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篇1

其后，孫某向法院提起行政訴訟，要求確認張某持有的《土地承包經(jīng)營證》無效，法院駁回了孫某的。張某向法院提起行政訴訟，要求確認市政府批準孫某使用宅基地行為違法，批準文件應(yīng)予撤銷。法院認為，經(jīng)實地勘驗，張某的土地承包經(jīng)營證與孫某的宅基地審批文件所確定的土地部分重疊，產(chǎn)生使用權(quán)爭議，事實清楚，證據(jù)充分。依據(jù)《土地管理法》第十六條規(guī)定，土地使用權(quán)爭議由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。個人之間的爭議由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院。本案的爭議屬張某與孫某兩人之間的土地權(quán)屬爭議，而不應(yīng)提起行政訴訟。故裁定駁回張某的。

對于孫某、張某的訴請和法院的判決，存在以下兩種意見：

第一種意見認為，法院的判決事實清楚，證據(jù)充分，裁定駁回張某并指出應(yīng)由孫某與張某協(xié)商解決土地使用權(quán)爭議或者由縣鄉(xiāng)兩級政府之一作出土地使用權(quán)爭議的處理決定，是正確的。第二種認為，在孫某依法應(yīng)當取得新批宅基地。且市政府審批宅基地程序合法的情況下，法院應(yīng)向原告張某釋明，將村民委員會及鎮(zhèn)政府列為共同被告或者第三人后，再予審理該案，并確認張某所持《土地承包經(jīng)營證》無效，維持市政府對批準孫某宅基地行政行為的合法性。

篇2

中圖分類號：D922．32 文獻標志碼：A 文章編號：1673－291X（2007）12－0053－02

一、土地承包經(jīng)營權(quán)的特點

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民或集體組織，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)承包合同等形式依法取得的對集體所有或國家所有由集體使用的土地、森林、草原、水面等自然資源進行占有、使用和收益的權(quán)利。我國農(nóng)村土地承包制度的內(nèi)容具有以下特點：

1．農(nóng)村土地承包的形式，是以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式為主，以其他形式的承包為補充。家庭承包即以一家一戶的農(nóng)戶為單位。而根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，村民個人亦享有土地承包權(quán)，但若要簽訂土地承包合同則必須以農(nóng)戶家庭的名義。在我國農(nóng)村，按習(xí)慣家庭都是以男子為戶主，為此，對婦女的土地承包權(quán)要特別注意幾個問題，一是在承包期內(nèi)，如果農(nóng)村婦女喪偶，仍應(yīng)以原農(nóng)戶的名義享有家庭承包土地的權(quán)利；若農(nóng)村婦女離婚后未再婚的，也應(yīng)在離婚時分給適當?shù)耐恋匾员ＷC她的生活來源。二是農(nóng)村已出嫁女兒若不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。這是在土地承包問題上貫徹男女平等的社會主義法治原則以及保護農(nóng)村弱勢群體的需要。“其他形式”的承包是指對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式由本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶及其以外的單位或個人承包。

2．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，主要是特定的，即本集體經(jīng)濟組織的成員?！锻恋爻邪ā返?5條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”

3．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以農(nóng)村土地為客體。土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。按實踐分析，農(nóng)村土地應(yīng)包括耕地、林地、草地、園地（果園、茶園、桑園）、養(yǎng)殖水面、“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等依法用于農(nóng)業(yè)的土地。

4．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。新頒布的《物權(quán)法》第126作了與《農(nóng)村土地承包法》第20條完全一致的規(guī)定：耕地的承包期為30年；草地的承包期為30年至50年；林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。此外，《物權(quán)法》還規(guī)定，前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。

5．農(nóng)村土地承包合同的雙方當事人。土地承包合同的發(fā)包方是村民委員會與村民小組，根據(jù)農(nóng)村土地承包法第12條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組發(fā)包；國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組發(fā)包；土地承包合同的承包方是也是特定的，一般是本集體經(jīng)濟組織的成員即農(nóng)戶家庭。《物權(quán)法》第5條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。特殊情況下承包方也可以是村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人。

此外，土地承包經(jīng)營權(quán)還具有承包合同雙方的權(quán)利義務(wù)由法律規(guī)定、其保護方式具有多樣性等特點。

二、明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的法律意義

土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)而非債權(quán)。但對這一性質(zhì)問題，在《物權(quán)法》頒布前，一直是近幾年我國學(xué)界爭論的焦點之一，對其如何定性，也是無地的農(nóng)村婦女能否向人民法院提起土地承包經(jīng)營權(quán)訴訟首先要解決的問題。

至于債權(quán)說和物權(quán)說的利弊，有學(xué)者認為：“債權(quán)說的缺陷在于，在司法實踐中，將導(dǎo)致對承包經(jīng)營權(quán)的保護不充分。在此種情況之下，承包人只能依據(jù)承包合同向發(fā)包方主張違約責(zé)任，或依據(jù)法律規(guī)定主張不當?shù)美畟埱髾?quán)。雖然農(nóng)村土地承包法正式實施后，承包人可依據(jù)該法第53、54條請求保護，但也只能是在主張對方承擔(dān)違約責(zé)任或不當?shù)美畟埱髾?quán)的同時，多了一條選擇途徑，即侵權(quán)行為請求權(quán)?！?“按照物權(quán)法原理，現(xiàn)行法律把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)定位為用益物權(quán)，不僅因為它符合用益物權(quán)的本質(zhì)和特性，更重要的是，落實加大對承包人權(quán)利保護力度的立法宗旨。承包人可基于物權(quán)行使物權(quán)請求權(quán)，基于承包合同行使違約責(zé)任請求權(quán)，基于法律規(guī)定行使侵權(quán)行為請求權(quán)或不當?shù)美埱髾?quán)，權(quán)利保護的渠道明顯拓寬了。承包人可基于權(quán)利行使受到妨害或侵害的事實，依法合理選擇行使四種請求權(quán)。

三、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的法律適用

近年來，涉及農(nóng)村土地承包的糾紛案件日益增多，而且普遍具有理論復(fù)雜、政策性強、涉及面廣、敏感度高、處理難度大等特點，解決不好容易導(dǎo)致矛盾激化并影響社會和諧穩(wěn)定。筆者認為，針對這一問題，我國《農(nóng)村土地承包法》專章規(guī)定了該類爭議的解決和法律責(zé)任，值得很好領(lǐng)會。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的解決及法律責(zé)任

1．爭議的解決方式。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)司法解釋，農(nóng)村土地承包糾紛一般可以通過三種方式解決：

一是基層調(diào)解組織解決。所謂基層調(diào)解組織，是指鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的調(diào)解組織以及村民委員會。如果爭議的一方是村民小組，則應(yīng)由村民委員會調(diào)解，如果爭議的一方是村委會，則可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的調(diào)解組織調(diào)解。但是，調(diào)解是自愿的，調(diào)解不是仲裁或者訴訟的必經(jīng)程序。當事人不僅可以自愿選擇決定由村民委員會還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的調(diào)解組織調(diào)解，而且在當事人不愿調(diào)解或者調(diào)解不成的情況下，也可以直接選擇向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁或者直接向人民法院。

二是向農(nóng)村土地糾紛仲裁機構(gòu)申請解決。農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)設(shè)在區(qū)縣級的農(nóng)業(yè)行政主管部門，一般應(yīng)由政府法規(guī)科、農(nóng)業(yè)行政主管部門、法院、土地、林業(yè)、水利、農(nóng)村土地承包合同管理部門、司法調(diào)解等相關(guān)部門的人員組成。設(shè)立專門的農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)，既方便當事人投訴，又能使政府集中人力、集中時間、集中精力解決糾紛。當事人對農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內(nèi)向人民法院。逾期不的，裁決書即發(fā)生法律效力。

三是通過訴訟解決。向法院首先要明確承包經(jīng)營權(quán)糾紛的受理范圍和審判管轄，對此問題將在后面專門論述。

2．承擔(dān)法律責(zé)任形式。《農(nóng)村土地承包法》對侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)的法律責(zé)任作了較全面的規(guī)定，既有民事責(zé)任，又有刑事責(zé)任與行政責(zé)任，完全能適應(yīng)實踐中解決該類糾紛、保護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的需要。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的受理范圍

目前農(nóng)村土地糾紛可分為土地承包權(quán)糾紛和土地使用權(quán)糾紛，后者是一種行政爭議，只有經(jīng)過當?shù)厝嗣裾鉀Q不成后方可向人民法院，而且應(yīng)按照行政訴訟程序解決。如何確定涉及人民法院受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的范圍問題，按照最高人民法院的司法解釋以下五種情形屬于民事糾紛，需要特別指出的是，土地承包經(jīng)營權(quán)的客體是土地這一不動產(chǎn)，因此其審判管轄均應(yīng)以不動產(chǎn)所在地法院受理為原則。

第一，農(nóng)村土地承包合同糾紛。該糾紛是指土地承包合同的當事人，即發(fā)包方農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會與承包方的農(nóng)戶等，因承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發(fā)生糾紛，一方當事人向人民法院提訟的，人民法院應(yīng)予受理。如因農(nóng)民工返鄉(xiāng)要地引發(fā)的糾紛、因土地承包經(jīng)營權(quán)配置嚴重失衡引發(fā)的糾紛。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛。該糾紛是指因承包合同雙方當事人（發(fā)包人、承包人）之外的第三人，違反《民法通則》第80條第2款的規(guī)定，侵害承包人對土地的承包經(jīng)營權(quán)而引發(fā)的糾紛。

第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，依法可以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當事人，因轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租和互換土地承包經(jīng)營權(quán)，在履行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議過程中而發(fā)生的糾紛。

篇3

 Abstract:In the law of our country， the stipulation is not clear about the accused dominant position in administrative for the villagers committee. In this stipulation， only parts of the committee’s action are included in the scope of civil suit， which is easy to form a dead zone. Village autonomy， to villagers， is regarded as an internal public power and the village committee could be seen as a self-executing organization， so the exercise of the autonomy of the village committee also has the nature of public power. The author thinks that only the rights of the villagers’ autonomy carried by the village committee is included in the scope of administrative peal can the villagers’ rights be protected. At the same time， it should strengthen the publication of legal knowledge in rural areas and make a research in protecting the villagers’administrative appeal right.

