn)行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應(yīng)選民的要求，如果加上一些利益集團(tuán)的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負(fù)責(zé)（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠?qū)⑵渖a(chǎn)率、市場化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)等思想變?yōu)橛行У恼撸ㄒ簿褪菍⑺枷氩僮骰┲?，更為重要的是要對政策的?zhí)行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。也就是要強(qiáng)化政策執(zhí)行的效果問題。于是，問題又進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行效果的責(zé)任機(jī)制問題。為什么新公共管理如此強(qiáng)調(diào)要對政策的效果負(fù)責(zé)？

傳統(tǒng)的公共行政模式主要基于兩種理論基礎(chǔ)，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理?！爸匾暷繕?biāo)或許是私營部門最重要的一點。傳統(tǒng)的行政模式因其過于關(guān)注結(jié)構(gòu)和過程而忽視了結(jié)果，因而受到了眾多批評?，F(xiàn)在的公共部門管理轉(zhuǎn)而將目標(biāo)作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態(tài)度上的一個重大變化?！彪S著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團(tuán)體和個人的需求做出反應(yīng)，公共管理最終認(rèn)識到管理者應(yīng)直接對公眾負(fù)責(zé)。這也是它與傳統(tǒng)模式地一個較大不同。[7]對結(jié)果的負(fù)責(zé)，主要來源于新公共管理嚴(yán)格區(qū)分了“行政”和“管理”的含義?！靶姓被旧现阜闹噶詈头?wù)，而“管理”則指：（1）取得某些結(jié)果；（2）取得這些結(jié)果的管理者的個人責(zé)任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現(xiàn)結(jié)果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結(jié)果”和為此負(fù)有的責(zé)任。公務(wù)員日益認(rèn)識到，他們的職能是進(jìn)行組織，以實現(xiàn)他們對其結(jié)果負(fù)有真正責(zé)任的目標(biāo)，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變?yōu)樾袆印＿@就是說，公務(wù)員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者?；蛘哒f公務(wù)員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現(xiàn)在也似乎已經(jīng)過時了。[8]

新公共管理發(fā)展到今天已經(jīng)逐漸形成其自己的特色。這就是對結(jié)果和責(zé)任意識的強(qiáng)化?！肮芾碇髁x模式的主要特點是管理者對產(chǎn)出和結(jié)果負(fù)責(zé)。”“公共組織需要有所作為；政府現(xiàn)在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結(jié)果負(fù)有責(zé)任。達(dá)到這一目標(biāo)的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結(jié)果能否切實負(fù)責(zé)，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權(quán)力進(jìn)行分割，這意味著部門領(lǐng)導(dǎo)必須負(fù)有更多的責(zé)任。公共管理者現(xiàn)在已介入有關(guān)的政策事務(wù)以及嚴(yán)格意義上的政治事務(wù)，他們越來越多地對這些事務(wù)負(fù)有個人責(zé)任。如果事情出現(xiàn)某些差錯，他們付出的代價將是失去工作?！盵9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現(xiàn)結(jié)果和對結(jié)果負(fù)起責(zé)任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務(wù)員的整個管理任務(wù)由四個方面組成：在政治指導(dǎo)下制定政策；創(chuàng)立偵測執(zhí)行的“機(jī)制”；行政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)；對議會和公眾負(fù)責(zé)。1978年，美國的《文官改革法》的目標(biāo)在于，使管理者對結(jié)果負(fù)有更大的責(zé)任。

新公共管理的“責(zé)任”問題依然需要進(jìn)一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預(yù)定目標(biāo)不夠科學(xué)，也不現(xiàn)實？而對責(zé)任的監(jiān)管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執(zhí)行與實施，他們不敢提出過于嚴(yán)厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監(jiān)督，尤其是長期的監(jiān)督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機(jī)和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當(dāng)行為時缺乏自我保護(hù)的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運(yùn)動強(qiáng)化責(zé)任時不得不審慎思索，認(rèn)真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運(yùn)動的發(fā)展經(jīng)歷了什么樣的歷程，也不管人們?nèi)绾卧u價新公共管理運(yùn)動。充分認(rèn)識、深入理解新公共管理的核心內(nèi)容是把握二十世紀(jì)最后二三十年來新公共管理及其發(fā)展的關(guān)鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)系。為什么是這些要素？它們能否構(gòu)成一個完整的要素體系？如果說生產(chǎn)率和市場化是市場經(jīng)濟(jì)和企業(yè)化政府的必然要求，那么服務(wù)導(dǎo)向則是其必然結(jié)果。而要提供良好的服務(wù)，不論是在橫向的權(quán)力分割，還是在縱向的權(quán)力分解中必須貫徹分權(quán)原則?？梢哉f，這是公共服務(wù)發(fā)展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現(xiàn)出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現(xiàn)。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產(chǎn)率、市場化、服務(wù)導(dǎo)向和分權(quán)這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強(qiáng)監(jiān)管的。沒有監(jiān)管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優(yōu)良的公共政策。這就涉及到新公共管理運(yùn)動的責(zé)任問題。其實和傳統(tǒng)的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責(zé)任的強(qiáng)調(diào)實則是對傳統(tǒng)的公共行政的復(fù)制與強(qiáng)化。就新公共管理運(yùn)動本身而言，除責(zé)任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機(jī)構(gòu)的透明度和責(zé)任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內(nèi)容依然是公共組織的責(zé)任。只是責(zé)任形式不同而已，傳統(tǒng)的責(zé)任形式大多基于設(shè)立政治機(jī)制或者行為主體，新公共管理運(yùn)動強(qiáng)調(diào)通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機(jī)構(gòu)行為負(fù)責(zé)。[12]質(zhì)言之，這些核心要素之間是一個有機(jī)聯(lián)系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現(xiàn)一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內(nèi)涵，又要把握這些要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)；既要明晰其優(yōu)勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運(yùn)動核心內(nèi)容這一基本問題上最基本的立場和方法。

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參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于新公共管理核心內(nèi)容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創(chuàng)建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第73、80頁。

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二、新公共管理思想的基本內(nèi)容

具體而言，新公共管理思想主要包括以下內(nèi)容：

第一，主張對政府和市場關(guān)系進(jìn)行重新定位。政府部門要能夠引入競爭機(jī)制，促其內(nèi)部管理市場化和準(zhǔn)商業(yè)化發(fā)展，以此方式提高政府公共服務(wù)的質(zhì)罱和水平。新公共管理思想認(rèn)為，政府管理效率不高主要是缺乏競爭機(jī)制，能夠引入競爭機(jī)制，用市場力貴改造政府，使更多的私營部門能夠參與公共服務(wù)，實現(xiàn)部門間的競爭，就能有效提高政府的服務(wù)水平和工作效率。

第二，主張重新整合國家和社會的關(guān)系。要通過社區(qū)資助管理、外包、公私伙伴關(guān)系、民營化等手段，政府開展形式多樣的服務(wù)方式，使民營機(jī)構(gòu)能夠參與起來，整合國家和社會的關(guān)系，實現(xiàn)多元化管理，以提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平。

第三，新公共管理思想強(qiáng)調(diào)對政府組織運(yùn)行機(jī)制及運(yùn)行方式進(jìn)行根本性的改革。對高度集權(quán)等級森嚴(yán)的政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效調(diào)整，取之以分權(quán)的、扁平的、網(wǎng)絡(luò)式的政府組織，使政府行為評價標(biāo)準(zhǔn)、控制手段、行政組織方式等方面都能通過改革，加以調(diào)整，要改革傳統(tǒng)的行政模式和政府運(yùn)行機(jī)制，通過對政府職能的優(yōu)化調(diào)整，對機(jī)構(gòu)組織形式的改革，提升政府組織的工作效率。

第四，新公共管理思想主張強(qiáng)化國家的核心戰(zhàn)略能力提升政府競爭力。政府要積極主動地以靈活和低成本的方式開展工作，能夠根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，不斷提升國家核心戰(zhàn)略能力，提升政府的競爭能力，要積極構(gòu)建民主化、法制化的政府管理體系,促進(jìn)政府辦事能力的提升。

第五，主張政府要廣泛采用私營部門成功的管理手段和管理經(jīng)驗。雖然公共部門和私營部門存在著很多本質(zhì)上的區(qū)別，但在私營部門中有很多行之有效的管理方式、管理技術(shù)，公共部門還是可以積極地借鑒過來的。政府要積極吸納私營部門的管理經(jīng)驗，采納他們的管理手段，以提高服務(wù)的水平。

第六，政府要能夠把公民當(dāng)做顧客，能夠以顧客為中心。給顧客提供自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，提高公民的滿意度。政府與公民之間的交流要由傳統(tǒng)的單向性向雙向性轉(zhuǎn)變。

第七，政府要對嚴(yán)格的行政規(guī)則進(jìn)行適度放松，能夠按照績效進(jìn)行目標(biāo)控制改革。新公共管理思想認(rèn)為，任何部門和組織都需要規(guī)章制度保證工作的效率，但規(guī)章制度過于苛刻，會削弱組織的工作效率。因此，政府要提高自己的辦事效率，就需要積極適應(yīng)市場環(huán)境的變化，對一些嚴(yán)格的行政規(guī)則進(jìn)行改革，使之相對寬松，通過績效實現(xiàn)有效的管理和目標(biāo)控制。

三、新公共管理思想對中國行政管理改革的影響和借鑒

新公共管理思想是在西方特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的背景下產(chǎn)生的，在西方國家行政管理中得到普遍應(yīng)用，有效地提高了西方國家的公共管理效率和水平，促進(jìn)西方社會的快速發(fā)展，滿足了人民的公共服務(wù)要求，提高了西方很多國家的國際競爭能力。鑒于此情況，需要積極研究這種新思想，能夠針對我國國情進(jìn)行借鑒，這對于提高中國政府的公共服務(wù)水平，提高人們的滿意度，提高中國國際競爭力具有積極的意義。

(一)中國借鑒新公共管理思想的現(xiàn)實必要性。目前，我國經(jīng)濟(jì)高速增長，人們的生活水平獲得了顯著提高，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。隨著全球一體化發(fā)展的不斷深入，政府職能必須要進(jìn)行深化改革，提高自己的服務(wù)水平和質(zhì)最,才能不斷提高自己的工作效率，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府需要研究，在市場環(huán)境下如何更好地幵展公共事務(wù)管理，如何通過行政創(chuàng)新提升自己的服務(wù)效率和水平，如何實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。而以市場化為導(dǎo)向的西方公共管理思想理論為我國行政管理改革提供了借鑒，政府管理職能的深化改革，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要保證，因此，需要對新公共管理思想進(jìn)行有效借鑒。另外，自上世紀(jì)70年代末開始，我國開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科等領(lǐng)域的全面改革，其中經(jīng)濟(jì)改革力度最大，見效最大。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引起社會的巨大發(fā)展變革，現(xiàn)代社會己經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此，政治領(lǐng)域的改革必須要跟上，在20世紀(jì)90年代初，我國政府機(jī)構(gòu)改革開始了，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變，有效推動社會發(fā)展已經(jīng)成為時代的要求，因此，對新公共管理思想進(jìn)行解決，也是促進(jìn)我國政治深化改革的現(xiàn)實需要。

