導(dǎo)言：作為寫作愛好者，不可錯過為您精心挑選的10篇城鄉(xiāng)建設(shè)用地標準，它們將為您的寫作提供全新的視角，我們衷心期待您的閱讀，并希望這些內(nèi)容能為您提供靈感和參考。

篇1

1.1 城鄉(xiāng)人口發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化

過去各地將城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模和城市化發(fā)展水平盡量做大,以滿足在國家控制人均用地標準審查情況下實現(xiàn)做大城市規(guī)模,發(fā)展地方經(jīng)濟的目的,對農(nóng)村建設(shè)用地則不管不問?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為一個整體,發(fā)展城鎮(zhèn)用地必須將農(nóng)村人口減少和農(nóng)村建設(shè)用地減少統(tǒng)籌考慮,這就要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標分解時要統(tǒng)籌考慮區(qū)域的人口城鎮(zhèn)化水平、城鎮(zhèn)體系、各城鎮(zhèn)的功能、人口規(guī)模和農(nóng)村人口及由此引發(fā)的城鎮(zhèn)用地規(guī)模與農(nóng)村村莊的用地規(guī)模的可能變化情況。

1.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和空間格局的變化

在目前經(jīng)濟發(fā)展階段,由于土地是重要的生產(chǎn)要素,城鄉(xiāng)建設(shè)用地特別是城鎮(zhèn)工礦用地是發(fā)展經(jīng)濟的主要平臺,因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地與經(jīng)濟發(fā)展有很大關(guān)聯(lián)性,各地也是盡量發(fā)展建設(shè)城鎮(zhèn)工礦用地來發(fā)展經(jīng)濟;與此同時,由于農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾存在一定難度,于是出現(xiàn)城鎮(zhèn)存在閑置土地,農(nóng)村建設(shè)用地粗放的城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用狀況。為實現(xiàn)在控制本區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的同時保障本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體目標,必須將各地預(yù)期發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)模作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模分解的依據(jù),以推動各次區(qū)域挖掘現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量,增強城鄉(xiāng)建設(shè)用地的經(jīng)濟社會環(huán)境承載力。

1.3 提高節(jié)約集約用地水平的難度

由于各次區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展條件不同,城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約水平的提高難度差異較大,因此需要從區(qū)域人口發(fā)展變化和城鄉(xiāng)建設(shè)利用現(xiàn)狀的集約狀況、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展途徑,根據(jù)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平和人口發(fā)展態(tài)勢,分別采用不同的節(jié)約集約用地規(guī)劃標準,再根據(jù)人口的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模,因地制宜地確定該區(qū)域可能控制的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。

2.分解方法

2.1 初步分配系數(shù)測算

初步分配系數(shù)采用比例法和分類法兩種方法分別測算出相對合理的分配比例,并以兩種方法綜合確定。

即α=(α1+α2)/2

其中α1為比例法測算的分配系數(shù),α2為分類法測算的分配系數(shù)。

2.1.1 比例法測算的分配系數(shù)

α1為依據(jù)現(xiàn)有的各次區(qū)域二三產(chǎn)GDP和常住人口規(guī)模占全區(qū)域比重與各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模占全區(qū)域的比重關(guān)系,以規(guī)劃的2020年各次區(qū)域二三產(chǎn)GDP 和常住人口規(guī)模 占全區(qū)域比重為基數(shù),測算得出的2020年各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)占全區(qū)域分配比例。

即α1=(α11+α12)/2

其中α11=各次區(qū)域2020年二三GDP占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年二三產(chǎn)GDP占全區(qū)域比重;

α12=各次區(qū)域2020年常住人口占全區(qū)域比重*各次區(qū)域2005年城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全區(qū)域比重/各次區(qū)域2005年常住人口占全區(qū)域比重

2.1.2 分類法測算的分配系數(shù)

測算方法:依據(jù)各次區(qū)域現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地、農(nóng)村常住人口人均農(nóng)村建設(shè)用地和土地集約利用水平,結(jié)合人均用地可調(diào)整幅度(城鎮(zhèn)有國家規(guī)范標準)和規(guī)劃預(yù)測的2020年各次區(qū)域城鎮(zhèn)常住人口、農(nóng)村常住人口分別確定各次區(qū)域2020年的城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模;根據(jù)各次區(qū)域上述兩項城鄉(xiāng)用地規(guī)模之和,測算得出的各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全區(qū)域比重。