 Key words: villagerscommittee; villagers autonomy; public administration; administrative appeal right

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一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地?！饧夼啻握掖逦瘯蠓峙渫恋兀逦瘯挥杞鉀Q，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責(zé)任。”［1］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長、鄉(xiāng)長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解?！啊洞迕裎瘑T會組織法》第9條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規(guī)定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構(gòu)成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu)的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構(gòu)卻是準確的。在一定條件下，這個執(zhí)行機構(gòu)履行著行政管理職能?！保?］村委會對村民負有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力?！皬谋举|(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。…… 當這種村民自治權(quán)力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權(quán)力就擁有了對抗政府機構(gòu)的威力?！保?］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時，對構(gòu)成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機構(gòu)的村委會行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

 （二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定

我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會發(fā)生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門?！白罡呷嗣穹ㄔ赫J為……農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍?！瓕τ谝虬仓醚a助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補助費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)當作為民事案件受理?！保?］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神?！按逦瘯惺沟氖腔鶎尤罕娦宰灾谓M織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇?！保?］村委會的職權(quán)突出的特點是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，即“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強制性與職責(zé)性相結(jié)合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責(zé)性則意味著村委會必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護，就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權(quán)益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監(jiān)督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當?shù)姆删葷绞健Ａ_豪才先生指出：“行政訴訟實質(zhì)上是一種司法審查。《行政訴訟法》賦予法院審查具有行政職權(quán)的行政機關(guān)、機構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織所實施的具體行政行為的權(quán)力；而對于據(jù)以作出具體行政行為的普遍性規(guī)則，在規(guī)章以下，法院具有司法審查權(quán)，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監(jiān)督，而正是由于這種監(jiān)督，它能為權(quán)利被行政權(quán)力侵害的相對人提供有力的法律救濟?！保?］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權(quán)的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規(guī)民約。行政訴訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。 因此，這種救濟對于個體來說是最優(yōu)的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關(guān)，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。村委會不是行政機關(guān)，村委會只有在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應(yīng)當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關(guān)鍵，是看村委會基于何種身份與村民發(fā)生法律上的關(guān)系?？疾煲幌隆洞迕裎瘑T會組織法》中對村委會職能的規(guī)定，我們能清楚地看到村委會的三種身份?！按逦瘯谌N身份而與村民發(fā)生法律關(guān)系，第一種身份是集體財產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產(chǎn)所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經(jīng)濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農(nóng)村社區(qū)的管理者，如調(diào)節(jié)糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結(jié)婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應(yīng)當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規(guī)定來看，其職責(zé)主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并協(xié)助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份?！?［9］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經(jīng)濟法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，應(yīng)當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規(guī)規(guī)章未授權(quán)，但村民委員會接受鄉(xiāng)級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質(zhì)上屬于鄉(xiāng)級政府的一種具體行政行為，村民如果不服起訴到法院，應(yīng)當以委托的鄉(xiāng)級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉(xiāng)級政府是否符合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況，只要是鄉(xiāng)級政府授權(quán)村民委員會行使行政職權(quán)的，就應(yīng)當視為委托成立，即以委托的鄉(xiāng)級政府為被告。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規(guī)定:行政機關(guān)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當視為委托。當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告［8］42。

村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發(fā)包人身份出現(xiàn)。因土地承包合同發(fā)生糾紛的，我國有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現(xiàn)，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發(fā)包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質(zhì)屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務(wù)的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務(wù)。第二種情況則是村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關(guān)，但辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)在事實上行使著一種類似國家權(quán)力的公共權(quán)力，與村民之間是一種管理與被管理的關(guān)系，不屬于平等的法律關(guān)系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權(quán)時，與村民發(fā)生的糾紛是管理和服從的關(guān)系，并非完全平等的民事法律關(guān)系，仍然應(yīng)當將其視為法律法規(guī)授權(quán)的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)性質(zhì)，都屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范疇，原則上都應(yīng)當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉(xiāng)級政府的委托而辦理行政事宜的，則應(yīng)當以委托的鄉(xiāng)級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應(yīng)當?shù)玫讲糠中薷模渲写迕衽c村委會就農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛的，應(yīng)當納入行政訴訟，而非本村農(nóng)民承包本村土地發(fā)生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應(yīng)納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權(quán)的保護

目前學(xué)者對行政訴權(quán)的研究并不多。學(xué)者們普遍認為行政訴權(quán)是行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序，請求法院就有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。這里的行政訴權(quán)概念是廣義的，既包括行政相對人的起訴權(quán)也包括行政主體的應(yīng)訴權(quán)，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農(nóng)村最基層的行使管理和服務(wù)職能的組織，其行為直接關(guān)系村民的利益，關(guān)系國家的安定團結(jié)以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現(xiàn)實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權(quán)力來源于“傳統(tǒng)”、“威信”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“支持”。這種對權(quán)力來源的認識在本質(zhì)上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權(quán)利來源的不正當性否認其權(quán)利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權(quán)利的行使，并使得因該權(quán)利行使而遭受損害的村民的合法權(quán)利處于失去救濟渠道的境地。

村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提起訴訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執(zhí)行組織，其行使村民自治權(quán)的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權(quán)力的范疇。正如有的學(xué)者指出：“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維習(xí)慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構(gòu)認同為一級行政機關(guān)，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為?！保?0］這里行政的內(nèi)涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和為村民提供服務(wù)的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權(quán)益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權(quán)的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權(quán)進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權(quán)利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權(quán)利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權(quán)，進而有效地維護村民自身的合法權(quán)益，就必須對現(xiàn)行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權(quán)時，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍。

［參考文獻］

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［6］ 王 禹.我國村民自治研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004:69-73.

［7］ 武 楠.村委會作行政訴訟被告的條件［J］.人民司法，2004，(8)：38.

篇4

一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地?！饧夼啻握掖逦瘯蠓峙渫恋兀逦瘯挥杞鉀Q，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責(zé)任。”［1］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長、鄉(xiāng)長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解?！啊洞迕裎瘑T會組織法》第9條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規(guī)定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構(gòu)成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu)的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構(gòu)卻是準確的。在一定條件下，這個執(zhí)行機構(gòu)履行著行政管理職能?！保?］村委會對村民負有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力?！皬谋举|(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來。……當這種村民自治權(quán)力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權(quán)力就擁有了對抗政府機構(gòu)的威力?！保?］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時，對構(gòu)成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機構(gòu)的村委會行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

（二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定

我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會發(fā)生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門?！白罡呷嗣穹ㄔ赫J為……農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍?！瓕τ谝虬仓醚a助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補助費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)當作為民事案件受理?！保?］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神?！按逦瘯惺沟氖腔鶎尤罕娦宰灾谓M織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇?！保?］村委會的職權(quán)突出的特點是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，即“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強制性與職責(zé)性相結(jié)合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責(zé)性則意味著村委會必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權(quán)益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監(jiān)督程序了。

三、立法建議

（一）確立村委會的行政訴訟被告主體地位

筆者認為將村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍，將是最適當?shù)姆删葷绞?。羅豪才先生指出：“行政訴訟實質(zhì)上是一種司法審查?！缎姓V訟法》賦予法院審查具有行政職權(quán)的行政機關(guān)、機構(gòu)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織所實施的具體行政行為的權(quán)力；而對于據(jù)以作出具體行政行為的普遍性規(guī)則，在規(guī)章以下，法院具有司法審查權(quán)，可以判斷其合法性并確定是否適用。這種審查對于行政過程是一種監(jiān)督，而正是由于這種監(jiān)督，它能為權(quán)利被行政權(quán)力侵害的相對人提供有力的法律救濟?！保?］148如果村委會可以作為行政訴訟的被告，法院可以深入考察村委會行使自治權(quán)的合法性和合理性問題，不僅可以審查村委會的個別行為，而且可以審查支持這些行為的村規(guī)民約。行政訴訟中被告一般承擔(dān)更重的舉證責(zé)任，相比于民事訴訟，原告顯然處于更有利的地位。因此，這種救濟對于個體來說是最優(yōu)的選擇。按照我國的行政訴訟的受案標準，判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵在于看其是否具有行政主體資格。既然村委會不是行政機關(guān)，那么其是否具有行政主體資格呢？所謂行政主體是指具有管理公共事務(wù)的職能，以自己的名義實施公共行政管理活動并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。由此判斷一個組織能否成為行政訴訟的被告，關(guān)鍵看其能否以自己的名義實施公共行政管理活動，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。村委會不是行政機關(guān)，村委會只有在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下才可能具有行政主體資格。

（二）村委會行政訴訟被告主體資格確立的分析

村委會應(yīng)當納入民事訴訟主體還是行政訴訟主體的關(guān)鍵，是看村委會基于何種身份與村民發(fā)生法律上的關(guān)系?？疾煲幌隆洞迕裎瘑T會組織法》中對村委會職能的規(guī)定，我們能清楚地看到村委會的三種身份?！按逦瘯谌N身份而與村民發(fā)生法律關(guān)系，第一種身份是集體財產(chǎn)的管理人，依照法律規(guī)定管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，這又包括兩種情況：一種情況是以集體財產(chǎn)所有人的名義進行民事活動；另一種情況則是對村民進行經(jīng)濟管理，向村民收取集體提留以及其他款項，分配集體收入等。第二種身份是農(nóng)村社區(qū)的管理者，如調(diào)節(jié)糾紛，維護治安，興修水利，興辦公共事務(wù)和公益事業(yè)等。第三種身份則是基層政府行政的受托人，受基層政府的委托實施一些行政行為，主要是催糧派款，審批宅基地，開具結(jié)婚登記證明等。這三種身份中的第一種身份和第二種身份與村民自治的范圍是重合的。村民委員會的身份應(yīng)當采用兩分法，從憲法和村民委員會組織法的規(guī)定來看，其職責(zé)主要是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，并協(xié)助政府開展工作，因此具有兩種身份，即所謂村民當家人身份和政府人身份?！保?］

村民委員會作為政府人的身份又分為兩種情況。一種是由經(jīng)濟法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)而實施某一方面的行政管理，此時的村民委員會屬于行政法上的法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，應(yīng)當屬于行政訴訟的受案范圍。另一種情況是法律法規(guī)規(guī)章未授權(quán)，但村民委員會接受鄉(xiāng)級人民政府委托而辦理行政事宜，這實質(zhì)上屬于鄉(xiāng)級政府的一種具體行政行為，村民如果不服到法院，應(yīng)當以委托的鄉(xiāng)級政府為行政訴訟的被告，這種行政訴訟，不論委托的鄉(xiāng)級政府是否符合法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的情況，只要是鄉(xiāng)級政府授權(quán)村民委員會行使行政職權(quán)的，就應(yīng)當視為委托成立，即以委托的鄉(xiāng)級政府為被告。根據(jù)2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》第21條規(guī)定:行政機關(guān)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的情況下,授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的,應(yīng)當視為委托。當事人不服提訟的,應(yīng)當以該行政機關(guān)為被告［8］42。

村委會的村民當家人身份，從我國目前的法律制度來看又分兩種情況。第一種情況是村民委員會以集體土地發(fā)包人身份出現(xiàn)。因土地承包合同發(fā)生糾紛的，我國有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定適用民事訴訟程序，村委會雖然以民法上的主體地位出現(xiàn)，與本村村民簽訂土地承包合同，但在事實上卻與村民處于不平等的法律地位。村委會作為集體土地的發(fā)包人，可以與本村村民簽訂承包合同，也可以與非本村村民簽訂承包合同，其中村委會與本村村民簽定承包合同，其性質(zhì)屬于行政合同的范疇，雖然將其理解為民事合同也可以獲得司法救濟，但從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”原則和行政訴訟的被告負主要舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護農(nóng)民的合法權(quán)益。村民委員會在很大程度上屬于依照法律從事公務(wù)的人員，這在立法上已明確村委會的某些行為屬于公務(wù)。第二種情況則是村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，分配集體收入以及攤派集資等。村委會雖然不屬于我國的行政機關(guān)，但辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)在事實上行使著一種類似國家權(quán)力的公共權(quán)力，與村民之間是一種管理與被管理的關(guān)系，不屬于平等的法律關(guān)系，而屬于公共行政的范疇。因此村委會在行使村民的自治權(quán)時，與村民發(fā)生的糾紛是管理和服從的關(guān)系，并非完全平等的民事法律關(guān)系，仍然應(yīng)當將其視為法律法規(guī)授權(quán)的組織，而可以成為行政訴訟的適格被告。