(二）中國行政管理改革對新公共管理思想的借鑒。1.中國行政管理借鑒新公共管理思想的企業(yè)管理模式。長期以來，政府機(jī)構(gòu)一直存在工作效率不高的情況，造成這種情況的原因很多，主要是長期以來計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府的權(quán)力過于集中，很多工作都需要政府來做，導(dǎo)致什么都管，什么都管不好，工作效率不高。另外，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，很多職責(zé)沒有明確出來，各個部門職責(zé)不強(qiáng)，相互牽制，導(dǎo)致人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。借鑒新公共管理思想，政府管理就需要像企業(yè)一樣，樹立效率意識，提高政府人員的責(zé)任意識，服務(wù)意識，這樣，才能創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，才能為人民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。2.中國行政管理借鑒新公共管理思想中的科學(xué)的企業(yè)管理方式。政府要提高工作的效率，就需要積極借鑒新公共管理思想中的一些企業(yè)管理方式，比如，實施目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等管理方式，這樣的方式在企業(yè)管理中是常用的。對于提高企業(yè)的管理效率，促進(jìn)企業(yè)完善發(fā)展都發(fā)揮了積極的作用。雖然，政府性質(zhì)與企業(yè)不同，但借鑒他們中的一些科學(xué)的管理方式，提高政府管理人員的責(zé)任意識、服務(wù)意識，用科學(xué)的方式對政府人員的管理業(yè)績進(jìn)行考評，對于提高政府人員的管理工作積極性，提高政府部門的管理水平和服務(wù)水平具有積極的作用。3.中國行政管理要借鑒新公共管理中的競爭管理思想。要提高政府部門的管理質(zhì)罱和服務(wù)水平，引入競爭機(jī)制，打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位具有積極的作用。引入競爭機(jī)制，一方面可以緩解政府的財政壓力。另外，讓一些私營企業(yè)參與到公共服務(wù)管理中去，能夠與政府部門形成有力的競爭，對于提高政府部門的工作效率，提高公眾服務(wù)的質(zhì)量，也具有積極的意義。

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【中圖分類號】G647 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-4810（2013）14-0031-02

一 公共治理理論

1.公共治理的內(nèi)涵

公共治理，作為一種新的行政管理的范式轉(zhuǎn)換，產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初期，現(xiàn)已逐漸被各國政府應(yīng)用于社會管理的社會實踐中。公共治理含義主要包括：（1）公共治理的主體除了政府也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以公私合作。（2）公共治理主張由各種私營部門或第三部門承擔(dān)以往由政府部門承擔(dān)的功能，將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給社會。（3）公共治理強(qiáng)調(diào)管理對象的參與和合作，注重管理對象的參與性和主動性。（4）公共治理主張政府在管理社會事務(wù)方面可以而且應(yīng)當(dāng)擁有多種手段與方法。

因此，我們可把公共治理理解為：公共治理是政府與多種公私機(jī)構(gòu)共同管理社會，以市場為基礎(chǔ)，以公共利益為共同利益，并且政府在管理社會事務(wù)時可通過多種方式以實現(xiàn)公共利益的新型社會公共事務(wù)管理模式。①

2.公共治理的社會基礎(chǔ)——公民參與

治理是對管理的揚(yáng)棄和對行政的深化。公共治理的核心在于打破公私界限，通過政府與社會、公共部門和私人機(jī)構(gòu)共同行使公共權(quán)力，強(qiáng)調(diào)合作，最大限度地增進(jìn)和實現(xiàn)公共利益。公民參與是其存在的社會基礎(chǔ)。②

3.公民參與對公共治理的重要性

公民參與在現(xiàn)代社會生活中發(fā)揮著極其重要的作用，對公共治理有著不可替代的重要性：從政治上看，公民參與可對公共權(quán)力和政府行為進(jìn)行約束和監(jiān)督，避免“政府失靈”、“市場失靈”和“社會失靈”等由于權(quán)力擴(kuò)張而帶來的不良后果，對整個社會政治生活的治理具有重要意義。從經(jīng)濟(jì)上看，公民參與可讓市場更有活力、經(jīng)濟(jì)主體更加自由，這有

利于市場主體的完善以及經(jīng)濟(jì)主體的利益訴求和權(quán)益維護(hù)，彌補(bǔ)政府無暇顧及的市場空白，是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化驅(qū)動的綜合動力之一。從文化上看，公民參與有利于“公民社會”、“法制觀念”的形成，對各種新的需求和機(jī)會做出迅速反應(yīng)，在思想、文化、科學(xué)技術(shù)、組織方式、制度安排等各個領(lǐng)域，承擔(dān)新職能，積極引導(dǎo)社會發(fā)展的潮流。

二 目前高校學(xué)生參與學(xué)生管理的滿意度調(diào)查及結(jié)果

1.溫州醫(yī)學(xué)院學(xué)生滿意度調(diào)查案例研究

2.調(diào)查結(jié)果

就調(diào)查結(jié)果來看，溫州醫(yī)學(xué)院向來以友好校園的形象示人，在校園里學(xué)生有安全感并能得到幫助。學(xué)生對校園安全的滿意度極大地肯定了這一看法。在學(xué)生滿意度調(diào)查的16個項目中，有11個項目的滿意度超過了美國同類院校的相關(guān)數(shù)據(jù)，僅有5個項目低于美國同類院校的數(shù)據(jù)，這5項分?jǐn)?shù)較低的調(diào)查項目均是學(xué)生自益不能完全表達(dá)的項目，究其原因主要有：

第一，“學(xué)生自治”精神缺失。學(xué)生自治制度在國外大學(xué)比較流行。19世紀(jì)70年代，哈佛大學(xué)在推進(jìn)選課制時，就有學(xué)生自主選擇，自己接受成敗，自我管理的意思。④ 復(fù)旦大學(xué)李登輝校長管理學(xué)校時，曾提倡“師生合作”。⑤ 而對于學(xué)生而言，則“提倡學(xué)生自治”。當(dāng)初的復(fù)旦學(xué)生，維持校內(nèi)治安，還自理膳食，自辦各類義務(wù)小學(xué)、合作銀行、平民學(xué)社等，直接為社會服務(wù)。學(xué)校倡導(dǎo)這種精神用意深遠(yuǎn)，目的是讓學(xué)生將來置身社會，能時時處處都顧全大局，任勞任怨，努力奮斗。但是這種學(xué)生自治精神無論是對于學(xué)校還是對于學(xué)生來說是很難實行的。它要求學(xué)校管理者敢于放手，學(xué)生具備良好的素質(zhì)，學(xué)校有嚴(yán)明的校風(fēng)和規(guī)章，教師有強(qiáng)大的模范力量等。但是，所有這些都與教育實踐互為前提。

第二，高校學(xué)生管理體制存在障礙，學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)渠道不暢。我國高校在制度設(shè)計方面?zhèn)戎赜诠芾砗鸵?guī)范。由于計劃經(jīng)濟(jì)體制上舊觀念的思想慣性，政府將學(xué)校與大學(xué)生的關(guān)系定義為管理與被管理的關(guān)系?；谶@種管理與被管理關(guān)系上建立起來的相關(guān)制度存在嚴(yán)重的弊端，嚴(yán)重影響了大學(xué)生們真實想法的反饋。校園內(nèi)，學(xué)生們自主參與學(xué)校事務(wù)的渠道很少，只有向教育主管部門投訴和向?qū)W校申訴等。但事實上，這些渠道在我國當(dāng)前的執(zhí)法和管理水平下，難以收到良好的效果。

三 加強(qiáng)和改進(jìn)高校學(xué)生管理的路徑

1.培育“治理”學(xué)生管理文化

治理理論強(qiáng)調(diào)學(xué)生主動參與、強(qiáng)化自主意識。但根本在于營造校園文化，以文化管人，實現(xiàn)學(xué)生管理的“治理”精神。目前，多數(shù)學(xué)校對于學(xué)生的管理是直接性的管理行為和強(qiáng)制性的管理方式，但是這種管理在實踐中被證明是粗放而低效的，治理理念的管理意味著管理需要以間接、柔軟的行為方式來對學(xué)生思想進(jìn)行潛移默化的影響和對學(xué)生行為的軟約束，而這種軟約束主要是通過校園文化來實現(xiàn)的。⑥ 校園文化的管理理念的實現(xiàn)途徑則需要培養(yǎng)學(xué)生的自主參與意識。學(xué)生在這種理念統(tǒng)領(lǐng)下，感覺身心是輕松的、校園管理是柔和的。在這種氛圍下，學(xué)生的主體精神能得以充分的發(fā)揮，其個性也能得以自由展示，學(xué)生能夠在自我意識引導(dǎo)下、在自我約束中實現(xiàn)自由發(fā)展。這正是今后各高校所要追求的主體價值之一。

2.學(xué)生事務(wù)管理的民主化

民主化的學(xué)生事務(wù)管理的本質(zhì)在于平等地對待學(xué)生，保障學(xué)生權(quán)益，支持學(xué)生參與校政。學(xué)生的校政參與也稱“學(xué)生參與”，是指學(xué)生參與學(xué)校的管理。關(guān)于學(xué)生參與學(xué)生事務(wù)，筆者認(rèn)為，關(guān)于學(xué)生的許多事務(wù)應(yīng)該盡量由學(xué)生負(fù)責(zé)參與。這些事務(wù)主要包括學(xué)生紀(jì)律、學(xué)生生活和咨詢服務(wù)等。學(xué)生紀(jì)律管理是學(xué)生參與中典型的方面，借助旨在促進(jìn)學(xué)生自律的“榮譽(yù)準(zhǔn)則”和有眾多學(xué)生參與的學(xué)生紀(jì)律委員會，許多高校的學(xué)生實際上負(fù)起了學(xué)生紀(jì)律的主要責(zé)任，學(xué)生事務(wù)處處于輔的行政業(yè)務(wù)支援地位。在學(xué)生生活方面，許多高校學(xué)生生活服務(wù)的大部分事務(wù)是由學(xué)生會承擔(dān)的。學(xué)生會活動的內(nèi)容和作用在于為學(xué)生提供各種服務(wù)、組織開展學(xué)生課外活動、代表學(xué)生參與校務(wù)、與社區(qū)聯(lián)系提供社區(qū)服務(wù)計劃。此外，它還根據(jù)自己的章程在學(xué)校內(nèi)部發(fā)揮管理、協(xié)調(diào)自律的作用。在咨詢服務(wù)方面，學(xué)生可以參與新生接待與入學(xué)定向指導(dǎo)，住宿安排與住宿生活指導(dǎo)、學(xué)術(shù)問題等。

3.建立大學(xué)生參與訴求表達(dá)機(jī)制

筆者認(rèn)為，參與訴求的表達(dá)主要可從三個方面完善：（1）建立聽證制度，是大學(xué)生參與學(xué)校的管理，尤其是參與涉及自身重大利益事項的決策。（2）建立校務(wù)公開制度，要定期或不定期地、有針對性地公開有關(guān)校務(wù)，如招生、新生收費(fèi)、畢業(yè)生就業(yè)、學(xué)生綜合素質(zhì)測評、各類獎學(xué)金和榮譽(yù)稱號的評定等。（3）完善大學(xué)生自治組織建設(shè)。幾年來，各高校中越來越多地涌現(xiàn)出大學(xué)生自治組織，學(xué)校也日益重視學(xué)生的自治組織。但是，學(xué)生自治組織的規(guī)范性、運(yùn)作的科學(xué)性、模式的有效性仍不能適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要，沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，如何完善大學(xué)生自治組織，使其作用有效地發(fā)揮出來仍是高校學(xué)生工作中亟待研究的重要課題。