即α2=Ci/∑Ci

其中Ci為按照不同次區(qū)域節(jié)約集約用地規(guī)劃標準(可能控制的人均用地標準)可能控制的2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模

Ci=2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+2020年可能控制的人均農(nóng)村建設(shè)用地*規(guī)劃相應(yīng)農(nóng)村人口;各次區(qū)域2020年可能控制的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模之和=Σ(各次區(qū)域2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地*規(guī)劃城鎮(zhèn)人口+規(guī)劃2020年可能控制的人均農(nóng)村建設(shè)用地*規(guī)劃農(nóng)村人口):其中2020年可能控制的人均城鎮(zhèn)工礦用地結(jié)合現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)工礦用地水平和可能集約程度,參考國家控制標準要求, 2020年可能控制的人均農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)合現(xiàn)狀人均農(nóng)村用地水平和可能集約程度。

2.1.2.1 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地標準和各次區(qū)域可能控制的城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模

2.1.2.2 按現(xiàn)狀不同集約用地水平確定規(guī)劃人均農(nóng)村建設(shè)用地標準和各次區(qū)域可能控制的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模

2.1.2.3分配系數(shù)

按照上述分類測算,就可以匯總得出城鎮(zhèn)工礦、農(nóng)村用地大致的合理分解規(guī)模,并匯總得出各次區(qū)域占全區(qū)域比重。

2.1.3 初步分配系數(shù)結(jié)論

綜合上述兩種方法得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地分配系數(shù)取平均值,得出各次區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地初步分配系數(shù)。

2.2 調(diào)整系數(shù)

根據(jù)調(diào)整系數(shù)確定思路,設(shè)置以下公式測算調(diào)整系數(shù):

β=γ1*γ2*γ3*γ4

篇2

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

1、當前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點選址研究側(cè)重點

當前，對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點（以下簡稱掛鉤試點）選址的分析大多從拆舊地塊的整理潛力層面[1-3]、整理適宜性[4]層面著眼，重點分析農(nóng)村建設(shè)用地整治可騰挪城鄉(xiāng)建設(shè)用地的潛力和農(nóng)村建設(shè)用地整理的適宜性。

有學(xué)者通過預(yù)測規(guī)劃目標年農(nóng)村人口的規(guī)模，與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準（GB50188-2007）》規(guī)定的人均建設(shè)用地標準相乘，得到預(yù)測目標年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模，以現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地與預(yù)測目標年農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模之差來考察農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力。

還有學(xué)者采用建設(shè)用地需求的供給率來定量分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的潛力，即建設(shè)用地需求的供給率=規(guī)劃目標年農(nóng)村居民點的整理潛力／規(guī)劃目標年城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求量×l00％，得出農(nóng)村居民點整理對規(guī)劃期末新增建設(shè)用地需求的滿足程度。

對于拆舊地塊整理的適宜性，有學(xué)者從自然因素、區(qū)位條件、拆舊難度和資源經(jīng)濟狀況四個角度共選取了海拔高度、距離城鎮(zhèn)中心最短距離、居民點總面積、居民點戶均宅基地、人均純收入等14 個評價因子作為適宜性評價的指標，采用特爾菲法和層次分析法，對指標進行標準化，建立評價模型，將農(nóng)村建設(shè)用地分為四類區(qū)域，即最適宜拆舊區(qū)、適宜拆舊區(qū)、不適宜拆舊區(qū)和最不適宜拆舊區(qū)。

這些研究都是針對區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地的中觀層面研究，較少針對具體項目選址的微觀層面研究。在當前建設(shè)用地需求不斷增長、城市化進程不斷加快的形勢下，有必要從微觀層面考慮掛鉤試點地塊選址的合理性。

2、掛鉤試點項目區(qū)選址的考慮因素

掛鉤試點一般以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，試點包括建新地塊和拆舊地塊。掛鉤試點的選址，不僅僅要考慮拆舊地塊是否適宜整理為耕地，可整理為耕地的潛力，更要從自然條件、規(guī)劃條件、經(jīng)濟條件、區(qū)位因素等等方面分析掛鉤試點選址的合理性，確保掛鉤試點的實施具備可行性。

2.1自然條件

建新地塊的選址要在地質(zhì)構(gòu)造相對穩(wěn)定的區(qū)域，避讓生態(tài)紅線，盡量避免占用耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。