所以，村委會的行為只要具有辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)性質(zhì)，都屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范疇，原則上都應(yīng)當納入行政訴訟，但如果能夠證明是接受鄉(xiāng)級政府的委托而辦理行政事宜的，則應(yīng)當以委托的鄉(xiāng)級政府作為行政訴訟的被告。另外，目前有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同糾紛適用民事訴訟程序解決的機制也應(yīng)當?shù)玫讲糠中薷?，其中村民與村委會就農(nóng)業(yè)承包合同發(fā)生糾紛的，應(yīng)當納入行政訴訟，而非本村農(nóng)民承包本村土地發(fā)生糾紛的，其與村委會則屬于平等的民事主體，應(yīng)納入民事訴訟。

四、對村民行政訴權(quán)的保護

目前學(xué)者對行政訴權(quán)的研究并不多。學(xué)者們普遍認為行政訴權(quán)是行政活動中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)的程序，請求法院就有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序性權(quán)利。這里的行政訴權(quán)概念是廣義的，既包括行政相對人的權(quán)也包括行政主體的應(yīng)訴權(quán)，筆者認為這是可取的。

村委會作為我國農(nóng)村最基層的行使管理和服務(wù)職能的組織，其行為直接關(guān)系村民的利益，關(guān)系國家的安定團結(jié)以及人民對法治的信仰。因此，從行政訴訟的角度來看，村委會無疑是最有可能被村民提起行政訴訟的組織。

現(xiàn)實中，村委會的行為具有較強的“強制性”，一般認為其權(quán)力來源于“傳統(tǒng)”、“威信”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的“支持”。這種對權(quán)力來源的認識在本質(zhì)上是不正確的，是基層民主需要糾正的地方。但是我們不能因為其權(quán)利來源的不正當性否認其權(quán)利存在的客觀事實，更不能因此放縱該權(quán)利的行使，并使得因該權(quán)利行使而遭受損害的村民的合法權(quán)利處于失去救濟渠道的境地。新晨

村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效地處理。村委會作為基層群眾性自治組織的執(zhí)行組織，其行使村民自治權(quán)的最終目的在于滿足公共利益的需要。其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然屬于公共權(quán)力的范疇。正如有的學(xué)者指出：“多數(shù)農(nóng)民由于幾十年的思維習(xí)慣和幾千年的文化沉淀，仍然將這一管理的機構(gòu)認同為一級行政機關(guān)，而這一自治管理過程中仍然存在行政行為?！保?0］這里行政的內(nèi)涵包含了國家行政和公共行政，而村委會行使村民自治權(quán)，對村民進行管理和為村民提供服務(wù)的行為，則屬于廣義的行政行為范疇。這些行為完全有可能像前述案例中提到的那樣侵害公民的合法權(quán)益，如果對這類行為不予受理則是對村民行政訴權(quán)的侵害。因此，只有將村委會行使村民自治權(quán)的行為納入行政訴訟的受案范圍，才能對村民的行政訴權(quán)進行更為有效的保護。村委會的行為對村民權(quán)利的影響是巨大的，沒有審判的介入幾乎沒有任何最終的和有效的途徑保護村民的合法權(quán)利。村委會作為行政訴訟的被告在理論上是行得通的。

因此，筆者認為要切實保護村民合法行使行政訴權(quán)，進而有效地維護村民自身的合法權(quán)益，就必須對現(xiàn)行的《行政訴訟法》加以修改，將村委會在行使村民的自治權(quán)時，對村民進行管理和服務(wù)的行為納入行政訴訟的受案范圍。

［參考文獻］

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篇5

一、我國的行政合同糾紛

目前我國的行政合同隨著時代的發(fā)展也越來越普及，這是一個從行政命令到民事協(xié)商的過程，是社會進步的表現(xiàn)，同時隨著合同的增多，糾紛也隨之而來。首先通過“劉文修等訴北門鄉(xiāng)政府行政合同糾紛案”進一步了解行政合同糾紛：

y市政府為解決西部人民用水問題需要征用庫區(qū)的農(nóng)村集體土地。2002年2月12日，鄉(xiāng)政府和村委會分別以甲乙方身份簽訂《協(xié)議書》，達成征收及補償協(xié)議。劉文修等村民在征地安置、補償問題上提出要求但被拒絕。2003年12月，劉文修等138人以鄉(xiāng)政府為被告，以黃坑村委會為第三人提起行政訴訟。法院審理后認為，被告行為合法，沒有侵犯原告的合法權(quán)益，據(jù)此判決駁回原告的。劉文修等人不服，向二審法院提起上訴。終審判決：駁回上訴，維持原判。

其中，被告北門鄉(xiāng)政府和黃坑村委會辯稱：被告與黃坑村委會之間簽訂的合同不是行政行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。合同的內(nèi)容需批準，因此對原告不產(chǎn)生實際影響。那么，被告辯稱的行政合同不是行政訴訟的受案范圍是否正確？如果行政訴訟不能解決行政合同糾紛，民事訴訟是不是可以取代行政訴訟來解決行政合同雙方糾紛？首先我們分析行政合同的定義。

二、行政合同含義界定與特征

在我國關(guān)于行政合同理論和實踐上較國外起步晚。目前我國還沒有法律、法規(guī)對“行政合同”進行定義。早在1999年在《合同法》出臺前，有學(xué)者提出建議，要在《合同法》其中或其外明確行政合同的法律地位。 但沒有被采納。

現(xiàn)學(xué)術(shù)界中部分專家學(xué)者對行政合同的界定不同，但綜合各學(xué)者對行政合同的界定，筆者認為無論是從形式標準還是實質(zhì)標準上定義，都有一些共通點，即行政合同一方是行政主體以行政管理目的與另一方為相對人或另一行政主體達成協(xié)議在雙方意思表示一致基礎(chǔ)上達成的旨在產(chǎn)生、變更或消滅行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。

根據(jù)行政合同的初步界定我們可以了解：行政合同是一種雙重性質(zhì)的制度，內(nèi)容上兼具行政管理的性質(zhì)又是以契約合意形式體現(xiàn)。因此它涵行政性與民事性雙重性質(zhì)。

首先，行政合同的行政性表現(xiàn)為1）主體：行政合同中至少一方當事人是行政機關(guān)或者行政主體。2）目的：行政合同的最終目的是為了實施行政管理，合同只是行政主體實施行政管理的一種手段。3）行政優(yōu)益權(quán) ：無論是合同締結(jié)前還是之后，行政主體的優(yōu)益權(quán)始終存在，作為發(fā)起方的行政主體處于管理者、監(jiān)督者的地位。

其次，行政合同的合同性：1）合同締結(jié)的平等，如果不出于公益需要，合同的平等性占主要地位。2）相對人有締結(jié)合同的自由，相對人可以通過衡量雙方利益后選擇是否締結(jié)合同。3）在締結(jié)合同后雙方均應(yīng)受行政合同的約束，不能隨意違約，否則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

行政合同獨有的性質(zhì)決定了它與民事合同相比，有著民事合同所不具有的特征：1）行政合同主體特殊。2）行政合同最終目的是為實施行政管理。3）行政合同是關(guān)于行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。4）一方主體擁有行政優(yōu)益權(quán)。

三、目前我國行政合同糾紛救濟現(xiàn)狀

長期以來，國有土地出讓合同，公房租賃合同，財政支農(nóng)借貸合同糾紛等許多行政合同糾紛被納入民事訴訟管轄。

以《國有土地使用權(quán)出讓合同》為例，我國法律界對該合同的性質(zhì)認識不一。就理論界而言，民法學(xué)者認為其屬于民事合同，行政法學(xué)者認為其屬于行政合同。在審判實踐中，以前法院將《國有土地使用權(quán)出讓合同》大多作為民事案件來受理，依據(jù)是最高人民法院《民事案件案由規(guī)定（試行）》，該規(guī)定將土地使用權(quán)出讓合同糾紛規(guī)定為第五個民事案由，屬于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營合同糾紛 。但是，最高人民法院在2004年1月關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知中，把行政合同列為行政行為之一。依據(jù)該通知，《國有土地使用權(quán)出讓合同》糾紛的案由應(yīng)當定為土地行政合同糾紛，應(yīng)該屬于行政訴訟范圍了 。這使實踐和理論在理解上更加混亂。

再如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第56條規(guī)定：“農(nóng)村土地承包合同中當事人一方不履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當依照《合同法》的規(guī)定承擔(dān)違約責(zé)任?！蔽覈缎姓?fù)議法》第6條第6項規(guī)定：“認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的，公民、法人或者其他組織可以依照本法提起行政復(fù)議。”顯然，這條規(guī)定的農(nóng)村承包合同屬于行政合同，而與《農(nóng)村土地承包法》截然相反。

四、我國行政合同糾紛的救濟通道

（一）民事訴訟通道

如前所述，我國關(guān)于行政合同糾紛的解決多數(shù)是以合同的性質(zhì)進入了民事訴訟的程序之中。這種救濟模式雖然從行政合同的定性上存在著許許多多的爭議，但在司法實踐中也起了一定的作用。民事訴訟有它自己的優(yōu)勢。

首先，民事訴訟門檻低，只要符合條件就可以提起民事訴訟，不得以不屬于法院的受案范圍而拒絕受理。其次，行政合同有著行政性與合同性雙重屬性，政府也是遵循平等協(xié)商的原則和合同相對方約定實體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，法院可以以合同糾紛來解決糾紛。然后，我國的《民事訴訟法》相對《行政訴訟法》而言比較成熟，民事合同領(lǐng)域的立法比較完善，有豐富的理論基礎(chǔ)，同時民事訴訟的審限比較長，可能更好的查清事實和保護合同相對人的合法權(quán)利。最后，在證據(jù)證明方面遵循民事訴訟的證明規(guī)則，能減輕政府的許多壓力。

但是，民事訴訟的優(yōu)勢不能掩蓋實踐的錯位：

首先，從理論上講，民事合同救濟的私法理念與行政合同的公益理念不符，不利于公共利益實現(xiàn)。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第2條規(guī)定，民事訴訟的主要任務(wù)是保護民事活動的當事人的合法權(quán)益。而行政合同是不對等的行政主體與相對人之間在公法上的爭議，不屬于民事訴訟的受案范圍。其次，民事訴訟法不利于保障雙方的權(quán)利。1）民事訴訟缺乏司法審查的職能。這樣會使行政合同慢慢的走向“壓制相對一方的意思的自由表達、使行政契約滑向行政命令的危險?！?加上行政主體在行政合同的簽訂，履行方面享有行政優(yōu)益權(quán)，導(dǎo)致訴訟中平等難以維持，在行政合同訂立和履行階段，行政主體享有的權(quán)利多于相對人，而義務(wù)卻少于相對人，民事訴訟無法矯正這種不對等的狀態(tài)。2）同樣，民事訴訟也不利于保護行政特權(quán)。行政主體擁有特權(quán)，簽訂行政合同的最終目標是行政管理，實現(xiàn)公共利益。但根據(jù)《合同法》的相關(guān)規(guī)定，程序復(fù)雜，解除合同條件狹窄，對調(diào)整行政政策、保護公共利益非常不利。最后，民事訴訟無法妥善解決行政合同引發(fā)的賠償問題。我國行政主體每筆辦公經(jīng)費都有專門用途并經(jīng)過預(yù)算，顯然，行政主體的民事賠償費用沒有正常渠道可供支付。若要賠償只能拆東墻補西墻或自設(shè)一個機關(guān)小金庫，這會使行政工作進入一個惡性循環(huán)。假如行政主體沒有錢來賠償而消極履行義務(wù)又當如何？倘若法院強制執(zhí)