注 釋

①任維德.公共治理：內(nèi)涵 基礎(chǔ) 途徑[J].內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2004（11）

②劉杰.我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的公共治理研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2010

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篇6

《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》指出北京的核心功能，即北京作為首都所承擔(dān)的全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心四大功能。通過實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。海淀區(qū)做為全國名校的聚集區(qū)、中關(guān)村和北京市的核心區(qū)，已經(jīng)具備首都核心功能和實現(xiàn)人文北京、科技北京戰(zhàn)略，亟需提升綠色北京戰(zhàn)略以更好的服務(wù)首都核心功能。如何達(dá)到城鄉(xiāng)增綠，可以通過拆建還綠，也可以通過耕地轉(zhuǎn)換增綠。文章以耕地轉(zhuǎn)換增綠為切入點，以有別于傳統(tǒng)的“耕地數(shù)量”管理思維，提出“耕地質(zhì)量和生態(tài)”管理并行的思路。在此指導(dǎo)下分析海淀區(qū)耕地資源現(xiàn)狀，耕地管理中存在的問題，并對地方政府應(yīng)“保多少耕地（耕地保有量）”這一核心問題展開探討，以期為海淀區(qū)政府服務(wù)首都核心功能的耕地管理決策提供參考。

一、 耕地資源的現(xiàn)狀

1. 數(shù)量較少，質(zhì)量不高。2014年海淀區(qū)耕地面積為2 042公頃，僅占農(nóng)用地面積17 146公頃的11.91%，土地面積43 076公頃的4.74%，數(shù)量少。其中旱地1 034公頃，占耕地總量的50.64%；水澆地718公頃和水田290公頃，占耕地總量的49.36%，優(yōu)質(zhì)耕地占耕地總量不到一半，質(zhì)量較差。

2. 空間分布不均衡，北部多南部少。耕地主要集中于北部地區(qū)的上莊鎮(zhèn)，面積為961公頃，占耕地總面積的47.06%；其次為西北旺鎮(zhèn)和蘇家坨鎮(zhèn)，面積分別為483公頃和466公頃，分別占耕地總面積的23.65%和22.82%；南部地區(qū)僅有25公頃，只占耕地總面積的1.22%。

3. 增減失衡，占多補(bǔ)少。2009年～2014年，海淀區(qū)耕地共減少499公頃。其中建設(shè)占用耕地383公頃，占耕地減少總量的76.55%；農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地117公頃，占耕地減少總量的23.45%。

同時，耕地共增加12.94公頃。其中農(nóng)用地調(diào)整、整理增加耕地10.19公頃，占耕地增加總量的78.76%；建設(shè)用地復(fù)墾增加耕地2.74公頃，占耕地增加總量的21.20%；未利用地開發(fā)增加耕地0.01公頃，占耕地增加總量的0.05%。

4. 管理科學(xué)，年際變化趨緩。海淀區(qū)通過設(shè)置土地用途管制分區(qū)，建立耕地保護(hù)基金，簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，創(chuàng)新土地整治功能單元規(guī)劃實施機(jī)制等，達(dá)到科學(xué)管理耕地的目標(biāo)。2014年耕地面積為2 042公頃，異區(qū)代保33公頃，總面積為2 075公頃，完成了2020年耕地保有量不低于2 067公頃的規(guī)劃目標(biāo)。

2009年～2014年，海淀區(qū)耕地凈減少486公頃，減少比重為19.22%，幅度較大。但從耕地減少趨勢上看：逐漸減緩，耕地管理成效逐漸顯現(xiàn)。

二、 耕地管理存在的問題

1. 原有的耕地保護(hù)思維難以適應(yīng)新形勢變化要求，急需轉(zhuǎn)變。著眼于京津冀協(xié)同發(fā)展，海淀區(qū)由“承載首都核心功能的重要區(qū)域，具有全國影響力的科技創(chuàng)新中心，體現(xiàn)國家形象和風(fēng)貌的歷史文化區(qū)，首都和諧宜居的生態(tài)文明區(qū)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤碍h(huán)境優(yōu)美、和諧宜居的首都功能核心區(qū)和科技創(chuàng)新中心核心區(qū)”。新功能定位為海淀區(qū)土地利用管理指明了方向，原有的耕地管理思維難以適應(yīng)新形勢變化要求，應(yīng)由原來注重“耕地數(shù)量管理”轉(zhuǎn)向“耕地質(zhì)量和生態(tài)管理”并重，即把質(zhì)量高的耕地應(yīng)保盡保，把質(zhì)量低的耕地轉(zhuǎn)變成生態(tài)用地，實現(xiàn)“耕地明顯減少、生態(tài)用地顯著增加”的耕地保護(hù)新思維。

2. 純耕地數(shù)量少，耕地保護(hù)壓力進(jìn)一步加大。規(guī)劃到2020年，海淀區(qū)耕地保有量不低于2 067公頃，從政府管理的數(shù)據(jù)看實現(xiàn)了耕地保護(hù)目標(biāo)。但根據(jù)海淀區(qū)地籍詳查數(shù)據(jù)，2014年現(xiàn)狀耕地中含可調(diào)整農(nóng)用地1 198公頃，占耕地總規(guī)模的58.67%；含平原造林283公頃，占耕地總規(guī)模的13.86%；實地純耕地僅有561公頃，僅占F狀耕地的27.47，與規(guī)劃目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，耕地保護(hù)壓力加大。

3. 后備耕地資源匱乏，耕地補(bǔ)充后繼無力。耕地后備資源嚴(yán)重不足。2014年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的未利用地面積642.77公頃，占土地總面積的1.49%，其中89.93%為河流水面和湖泊水面（總面積578.03公頃），只有10.07%為裸地和其他草地（總面積64.74公頃）。即使不考慮土地質(zhì)量因素和土地轉(zhuǎn)換的可行性，把裸地和其他草地全部開墾為耕地，最多也只能補(bǔ)充耕地64.74公頃，占2014年耕地面積的3.17%，對耕地數(shù)量的補(bǔ)充十分有限。

4. 水資源承載力相對不足，耕地保有量與水資源可保數(shù)量不匹配。

海淀區(qū)農(nóng)田灌溉定額在7 500m3/公頃～10 050m3/公頃，如按耕地保護(hù)目標(biāo)，則農(nóng)業(yè)需水量須達(dá)到1 545萬m3～2 070萬m3，而近年海淀區(qū)年均農(nóng)業(yè)用水僅為381萬m3，水資源承載力相對不足。在100%用水保證率下，以現(xiàn)有的水資源供給量測算，估算可保耕地數(shù)量為593公頃。

三、 耕地管理的新思路

1. 以耕地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為依據(jù)，按用地供給對現(xiàn)狀耕地進(jìn)行核減。以2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，結(jié)合海淀區(qū)耕地詳查和遙感影像判讀修正數(shù)據(jù)，對2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫進(jìn)行現(xiàn)勢性修正，確定耕地保有量。采用線性求和法，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)軟件中的空間分析來提取所需要的數(shù)據(jù)。公式為：

Sf=S0-Sm-Sn （1？燮m？燮10，n？叟1）

其中，Sf為規(guī)劃年耕地面積，S0為2014年耕地數(shù)量，S為土地規(guī)劃二級分類中的地類面積，m為二級分類數(shù)，n為其他需要騰退的耕地數(shù)量。

對公式展開為：

耕地保有量=2014年耕地面積-核查非耕地面積（園地、其他農(nóng)用地等）-平原造林面積-規(guī)劃占用面積（建設(shè)將騰退耕地面積+土地開發(fā)復(fù)墾可補(bǔ)充耕地面積-建設(shè)將占用面積）-重點水源保護(hù)地需騰退面積-地質(zhì)敏感區(qū)需騰退面積。

運(yùn)用ARCGIS空間疊加、統(tǒng)計等方法，對2014年土地利用矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行坐標(biāo)變換（北京坐標(biāo)變換成西安1980坐標(biāo)），然后擦除2014年地籍詳查中的林地、園地、設(shè)施農(nóng)用地等占用的非耕地面積，再核減市級平原造林面積、核減位于規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的面積。

因海淀區(qū)沒有耕地位于地質(zhì)敏感區(qū)，因此此項核減為0。對京密引水渠矢量圖進(jìn)行緩沖區(qū)分析（半徑100m），核減位于緩沖區(qū)內(nèi)的耕地面積（結(jié)果顯示核減數(shù)為0），得到規(guī)劃目標(biāo)年耕地面積為419公頃，如表1所示。

2. 以耕地變化數(shù)據(jù)為依據(jù)，對未來耕地進(jìn)行預(yù)測。以歷年耕地變化數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用趨勢外推法，結(jié)合歷年建設(shè)用地占耕數(shù)據(jù)，預(yù)測未來耕地數(shù)量。趨勢外推法是根據(jù)過去和現(xiàn)在的耕地面積變化趨勢來推斷未來耕地變化的方法，常用的方法有時間序列預(yù)測法、移動平均法、平均增長法。

（1）時間序列預(yù)測法。也稱歷史引伸預(yù)測法，是一種歷史資料延伸預(yù)測。是以時間數(shù)列所能反映的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)展過程和規(guī)律性，進(jìn)行引伸外推，預(yù)測其發(fā)展趨勢的方法。公式為：

Y（t）=a+b×f（t）

其中，Y為耕地數(shù)量，a為常數(shù)項，b為待定系數(shù)，f（t）為耕地隨時間變化的函數(shù)。

對2009年～2014年耕地數(shù)據(jù)采用時間序列預(yù)測法計算（表2），得到：

y=-80.229x+2 450.5（R2=0.68）

（2）移動平均法。根據(jù)時間序列，逐項推移，依次計算包含一定項數(shù)的序時平均數(shù)，以此進(jìn)行預(yù)測的方法。它能有效地消除預(yù)測中的隨機(jī)波動，特別適用于近期預(yù)測。

根據(jù)預(yù)測時使用的各元素的權(quán)重不同，可以分為簡單移動平均法和加權(quán)移動平均法（表2）。簡單移動平均法公式為：

Y（t）=（S（t-1）+S（t-2）+…+S（t-n））/n

其中，Y為耕地數(shù)量，n為移動平均的時期個數(shù)，（t-1）為前一個時期數(shù)，S為耕地面積。

加權(quán)移動平均法公式為：

Y（t）=（W1×S（t-1）+W2×S（t-2）+…+Wn×S（t-n））/n

其中，W為權(quán)重，其他參數(shù)含義與移動平均法相同。

（3）平均增長法。是根據(jù)變量以往數(shù)據(jù)的變化來推斷未來變量值的方法。其公式為：

Y（t）=Y0+（Yp-Y0）/P×t

其中，Y為耕地數(shù)量，P，t為時期個數(shù)，Y0為基期耕地數(shù)量。

對2009年～2014年耕地數(shù)據(jù)采用多項式函數(shù)擬合法計算（表2），得到：

y=2 528+（2 024-2 528）/6*12

3. 以水資源數(shù)據(jù)為依據(jù)，對農(nóng)業(yè)水資源作為關(guān)鍵障礙因子預(yù)測耕地保有量。借助“木桶理論”思想，以近幾年海淀區(qū)農(nóng)業(yè)用水量、農(nóng)田灌溉定額等統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，采用“以水定田”法來推算耕地保有量。