拆舊地塊選址應(yīng)考慮土壤質(zhì)地未遭破壞、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以實現(xiàn)整理還耕。為保證拆舊地塊實施后與周圍景觀協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)范推進以田、水、路、林、村綜合整治，還可將拆舊地塊周邊的坑塘、未利用地、溝渠等農(nóng)用地共同進行整治。

2.2規(guī)劃條件

根據(jù)國土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號），掛鉤試點縣(區(qū)、市)應(yīng)依據(jù)專項調(diào)查和掛鉤試點專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃。因而，項目區(qū)的選址必須符合試點專項規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃，這是具體項目選址合法性的前提。

2.3區(qū)位條件和經(jīng)濟條件

區(qū)位，或者是經(jīng)濟區(qū)位，是地理范疇上的經(jīng)濟增長帶或經(jīng)濟增長點及其輻射范圍，是資本、技術(shù)和其他經(jīng)濟要素高度積聚的地區(qū)，也是經(jīng)濟快速發(fā)展的地區(qū)。掛鉤試點項目的實施既包括對建新地塊的建設(shè)，對拆舊地塊涉及農(nóng)民的安置，又包括對拆舊地塊的整理復(fù)墾，需要大量的資金支持。因而掛鉤試點的選址必然要區(qū)位條件優(yōu)越，經(jīng)濟發(fā)展較快，具備較強的經(jīng)濟實力，這樣才能確保建新安置和拆舊整理所需資金。

2.4尊重農(nóng)民意愿

掛鉤試點工作以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標。在試點的選址過程中要充分吸收當?shù)剞r(nóng)民和公眾意見，尊重農(nóng)民意愿，真正使掛鉤試點的實施做到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的要求，做到支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件。

3、結(jié)論

掛鉤試點的實施是通過綜合整治拆舊地塊，將分散居住的農(nóng)戶舊宅整理復(fù)墾，實現(xiàn)農(nóng)民在建新地塊內(nèi)集中居住，促進土地的節(jié)約集約利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。掛鉤試點的根本目的是改善農(nóng)民居住條件，增加農(nóng)民收入，推進城市化進程，使廣大農(nóng)民真正實現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因而，必須做好掛鉤試點的選址，確保好事辦好。

參考文獻

[1] 宇德良，汪景寬，李雙異，孫靜. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中拆舊地塊選址適宜性評價研究――以遼寧省桓仁縣華萊鎮(zhèn)為例[J]，中國人口資源與環(huán)境，2011，（21）3：168-171.

篇3

隨著社會經(jīng)濟的增長，工業(yè)用地數(shù)量的急劇增加，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地數(shù)量嚴重匱乏，建設(shè)用地的用地形式嚴重不足，致使經(jīng)濟增長速度明顯放慢，而農(nóng)村建設(shè)用地相對寬松，大面積的空心村的存在，使建設(shè)用地沒有得到有效的利用，農(nóng)村的建設(shè)用地的嚴重浪費與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的嚴重匱乏，形成了鮮明的對比，國家大力推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，以此來解決農(nóng)村建設(shè)用地的浪費，增加城鄉(xiāng)的建設(shè)用地數(shù)量，從而滿足各個市縣經(jīng)濟發(fā)展對土地的需要。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤涵義

城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標。

二、農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀存在的問題

1、隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使一部分村民進入城鎮(zhèn)定居，工作，使原有的農(nóng)村居民點大量閑置。

2、有些農(nóng)村居民點占地面積大，人均占用農(nóng)村居民點用地數(shù)嚴重大于國標最大允許的150平方米/人的標準，造成了農(nóng)村居民用地規(guī)模過大，嚴重的浪費了農(nóng)村建設(shè)用地，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊缺形成鮮明對比，制約城鎮(zhèn)化發(fā)展；

2、有些村民前院后院過大，戶均占用農(nóng)村居民點用地數(shù)在1000-1500平方米/戶，造成每戶的房前屋后的面積嚴重超標，不能適應(yīng)我國集約節(jié)約利用有限土地資源的國情；

3、有的村民丟棄原有的宅基地，在村子周邊修建新的居住場所，致使農(nóng)村居民點用地出現(xiàn)“空心村”的現(xiàn)象。農(nóng)村居民點分散，不集中，零星的農(nóng)村居民點的建設(shè)，使農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)量增加，出現(xiàn)建設(shè)用地外擴，內(nèi)部“空心”，造成嚴重浪費；