行，恐怕會上演華山論劍中東邪打西毒的一幕。

通過上述的討論可以看出，民事訴訟不適合行政合同的保護，難以真正的解決行政合同糾紛問題。那么，我國的行政訴訟法能否有效解決行政合同的糾紛？

（二）行政訴訟通道

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，行政合同雖說是以合同的形式體現(xiàn)，且通過協(xié)商以平等原則簽訂。可行政合同的權(quán)利并非源于私法，而是公法。其二，雖然行政合同雙方在簽合同時以平等、自愿的原則簽訂，其地位應(yīng)當是平等的，但行政主體有很多行政優(yōu)益權(quán)是不能被削弱的。例如：選擇合同對象、確定合同內(nèi)容、指揮監(jiān)督合同的履行等方面行政權(quán)，即行政主體強硬的一面。其三，當行政合同出現(xiàn)不可抗力、形勢變更等情況時，行政主體可以強制解除合同或制裁，這樣政府既當運動員又當裁判，背離了民法中的公平原則。

綜上所述，筆者認為行政合同是公法行為。雖以合同的方式管理，但其實質(zhì)是為更好的實施行政管理，理應(yīng)屬公法行為。那么，行政合同本屬行政訴訟法的一部分。根據(jù)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提訟?！鼻易罡呷藗兎ㄔ骸督忉尅返?條第1款規(guī)定受案范圍時使用“行政行為”代替了“具體行政行為”即行政行為包括具體行政行為，也包括行政合同和事實行為。

但是，如之前的劉文修等人的行政合同糾紛案是無法通過現(xiàn)行行政訴訟妥善解決的。雖然《解釋》間接的將行政合同引入行政訴訟的受案范圍中，但沒有進一步的規(guī)范?，F(xiàn)行的行政訴訟制度是以“具體行政行為”為核心而設(shè)計、構(gòu)建的，將行政合同強行植入行政訴訟中還存在很多弊端。大部分的行政合同是否合法沒有明確的法律依據(jù)可供參考對照。且現(xiàn)行行政訴訟制度只審查行政行為是否合法，除合法性審查外，顯然不能為其他的訴訟內(nèi)容、活動及其結(jié)果解決糾紛。正如劉文修等人一案中，法院的結(jié)論是被告行為合法，駁回原告劉文修等138人的訴訟請求。因此，現(xiàn)行行政訴訟制度還不足以妥善解決行政合同糾紛。

五、完善我國行政訴訟的幾點意見

通過上述分析，現(xiàn)有的行政訴訟也不能有效的保護行政合同雙方的合法權(quán)益，對此提出幾點完善行政訴訟的意見：

1、調(diào)解?！缎姓V訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”但我認為只要符合調(diào)解的基本原則，法官就可以適用調(diào)解。調(diào)解與和解不同，調(diào)解是由法官作為中立者促使雙方達成一致意見。法官在調(diào)解時遵循原則，把握其中的尺度，對雙方調(diào)解既能有效緩解雙方矛盾，又可以降低成本，提高效率。同時應(yīng)當注意的是：法官應(yīng)在中立者地位中防止以下幾點：1）行政主體運用其行政優(yōu)益權(quán)強迫行政相對人。2）利用法律專業(yè)知識，誤導(dǎo)行政相對人。3）行政合同雙方當事人串通損害國家利益或其它非法行為。

2、原告主體問題。余凌云教授曾說過：“為適應(yīng)解決行政契約糾紛的要求，就必須在原有單向性構(gòu)造的行政訴訟制度框架中針對行政契約的特點建立專門適用于解決行政契約糾紛的雙向性構(gòu)造的訴訟結(jié)構(gòu)。” 當相對人違約或因相對人過錯造成損失時，行政主體的特權(quán)不足以保護公共利益時同樣需要原告這樣一個身份。

3、訴訟時效?！缎姓V訟法》第57條規(guī)定“人民法院應(yīng)當在立案之日起三個月內(nèi)作出第一審判決。”但基于行政合同的合同屬性，建議對行政合同爭議先參照《民法通則》的規(guī)定，把訴訟案件的審理期限延長至6個月，有利于審理人員查清事實，保障當事人的合法權(quán)益。

4、審理內(nèi)容?？砂春伪淌诜诸惙绞?，分成司法審查和非司法審查兩部分。首先，司法審查仍遵循“法無明文規(guī)定即禁止”。1）暫時以組織法為訂立行政合同的職權(quán)依據(jù)，合同不得違反有關(guān)法律的禁止性規(guī)定，且行政主體采取的制裁手段有法可依。2）合同內(nèi)容合理。3）程序合法。其次，在非司法審查方面，行政合同應(yīng)當認可合同法對要約、承諾、生效要件的規(guī)定。但合同法規(guī)則與行政規(guī)則沖突時，首先以公共利益為重心，再考慮取舍。

5、證明責(zé)任。行政合同不是具體行政行為，因此行政主體在收集證據(jù)時是不會“先取證，后裁決”的。所以行政合同雙方均應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。此外行政主體還應(yīng)對相關(guān)職權(quán)負說明義務(wù)。

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[2]何兵，《行政法案例研習(xí)》，高等教育出版社2005年版.

篇6

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一、問題的提出

近年來出現(xiàn)了村民委員會（以下稱村委會）被當成行政訴訟被告而法院對起訴也予以受理的一些案件，如“某村委會對合同到期的所有承包土地重新發(fā)包時，對出嫁外村的婦女一律不予分配承包地?！饧夼啻握掖逦瘯蠓峙渫恋兀逦瘯挥杞鉀Q，……‘外嫁女’以村委會不作為為由提起行政訴訟。法院判決村委會限期履行法律責(zé)任?！保?］但是現(xiàn)行法律并未將其納入行政訴訟的受案范圍，村委會一直以來被排除于行政訴訟的被告資格之外。由此就產(chǎn)生這樣的懷疑，“縣長、鄉(xiāng)長我都可以告，為何不能告村長”［2］。行政訴訟被告的范圍界定歷來是行政訴訟法學(xué)界研究的熱點問題，如果從行政訴訟實踐的角度來考察，準確界定行政訴訟被告的范圍無疑具有重要的意義。

二、我國現(xiàn)行的法律規(guī)定及其分析

（一）村委會的法律地位與村民自治權(quán)的界定

按照憲法的規(guī)定，村委會的性質(zhì)是“基層群眾性自治組織”，但在法律地位上存在許多不同的理解?！啊洞迕裎瘑T會組織法》第9條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至5人組成。這個組織實際上只是基層群眾性自治組織的次級組織，因為按照規(guī)定，我國的村民自治組織由村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等組織構(gòu)成。村委會只是一種類似于村民自治組織的執(zhí)行機構(gòu)的組織，所以將村委會定位于基層群眾性自治組織在法律地位上不甚準確。但是將其定位為基層群眾性自治組織的執(zhí)行機構(gòu)卻是準確的。在一定條件下，這個執(zhí)行機構(gòu)履行著行政管理職能?！保?］村委會對村民負有自治范圍內(nèi)的管理和服務(wù)職責(zé)。

村民自治權(quán)既是一種權(quán)利，也是一種權(quán)力?！皬谋举|(zhì)上講，該權(quán)力來源于村民的讓渡，這種讓渡的權(quán)力通過章程和規(guī)約體現(xiàn)出來?！?當這種村民自治權(quán)力在《村民委員會組織法》中得到確認以后該權(quán)力就擁有了對抗政府機構(gòu)的威力?！保?］因此，村民自治權(quán)具有雙重性質(zhì)：從來源上看，它是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利；而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時，對構(gòu)成村民自治主體的每一個村民來說，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力。因此，作為村民自治組織執(zhí)行機構(gòu)的村委會行使村民自治權(quán)的行為也具有類似公共權(quán)力的性質(zhì)。

 （二）我國現(xiàn)行法律規(guī)定

我國目前尚無法律、法規(guī)及司法解釋明確村委會在行政訴訟中的被告地位。在實踐中，對于村民起訴村委會在申請用地中不予出具證明等不履行職責(zé)的不作為行為，法院往往以不屬于民事訴訟法所規(guī)定的因財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系發(fā)生的糾紛為由拒絕受理，而行政審判庭又以村委會不是適格的行政訴訟主體為由而不予立案，形成訴訟上的盲區(qū)。而更多的情況是，村民與村委會發(fā)生法律糾紛時，村委會是以積極作為的角色出現(xiàn)的。最常見的是以下幾種情況：第一種是村委會濫用財政權(quán)力，向村民亂攤派或非法集資；第二種是村委會剝奪村民基于自治團體成員身份的可期待的財產(chǎn)利益，如中止承包合同，不分給責(zé)任田或土地征用補償費等；第三種是村委會為管理公務(wù)而行使罰款等處罰權(quán)［5］。而這些法律糾紛除承包合同糾紛被納入民事訴訟范圍外，其余的是納入民事訴訟還是行政訴訟，立法上尚不明確，導(dǎo)致村民告狀無門?！白罡呷嗣穹ㄔ赫J為……農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭議，不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍?！瓕τ谝虬仓醚a助費發(fā)生的爭議應(yīng)否由人民法院受理的問題，應(yīng)具體情況具體分析。如需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的……不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍……對于不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的人員，安置補助費應(yīng)直接支付給有關(guān)人員，因此而發(fā)生的爭議，屬于平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，人民法院應(yīng)當作為民事案件受理。”［6］司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定，村民委員會的有些行為不應(yīng)作為民事訴訟來受理，但是否作為行政訴訟，則未明確。

（三）現(xiàn)行法律規(guī)定的弊端

現(xiàn)行的《行政訴訟法》及其相關(guān)的司法解釋未將村民自治權(quán)納入行政訴訟的受案范圍，并不符合法律的基本原則與精神?！按逦瘯惺沟氖腔鶎尤罕娦宰灾谓M織中的自治行政權(quán)，……其權(quán)力雖然是村民會議授予的，但仍然應(yīng)該屬于公共權(quán)力的范疇?！保?］村委會的職權(quán)突出的特點是以公共權(quán)力作為構(gòu)建和運作的基礎(chǔ)，即“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這種公共權(quán)力體現(xiàn)為強制性與職責(zé)性相結(jié)合，強制性意味著村民必須服從村委會的管理，職責(zé)性則意味著村委會必須承擔(dān)其在公法上所履行的義務(wù)。本文開頭提到的土地承包權(quán)爭議，的確屬于“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村集體所有的土地”的范疇，因此將其定性為“村委會行使村民的自治權(quán)的范疇”是沒有任何問題的。但是村委會的決定在事實上剝奪了“外嫁女”的土地承包權(quán)，侵害了村民的合法權(quán)益，而其依據(jù)的僅僅是村民會議的表決結(jié)果，并無任何法律依據(jù)。如果該村民不能通過行政訴訟的途徑使自己的合法權(quán)益得到保護,就只能提起民事訴訟。但是從民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的舉證原則和行政訴訟的被告負主要的舉證責(zé)任的規(guī)定來看，將其納入行政訴訟，更有利于保護村民的合法權(quán)益。如果這個案件也無法通過民事訴訟程序得到解決，我們將會看到這個村民可能獲得的法律救濟就幾乎窮盡了。對于《村民委員會組織法》第4條目前還沒有明確的官方解釋，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入的合法性仍然懸而未決。而且，目前法院尚不受理以村委會為被告的行政訴訟，剩下的法律救濟可能只有尚未制度化的，并且很難啟動的人大監(jiān)督程序了。