以農(nóng)業(yè)用水量與農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額的比值來測算耕地面積。

Sf=Wf/Ia

其中，Sf為規(guī)劃年耕地面積，W為農(nóng)業(yè)用水量，Ia為農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額。

農(nóng)業(yè)用水量采用海淀區(qū)水務(wù)局2009年～2013年數(shù)據(jù)的均值求?。ū?），公式為：

Wf=Wi/n （i=1，2，…，5）

其中，W為農(nóng)業(yè)用水量。得到農(nóng)業(yè)用水量為397萬m3。

農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額（表4），根據(jù)海淀區(qū)實際情況，選取水稻、冬小麥和露地菜三種主要農(nóng)作物，以渠道襯砌和管灌為主要灌溉方式，一年輪作一茬水稻和冬小麥，全年種植露地菜為標(biāo)準(zhǔn)，求取農(nóng)作物平均節(jié)水灌溉定額。公式為：

I=Ia=（Ii/n+Ii）/（i+t） （i=2，t=1，a=2）

其中，I為農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額，a為土壤類型，Ia為不同土壤類型下農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額平均值，Ii為水稻、冬小麥節(jié)水灌溉定額，It為露地菜節(jié)水灌溉定額。

根據(jù)海淀區(qū)水資源狀況、北京市主要農(nóng)作物節(jié)水灌溉定額以及耕地面積計算公式，得到75%水源保證率下的耕地面積為790公頃。為了做到應(yīng)灌盡灌，100%保證耕地用水量，則只能保593公頃耕地（表5）。

四、 結(jié)論

根據(jù)耕地保有量管制測算思路與方法不同，得出高、中、低三個方案（表6）。

1. 低方案從政府用地現(xiàn)實供給出發(fā)，以2014年質(zhì)量高的純耕地數(shù)量作為耕地保有量。這個方案的優(yōu)點是正視現(xiàn)實用地情況，照顧了地方政府用地利益；缺點是當(dāng)耕地資源緊缺時，地方政府為了減少耕地保護(hù)壓力，有通過減少耕地數(shù)量降低耕地管制動力。

2. 中方案從水資源約束視角，以保證海淀區(qū)100%供水量的耕地數(shù)量作為耕地保有量。這個方案的優(yōu)點是客觀認(rèn)識自然條件特別是水資源條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的硬約束，為政府究竟保多少耕地適當(dāng)提供了客觀標(biāo)尺；缺點是水資源充沛的地方，耕地保護(hù)的責(zé)任更大，但恰恰也有利于工業(yè)生產(chǎn)，造成流失比較利益高的發(fā)展機(jī)會成本。

3. 高方案從政府用地實際需求角度，以趨勢外推法中的三種方法測算的耕地面積平均值作為耕地保有量。這個方案的優(yōu)點是完全借助計算機(jī)運(yùn)算實現(xiàn)，客觀且無人為因素干擾；缺點是運(yùn)算結(jié)果受模型精度和特點決定，可能與現(xiàn)實有較大出入。

鑒于北京市耕地資源緊張，海淀區(qū)政府有降低耕地保護(hù)壓力的現(xiàn)實需求，所以低方案已經(jīng)反映了地方政府意志，耕地保有量將高于低方案；高方案因模型精度問題及不受人為因素擾動，不能完全反映地方政府意志；中方案符合北方水資源較匱乏現(xiàn)實，為地方政府耕地保護(hù)責(zé)任提供了較客觀評價尺度，建議以600公頃左右做為地方政府的耕地保護(hù)義務(wù)量（耕地保有量）。

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篇7

作者簡介：陳建國（1957-），男，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生，主要從事工程項目管理、建筑經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)建設(shè)研究，（E-mail）。

摘要：課程體系決定教學(xué)內(nèi)容，直接關(guān)系著學(xué)生知識、能力、素質(zhì)的全面發(fā)展，對高等院校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，提升辦學(xué)水平，打造辦學(xué)特色具有極其重要的作用和影響。文章針對國內(nèi)高校課程體系邏輯結(jié)構(gòu)不清，課程內(nèi)容交叉重復(fù)等問題，以同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)為例，從專業(yè)課程體系頂層戰(zhàn)略層面，以核心知識和能力為基礎(chǔ)，梳理了各專業(yè)課程之間的邏輯關(guān)系，提出并構(gòu)建了以工程項目管理為主線，以建設(shè)項目全壽命管理、建筑經(jīng)濟(jì)與管理為擴(kuò)展線的專業(yè)課程教學(xué)體系。

關(guān)鍵詞：課程體系；專業(yè)教學(xué)；工程管理；核心知識和能力

中圖分類號：G642.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-2909（2014）01-0041-05

課程體系是指為培養(yǎng)人才所確立的目標(biāo)以及依據(jù)這些目標(biāo)所選擇并加以組織的課程內(nèi)容、教學(xué)活動的系統(tǒng)。課程體系是實現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)， 提高人才素質(zhì)的核心， 是形成人才知識、能力和素質(zhì)結(jié)構(gòu)的要素。課程體系的建設(shè)和改革是教學(xué)改革的重點和難點， 是培養(yǎng)高層次創(chuàng)新人才的關(guān)鍵。優(yōu)化課程體系對高等院校提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提升辦學(xué)水平、鑄造辦學(xué)特色以及推動學(xué)校的各項改革發(fā)展都具有重要的地位和作用[1]。

工程管理專業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的專業(yè)，在過去的十幾年里，經(jīng)過教育部、高等學(xué)校工程管理學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會及眾多院校的探索和努力，工程管理專業(yè)教育取得了很大的進(jìn)步，并初步形成了一定的教學(xué)體系。但是，面對新的形勢、要求和挑戰(zhàn)，工程管理專業(yè)教學(xué)體系還存在一些問題。胡文發(fā)（2007）認(rèn)為，國內(nèi)工程管理專業(yè)長期沿用計劃體制的教材和課程設(shè)置，不適應(yīng)市場需求的前瞻性，課程設(shè)置缺乏創(chuàng)新[2]。金長宏（2005）認(rèn)為，工程管理專業(yè)的專業(yè)定位、課程體系、教學(xué)大綱編寫等方面有待改進(jìn)[3]。楊建偉（2008）等認(rèn)為，工程管理專業(yè)教育還處于摸索前進(jìn)階段，存在專業(yè)方向不明確，課程設(shè)置不合理，教學(xué)內(nèi)容與實踐脫節(jié)等問題[4]。因此，在新的形勢和環(huán)境下，完善工程管理專業(yè)教學(xué)體系，是國家發(fā)展的需要，也是工程管理專業(yè)自身建設(shè)的必然要求。

文章對專業(yè)課程體系的研究以工程管理專業(yè)為例，在對其課程體系現(xiàn)狀分析和現(xiàn)有研究回顧的基礎(chǔ)上，從專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)、自身辦學(xué)條件和工程過程實際出發(fā)，探索基于核心知識和能力的工程管理專業(yè)課程體系及其設(shè)計方法，為高校專業(yè)課程體系的構(gòu)建提供參考與借鑒。 一、 工程管理專業(yè)課程體系現(xiàn)狀分析

1999年工程管理學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會制定了高?！豆こ坦芾韺I(yè)培養(yǎng)方案》，采用基礎(chǔ)課程+專業(yè)平臺課程+專業(yè)方向課程的教學(xué)體系（圖1）[5]。

圖1 工程管理專業(yè)課程體系圖

但是，作為一個綜合性專業(yè)，工程管理專業(yè)目前所包含的專業(yè)方向較多，開設(shè)院校的專業(yè)背景也不相同，因此，工程管理專業(yè)課程體系特別是課程結(jié)構(gòu)還處在不斷完善和探索之中[6]。目前工程管理專業(yè)教學(xué)體系存在的問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）課程體系的定位缺乏核心特色。由于工程管理專業(yè)需要融合多學(xué)科的成果，既需要工程技術(shù)背景，又要求管理、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科知識，造成學(xué)生的知識普遍“雜而不精”。（2）課程體系的內(nèi)容松散，結(jié)構(gòu)生硬。部分課程類型設(shè)置、性質(zhì)劃分和學(xué)時安排不夠合理。課程設(shè)置邏輯關(guān)系不明確，前后順序銜接處理不當(dāng)，部分課程內(nèi)容重復(fù)交叉較多[7-8]。此外，實踐教學(xué)體系有待整合與完善，部分學(xué)校實踐教學(xué)學(xué)分占總學(xué)分的比例偏低，實踐環(huán)節(jié)構(gòu)成不合理[9]。

通過同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)課程體系分析和國內(nèi)外高校對比發(fā)現(xiàn)，學(xué)校在專業(yè)課程設(shè)置方面還存在一些需要改進(jìn)的地方。如課程設(shè)置的系統(tǒng)性和整體性不夠強(qiáng)，課程內(nèi)容銜接不合理，部分課程存在知識點重復(fù)等問題。

因此，工程管理專業(yè)課程體系的問題不容忽視。要解決好這些問題，需要根據(jù)課程體系設(shè)計的理論和方法，做好專業(yè)課程體系頂層戰(zhàn)略分析與設(shè)計。

二、 課程體系設(shè)計的基本理論和方法

專業(yè)教學(xué)課程體系是指一個專業(yè)所設(shè)置的課程相互間的分工與配合，是教學(xué)體系的主體部分[10]，是教學(xué)目標(biāo)的具體體現(xiàn)。課程體系設(shè)計要圍繞專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和業(yè)務(wù)要求進(jìn)行，為學(xué)生建立完整的知識結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)服務(wù)。

課程體系的構(gòu)建是教學(xué)管理工作的重點，也是新時期教學(xué)改革的關(guān)鍵，國內(nèi)學(xué)者對各自專業(yè)的課程體系設(shè)計從不同的層次和角度展開了一系列的研究和探索。從戰(zhàn)略層面，劉降斌和李丞北（2010）認(rèn)為，高等學(xué)校課程體系設(shè)計是一項由理論到實踐的復(fù)雜工作，應(yīng)遵循以下基本原則：以人為本，注重整體功能；強(qiáng)化通識教育，拓寬基礎(chǔ)；優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出素質(zhì)課程；注重統(tǒng)合思維培養(yǎng)，設(shè)置課題中心課程；確立國際意識，開設(shè)國際性課程[11]。徐幼林（2008）、鄭力（2008）提出了高等學(xué)校課程體系及其內(nèi)容的柔性化設(shè)計思想，認(rèn)為專業(yè)課程體系內(nèi)容上應(yīng)該實時更新、與時俱進(jìn)，教學(xué)安排上應(yīng)彈性化[12-13]。胡弼成（2007）則總結(jié)了高等學(xué)校課程體系呈現(xiàn)的三種形態(tài)：樹狀形態(tài)、板塊形態(tài)和球體形態(tài)，為高校專業(yè)課程設(shè)計提供參考[14]。

課程體系的“逆向設(shè)計”模式由美國著名課程與教育專家格蘭特提出，是在明確人才培養(yǎng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行課程體系的應(yīng)用技能設(shè)計，整個設(shè)計過程分為：確定能力目標(biāo)，確定如何證明學(xué)生實現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，具體的實施[15]。該理論在美國中小學(xué)及大學(xué)本科教育課程體系設(shè)計中廣泛應(yīng)用[16]。