4、存在大量的廢棄工礦用地，這些工礦已經(jīng)建設(shè)年代久遠，有的已經(jīng)廢棄多年，有的已經(jīng)停產(chǎn)、搬遷，但仍然有部分建筑物存在，而且占地面積較大，廢棄的工礦內(nèi)與外衛(wèi)生質(zhì)量較差，嚴重影響周圍的環(huán)境。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤理論潛力分析

農(nóng)村建設(shè)用地主要為農(nóng)村居民點和獨立工礦用地。以喀左縣為例進行分析。

1、農(nóng)村居民點整理理論潛力分析

農(nóng)村建設(shè)用地整理的理論潛力預(yù)測方法有多種，主要是根據(jù)現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模和規(guī)劃期間內(nèi)的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢進行測算，以喀左縣為例，根據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》規(guī)定，結(jié)合實際情況進行測算，農(nóng)村人均建設(shè)用地標準最大值為150平方米/人，根據(jù)喀左縣土地利用變更調(diào)查結(jié)果，喀左縣所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中農(nóng)村居民點用地面積9140.0333公頃，總?cè)丝?54552人，人均農(nóng)村建設(shè)用地面積257.79平方米，高于國家最高標準150平方米/人。按照喀左縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2009-2020年）確定的規(guī)劃農(nóng)村人口數(shù)，運用定額指標測算法可測算出喀左縣規(guī)劃期末各鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力，假設(shè)農(nóng)村建設(shè)用地逐年減少，則可得出2009-2020年的理論潛力為3821.8133公頃。另結(jié)合當?shù)貙嶋H情況估計工礦復(fù)墾新增耕地系數(shù)92.00﹪，可得新增耕地潛力3592.4481公頃。

2、獨立工礦用地整理理論潛力分析

獨立工礦用地整理潛力是指對農(nóng)村閑置的、廢棄的獨立工礦用地進行復(fù)墾，并進行田、水、路、林、村綜合整治后，可增加的有效耕地面積。

喀左縣獨立工礦用地總面積1404.8387公頃，廢棄的獨立工礦用地為169.0253公頃。另結(jié)合當?shù)貙嶋H情況估計工礦復(fù)墾新增耕地系數(shù)92.00﹪，可得新增耕地潛力155.5033公頃。

3、農(nóng)村建設(shè)用地整理的總理論潛力

農(nóng)村居民點理論潛力為3821.8133公頃，可新增耕地潛力為3592.4481公頃；獨立工礦用地的理論潛力為169.0253公頃，可新增耕地面積為155.5033公頃。

四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤現(xiàn)實潛力分析

農(nóng)村建設(shè)用地整理的現(xiàn)實潛力是在分析農(nóng)村建設(shè)用地利用狀況的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和經(jīng)濟投入能力等條件，在規(guī)劃期間通過復(fù)墾、整理等一定技術(shù)手段可以增加的農(nóng)用地數(shù)量。

根據(jù)喀左縣鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，結(jié)合現(xiàn)狀建設(shè)用地情況和土地利用變更調(diào)查結(jié)果，喀左縣對全縣農(nóng)村建設(shè)用地進行實地調(diào)查，征求農(nóng)戶意愿，在充分預(yù)計投資難度的基礎(chǔ)上，遵循先易后難的原則進行排查，將鎮(zhèn)村布局規(guī)劃以外的農(nóng)村建設(shè)用地中較易整理的納入整理潛力范疇。通過排查，喀左縣農(nóng)村居民點的現(xiàn)實整理面積為604.285公頃，獨立工礦用地的現(xiàn)實整理面積為169.0253公頃，合計現(xiàn)實整理面積為773.3103公頃，按照實際復(fù)墾新增耕地系數(shù)92%，可得新增耕地面積711.4455公頃。

五、結(jié)論

以上分析僅為對喀左縣1個縣內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地進行潛力分析，可以看出對農(nóng)村建設(shè)用地的整理的潛力還是巨大的。進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項重大的土地政策措施，是解決當前保障發(fā)展和保護有限耕地資源的這一矛盾體的有效途徑，將農(nóng)村沒有得到有效利用的的土地，扭轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標，極大的緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)對建設(shè)用地的需求，同時也推進了新農(nóng)村建設(shè)，為城鄉(xiāng)的經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