篇7

行政合同它是公法和私法相互滲透，公法精神和契約自由的結(jié)合，它既不同于一般的具體行政行為，更不同于民事合同，在性質(zhì)上、法律適用上、調(diào)整原則上出現(xiàn)與民事合同、一般具體行政行為不同的特征，它同時具備行政性和合同性的兩大特點。

區(qū)別于民事合同，行政合同的行政性體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，從簽約主體上看，一方當事人必定是國家行政主體。

其次，簽訂行政合同以行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)為目的。

第三，行政合同的內(nèi)容是行政管理的公共事務(wù)，具有公益性。如前所述，行政主體與相對人簽訂合同的目的是為了行使其行政職權(quán)，而此目的也是通過雙方履行合同來實現(xiàn)。在行政合同中約定的內(nèi)容，從本質(zhì)上說是屬于行政主體管理社會事務(wù)的范疇，從其內(nèi)容上看，仍不能擺脫公法的性質(zhì)。

第四，行政合同中，行政主體一方擁有行政優(yōu)益權(quán)。一般而言，民事合同的雙方當事人的法律地位是平等的而權(quán)利義務(wù)關(guān)系是對等的，雙方之間沒有隸屬關(guān)系。而在行政合同中，由于行政合同是以實現(xiàn)行政管理為目的而訂立的，故行政主體在行政合同中不僅是合同的一方當事人，還具有行政管理者的身份。作為管理者，行政主體擁有行政優(yōu)益權(quán)，例如行政機關(guān)享有監(jiān)督合同履行的權(quán)力，對履行過程中相對人違反合同的行為進行糾正；在一定條件下，對相對人的嚴重違反合同的行為還可以依據(jù)法律賦予的權(quán)利對相對人行使制裁權(quán)。

區(qū)分一般的具體行政行為，行政合同的合同性體現(xiàn)在：

首先，行政合同是一個雙方行為，它是雙方當事人意思表示一致的協(xié)議。這是行政合同區(qū)別于其他行政行為的最明顯的特征。一般的行政行為只需行政主體一方做出決定就可形成，而行政合同則不然，它具有一般合同的基本屬性，即合同必須由雙方當事人達成合意方可成立。

其次，行政合同需要雙方協(xié)商，并達成一致。行政相對人一方對于合同是否訂立、合同內(nèi)容擁有一定的選擇權(quán)。這也是契約自由原則在行政合同中的體現(xiàn)。

第三，它是一種非強制性的行政行為，即行政合同的內(nèi)容具有可妥協(xié)性。不同于一般的行政行為，以國家的強制執(zhí)行力為直接后盾。行政合同雖然要求行政主體和行政相對人都要按約定，履行合同的權(quán)利義務(wù)。由于行政合同是雙方協(xié)商一致訂立的，所以行政主體可以根據(jù)具體情況對行政相對一方做出一些讓步。

行政合同案件的出現(xiàn)，是行政方式變化帶來的必然后果。但是行政合同的雙重屬性卻在法律適用上制造了相當大的麻煩，一方面，由于行政合同不同于私法合同，故不能完全適用民事訴訟規(guī)則；另一方面，行政合同亦不同于單方強制性為特質(zhì)的行政命令行政行為，故也不能完全適用行政訴訟規(guī)則。

由于法律制定的滯后性，我國目前沒有對行政合同進行專門規(guī)定的行政法律法規(guī)。從我國目前對行政合同案件的審理現(xiàn)狀來看，筆者以為存在以下難點：1、面對法律對行政合同規(guī)定的缺失，行政合同能否納入行政訴訟不明確；2、面對法律對行政合同規(guī)定的缺失，行政合同之訴能否適用《中華人民共和國合同法》的規(guī)定不明確。3、面對法律對行政合同規(guī)定的缺失，行政合同中作為行政機關(guān)一方的當事人，其依法行政如何保護，即是否應(yīng)當賦予行政機關(guān)一方當事人訴權(quán)問題不明確。4、面對法律對行政合同規(guī)定的缺失，行政合同之訴能否進行調(diào)解不明確5、面對法律對行政合同規(guī)定的缺失，被訴合同的性質(zhì)確定，即行政合同與民事合同的區(qū)分標準不明確。

(一)行政合同能否納入行政訴訟受案范疇

1、行政合同納入行政訴訟受案范圍的理論基礎(chǔ)

行政合同從特征上來說，具有雙重屬性，但從根本屬性上來說，它并不是一個純粹的民事行為，而是公法契約的一種，是一種非強制性的公法行為，以非強制性的自愿接受、自覺履行為原則。

這是因為，在行政合同的雙重屬性中，筆者以為，行政性是第一性，而合同性則是第二性?！靶姓贤鋵嵸|(zhì)就是受行政權(quán)監(jiān)督的契約關(guān)系”。

(1)、雖然行政合同具有合同性，但“行政權(quán)的存在、行使必須依據(jù)法律、符合法律，不得與法律相抵觸”，這是行政行為合法性的要求。而行政合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于公法，特別是行政法律法規(guī)的設(shè)定，所以行政合同設(shè)定的是公法意義的上權(quán)利義務(wù)。

(2)、行政合同中行政相對人一方的私法權(quán)利受到行政機關(guān)公法權(quán)利的限制，外在表現(xiàn)為，行政機關(guān)一方擁有行政優(yōu)益權(quán)。行政機關(guān)在行政合同上不可能享有一般合同法意義上的契約自由。例如，在締結(jié)合同方面，行政機關(guān)受行政合同適用范圍的限制，哪些行政事務(wù)可以采用行政行為方式處理，哪些事項可以采用合同方式進行，并不能由締約的行政機關(guān)自主決定。

由于行政合同僅能約束合同雙方當事人，所以行政合同本身為一具體行政行為。依據(jù)行政訴訟法相關(guān)司法解釋，行政合同案屬于行政訴訟受案范圍。

2、行政合同納入行政訴訟的現(xiàn)實需要

將行政合同納入行政訴訟，這一方面可以監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，防止行政機關(guān)以訂立合同的方式規(guī)避法律；另一方面可以加強對行政機關(guān)的強權(quán)進行監(jiān)控，防止行政機關(guān)利用強權(quán)或，侵害另一方當事人的合法權(quán)益。這兩點是民事訴訟所無法完成的。

3、相關(guān)案例的判決

1999年，龍巖市武平縣熊某等16名委培生向法院訴請判令該縣教育局履行委托代培合約案，法院最終判定該案所涉“委培代培合約”為行政合同，并受理了該案進行審理。

(二)、行政合同案件審理過程中，能否適用合同法的原則？

1、行政合同案適用合同法原則的法理分析

行政合同的雙重屬性決定了它的調(diào)整原則也是雙重的，依法行政原則是行政機關(guān)所有公法行為的最高原則，對于行政合同中的行政當事人來說也不例外；契約自由是合同法的基本原則，行政合同也應(yīng)遵從這一原則。即，行政合同同時需要遵從依法行政和契約自由兩大原則。

正如行政合同其行政性為第一性一樣，“在依法行政理念和符合行政目的性原則的支配下，契約自由在行政契約中的適用空間要受到一定的限制”,依法行政原則對契約自由原則的限制就體現(xiàn)在行政機關(guān)所擁有的行政優(yōu)益權(quán)上。例，如果合同所規(guī)定的合同義務(wù)與行政機關(guān)正在或?qū)⒁獔?zhí)行的公共管理義務(wù)發(fā)生矛盾，公共管理機關(guān)在履行契約義務(wù)時有合法的特權(quán)，例如可以不履行契約義務(wù)，可以單方面變更或者終止契約等。

2、行政合同案適用合同法原則審理的現(xiàn)實需要

契約自由原則，體現(xiàn)在行政合同上，表現(xiàn)為行政相對人一方擁有簽約的選擇權(quán)，行政機關(guān)不得加以強迫或干涉；行政相對人一方對行政合同內(nèi)容具有一定的決定權(quán)。那么，如何認定行政機關(guān)的行為是否侵犯行政相對人的簽約自由權(quán)和內(nèi)容決定權(quán)呢？在沒有相關(guān)行政合同法規(guī)定的情況下，適用《中華人民共和國合同法》的相關(guān)原則成為法院行政審判的必要選擇。

具體審查時，首先依據(jù)法律、法規(guī)和參照規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政合同的合法性進行審查，在合同合法的前提下以合同的約定作為審查雙方行為的補充依據(jù)，這樣既防止“販賣高權(quán)”之行為的發(fā)生，保證“契約不能限制行政主體法定的自由裁量權(quán)”原則的實現(xiàn)，同時保護合同相對人的利益。從而起到行政訴訟法的“解決權(quán)利糾紛，監(jiān)督和維護國家行政職權(quán)依法行使”的作用。

（三）、面對法律對行政合同規(guī)定的缺失，行政合同中作為行政機關(guān)一方的當事人，其依法行政如何保護，即是否應(yīng)當賦予行政機關(guān)一方當事人訴權(quán)問題不明確。

1、賦予行政機關(guān)訴權(quán)的法理分析

行政機關(guān)在合同中具有行政主體與合同當事人的雙重身份，且行政合同不同一般具體行政行為，具備雙向性的特點。從民事訴訟法角度來看，行政機關(guān)理應(yīng)擁有訴權(quán)。

而現(xiàn)行行政訴訟法，沒有規(guī)定行政主體一方可以提訟程序，而是從保障相對人權(quán)益出發(fā)，出于平衡權(quán)力的目的，設(shè)定了單向性結(jié)構(gòu)，即只由行政相對一方提起行政訴訟。在這種框架中，除了出于公共利益必需以外的契約履行中的問題，行政機關(guān)不能以自己的單方意志強加于相對一方。這就要求突破現(xiàn)行訴訟框架，賦予行政機關(guān)相應(yīng)的訴權(quán)。

2、賦予行政機關(guān)訴權(quán)的現(xiàn)實需要

第一，是保護行政機關(guān)依法行政的需要。在行政合同被普遍納行政訴訟后，如果不賦予行政機關(guān)訴權(quán)，那么保護行政機關(guān)依法行政，將成為一句空談。

第二，是保護當事人合法權(quán)益的需要。如果行政機關(guān)的依法行政不能通過行政訴訟得到保護，行政機關(guān)自身便會選取對自己有利的途徑進行操作，可能就會出現(xiàn)更加不利于行政相對人的情況。