ACCP是印度Aptech公司推出的培養(yǎng)軟件人才的課程體系，強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)實踐能力，突出項目經(jīng)驗積累[17]。王庭之（2010）基于ACCP（Aptech Certified Computer Professional）課程理念，提出以市場需求為出發(fā)點、以項目為主線，采取“逆向設(shè)計”思路的“項目帶動式”課程體系新模式[18]。倪貴林（2011）利用“訂單式”培養(yǎng)模式，構(gòu)建了專業(yè)課程體系[19]?！坝唵问健笔前雌髽I(yè)要求“量身定做”人才培養(yǎng)目標(biāo)，設(shè)計相應(yīng)課程體系的培養(yǎng)模式。孫根年提出了課程體系優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模式，論述了從“課程體系課程群主干課程”實現(xiàn)課程體系的遞階控制及三級優(yōu)化思路[20]。

圖2 基于核心知識和能力的工程管理專業(yè)課程體系

以上理論和方法共同點在于從培養(yǎng)目標(biāo)出發(fā)，分析學(xué)生應(yīng)該掌握的知識和具備的能力，以此為基礎(chǔ)展開專業(yè)課程體系的設(shè)計。工程管理專業(yè)的課程體系設(shè)計也必然從專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)和社會需求出發(fā)，但相比其他專業(yè)，工程管理的專業(yè)知識更加龐雜。所以，課程體系的設(shè)計還必須對眾多專業(yè)課程之間的邏輯關(guān)系進(jìn)行梳理，形成清晰的教學(xué)線，緊扣核心知識和能力展開，才能在有限的學(xué)時內(nèi)完成教學(xué)培養(yǎng)任務(wù)，實現(xiàn)專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)。因此，筆者提出了基于核心知識和能力的工程管理專業(yè)課程體系設(shè)計方法。如圖2所示，以專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合自身辦學(xué)實際與開設(shè)課程及工程過程，采用“逆向設(shè)計”思路，分析核心能力、課程邏輯關(guān)系和核心任務(wù)，形成專業(yè)教學(xué)線，然后分別研究每條教學(xué)線的核心知識與能力，根據(jù)需要分別設(shè)置專業(yè)課程和實踐環(huán)節(jié)，構(gòu)建工程管理專業(yè)的課程教學(xué)體系。

三、同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)課程體系分析及構(gòu)建

考慮產(chǎn)業(yè)的用人需求，結(jié)合同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)的辦學(xué)歷史、特征和實際條件，將工程管理專業(yè)課程體系按專業(yè)方向和工作性質(zhì)分為兩部分。以一條核心主線、兩條擴(kuò)展線，探討工程管理專業(yè)必須具備的核心知識和能力，以此設(shè)計專業(yè)課程教學(xué)大綱。

同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)課題體系的核心主線，是工程項目建設(shè)實施階段的項目管理（PM）教學(xué)核心線；擴(kuò)展線1是以工程項目管理課程族為基礎(chǔ)的建設(shè)項目全壽命管理（BLM）教學(xué)線，即向前向后拓展至項目開發(fā)管理或設(shè)施管理（基于PM的DM或FM）；擴(kuò)展線2是以工程項目管理課程族和建設(shè)項目全壽命管理課程族為基礎(chǔ)，面向建筑業(yè)或建筑企業(yè)的建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線。

（一） 核心主線：工程項目管理（PM）教學(xué)

實施階段的工程項目管理是工程建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，對工程建設(shè)實施階段的組織、管理以及協(xié)調(diào)的任務(wù)也是最為復(fù)雜和繁重的。因此，工程建設(shè)實施階段的工程項目管理教學(xué)也是整個工程管理專業(yè)教學(xué)的重點與核心。以下從核心任務(wù)、核心知識、核心能力、專業(yè)課及實踐環(huán)節(jié)五方面探討工程建設(shè)實施階段工程項目管理教學(xué)體系構(gòu)建。

核心任務(wù)方面，項目管理規(guī)劃、計劃和控制、項目團(tuán)隊建設(shè)、項目合同執(zhí)行，以及項目信息管理，貫穿于整個工程建設(shè)實施階段。另外，設(shè)計階段還包括對設(shè)計工作的管理；采購階段還包括工程的承發(fā)包管理；工程施工階段還包括工程建設(shè)組織；工程驗收移交階段還應(yīng)完成對項目的驗收管理。

核心知識方面，工程項目管理理論、施工方法與技術(shù)以及工程建設(shè)法律法規(guī)等是整個工程建設(shè)實施階段都應(yīng)該具備和掌握的。另外，設(shè)計階段還需要建筑設(shè)計方案比選與優(yōu)化和設(shè)計規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等方面的知識；工程采購階段還應(yīng)掌握項目采購、工程合同管理、招投標(biāo)法律規(guī)范和國際工程采購與管理等方面的知識；工程施工階段還要用到施工技術(shù)、施工組織設(shè)計與管理、項目實施的“三控制三管理二協(xié)調(diào)”、技術(shù)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)知識；工程驗收和移交階段還應(yīng)掌握竣工檔案管理、驗收管理、項目后評價等的相關(guān)知識。

核心能力方面，項目管理規(guī)劃的編制與實施控制、設(shè)計與工程變更管理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析、法律規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹、團(tuán)隊建設(shè)、全過程信息管理、建設(shè)手續(xù)管理等貫穿整個工程建設(shè)實施階段。另外，設(shè)計階段還應(yīng)具備編制設(shè)計任務(wù)書和組織設(shè)計委托的能力；工程采購階段還應(yīng)具備工程承發(fā)包模式設(shè)計，合同文本設(shè)計以及招投標(biāo)組織的能力；工程施工階段還應(yīng)具備進(jìn)度計劃的編制與控制、工程合同管理、成本控制以及安全管理的能力；工程驗收移交階段還應(yīng)具備組織工程驗收移交的能力。

對項目實施階段各個環(huán)節(jié)的任務(wù)、知識，以及核心能力進(jìn)行了深入分析之后，針對性地設(shè)置以下課程：工程項目管理、項目采購、工程造價管理、工程風(fēng)險管理、工程合同管理、工程管理信息化、建設(shè)工程法律制度，以提供整個項目實施階段的相關(guān)知識（圖3）。

圖3 項目管理教學(xué)核心主線

此外，針對各個課程教學(xué)環(huán)節(jié)，需要設(shè)置實踐環(huán)節(jié)。工程實習(xí)、工程造價管理課程設(shè)計、大型項目建設(shè)參觀、畢業(yè)實習(xí)、畢業(yè)論文的設(shè)置旨在培養(yǎng)學(xué)生在整個工程建設(shè)實施階段的實踐和動手能力。針對設(shè)計階段的管理，還設(shè)置了測量實習(xí)和房屋建筑學(xué)課程設(shè)計。工程采購階段還設(shè)置招投標(biāo)課程設(shè)計和工程法律體制講座，工程實施階段還設(shè)置了建筑結(jié)構(gòu)課程設(shè)計和施工組織課程設(shè)計。

（二） 擴(kuò)展線1：項目全壽命管理（BLM）教學(xué)主線

擴(kuò)展線1的建設(shè)項目全壽命周期管理（BLM）教學(xué)主線，是在工程項目管理課程族基礎(chǔ)上的擴(kuò)展，即往前延伸的開發(fā)管理（DM）和往后延伸的設(shè)施管理（FM）課程體系，是使學(xué)生進(jìn)一步掌握建設(shè)項目全壽命周期管理，包括開發(fā)管理和設(shè)施管理的基本理論和專門技能，畢業(yè)后可以從事建設(shè)項目前期的開發(fā)管理，或項目建成后運(yùn)營階段的設(shè)施管理工作（圖4）。

圖4 教學(xué)擴(kuò)展線1：項目全壽命管理教學(xué)主線

建設(shè)項目全壽命管理教學(xué)體系和課程族的設(shè)計，是在項目管理課程族的基礎(chǔ)上，增設(shè)開發(fā)管理課程族和設(shè)施管理課程族。建設(shè)工程項目開發(fā)管理和設(shè)施管理共有的核心理念是建設(shè)項目的生命周期管理與可持續(xù)發(fā)展，開發(fā)管理的核心任務(wù)是項目策劃、項目評價和決策，設(shè)施管理的核心任務(wù)是設(shè)施物業(yè)的運(yùn)營、維護(hù)管理和增殖。

開發(fā)管理和設(shè)施管理的核心知識為可持續(xù)建設(shè)。開發(fā)管理的核心知識還有市場調(diào)研、項目策劃、項目評估與決策、可行性研究和決策立項等，設(shè)施管理的核心知識還包括設(shè)施管理以及項目運(yùn)營等。

開發(fā)管理和設(shè)施管理共有的核心能力包括可持續(xù)建設(shè)管理。開發(fā)管理的核心能力有市場定位與項目功能分析、項目策劃、評估與決策方法應(yīng)用、可行性研究組織、設(shè)施管理的核心能力是設(shè)施管理。

開發(fā)管理和設(shè)施管理共有的專業(yè)課包括可持續(xù)建設(shè)、建設(shè)環(huán)境管理、財務(wù)管理等；開發(fā)管理專業(yè)課程還包括建設(shè)工程項目策劃、項目評估與決策、項目融資、工程經(jīng)濟(jì)學(xué)等；設(shè)施管理的專業(yè)課程有設(shè)施經(jīng)營、物業(yè)管理、建筑維護(hù)維修（BS）等。

開發(fā)管理的課程實踐環(huán)節(jié)包括工程調(diào)研、建筑市場調(diào)研、房地產(chǎn)項目可行性分析等，設(shè)施管理的課程實踐環(huán)節(jié)包括物業(yè)管理方案課程設(shè)計等。

（三）擴(kuò)展線2：建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線

建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線，是工程項目管理線和建設(shè)項目全壽命管理線的擴(kuò)展，是涉及建筑業(yè)管理、建筑企業(yè)管理等的課程體系，使學(xué)生進(jìn)一步掌握建筑業(yè)管理或建筑企業(yè)管理的基本理論和專門技能，畢業(yè)后可以從事建筑業(yè)行業(yè)管理，或建筑企業(yè)管理工作（圖5）。

建筑業(yè)管理的核心任務(wù)包括行業(yè)管理、行政管理；核心知識包括建筑經(jīng)濟(jì)原理、產(chǎn)業(yè)組織、建筑業(yè)管理體制、機(jī)制與法制等；核心能力包括行業(yè)組織與管理；專業(yè)課程包括建筑經(jīng)濟(jì)、國際建筑業(yè)管理體制、機(jī)制與法制的研究、建筑行業(yè)法律法規(guī)；實踐環(huán)節(jié)可安排建筑行業(yè)管理講座等。

建筑企業(yè)管理的核心任務(wù)是建筑企業(yè)經(jīng)營管理；核心知識包括企業(yè)管理、財務(wù)管理、企業(yè)戰(zhàn)略管理、人力資源管理；核心能力包括建筑企業(yè)管理與經(jīng)營。專業(yè)課則有建筑企業(yè)管理、財務(wù)管理、企業(yè)戰(zhàn)略管理、人力資源管理等，實踐環(huán)節(jié)可安排會計大作業(yè)、企業(yè)管理講座等。

城市建設(shè)管理核心任務(wù)包括城市管理、城市運(yùn)營；核心知識包括城市建筑規(guī)劃、城市土地規(guī)劃；核心能力包括城市建筑規(guī)劃、城市土地規(guī)劃。專業(yè)課包括城市管理、城市規(guī)劃原理、土地利用與經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理等，實踐環(huán)節(jié)可安排城市建設(shè)管理的講座等。