篇4

中圖分類號：U412.1+4 文獻標識碼：A 文章編號：

1 引言

新《標準》編制的目的就是要在總結(jié)舊《標準》的不足與局限性，吸取國際相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定符合當前城市發(fā)展形勢的城市用地分類體系和規(guī)劃建設(shè)用地標準，按照我國落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化的政策要求，有效引導(dǎo)各類城市形成合力的用地結(jié)構(gòu)，提高城市土地的集約利用水平，保證城市高質(zhì)量、高效率運行發(fā)展，從而促進城市的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一實現(xiàn)。

2新的用地分類的特點

新的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（下面簡稱新《標準》），自2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，現(xiàn)已基本完成，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公告第880號了關(guān)于《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》的公告，現(xiàn)批準《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》為國家標準，編號為GBJ137—2011，自2012年1月1日起實施。

新用地標準是在總結(jié)和提煉原用地標準執(zhí)行21 年來的經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上修訂而成，總體而言具有原則性更強、靈活性更大、適用面更廣的特點。

2.1擴大適用范圍

盡管新用地標準仍然沿用“城市用地”分類標準的名稱，但實質(zhì)內(nèi)容已擴大到整個市域所管轄的城鄉(xiāng)范圍，這是結(jié)合當前城市發(fā)展和規(guī)劃的需要而做的及時調(diào)整，也是配合城鄉(xiāng)規(guī)劃法所應(yīng)有的法律落實與完善。我國正處在城市化的快速發(fā)展進程中，近二十年的發(fā)展事實告訴我們，上一輪規(guī)劃的非城市建設(shè)區(qū)很可能成為下一輪規(guī)劃的城市建設(shè)區(qū)，倘若城市僅局限于建設(shè)區(qū)進行規(guī)劃，待城市真正需要拓展時，其可拓展用地很可能已為農(nóng)民新村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、臨時建筑甚至違法建筑所占用，給城市規(guī)劃和建設(shè)帶來諸多不便。因此，新用地標準將適用范圍由城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)擴大到整個市域用地，以便于全市域的用地規(guī)劃管理，避免因規(guī)劃缺位所帶來的失誤，而這一部分用地恰是以往城市規(guī)劃中接觸較少的內(nèi)容。

2.2方便用地分類

新用地標準的劃分充分考慮了在工作中的使用便利性和城市運作的實際狀況，對城市用地進行了合理劃分，有助于準確無誤地界定用地使用性質(zhì)。例如，居住用地明確為三類，形象地說就是高檔的、普通的和需要改造的三類居住用地，從而避免了以往工作中為二類與三類居住用地、三類與四類居住用地的劃分進行費時討論的現(xiàn)象；取消居住用地中再細分道路用地小類，并將原對外交通用地與道路廣場用地合并為道路與交通設(shè)施用地，較好地與實際管理相結(jié)合，適應(yīng)了城市交通發(fā)展內(nèi)外銜接的大方向，杜絕了部分開發(fā)商拿地后再來規(guī)劃管理部門為其中部分用地是道路用地而非其所買居住用地而爭論的法律漏洞。

2.3考慮發(fā)展變化

中國幅源遼闊，城市從東到西、從南到北、從大到小各有不同。為應(yīng)對多樣城市的不同需求，新用地標準將原用地標準中僅靠人均建設(shè)用地面積來考慮用地發(fā)展變化調(diào)整值的辦法，改為依據(jù)對城市(鎮(zhèn))現(xiàn)狀人口狀況、所在氣候區(qū)及規(guī)劃人口規(guī)模等三項要素的綜合考慮來確定用地標準的調(diào)整值，并且規(guī)定今后再編制和修訂城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃時，應(yīng)按照新用地標準來確定規(guī)劃城市建設(shè)用地的遠期控制標準，從而有效地指導(dǎo)各地確定遠期規(guī)劃用地標準，也杜絕了部分城市借遠期規(guī)劃之名隨意調(diào)整用地標準的可能性。