這就要求在審理案件的過程中，也應(yīng)根據(jù)原告的訴訟請求而對有關(guān)的雙方行為進行審查，而不是現(xiàn)在的只審查行政行為的合法性；審查的結(jié)果也不應(yīng)只是對行政行為的處理。

（四）、調(diào)解原則能否在行政合同訴訟中適用

1、調(diào)解原則在行政合同訴訟適用的法理分析

我國行政訴訟法明文規(guī)定，“行政訴訟不允許調(diào)解?！蓖ㄕf認為行政訴訟不同于民事訴訟，民事訴訟中所涉當事人的民事權(quán)利義務(wù)，系當事人意志自由設(shè)定，當事人具有完全的處分權(quán)。而在行政訴訟中，行政機關(guān)的權(quán)力義務(wù)系由法律明確規(guī)定的，行政機關(guān)本身不具備處分權(quán)，行政法律關(guān)系當事人不能任意放棄權(quán)利或相互免除義務(wù)，否則會侵害國家和公共利益。所以不能實施調(diào)解。

但行政訴訟法本身也規(guī)定了例外。在行政賠償之訴中，針對賠償數(shù)額，可以進行調(diào)解。

在行政合同之訴中，筆者以為，也可以進行調(diào)解。基于行政合同的雙重屬性，它具有合同性。外在表現(xiàn)為，行政合同本身的內(nèi)容是系行政機關(guān)及行政相對人雙方合意達成的，雙方行政合同當事人雙方至少有部分權(quán)利義務(wù)是由雙方約定產(chǎn)生的，這就為調(diào)解打下了基礎(chǔ)。

2、調(diào)解在行政合同中適用的現(xiàn)實需要

行政合同的出現(xiàn)，就是為了弱化矛盾、調(diào)和矛盾、化解矛盾的需要。而調(diào)解本身的功效也正是如此。二者之間并不矛盾，且相互需要。

但調(diào)解應(yīng)在合法、自愿的原則上進行，并且僅限于行政合同中行政主體與行政相對人雙方約定的部分。

（五）、行政合同與民事合同區(qū)分標準

行政合同與民事合同最主要的區(qū)別自然是行政合同的行政性這一重要特征,如前的述，應(yīng)主要從主體、內(nèi)容、目的這三方面進行區(qū)分。

篇8

案例：原告郭某訴稱，自己于1992年將戶口遷入某村后，曾多次向該村村民委員會要求分得相應(yīng)的承包地，都被該村村民委員會以自己是結(jié)婚后將戶口遷入該村的“倒插門”不能享有該村的承包地為由拒絕。為此，郭某以提起行政訴訟的方式訴至法院，要求判令該村村民委員會履行法定職責(zé)，為其分得相應(yīng)的承包地。

被告某村民委員會辯稱，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條，《中華人民土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，不是國家的行政機關(guān)，村民委員會對本村土地的管理是基于本村對土地的所有權(quán)，而不是法定的行政職權(quán)，因此，村民委員會不是行政訴訟的適格被告。

法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十四條的規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)整民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！贝迕裎瘑T會對本村集體土地的調(diào)整全市法律授權(quán)的，村民委員會對本村集體所有土地的調(diào)整是法律授權(quán)性行政行為，而本案是由于原告認為被告沒有為其分得作為該村村民該有的承包地而訴至法院引起的，因此，該村村民委員會可以成為本案的被告。

根據(jù)《中華人民共和國婚姻法》第九條的規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方的家庭成員，男方也可以成為女方的家庭成員。”原告郭某與該村村民及結(jié)婚后將戶口遷入該村是符合法律規(guī)定有關(guān)規(guī)定的。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第42條第2款：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”的規(guī)定，原告郭某結(jié)婚后于1992年將戶口遷入某村，即為該村村民，就應(yīng)當享有與其他村民相同的權(quán)利。因此原告郭某向被告申請要求分的土地后，被告某村委會應(yīng)當依照有關(guān)規(guī)定履行其法定職責(zé)，為郭某分得承包地，所以原告的請求符合法律的規(guī)定，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第三項的規(guī)定，判決如下：被告某村民委員會應(yīng)當在判決生效之日后二個月內(nèi)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定履行其法定職責(zé)。

在該案處理過程中合議庭另一種觀點認為，村民委員會雖然有權(quán)對村集體所有土地進行管理，但不屬于行政主體。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第一條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院的行政訴訟的受案范圍。”但是在本案中，第一，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第111條，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條、第四條、第五條的規(guī)定，村民委員會在性質(zhì)上是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，不是國家的行政機關(guān)；第二，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二條、第二十五條第二款、《中華人民共和國土地管理法》第二條、第十條、第十四條的規(guī)定，村民委員會對集體土地的管理是基于村集體土地的所有權(quán)，而非法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)，因此，村民委員會也不屬于《解釋》中的“具有國家行政職權(quán)的組織”；第三，村民委員會對集體土地的管理只是一種事務(wù)執(zhí)行權(quán)，而非決定權(quán)，這種管理代表的是村民大會的意志，不同于代表國家意志的行政管理。也就是說，法律法規(guī)沒有將土地承包事項的決定權(quán)授予村民委員會，村民委員會也無法對外獨立承擔(dān)行政法律責(zé)任。

從以上案例我們可以看出本案的爭議關(guān)鍵是：村民委員會能否成為行政訴訟的被告。下面筆者從以下幾個方面進行一下探討，以求教于大家。

一、村民委員會可以成為行政訴訟被告的理論基礎(chǔ)

根據(jù)我國行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，只有行政主體才能成為行政訴訟的被告，因此，我們必須首先從理論上探討一下什么是行政主體？行政主體具有哪些特征？這兩個問題。關(guān)于行政主體的概念，學(xué)界有著不同的認識，特別是隨著行政職權(quán)的日益擴大有的學(xué)者提出了新的觀點。第一，通常的說法是所謂的行政主體指的是能以自己的名義實施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為國家管理活動），并對行政效果承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體是依法享有獨立的行政職權(quán)，能代表國家以自己的名義行使行政職權(quán)以及有獨立參加行政訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。第二，有的學(xué)者認為現(xiàn)有的行政主體理論村有內(nèi)在的邏輯矛盾，傳統(tǒng)的行政主體理論出現(xiàn)了一些自身無法解決的問題，因此，他們提出了新的行政主體理論，認為行政主體是行政法上行政權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的歸屬主體，是享有公共行政權(quán)力，通過其所屬機關(guān)行使公共行政，并能獨立承擔(dān)因此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。在我國行政主體包括中央政府、地方政府和經(jīng)法律法規(guī)等方式特別授權(quán)的公務(wù)組織。雖然各種觀點從不同側(cè)重點界定行政主體，但是不難看出各種觀點都公認作為行政主體應(yīng)當具有以下幾個特征，首先行政主體是一個組織；第二行政主體擁有獨立的公共職能；第三能以自己的名義行使行政職權(quán)、參加行政訴訟；第四能夠獨立的承受行政行為所引起的法律效果和行政訴訟效果。

現(xiàn)在我們分析一下村民委員會的性質(zhì)。我國村民委員會組織法第二條規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，鄉(xiāng)人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。對于村民委員會的性質(zhì)何海波博士認為，村民委員會與其說是村民民主、自治理念的體現(xiàn)，不如說是在當前情境下國家治理體系的延伸。從這個意義上來說某些方面村民委員會與村民之間是一種管理和被管理的關(guān)系，這種關(guān)系在一定意義上說并不是一種平等的關(guān)系。村民委員會的這種管理是給予一定層次的公共利益進行的，這與行政法的基礎(chǔ)“一定層次的公共利益與個人利益的關(guān)系?！笔窍嘟y(tǒng)一的。這種管理關(guān)系體現(xiàn)在全體村民的利益與個體村民之間的一種利益的調(diào)整或者說是再分配，是一種公共職能。它在進行經(jīng)濟管理和社會關(guān)時以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的行為是一種行政行為，所以村民委員會進行這些管理行為，特別是經(jīng)過法律法規(guī)等授權(quán)的行為時是適格的。而上述檢察院的一件只是對行政訴訟的被告作了比較片面的認識，而沒有從行為本質(zhì)上去看這個問題，導(dǎo)致了認識的錯誤。

二、村民委員會可以作為行政訴訟主體的法律依據(jù)

根據(jù)行政訴訟法第二十五條第四款的規(guī)定“有法律法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”因此，從法律規(guī)定上確定了授權(quán)組織的被告地位。眾所周知，行政職權(quán)的取得根據(jù)其來源分兩種，即固有職權(quán)和授予職權(quán)，故有職權(quán)是指已經(jīng)成立根據(jù)組織法的規(guī)定就擁有相應(yīng)的行政職權(quán)，很顯然村民委員會不屬于這種情況，它只能是法律、法規(guī)授權(quán)的行政主體。所謂法律、法規(guī)授權(quán)組織制的是依據(jù)具體的法律、法規(guī)的授權(quán)而行使特定職能的非國家機關(guān)組織，即授權(quán)行政主體。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，授權(quán)情況大致可以分為：社會團體、事業(yè)及企業(yè)組織、基層群眾性自治組織和有關(guān)的技術(shù)檢驗、鑒定機構(gòu)。這里所說的基層群眾性自治組織就是指居民委員會和村民委員會。如《村民委員會組織法》授權(quán)村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)等，《中華人民共和國獻血法》第6條規(guī)定“動員和組織本居住區(qū)的適齡公民參加獻血?！逼渌脑诖司筒灰灰涣信e了。

被授權(quán)組織的法律地位主要體現(xiàn)在：第一、被授權(quán)的組織在行使法律法規(guī)所授職能時，是行政主體，距體育行政機關(guān)相同的法律地位。第二被授權(quán)組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔(dān)法律責(zé)任。第三被授權(quán)組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權(quán)，不具有行政主體地位。就本案來說村民委員會對集體土地的管理權(quán)、調(diào)整權(quán)是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十條的規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，《村民委員會組織法》第五條第三款也規(guī)定了村民委員會對集體土地和其他財產(chǎn)的管理權(quán)，本案中村民委員會與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，是一種公法上的關(guān)系。村民委員會對集體土地的管理權(quán)是依據(jù)法律授權(quán)進行的，實質(zhì)上是一種公共職能，屬于法律授權(quán)的行為，因此，村民委員會作為本案的被告無論從理論還是法律法規(guī)的規(guī)定上并無不當。

三、將村民委員會的某些管理行為納入行政訴訟的意義

將村民委員會進行經(jīng)濟管理和社會管理時以實現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的行為納入司法審查的范圍，無論從保護村民的合法權(quán)益還是從行政訴訟的發(fā)展來說都是一種不壞的選擇。筆者認為這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）有利于保護村民個體的合法權(quán)益。

相對于民事訴訟來說，被告負舉證責(zé)任、訴訟費用的收取等行政訴訟的特點更有利于保護當事人的合法權(quán)益。

（二）有利于行政審判的發(fā)展

現(xiàn)在我國行政審判雖然得到了長足的發(fā)展，也有很多不盡如人意的地方，主要表現(xiàn)在行政審判建立20多年來，行政訴訟案件的增長速度依然緩慢，相對于民事案件來說行政訴訟案件少得可憐，這嚴重阻礙了行政審判的進一步發(fā)展。把村民委員會的管理行為納入行政訴訟的范圍必將擴大行政訴訟的審查范圍，使行政訴訟案件得到增加，有利于行政審判的進一步發(fā)展。