圖5 教學(xué)擴(kuò)展線2：建筑經(jīng)濟(jì)與管理教學(xué)主線

不論是按照工程項目全過程進(jìn)行分類還是按照行業(yè)特征進(jìn)行分類，這些課程都是工程管理專業(yè)需要開設(shè)的。因為工程管理專業(yè)培養(yǎng)的人才著眼于全局、全過程管理，所以，行業(yè)的宏觀知識和戰(zhàn)術(shù)層面的知識也不可缺乏，但要面面俱到是不可能的，應(yīng)該以此為努力的方向，有所側(cè)重。

基于上述專業(yè)教學(xué)體系與專業(yè)課程族群的深入分析，可以構(gòu)建工程管理專業(yè)教學(xué)和課程體系的整體架構(gòu)，如圖6所示。

圖6 同濟(jì)大學(xué)工程管理專業(yè)教學(xué)和課程體系整體架構(gòu) 四、結(jié)語

專業(yè)教學(xué)課程體系，作為教學(xué)管理工作開展的指導(dǎo)和依據(jù)，是實現(xiàn)培養(yǎng)目標(biāo)的重要保證。文章從頂層戰(zhàn)略層面，以專業(yè)核心知識和能力為基礎(chǔ)，梳理工程管理專業(yè)課程之間的邏輯關(guān)系，提出了工程管理專業(yè)課程體系設(shè)計方法，并以同濟(jì)大學(xué)為例，構(gòu)建了以“一條核心主線、兩條擴(kuò)展線”為基本結(jié)構(gòu)的課程體系。但是，教學(xué)工作的開展應(yīng)因地制宜、與時俱進(jìn)，隨著學(xué)科和社會需要的發(fā)展，需要更廣泛、更深入地研究和改進(jìn)，才能推進(jìn)工程管理專業(yè)教學(xué)的不斷前進(jìn)和發(fā)展。

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Curriculum system of construction management specialty in universities

and colleges based on core knowledge and competence

CHEN Jianguo， LIU Deyin， LI Xiuming， ZENG Dalin

篇8

    一、核心員工管理的3P模型

    在新世紀(jì)的競爭環(huán)境下,人力資源將成為推動企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素,是企業(yè)獲取利潤的重要手段。企業(yè)的興衰成敗、實力強(qiáng)弱已不再取決于企業(yè)擁有的物資資本,而首先在于知識的擁有和創(chuàng)新能力,高素質(zhì)的員工和具有專業(yè)知識的人才將是一種戰(zhàn)略資源,將是企業(yè)爭奪的焦點。因此企業(yè)的人力資源管理也將進(jìn)行理論上和模式上的創(chuàng)新,把企業(yè)的人力資源管理提到戰(zhàn)略地位上來考慮。而3P模型就是抓住了現(xiàn)代人力資源管理的核心理念和關(guān)鍵技術(shù),充分關(guān)注企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。所謂3P模型,即由職位評價系統(tǒng)、績效評價系統(tǒng)和薪酬管理系統(tǒng)為核心內(nèi)容構(gòu)成的人力資源管理系統(tǒng)。

    職位評價系統(tǒng)、績效評價系統(tǒng)與薪酬管理系統(tǒng)三者是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體。它們?nèi)叩挠袡C(jī)聯(lián)系,可以充分體現(xiàn)公正、合理、科學(xué)競爭的原則,強(qiáng)調(diào)個人努力與團(tuán)結(jié)協(xié)作的統(tǒng)一性,工作報酬和工作獎懲的統(tǒng)一性,員工個人命運(yùn)與公司命運(yùn)一體化,不強(qiáng)調(diào)資歷而看重現(xiàn)實的工作表現(xiàn),定量評價與定性分析相結(jié)合,業(yè)績考核與工資待遇、獎懲相互依存,考核是人事決策的客觀依據(jù),待遇獎懲是考核的結(jié)果。以此構(gòu)成一個完整清晰易于操作的人力資源管理系統(tǒng)。

    1.職位評價系統(tǒng)

    (1)工作分析

    工作分析是確立完成各項工作所需技能、責(zé)任和知識的系統(tǒng)工程,它是最基本的人力資源管理職能,也是一項基礎(chǔ)技術(shù),它的目的在于解決以下幾個問題。

    ①員工將完成什么樣的活動?(What)

    ②工作將在什么時候完成?(When)

    ③工作將在哪里完成?(Where)

    ④員工如何完成此項工作?(How)

    ⑤為什么要完成此項工作?(Why)

    ⑥完成工作需要哪些條件?(Which)

    (2)建立工作說明和工作規(guī)范

    根據(jù)工作分析中的有關(guān)信息,形成工作說明和工作規(guī)范。它應(yīng)簡要地說明期望員工做些什么,還應(yīng)確切地指出員工應(yīng)該做什么,怎么做和在什么樣的情況下履行職責(zé),具體說,工作說明是提供有關(guān)工作的任務(wù)、責(zé)任和職責(zé)的文件,而工作規(guī)范是一個人完成工作所必備的知識、技能和能力等基本素質(zhì)的文件。

    (3)工作評價

    工作評價是在工作說明及工作規(guī)范的基礎(chǔ)上,決定一項工作與其他工作的相對價值的系統(tǒng)過程,它同時是經(jīng)濟(jì)報償系統(tǒng)的一部分,工作評價有以下作用。

    ①確認(rèn)組織的工作結(jié)構(gòu)。

    ②使工作間的聯(lián)系公平、有序。

    ③開發(fā)一個工作價值的等級制度,據(jù)此建立工資支付結(jié)構(gòu)。

    ④在企業(yè)內(nèi)部的工作和工資方面取得一致。

    在不斷變化的工作環(huán)境中,一個適當(dāng)?shù)穆毼辉u價體系是至關(guān)重要的。工作分析資料的主要作用是在人力資源計劃方面,工作規(guī)范是招聘和選擇的標(biāo)準(zhǔn),同時也是培訓(xùn)和開發(fā)的依據(jù)。至于績效評價,應(yīng)根據(jù)員工完成工作說明中規(guī)定的職責(zé)的好壞進(jìn)行,這是評價公平的基準(zhǔn)。而工作評價又是決定報酬內(nèi)部公平的首要方法。此外,職位評價信息對員工的勞動關(guān)系也很重要,當(dāng)考慮對員工進(jìn)行提升、調(diào)動或降職的問題時,通過職位評價獲得的信息常能導(dǎo)致更為客觀的人力資源管理決策。

    2.績效評價系統(tǒng)

    績效評價系統(tǒng)是定期考察和評價個人或小組工作業(yè)績的一種正式制度。實施績效評價可能是人力資源管理領(lǐng)域里最棘手的任務(wù),創(chuàng)立一個有效的績效評價制度應(yīng)該是人力資源管理中優(yōu)先考慮的事。

    評價系統(tǒng)的首要目的是提高業(yè)績,一個設(shè)計和聯(lián)系都很合理的系統(tǒng),能夠有助于實現(xiàn)組織的目標(biāo)和提高員工的業(yè)績,并能提供一種對組織中人力資源優(yōu)劣勢的剖析以安排人力資源計劃?？冃гu價的等級也會有助于對招聘甄選的預(yù)測,在確認(rèn)選擇測試中,對選擇測試可靠性的正確決策將取決于評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。同時,一種評價制度還有助于確定員工培訓(xùn)和發(fā)展的需要作出判斷和選擇。尤為重要的是,績效評價結(jié)果為增加報酬提供了合理決策的基礎(chǔ),一個公正的績效評價系統(tǒng)也是加薪獎勵公平化的保證。此外,績效評價數(shù)據(jù)也可用于內(nèi)部員工關(guān)系的決策,比如動力、降級、升職和調(diào)動等方面的決策。

    3.薪酬管理系統(tǒng)

    薪酬管理系統(tǒng)是對企業(yè)工資水平、工資結(jié)構(gòu)、工資制度、工資形式、工資待遇的管理系統(tǒng),旨在監(jiān)督它們是否達(dá)到了組織與個人的目標(biāo)。由于工資管理中包含很多內(nèi)容,因此它是最困難和最具挑戰(zhàn)性的人力資源管理領(lǐng)域之一。

    工資管理系統(tǒng)的首要任務(wù)是報酬公平。企業(yè)吸引、激勵和留住有能力的員工,在很大程度上是通過企業(yè)的報酬機(jī)制實現(xiàn)的。報酬必須對所有相關(guān)方面公正實施,而且應(yīng)該讓人感覺到是公平的。根據(jù)員工關(guān)系的特點,內(nèi)部薪酬公平可能更重要,而工作評價是內(nèi)部公平首要的方法。但是企業(yè)為了保持持續(xù)發(fā)展的能力,就要在勞動力市場上提出有競爭力的工資水平,就必須始終對外部公平加以重點考慮。如何處理好既吸引人才又降低成本這對矛盾,是工資管理系統(tǒng)的焦點和難點。

    二、核心員工系統(tǒng)化管理

    1.關(guān)鍵員工隊伍的規(guī)劃

    分析、明確哪些是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的、最重要的核心人員,要對員工隊伍的現(xiàn)實任職素質(zhì)進(jìn)行大“盤點”,關(guān)鍵員工的培養(yǎng)重點在于后備隊伍的培養(yǎng)。關(guān)鍵員工的保留有兩點:人的保留與人所擁有的資源的保留。

    業(yè)務(wù)戰(zhàn)略決定了組織所需的人力資源,配合企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)劃和經(jīng)營策略,分析、明確哪些是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的、最重要的核心人員,是進(jìn)行規(guī)劃的第一步;接下來要對員工隊伍的現(xiàn)實任職素質(zhì)進(jìn)行大“盤點”;同時要分析外部人力市場的變化趨勢及內(nèi)部員工流失率情況,預(yù)測關(guān)鍵員工隊伍未來的發(fā)展變化與業(yè)務(wù)發(fā)展的匹配情況;綜合上述所有因素,則可以對關(guān)鍵員工進(jìn)行整體、系統(tǒng)的戰(zhàn)略性規(guī)劃,從而為關(guān)鍵員工的有效管理奠定良好基礎(chǔ)

    2.關(guān)鍵員工隊伍的建立

    關(guān)鍵員工隊伍的建立包括三個主要環(huán)節(jié):吸引、培養(yǎng)和保留。

    吸引首先要分析關(guān)鍵人才的來源,比如地域性:是在本地人力市場招募、或是全國甚至國際市場尋找;比如行業(yè)性:是從同行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)挖“墻角”,或是尋找其他行業(yè)的“他山之石”等,并以此為基礎(chǔ)制訂相應(yīng)的招聘方案。另外結(jié)合行業(yè)特點和企業(yè)現(xiàn)實條件制定關(guān)鍵人才策略,比如是以培養(yǎng)應(yīng)屆生為主,或是通過購并整合人才資源等。

    關(guān)鍵員工的培養(yǎng)重點在于后備隊伍的培養(yǎng)。關(guān)鍵員工的梯隊建設(shè)是保證關(guān)鍵員工隊伍健康穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。要選拔認(rèn)同企業(yè)價值取向、素質(zhì)高、有潛力的后備人員,有計劃地給予重點培養(yǎng),逐步形成關(guān)鍵員工隊伍的階梯式構(gòu)成,從而持續(xù)有效地支持組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