3新的用地分類標準對控規(guī)編制的影響

新《標準》在制定時，從我國的具體實際條件出發(fā)，參考了外國的可取經(jīng)驗，并基于5個基本原則調(diào)整了分類體系：一是支撐新頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實施，體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：二是滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)查、規(guī)劃要求的同時，兼顧規(guī)劃管理的要求；三是適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，結(jié)合市場的力量發(fā)揮調(diào)控作用，體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性；四是對現(xiàn)有多種分類規(guī)范，包括土地現(xiàn)狀用地分類、國民經(jīng)濟行業(yè)分類、城市綠地分類、居住區(qū)規(guī)劃分類、道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范等的協(xié)調(diào)；五是對現(xiàn)有分類標準繼承的同時調(diào)整發(fā)展。

3.1城鄉(xiāng)用地分類

城鄉(xiāng)用地分類中又劃分了建設(shè)用地和非建設(shè)用地，這種分類的劃分就是為了體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、切實保護生態(tài)資源的原則。建設(shè)用地中又劃分了居民點建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、特殊用地以及采礦用地五種類。

其中區(qū)域交通設(shè)施用地在舊《標準》的對外交通用地的基礎(chǔ)上，考慮到這種用地與城市更加密切，在該用地中將鐵路客貨運站、公路長途客貨運站以及港口碼頭納入城市建設(shè)用地分類。特殊用地則在舊《標準》的基礎(chǔ)上，將外事用地納入到了“公共管理與公共服務(wù)用地”的范疇內(nèi)，這是基于這種用地需要占用城市的公共設(shè)施與市政公用設(shè)施的考慮。在“采礦用地”中，雖然露天礦區(qū)開采后均要做填復(fù)處理，改作他用，不是土地的最終利用形式，但是依然將他納入“采礦用地”。

非建設(shè)用地在舊《標準》中主要是通過“水域和其他用地”來體現(xiàn)，但是，新《標準》考慮到，“水域和其他用地”的不同種類用地之間的功能存在很大的差異，并且像其中的“村鎮(zhèn)建設(shè)用地”、“露天礦用地”等放在不做用地平衡和控制的“水域和其他用地”分類中并不恰當，所以在新《標準》中對非建設(shè)用地進行了重新劃分，除了水域和其他用地之外，又多了“農(nóng)林”用地的劃分種類，這大類用地應(yīng)是控制開發(fā)的重點區(qū)域。

3.2城市建設(shè)用地分類

在新《標準》中，居住用地包括住宅。社區(qū)級及以下級別的道路、綠地、配套服務(wù)設(shè)施等用地，而且還考慮到了政府發(fā)揮公共服務(wù)職能、便于實際管理等要求，將中小學(xué)用地劃入公共管理與公共服務(wù)用地中，其他社區(qū)級及以下級別的服務(wù)配套設(shè)施仍屬于居住用地。另外，在二類居住用地中對于保障性用地的劃分體現(xiàn)了國家關(guān)注低收入群體的政策屬性。

舊《標準》對于“公共設(shè)施用地”的劃分在內(nèi)容上仍然延續(xù)的是計劃經(jīng)濟體制的思維模式，但是隨著經(jīng)濟運行的市場化深入發(fā)展，新《標準》將“公共服務(wù)設(shè)施用地”分化為“公共管理與公共服務(wù)用地”和“商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地”兩大

類，以適應(yīng)新形勢下“公共服務(wù)設(shè)施用地”的控規(guī)編制。

舊《標準》中的“倉儲用地”，因為考慮到物流、倉儲、貨運、大型批發(fā)市場這些功能等，在新《標準》中被分類為“物流倉儲用地”，在內(nèi)涵上增加了物質(zhì)中轉(zhuǎn)、配送、批發(fā)、交易等用地內(nèi)涵，也包括貨運公司車隊的站場，還有舊《標準》“市場用地”中的“大型市場用地”。

“城市交通用地”剝離了舊《標準》中與功能無關(guān)的“廣場用地”中的“公共活動廣場用地”，重新整合了城市通勤出行所需求的基本交通用地，包括“城市道路用地”、“綜合交通樞紐用地”、“交通場站用地”和“其他交通設(shè)施用地”。

市政公用設(shè)施用地在新《標準》的劃分中分為“供應(yīng)設(shè)施用地”、“環(huán)境設(shè)施用地”、“安全設(shè)施用地”和“其他市政公用設(shè)施用地”四個種類，并且將舊《標準》中“交通設(shè)施用地”納入到“城市交通設(shè)施用地”中。