（三）有利于依法治國方略的實施

我國的人口大部分來自農(nóng)村，現(xiàn)階段法制宣傳的重點也應(yīng)當在農(nóng)村，而把農(nóng)村村民委員會的管理行為納入行政訴訟的范圍必將起到十分顯著的宣傳效果，對于廣大農(nóng)民的法律意識的提高起到了重要的積極推動作用，從而促進了依法治國方略得到更好更快的發(fā)展。

總之，將村民委員會的某些行為納入行政訴訟的審查范圍是一種不壞的選擇。

參考文獻：

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裁決即行政裁決，通常是指行政機關(guān)基于法律授權(quán)，對行政相對人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛進行審理并作出裁決?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條第3款規(guī)定的征地爭議裁決，就是一種行政裁決。

裁決的主要特點，一是裁決的主體是法律規(guī)定的特定的行政機關(guān)，如征地爭議裁決的主體是批準征地的人民政府。二是裁決的對象主要是法律規(guī)定的特定的民事糾紛或行政爭議，如征地爭議裁決的對象是征地過程中發(fā)生的補償安置爭議。三是裁決具有裁判性和準司法性質(zhì)。四是裁決在性質(zhì)上是一種具體行政行為。

調(diào)解是指經(jīng)過第三者的居間排解疏導(dǎo)、說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當事人依法自愿達成協(xié)議，解決糾紛的一種活動。

調(diào)解主要包括以下四種：一是人民調(diào)解。即民間調(diào)解，是人民調(diào)解委員會對民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是法院調(diào)解。即人民法院對受理的民事案件、經(jīng)濟糾紛案件和輕微刑事案件進行的調(diào)解，屬訴訟內(nèi)調(diào)解。其中婚姻案件的訴訟內(nèi)調(diào)解是必經(jīng)程序，其他民事案件則取決于當事人的自愿，調(diào)解不是必經(jīng)程序。法院調(diào)解書與判決書具有同等效力。三是行政調(diào)解。又分兩種：一是基層人民政府，即鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對一般民間糾紛的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。二是行政機關(guān)依照法律規(guī)定對某些特定民事糾紛、經(jīng)濟糾紛或者勞動糾紛等進行的調(diào)解，也屬訴訟外調(diào)解。如人民政府對征地補償標準爭議的調(diào)解，對礦山企業(yè)間礦區(qū)范圍爭議所進行的調(diào)解，都屬于行政調(diào)解。四是仲裁調(diào)解。即仲裁機構(gòu)對受理的仲裁案件進行的調(diào)解，屬訴訟外調(diào)解。

仲裁是指當事人根據(jù)雙方的協(xié)議或者有關(guān)規(guī)定，將糾紛提交約定或者規(guī)定的非司法性質(zhì)的第三方，由其對爭議事項所涉權(quán)利義務(wù)作出裁決，雙方有義務(wù)執(zhí)行裁決結(jié)果的一種法律制度或解決糾紛方式。

仲裁主要有以下特點：一是適用于平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛，下列糾紛不能仲裁：婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護、扶養(yǎng)、繼承糾紛；依法應(yīng)當由行政機關(guān)處理的行政爭議。二是當事人采用仲裁方式解決糾紛的前提是雙方自愿，并達成仲裁協(xié)議。三是仲裁委員會應(yīng)當由當事人協(xié)議選定，仲裁不實行級別管轄和地域管轄。四是仲裁實行一裁終局的制度。仲裁裁決具有執(zhí)行力，當事人雙方必須履行。

除一般意義上的仲裁外，《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的對于土地承包經(jīng)營糾紛適用的仲裁屬于仲裁的一種特殊形式。該法規(guī)定，當事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院。對于仲裁裁決不服的，可以向人民法院?？梢姡朔N仲裁不同于《仲裁法》所規(guī)定的一般意義上的仲裁。本文下面所講的裁決與仲裁的區(qū)別也是就一般意義上的仲裁而言的。

復(fù)議即行政復(fù)議，是指公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向該行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的其他行政機關(guān)提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對具體行政行為進行審查并作出處理決定的活動。

行政復(fù)議主要有以下特點：第一，它是國家行政機關(guān)按行政復(fù)議程序解決行政爭議的一種活動。第二，它是行政相對人提起的對引起爭議的具體行政行為進行審查的活動。第三，復(fù)議既審查行政行為的合法性，又審查行政行為的適當性，既審查具體行政行為，又審查行政機關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的抽象行政行為。四是除法律另有規(guī)定外，對行政復(fù)議決定不服的可以提起行政訴訟。

對于土地行政復(fù)議案件，除適用《行政復(fù)議法》外，還適用2001年國土資源部的《國土資源行政復(fù)議規(guī)定》。該部門規(guī)章對國土資源行政復(fù)議機關(guān)、復(fù)議范圍、復(fù)議程序及相關(guān)復(fù)議文書都作出了詳細規(guī)定。

裁決與調(diào)解的區(qū)別

行政調(diào)解雖然是由行政機關(guān)居間解決個人或者組織之間的民事爭議，具有司法性質(zhì)，但其最主要的特點是當事人雙方自愿進行，而不是法律規(guī)定的強制程序，由此形成與行政裁決的三個主要區(qū)別。

一是程序的啟動不同。行政裁決只要有一方當事人依法提出請求，行政機關(guān)就會啟動程序，來裁決當事人之間的糾紛和爭議，而無需另一方當事人同意；而行政調(diào)解必須是雙方自愿。二是產(chǎn)生的效力不同。行政裁決作出以后，當事人對裁決不服，可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟；而行政調(diào)解沒有嚴格的約束力，當事人不服調(diào)解結(jié)果的，可以作為民事案件直接向法院提訟。三是適用的領(lǐng)域不同。行政調(diào)解既然出于自愿，行政機關(guān)一般無需法律明確授權(quán)即可組織、協(xié)調(diào)當事人達成解決糾紛的協(xié)議，也即意味著這種行政司法方式可以在許多領(lǐng)域得以適用；而行政裁決必須有法律上的明文規(guī)定作為依據(jù)。

當然，裁決的適用也不能排除調(diào)解。在裁決的過程中，為及時有效地解決爭議，往往首先要對爭議雙方進行調(diào)解。

裁決與仲裁的區(qū)別

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農(nóng)業(yè)局所屬行政執(zhí)法部門有：市農(nóng)村經(jīng)濟管理總站、市種子管理站、市農(nóng)藥管理監(jiān)測站（市植物檢疫站）、市農(nóng)機監(jiān)理站和市農(nóng)村能源環(huán)保監(jiān)測站（市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站），其職能權(quán)限為：

（一）市農(nóng)村經(jīng)濟管理總站

1、負責(zé)全市農(nóng)村土地承包合同管理，穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定；

2、負責(zé)監(jiān)督檢查有關(guān)農(nóng)民負擔(dān)法律、法規(guī)和政策的貫徹執(zhí)行情況；協(xié)助查處涉及農(nóng)民負擔(dān)案件；制止非法要求農(nóng)民無償提供財力、物力和勞務(wù)的行為；培訓(xùn)農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理工作人員；

3、負責(zé)全市村范圍內(nèi)“一事一議”籌資籌勞管理、監(jiān)督和審計；

4、負責(zé)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街農(nóng)村經(jīng)濟管理站、村、社集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同興辦的經(jīng)濟聯(lián)合體，有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)的其它有關(guān)單位進行審計監(jiān)督；

5、負責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體資產(chǎn)管理工作；

6、負責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟管理隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作；

7、負責(zé)農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織建設(shè)工作。

（二）市種子管理站

1、貫徹執(zhí)行《中華人民共和國種子法》及其相關(guān)法律、法規(guī)。

2、負責(zé)種子計劃、生產(chǎn)、經(jīng)營和品種及種子質(zhì)量的檢驗管理；

3、審核簽發(fā)和管理《種子生產(chǎn)許可證》、《種子經(jīng)營許可證》、《種子質(zhì)量合格證》。

4、負責(zé)查處違法生產(chǎn)、經(jīng)營種子的單位和個人，調(diào)解種子糾紛，培訓(xùn)種子技術(shù)和管理人員。

5、培訓(xùn)種子技術(shù)和管理人員。

（三）市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

市植物檢疫站與市農(nóng)藥管理站合屬一個機構(gòu)。

1、負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥監(jiān)督管理工作

2、負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)藥經(jīng)營單位經(jīng)營資格審查

3、負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)藥安全合理使用管理、農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和農(nóng)藥殘留檢測工作

4、對違反《條例》和《條例實施細則》有關(guān)規(guī)定的行為實施行政處罰

5、貫徹《植物檢疫條例》及國家地方各級政府的植物檢疫法令和規(guī)章制度，向基層干部和農(nóng)民宣傳檢疫知識。

6、擬訂和實施當?shù)刂参餀z疫工作計劃。

7、開展檢疫對象調(diào)查，編制當?shù)氐臋z疫對象分布資料，負責(zé)檢疫對象的封鎖，控制和消滅工作。

8、在種子，苗木和其它繁殖材料的繁育基地執(zhí)行產(chǎn)地檢疫，按照規(guī)定承辦應(yīng)施檢疫的植物、植物產(chǎn)品的調(diào)運檢疫手續(xù)。對調(diào)入的應(yīng)施檢疫的植物，植物產(chǎn)品必要時復(fù)檢。

9、監(jiān)督指導(dǎo)有關(guān)部門建立無檢疫對象的種子、苗木繁育生產(chǎn)基地。

10、在當?shù)剀囌?、機場、港口、倉庫及其它有關(guān)場所執(zhí)行植物檢疫任務(wù)。

（四）市農(nóng)村能源農(nóng)業(yè)環(huán)保監(jiān)測站（市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站）

農(nóng)村能源農(nóng)業(yè)環(huán)保監(jiān)測站和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站是一套人馬，兩塊牌子。

1、宣傳貫徹國家、省和吉林市有關(guān)農(nóng)村能源農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的法律、法規(guī)和政策；

2、制定農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護規(guī)劃和年度計劃；

3、組織推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，開發(fā)綠色食品；

4、宣傳普及農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護知識，組織開展農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的科學(xué)研究和技術(shù)推廣工作；

5、組織、指導(dǎo)農(nóng)村生產(chǎn)、生活對農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的預(yù)防和治理工作，依法調(diào)查或參與調(diào)查處理農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故；

6、負責(zé)農(nóng)村能源、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的技術(shù)培訓(xùn)、咨詢、服務(wù)等工作。

7、行使農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)督檢驗職能，負責(zé)市農(nóng)產(chǎn)品的定點、定位檢測；

8、監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，提供農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息；

9、對實施生產(chǎn)許可證和質(zhì)量認證的農(nóng)產(chǎn)品進行檢驗；

10、負責(zé)有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的仲裁檢驗和其他委托檢驗等項工作。

（五）市農(nóng)機監(jiān)理站

1、負責(zé)上道行駛的專門從事運輸和既從事農(nóng)田作業(yè)又從事運輸?shù)耐侠瓩C安全技術(shù)檢驗。

2、駕駛員考核、核發(fā)全國統(tǒng)一的道路行駛牌證。

3、農(nóng)機事故處理。

二、行政許可、批準、審核、審驗、確認、登記等行政審批項目的辦理條件、程序、時限以及所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章、政策