    關(guān)鍵員工的保留有兩點:人的保留與人所擁有的資源的保留。留人主要是留“心”,創(chuàng)造良好和諧的企業(yè)文化氛圍,追求組織與個人的共贏,是留“心”的根本。而如何把個人優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)優(yōu)勢則是保留關(guān)鍵員工的重點工作,比如骨干人員所擁有的核心技術(shù)、經(jīng)驗積累、個人聲譽(yù)、客戶關(guān)系等,這些資源常因人才流失帶給組織很大的損失。加強(qiáng)團(tuán)隊建設(shè)是轉(zhuǎn)化個人優(yōu)勢的有效方法之一,團(tuán)隊使個人的作用有限,團(tuán)隊內(nèi)資源共享,從而分散和降低了組織對個人的依賴性。另外一個有效方法是加強(qiáng)制度化的規(guī)范管理,通過制度把個人所擁有的資源記錄、整理、分享并保存,從而變成企業(yè)的資源和優(yōu)勢。

    3.關(guān)鍵員工隊伍的激勵

    對關(guān)鍵員工的薪酬管理重點要考慮中長期薪酬方案。關(guān)鍵員工隊伍的開發(fā)重點在于素質(zhì)開發(fā),高素質(zhì)是高績效的基本前提。

    關(guān)鍵員工是企業(yè)業(yè)績的主要創(chuàng)造者,如何有效激發(fā)關(guān)鍵員工的斗志、激勵他們保持最佳績效,是關(guān)系到企業(yè)能否實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵所在。這里主要從兩個方面入手:即關(guān)鍵員工的績效管理和薪酬管理。關(guān)鍵員工的績效管理是戰(zhàn)略性的績效管理。通過分析實現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵成功因素,我們可以確定企業(yè)的關(guān)鍵績效指標(biāo),并由此確定關(guān)鍵員工的牽引性績效指標(biāo),從而把關(guān)鍵員工的主要活動和企業(yè)戰(zhàn)略緊密結(jié)合,保證關(guān)鍵員工的績效貢獻(xiàn)直接支持企業(yè)戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

    員工付出勞動得到的回報包括經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)性兩種,從時間上又有短期、中期和長期之分。關(guān)鍵員工是企業(yè)不可或缺的重要構(gòu)成,有時甚至決定企業(yè)生死存亡,這種“唇亡齒寒”的依存關(guān)系,決定了對關(guān)鍵員工的薪酬管理要重點考慮中長期薪酬方案?，F(xiàn)在很多公司實施員工持股計劃和期權(quán)計劃正是基于這種考慮。

    4.關(guān)鍵員工隊伍的開發(fā)

    關(guān)鍵員工隊伍的開發(fā)重點在于素質(zhì)開發(fā),高素質(zhì)是高績效的基本前提。企業(yè)能否保持穩(wěn)定健康的發(fā)展,關(guān)鍵要看骨干人員的素質(zhì)是否能夠滿足企業(yè)現(xiàn)實和未來發(fā)展的需要。圍繞素質(zhì)管理制訂關(guān)鍵員工的培訓(xùn)計劃和發(fā)展計劃,一方面配合企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃,同時結(jié)合個人職業(yè)發(fā)展規(guī)劃,形成共同發(fā)展、共同成長的“伙伴關(guān)系”,這是關(guān)鍵員工管理的最佳境界。

    三、核心員工個性化管理

篇9

一、企業(yè)核心員工的特征

核心員工是企業(yè)中擁有專門技術(shù)、掌握核心業(yè)務(wù)、控制關(guān)鍵資源、對企業(yè)會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的員工；是高價值員工中擁有構(gòu)成企業(yè)核心競爭力源泉的關(guān)鍵技能的員工。企業(yè)核心員工具有以下基本特征：

1.具有較高的知識和技能。企業(yè)核心員工知識面廣，社會閱歷豐富，因而對事物具有較強(qiáng)的判斷能力，有主見，所在的崗位常還處在企業(yè)業(yè)務(wù)流程的重要環(huán)節(jié)上，對擴(kuò)大企業(yè)的市場占有和提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮了重要作用，掌握了企業(yè)的先進(jìn)科技資源，他們的工作效率和工作質(zhì)量決定了業(yè)務(wù)流程能否高效運(yùn)行。

2.不可替代性。由于擁有構(gòu)成企業(yè)核心競爭力源泉的關(guān)鍵技能，他們創(chuàng)造、發(fā)展了企業(yè)的核心技術(shù)，擁有對企業(yè)產(chǎn)品的效率、質(zhì)量和特色具有決定性作用，具有創(chuàng)造很高的商業(yè)價值的某些特殊技能，核心員工的關(guān)鍵技能是企業(yè)培育和保持企業(yè)核心競爭力的關(guān)鍵，具有不可替代性。

3.具有較強(qiáng)的個性和獨(dú)立的人格。企業(yè)核心員工其人格相對較獨(dú)立，因為受到更多、更高的教育，知識較豐富，思考問題也較深入，故人格培育速度比一般員工要快，個性成型所需要的時間相對較短。

4.核心員工具有較高的心理期望。企業(yè)核心員工認(rèn)識到自我對企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的貢獻(xiàn)，因而有較強(qiáng)的社會尊重，自我實現(xiàn)等心理需求，企業(yè)核心員工具有價值優(yōu)越感和較高的專業(yè)忠誠度，較低的企業(yè)忠誠度，企業(yè)是發(fā)揮他們專業(yè)優(yōu)勢的平臺，他們更關(guān)心的是個人在專業(yè)領(lǐng)域取得的進(jìn)步以及個人的價值回報。

二、企業(yè)核心員工管理存在的主要問題

盡管核心員工的價值如此重要，大多數(shù)企業(yè)對核心員工的管理還是相當(dāng)薄弱的，主要表現(xiàn)在：

1.企業(yè)對核心員工關(guān)心不夠，相當(dāng)一部分核心員工對目前的薪酬水平感到不滿意。知識經(jīng)濟(jì)時代的今天，物質(zhì)與激勵之間的關(guān)系呈弱化趨勢，但物質(zhì)需要始終是人類的第一需要。核心員工工作的主要目的之一，還是要獲得一定的物質(zhì)報酬。在企業(yè)里，報酬的高低在一定程度上可以代表員工的價值，但目前企業(yè)的薪酬體系沒有適當(dāng)拉開收入差距，體現(xiàn)不出核心員工的價值。

2.企業(yè)對核心員工支持不力，使核心員工對組織失去信心。企業(yè)絕大多數(shù)核心員工，都會對自己未來的職業(yè)發(fā)展和成長空間抱有較高的期望，他們制定奮斗目標(biāo)，并為實現(xiàn)目標(biāo)努力創(chuàng)造條件。由于核心員工特別注重個人成長和自我價值的實現(xiàn)，以及對企業(yè)的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵性作用，而企業(yè)又沒有為核心員工設(shè)計合理的職業(yè)階梯，沒有很好地關(guān)注核心員工的職業(yè)生涯發(fā)展，沒有制定具體行動計劃和措施去努力營造企業(yè)與員工共同成長的組織氛圍。

3.企業(yè)的工作環(huán)境確不利于核心員工的成長和發(fā)展。尊重是激勵的一種基本方式，是加速核心員工自信力爆發(fā)的催化劑，但有些企業(yè)不能完全實現(xiàn)有效溝通，溝通的環(huán)境不利于核心員工的情緒表達(dá)，沒有很好地通過核心員工目標(biāo)完成狀況的反饋，去激勵核心員工積極向組織目標(biāo)前進(jìn)，企業(yè)沒有授予核心員工恰當(dāng)?shù)臋?quán)利，授權(quán)不太恰當(dāng)或重復(fù)交叉，從而影響了核心員工的主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。

三、企業(yè)知識型核心員工管理策略

企業(yè)可從以下幾個方面對核心員工進(jìn)行有效的管理：

1.運(yùn)用科學(xué)的理念加強(qiáng)對核心員工的管理

一是堅持“企業(yè)核心”理念，核心員工是企業(yè)的核心競爭力之一，是核心知識和核心技能整合的結(jié)晶，要管理和協(xié)調(diào)好各種有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的知識和技能；二是將核心員工的管理當(dāng)作企業(yè)戰(zhàn)略管理的重要組成部分，促使企業(yè)從戰(zhàn)略性管理的原則和要求出發(fā)，對核心員工實施有效管理，同時讓核心員工感受到組織的關(guān)懷，在強(qiáng)化組織的歸屬感中充分發(fā)揮潛能；三是堅持公平、公正原則，對不同類型的核心員工，對普通員工和核心員工都要同等對待，以提高組織管理效率。

2.科學(xué)規(guī)劃、建立核心員工隊伍

首先明確企業(yè)核心員工的特點，企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略決定了企業(yè)所需的人力資源，從企業(yè)的業(yè)務(wù)規(guī)劃和經(jīng)營策略去分析、明確哪些是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的、最重要的核心員工；其次，要對員工隊伍的現(xiàn)實任職素質(zhì)進(jìn)行大的“盤點”，分析外部人力資源市場的變化趨勢及內(nèi)部員工流失率情況，預(yù)測核心員工隊伍未來的發(fā)展變化與業(yè)務(wù)發(fā)展的匹配情況，要選拔認(rèn)同企業(yè)價值取向、素質(zhì)高、有潛力的后備人員有計劃地給予重點培養(yǎng)，逐步形成核心員工隊伍的階梯式結(jié)構(gòu)，從而持續(xù)有效地支持組織戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，為核心員工的有效管理奠定良好的基礎(chǔ)。最后是加強(qiáng)團(tuán)隊建設(shè)，將個人優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為企業(yè)團(tuán)隊優(yōu)勢，實現(xiàn)團(tuán)隊內(nèi)資源共享，從而分散和降低組織對個人的依賴性，同時加強(qiáng)制度化的規(guī)范管理，通過制度把個人所擁有的資源記錄、整理、分享并保存，從而變成企業(yè)的資源和優(yōu)勢。

3.構(gòu)建激勵機(jī)制，激勵核心員工

制定合理的薪酬政策是留住核心員工的一種重要手段，一是薪酬體系要解決內(nèi)部的公平性和外部的競爭性，應(yīng)在企業(yè)和市場不斷的發(fā)展過程中，進(jìn)行相應(yīng)的維護(hù)調(diào)整；二是薪酬要與工作績效和員工的貢獻(xiàn)直接掛鉤，要與績效評估結(jié)果結(jié)合起來，讓員工明確自己的努力方向，調(diào)整員工的行為習(xí)慣和工作目標(biāo)；三是薪酬應(yīng)作為激勵員工學(xué)習(xí)動機(jī)的重要手段，鼓勵員工學(xué)習(xí)更多、更廣、更深入的知識和技能，以應(yīng)付知識經(jīng)濟(jì)時代的挑戰(zhàn)；四是實施股票期權(quán)向核心員工傾斜，構(gòu)建風(fēng)險與機(jī)會并存的激勵機(jī)制；五是工作內(nèi)容激勵，通過事業(yè)留人，讓核心人才真正進(jìn)入企業(yè)的管理，激勵企業(yè)核心員工保持旺盛的創(chuàng)造力，定期實行輪崗，實現(xiàn)人和崗位的優(yōu)化組合，在工作中加入富有挑戰(zhàn)性的新工作內(nèi)容，讓核心員工對工作感興趣，從而激發(fā)他們的聰明才智去解決問題，通過培訓(xùn)，幫助核心員工改進(jìn)技能，提高效率，而提高他們對企業(yè)的認(rèn)同感。