新《標準》中對“綠地與廣場用地”的劃分，在舊《標準》分類中“綠地”大類的基礎(chǔ)上增加了“廣場”的內(nèi)涵，而將“生產(chǎn)綠地”納入到城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類中的“農(nóng)林和其他用地”分類，“綠化廣場綠地”分成了“公園綠地”、“防護綠地”和“廣場”三個種類。

4結(jié)語

新《標準》中用地分類的重新劃分體現(xiàn)的是市場經(jīng)濟體制下的城市建設(shè)現(xiàn)狀，吸取的是多個國家在城市建設(shè)中制定先進用地分類方法的經(jīng)驗，同時也為城市的規(guī)劃和管理提供了一個更加可靠的依據(jù)，為控規(guī)的編制提供了更加明確和細致的表達手段。

參考文獻

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篇5

中圖分類號： DF454 文獻標識碼： A 文章編號：

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為土地流轉(zhuǎn)的一種新型模式，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

1、 項目區(qū)概況

花溪區(qū)位于貴州高原中部，地處貴陽市南部，東經(jīng)106°27´～106°52´，北緯26°11´～26°43´之間。東與黔南州的龍里縣接壤，南與黔南州的長順、惠水縣相鄰，北臨南明、烏當、小河三區(qū)，西毗清鎮(zhèn)市和安順市的平壩縣。土地總面積90119公頃，轄3個街道、2個鎮(zhèn)8個鄉(xiāng)。全區(qū)總?cè)丝?2.41萬人，少數(shù)民族人口115924人，占34.38％，有漢、苗、布依等38個民族。

2、居民點整理潛力

2.1 農(nóng)村居民點用地情況分析

近年來花溪區(qū)農(nóng)村居民點用地浪費土地現(xiàn)象嚴重，用地效益低。由于傳統(tǒng)觀念，農(nóng)村居民隨意布置住宅的位置、形狀、朝向等，多數(shù)人存在著寬打?qū)捰?、建新不退舊的思想，致使住宅不斷外延，而舊宅基地又未能充分利用，從而造成建設(shè)用地浪費，加之用地的建筑密度低，用地不合理直接導(dǎo)致了單位用地效益低，

集聚規(guī)模不明顯。

表2-1 農(nóng)村居民點人均建設(shè)用地指標

現(xiàn)狀人均建設(shè)用地水平(m2/人) 允許采用的規(guī)劃指標 允許調(diào)整幅度(m2/人)

指標級別 規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(m2/人)

數(shù)據(jù)來源：《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準(GBS0188―2007)》

土地利用變更調(diào)查顯示2005年花溪區(qū)人均農(nóng)村居民點面積是98.04平方米，屬于《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準(GB50188-2007)》中的指標級別Ⅲ，在國家標準以內(nèi)，由于花溪區(qū)下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其自然地理條件和社會經(jīng)濟條件差別較大，各地人均農(nóng)村居民點用地水平分布非常不均衡，其中，黨武鄉(xiāng)、燕樓鄉(xiāng)、馬鈴鄉(xiāng)的人均農(nóng)村居民點面積最大，分別為113.27平方米、105.52平方米和106.70平方米，農(nóng)村建設(shè)用地的粗放利用較為嚴重，制約著土地資源經(jīng)濟效益的最大化；三個辦事處、久安鄉(xiāng)、石板鎮(zhèn)農(nóng)村居民點所占用的土地相對較為集約，其人均面積分別為64.83平方米、61.22平方米和55.92平方米。從以上總體分析可以看出：花溪區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均農(nóng)村居民點面積都較大，整個花溪區(qū)農(nóng)村居民點整理潛力巨大。

2.2農(nóng)村居民點整理潛力分析

2.2.1理論潛力

農(nóng)村居民點用地整理潛力的計算方法通常有以下幾種：①人均居民點用地標準預(yù)測法：即根據(jù)現(xiàn)狀居民點面積與設(shè)定人均居民點用地標準下居民點應(yīng)有面積之差值來確定整理潛力[1]；②戶均居民點用地標準預(yù)測法:其計算方式與人均居民點用地標準預(yù)測法相同，都是用現(xiàn)狀面積減去標準規(guī)劃下的面積，只是將人均居民點面積更換為戶均居民點用地面積[2]；③土地閑置率預(yù)測法:其原理是利用樣本閑置率來計算整個農(nóng)村居民點整理區(qū)的整理潛力[3]；④綜合權(quán)重預(yù)測法：是指結(jié)合項目區(qū)實際情況，將前面幾種方法的預(yù)測值賦予一定的權(quán)重，然后加權(quán)重算出一個綜合的整理潛力[4]。