（一）、市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理總站

開展工作的法律依據(jù)：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》、《吉林省農(nóng)村審計條例》、《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承包合同條例》、《吉林省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》、《吉林省集體土地承包經(jīng)營管理條例》、《吉林省農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)督管理若干規(guī)定》、《吉林省村范圍內(nèi)一事一議籌資籌勞管理暫行辦法》等八部法律、法規(guī)。

（二）、種子管理站

種子生產(chǎn)許可審批依據(jù)：《中華人民共和國種子法》

種子生產(chǎn)許可審批條件：1、生產(chǎn)許可證申請表2申請者的 《種子經(jīng)營許可證》及相關(guān)文件3、品種審定證明文件4、質(zhì)量檢驗人員生產(chǎn)技術(shù)人員考核合格證明5、注冊資本和流動資金證明6、加工、包裝、貯藏、保管設(shè)備的照片及產(chǎn)權(quán)證明7、種子檢驗設(shè)施和儀器的照片及產(chǎn)權(quán)證明。

種子生產(chǎn)許可審批程序：申請審核審批發(fā)證

種子生產(chǎn)許可審批時限：10天

種子經(jīng)營許可審批條件：①經(jīng)營許可申請表②注冊資金的資信證明③檢驗人員資格證書④種子檢驗儀器清單和照片

種子經(jīng)營許可審批程序：申請實地考察審批發(fā)證

種子經(jīng)營許可審批時限：30天

（三）、市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

農(nóng)藥管理審批依據(jù)：《中華人民共和國農(nóng)藥管理條例》

農(nóng)藥經(jīng)營條件：下列單位可以經(jīng)營農(nóng)藥：1、供銷合作社的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營單位。2、植物保護站。3、土壤肥料站。4、農(nóng)業(yè)、林業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)。5、森林病蟲害防治機構(gòu)。6、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)。7、國務(wù)院規(guī)定的其它經(jīng)營單位。

農(nóng)藥經(jīng)營審批程序：申請審核審批發(fā)證

農(nóng)藥經(jīng)營審批時限：30天

（四）、市農(nóng)機監(jiān)理站

①申報農(nóng)業(yè)機械駕駛證條件：年齡在16－55周歲；具有初中（或相當于初中）以上文化程度；身高150厘米以上，身體健康，無妨礙駕駛機動車的生理缺陷或其它疾病的轄區(qū)內(nèi)居民或以申領(lǐng)暫住證的外埠人口。

程序：申領(lǐng)學(xué)習(xí)駕駛農(nóng)機者，憑居民身份證或戶口（暫住證），到農(nóng)機校報名，參加學(xué)習(xí)；到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上醫(yī)院體檢；培訓(xùn)學(xué)習(xí)結(jié)業(yè)后由監(jiān)理機關(guān)進行考核；主管人員審批簽字；吉林市所制證；內(nèi)勤登記建檔；核發(fā)駕駛證。

時限：考核合格的駕駛員一周之內(nèi)核發(fā)駕駛證。

法律依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)機械駕駛（操作）員管理辦法》。

②拖拉機檢驗、核發(fā)牌照、行駛證。

條件：須持車主身份證明，農(nóng)機來歷證明（購車發(fā)貨票），產(chǎn)品合格證到農(nóng)機監(jiān)理機關(guān)辦理。

程序：提交相關(guān)材料；檢驗；登記建檔；交費；審批簽字；制證；核發(fā)牌照、行駛證。

時限：相關(guān)材料齊全的一個工作日內(nèi)辦理完畢。

依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)機械管理條例》。

三、行政處罰、稅費征收、行政仲裁、優(yōu)撫救助、社會保險、考試錄用等行政管理事項的依據(jù)、程序和結(jié)果及便民措施、服務(wù)承諾等

（一）、市農(nóng)村經(jīng)營管理總站

處罰依據(jù)：《吉林省農(nóng)村審計條例》

行政處罰程序：根據(jù)農(nóng)村審計工作計劃和群眾舉報確定審計項目成立審計小組，制定審計方案，下達審計通知書對憑證、帳薄、報表進行審計，取得證明材料形成審計報告，征求被審單位意見違法、違紀處罰告知（符合聽證條件的履行聽證程序）根據(jù)審計報告做出審計結(jié)論和處理決定送達審計結(jié)論和處理決定構(gòu)成犯罪的移交司法機關(guān)追究武刑事責(zé)任結(jié)論、立卷、存檔

服務(wù)承諾：在接案的7天內(nèi)給舉報人明確答復(fù)，立案的在60天內(nèi)結(jié)案。

便民措施：設(shè)立舉報電話，舉報電話6223421

（二）、市種子管理站

行政處罰依據(jù)：《中華人民共和國種子法》

行政處罰程序：立案階段：舉報登記立案審批案件調(diào)查、證據(jù)核實提交案件處理意見。處理階段：違法行為處理事告知（符合聽證條件履行聽證告知）重大案件農(nóng)業(yè)行政機關(guān)負責(zé)人集體討論做出行政處罰決定送達行政處罰決定執(zhí)行行政處罰決定結(jié)案存檔

便民措施：設(shè)立舉報電話，舉報電話6243738

服務(wù)承諾：在接案的7天內(nèi)給舉報人明確答復(fù)，立案的在60天內(nèi)結(jié)案。

（三）、市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

行政處罰依據(jù)：《中華人民共和國農(nóng)藥管理條例》

處理程序：舉報立案檢查告知處罰結(jié)案

服務(wù)承諾：審核農(nóng)藥經(jīng)營單位提出的經(jīng)營申請、在七個工作日內(nèi)完成。繁育單位提出的產(chǎn)地檢疫申請、七個工作日內(nèi)田檢完成。調(diào)運單位或個人提出的調(diào)運檢疫要求，不論節(jié)假日兩天內(nèi)辦理完畢。

便民措施：設(shè)立舉報電話，舉報電話6230611

（四）、市農(nóng)村能源環(huán)保監(jiān)測站（農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站）

行政處罰依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》

處理程序：舉報人舉報 確定是否立案對立案的進行現(xiàn)場調(diào)查組織專家分析鑒定并作出結(jié)論下達調(diào)解書作出裁決決定送發(fā)當事人。

便民措施：設(shè)立舉報電話，舉報電話是6224949

服務(wù)承諾：在接案的7天內(nèi)給舉報人明確答復(fù)，立案的在60天內(nèi)結(jié)案。

（五）、市農(nóng)機監(jiān)理站

行政處罰依據(jù)：《吉林省農(nóng)業(yè)機械管理條例》

處理程序：向當事人出示合法有效的行政執(zhí)法證件告知當事人違法事實處罰理由和依據(jù)填寫統(tǒng)一制作的預(yù)定格式、編有號碼的行政處罰決定書將處罰決定書當場交付被處罰的當事人造知當事人不服行政處罰決定，有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利在2日內(nèi)將行政處罰決定書報所屬行政機關(guān)備案依法可以當場收繳罰款的，應(yīng)當向當事人出具省財政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù)。

便民措施：1、實行一站式辦公，最大限度地為農(nóng)民提供方便，節(jié)省時間；2、深入基層考核駕駛員3、上門服務(wù)，為養(yǎng)機戶檢驗車輛辦理牌證。

服務(wù)承諾：以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨，做到“文明監(jiān)理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。對手續(xù)齊全，符合條件申領(lǐng)牌證者，一個工作日內(nèi)辦理完落籍手續(xù)。對培訓(xùn)考驗合格的駕駛員，7日內(nèi)核發(fā)駕駛證。深入基層現(xiàn)場辦公，上門服務(wù)。

四、行政相對人的權(quán)利：獲得法定利益的權(quán)利、知情權(quán)、拒絕權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟和要求國家賠償?shù)臋?quán)利等

（一）、市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理總站：

行政相對人權(quán)利：農(nóng)村審計實行一級復(fù)議制。被審計單位對農(nóng)村審計站作出的審計結(jié)論和處理決定不服的，可以在收到審計結(jié)論和處理決定之日起六十日內(nèi)向上一級農(nóng)村審計站申請復(fù)議。上一級農(nóng)村審計站在收到復(fù)議申請之日起三十日內(nèi)做出復(fù)議結(jié)論和處理決定。特殊情況下做出復(fù)議結(jié)論和處理決定的期限可以適當延長，但必須經(jīng)其上一級農(nóng)村審計站批準。

被審計單位對復(fù)議結(jié)論和處理決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

（二）、市種子管理站

行政相對人權(quán)利：知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)、行政賠償權(quán)

（三）、市農(nóng)藥管理站（市植物檢疫站）

行政相對人權(quán)利：知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)、行政賠償權(quán)

（四）、市農(nóng)村能源環(huán)保監(jiān)測站（農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站）

行政相對人權(quán)利：當事人具有獲得法定利益的權(quán)利，具有知情權(quán)、陳述申辯權(quán)、申訴控告權(quán)、行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。

（五）、市農(nóng)機監(jiān)理站

行政相對人權(quán)利：當事人對行政處罰不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當事人逾期不申請行政復(fù)議，不提起行政訴訟，又不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的機關(guān)可申請人民法院強制執(zhí)行。

五、工作紀律、廉政勤政制度，對違法違紀違諾行為的監(jiān)督辦法、責(zé)任追究辦法及申訴控告途徑等

（一）、堅持組織原則，服從組織分配，聽從領(lǐng)導(dǎo)的工作安排。

（二）、自覺遵守單位作息時間，按時上下班，不遲到，不早退，工作時間不辦私事；

（三）、事業(yè)心和責(zé)任心要強，工作積極主動，任勞任怨，不計較個人得失，服務(wù)態(tài)度好，對群眾和外來辦事人員要熱情接待，竭誠服務(wù)。

（四）、上崗執(zhí)勤要兩人以上，著裝整潔，配帶胸簽，使用文明用語。工作專心致致，精益求精，高質(zhì)高效地完成各項工作任務(wù)。

（五）、工作時間不準玩撲克、打麻將、下象棋；

（六）、認真參加站內(nèi)組織的政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，無故不得缺度；

（七）、積極參加局黨委召開的各種會議和組織的各種活動。

廉潔自律“十不準”：

（一）、不準利用工作之便，與被管理對象拉關(guān)系，交人情；

（二）、不準以權(quán)謀私，不準到企業(yè)或基層吃、拿、卡、要；

（三）、不準參加和從事與本行業(yè)有關(guān)的生產(chǎn)、經(jīng)營、活動；

（四）、不準在工作期間酗酒鬧事、誤事；

（五）、不準失去原則，為被查處的違法者通融說情；

（六）、不準失密泄密，將舉報線索，執(zhí)法檢查內(nèi)容等情況透漏給他人；

（七）、不準在執(zhí)法過程中?！疤貦?quán)”不講文明。

（八）、不準用公款互相宴請，正常招待不超標準。

（九）、不準用公款到營業(yè)性的娛樂場所活動。

（十）、不準用公款支付個人生活消費用品的費用。

對違規(guī)違紀行為的處理

（一）、因工作人員玩忽職守、以權(quán)謀私、徇私枉法的，由所在單位的主管機關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

（二）、工作人員違規(guī)違紀行為較輕的，給予警告。