4.重視核心員工的個性化管理

一是重視核心員工的“文化”管理，核心員工是企業(yè)發(fā)展的核心力量，在一定程度上決定了企業(yè)遠(yuǎn)景目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)制訂針對性強(qiáng)、切實有效的個性化的管理方案，將企業(yè)遠(yuǎn)景目標(biāo)與核心員工的個人愿景有機(jī)統(tǒng)一；二是建立核心員工的動態(tài)管理模式，加強(qiáng)溝通、交流，了解他們的心理需求和期望，及時發(fā)現(xiàn)問題并及時處理，注重情感留人，企業(yè)HR人員要與核心員工進(jìn)行坦誠溝通，發(fā)揮HR人員的協(xié)調(diào)作用，為員工提供離職后的職業(yè)發(fā)展建議，為高層迅速補(bǔ)充人才提供方案；三是根據(jù)不同人才的需求特征制訂有針對性的留才計劃，進(jìn)行合理且富有彈性的員工價值定位，為核心員工提供多種升遷和培訓(xùn)的機(jī)會，創(chuàng)造員工成長和發(fā)展的空間，培育獨(dú)特的企業(yè)文化，營造和諧的團(tuán)體氛圍。

篇10

關(guān)鍵詞 工會 管理理論 視角 整合

管理是當(dāng)代社會建設(shè)的主題，是產(chǎn)出價值、創(chuàng)造效益的核心動力。有組織就有分工，有分工就有管理，并且，在組織運(yùn)作過程中，管理還不僅限于對“人”的管理，同時還包括對“事”的管理。管理質(zhì)量決定了工作效率和質(zhì)量，即便在以服務(wù)為主體模式的工會工作中，管理也決定了服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣。因此，將現(xiàn)代管理理論與工會工作進(jìn)行整合，注重如何以最小的成本投入而換來最大的“服務(wù)”效益，是工會在當(dāng)前所面臨著的一項重點課題。

現(xiàn)代管理理論的核心內(nèi)涵

現(xiàn)代管理理論是當(dāng)今世界應(yīng)用最為廣泛的一種學(xué)派理論，也是研究人群最大的管理學(xué)派。現(xiàn)代管理理論與經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)、人類學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)、計算機(jī)科學(xué)等各學(xué)科交叉融合，對世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了充足的動力。雖然現(xiàn)代管理理論下學(xué)派眾多，但綜合來說，其核心內(nèi)涵主要體現(xiàn)在了三個方面。

第一，文化理論。文化理論是現(xiàn)代管理的核心，文化是一種團(tuán)隊精神，是推動團(tuán)隊創(chuàng)造更大價值的動力；同時，文化也是一種風(fēng)尚，是一種健康精神為核心的氛圍。在團(tuán)隊文化下，人們有著共同的信仰，有著共同的目標(biāo)，工作的積極性和效率都大幅提升，因此，文化是當(dāng)前企業(yè)單位不可或缺的重要內(nèi)容。

第二，戰(zhàn)略管理理論。二十世紀(jì)以來，世界進(jìn)入到科技、信息、經(jīng)濟(jì)全面飛速發(fā)展時期，同時競爭加劇，風(fēng)險日增。為了謀求企業(yè)的長期生存發(fā)展，很多企業(yè)團(tuán)體開始注重構(gòu)建競爭優(yōu)勢，如此，在經(jīng)歷了長期規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等階段之后，則形成了較為系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理理論。戰(zhàn)略管理注重規(guī)劃意識，利用戰(zhàn)略規(guī)劃來消除風(fēng)險，獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。

第三，素質(zhì)管理。素質(zhì)是決定效益的關(guān)鍵因素，因此，現(xiàn)代管理理論注重團(tuán)隊素質(zhì)，而團(tuán)隊素質(zhì)的形成有賴于個人素質(zhì)，因此，素質(zhì)建設(shè)是現(xiàn)代管理中的一項重要內(nèi)容。

當(dāng)前工會管理中存在的問題

（一）管理缺乏理論和實踐數(shù)據(jù)支撐

在實踐中，工會組織的管理“效益”產(chǎn)出往往難以量化，成本缺乏可比性；而有效的管理則要求工會組織的管理部門具有較強(qiáng)的知識力量和技術(shù)力量支撐，其涉及到了管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、行政學(xué)乃至法學(xué)等多門學(xué)科，因此，人力資源的匱乏和專業(yè)知識力量的缺失，對工會組織的管理工作造成了較大的影響，同時也影響了工會內(nèi)部管理機(jī)制的實施和踐行。

（二）缺乏統(tǒng)一的政策導(dǎo)向和制度保障

目前，很多工會組織仍然采用傳統(tǒng)的管理方法，在工會組織的整體運(yùn)作中管理機(jī)制給人一種雞肋的感覺，反觀績效管理的運(yùn)行，其更像是一種“填表游戲”。導(dǎo)致這一問題的主要原因在于工會組織的內(nèi)部管理缺乏統(tǒng)一的政策導(dǎo)向和制度保障，使績效評估機(jī)制形同虛設(shè)，處罰力度不足，更缺乏相應(yīng)的獎懲措施，一線職工自我管理與批評的積極性不高，從而嚴(yán)重影響了整個工會組織管理體制的運(yùn)行。

（三）績效指標(biāo)設(shè)定缺乏科學(xué)依據(jù)，績效評估能力低下

績效管理是提升工會內(nèi)部管理力度的重要載體，然而，當(dāng)前大多數(shù)工會組織在設(shè)立績效指標(biāo)過程中缺乏科學(xué)依據(jù)，有些工會組織領(lǐng)導(dǎo)班子將績效指標(biāo)設(shè)定簡單的建立在歷史數(shù)據(jù)上，而事實上，歷史數(shù)據(jù)中卻包含了許多的虛假數(shù)據(jù)，從而使績效指標(biāo)設(shè)定嚴(yán)重偏離了方向。此外，績效評估的基礎(chǔ)應(yīng)建立在組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)上，而工會現(xiàn)行的績效管理卻毫無根基，如此，這也進(jìn)一步影響了績效評估體系的構(gòu)建，削弱了其運(yùn)作效能。

（四）受到了根深蒂固的的抵制

在當(dāng)前的工會組織內(nèi)部，官僚風(fēng)氣依然存在。這種風(fēng)氣向往的是平靜、穩(wěn)定的工作環(huán)境，但內(nèi)部控制管理和績效管理倡導(dǎo)的卻是求新求變，由此，客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部管理體系肯定會損害一部分人的利益，而正是少數(shù)人為管理體制的形成制造了障礙。

此外，工會內(nèi)部管理的組織方式是將績效以量化的方式呈現(xiàn)出來，而鑒于內(nèi)部管理的特殊性質(zhì)，一些具體管理的質(zhì)量很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量，由此，這也導(dǎo)致了工會內(nèi)部管理中的績效評估機(jī)制難以發(fā)揮實效。同樣，內(nèi)部管理價值取向的多元化和利益機(jī)制的復(fù)雜性，使得工會績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有很大的爭議性和主觀性，而這也成為了導(dǎo)致工會管理效率低下的重要因素。

現(xiàn)代管理理論與工會工作的整合

（一）打造積極進(jìn)取的工會工作文化氛圍

積極向上的文化氛圍有賴于工會全體職工的協(xié)同努力，在工作實踐中，工會領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)致力于從四個方面來營造工作文化。一是構(gòu)建相同的工作理念，不論崗位，不論能力，一律統(tǒng)一工作理念，以服務(wù)為核心，以確保職工的合法權(quán)益和目標(biāo)，打造“理念”文化；二是構(gòu)建相同的工作作風(fēng)，對事嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真、效率，為人勤奮、好學(xué)、遵紀(jì)守法；三是統(tǒng)一政治思想，要通過思政教育、理論培訓(xùn)等形式，統(tǒng)一工會全體職工思想，營造為了同一個目標(biāo)而奮斗、萬眾一心的工作局面；四是要統(tǒng)一工作態(tài)度，在工作實踐中，理念是內(nèi)在的，而態(tài)度是直觀的，只有統(tǒng)一態(tài)度，才能形成工會文化，進(jìn)而也才能打造高效的工作模式。

（二）建立科學(xué)合理的戰(zhàn)略管理體系

戰(zhàn)略是為了適應(yīng)當(dāng)代快速發(fā)展的社會形勢而制定的一種策略，而戰(zhàn)略管理體系則既包含了發(fā)展戰(zhàn)略的制定，也包括對發(fā)展戰(zhàn)略的管理、維護(hù)與評價。在當(dāng)前的社會形勢下，工會工作也需要與時俱進(jìn)，而與時俱進(jìn)的主要表現(xiàn)是實時掌握服務(wù)對象的動態(tài)，即職工群體。從當(dāng)前我國工會工作的整體情況來看，服務(wù)對象為私營企業(yè)職工的，工作量和工作難度明顯要大于行政事業(yè)單位的職工群體。因此，在制定戰(zhàn)略管理體系時，各級工會組織應(yīng)首先調(diào)查服務(wù)對象的具體情況，繼而了解職工群體存在哪些困難，在未來的工作中會遇到哪些風(fēng)險；其次結(jié)合當(dāng)前的實際情況，制定職工動態(tài)檔案，同時按一定周期對檔案進(jìn)行修訂；再次組織專人制定未來一個階段內(nèi)的發(fā)展戰(zhàn)略，同時對發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行全方位的評價；最后對整個戰(zhàn)略體系進(jìn)行系統(tǒng)的管理，以確保戰(zhàn)略決策能夠順利的實施。

（三）加強(qiáng)素質(zhì)建設(shè)，提升工作效能

工會的內(nèi)部控制要求工作人員對工作中的各個環(huán)節(jié)實施有效的監(jiān)控，這就要求內(nèi)控人員不僅具備專業(yè)素質(zhì)，還要具備政策、法制觀念、工作意識及一定的職業(yè)道德水準(zhǔn)。在這方面工會要發(fā)揮對工作人員培訓(xùn)的“橋頭堡”作用，定期或不定期組織對干部職工進(jìn)行培訓(xùn)，從知識層面、實際操作水平、道德觀念等方面入手，努力培養(yǎng)出一批政治合格、業(yè)務(wù)過硬、監(jiān)督有力的內(nèi)控隊伍，從源頭上建立預(yù)防消除風(fēng)險機(jī)制，從而為工作的順利開展保駕護(hù)航。此外，加強(qiáng)干部職工綜合素質(zhì)的另一個目的在于矯正他們的價值觀，提升工作的積極性，從而全面配合《工會法》及其它國家相關(guān)法律法規(guī)，有效、高效的開展工會工作，提升工作質(zhì)量。

結(jié)語：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，廣大職工群體在未來的發(fā)展道路上勢必將會面臨更多的困境，因此，工會工作也將不斷面對著挑戰(zhàn)。而現(xiàn)代管理理念是為工會工作指路的一盞明燈，運(yùn)用現(xiàn)念，科學(xué)管理工會工作，是提升提升工作效能、促進(jìn)工會工作可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

參考文獻(xiàn)：