本文選取人均農(nóng)村居民點用地標準預(yù)測法，根據(jù)《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準(GB50188-2007)》(表2-1)和花溪區(qū)的農(nóng)業(yè)人口現(xiàn)狀按人均規(guī)劃用地標準來測算花溪區(qū)的農(nóng)村居民點整理潛力，其結(jié)果具有一定的理論意義。同時，還可以從理論上反應(yīng)出花溪區(qū)農(nóng)村居民點的整理潛力大小。

經(jīng)計算分析，2005年花溪區(qū)農(nóng)村人口21.74萬人，農(nóng)村居民點面積2130.93公頃，人均面積98.04平方米，在國家標準以內(nèi)，但各地人均用地水平分布非常不均衡，高的達到113.27平方米，低的不足60平方米。根據(jù)花溪區(qū)土地利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展的土地需求情況以及節(jié)約集約利用土地的原則，現(xiàn)狀人均農(nóng)村居民點用地大于90平方米，全部調(diào)整到90平方米以內(nèi)。從鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展來看，是符合花溪區(qū)實際情況的，具有社會可接受性和經(jīng)濟可行性。按90平方米的標準來計算，可以得出花溪區(qū)農(nóng)村居民點的整理潛力為1960.22公頃。

2.2.2規(guī)劃期末整理潛力

根據(jù)《村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準(GB50188―2007)》，在貫徹執(zhí)行嚴格保護耕地，嚴格控制建設(shè)用地總規(guī)模政策的基礎(chǔ)上，堅持節(jié)約集約利用土地，采用人均定額指標法，結(jié)合花溪區(qū)的實際情況，用高、中、低三種方案預(yù)測出花溪區(qū)2015年和2020年的農(nóng)村居民點用地規(guī)模，再用現(xiàn)狀面積減去預(yù)測面積即可得出各個年份的整理潛力。最后，求取算術(shù)平均值就可得到花溪區(qū)2015年和2020年的農(nóng)村居民點整理潛力，它們分別是560.84公頃和454.64公頃(表2-2)。

表2-22015年和2020年花溪區(qū)農(nóng)村居民點整理潛力表

由于花溪區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會、經(jīng)濟、自然條件不同，其整理潛力也各有差別，可以大體分為三級潛力整理區(qū)，其中Ⅰ級潛力區(qū)包括夾湖潮鄉(xiāng)、馬鈴鄉(xiāng)和高坡鄉(xiāng)，農(nóng)村居民點應(yīng)整理面積占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點面積大于50％，Ⅱ級潛力整理區(qū)包括青巖鎮(zhèn)、麥坪鄉(xiāng)、燕樓鄉(xiāng)，Ⅲ級整理區(qū)包括三個辦事處、石板鎮(zhèn)、孟關(guān)鄉(xiāng)、黨武鄉(xiāng)、久安鄉(xiāng)和黔陶鄉(xiāng)。

2.3農(nóng)村居民點掛鉤整理供給潛力

農(nóng)村居民點整理是一項長期的、系統(tǒng)的、需要認真規(guī)劃并按期逐步完成的工程，因此現(xiàn)狀整理潛力不是在一朝一夕間就能完成的[5]。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、人口增加、城鎮(zhèn)化的推進，現(xiàn)狀潛力必然也會隨之發(fā)生變化。因此，根據(jù)規(guī)劃目標年的農(nóng)村人口數(shù)量和人均用地標準測算的農(nóng)村居民點整理潛力，逐年進行分階段、有步驟、按計劃的整理，配以恰當?shù)拇胧?，配套的?jīng)濟、行政手段，應(yīng)該可以整理出相當數(shù)量的農(nóng)村居民點用地[6]。

從近5年來看，花溪區(qū)總共整理農(nóng)村居民點21.96公頃，增加耕地14.45公頃，新增耕地率達到65.80％。根據(jù)花溪區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展情況、農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀、農(nóng)村居民點整理現(xiàn)狀以及政府嚴格保持耕地總量動態(tài)平衡的力度，綜合確定規(guī)劃期內(nèi)花溪區(qū)農(nóng)村居民點整理新增耕地系數(shù)為65％。因此，按照高、中、低三種方案可計算得規(guī)劃目標年期末花溪區(qū)農(nóng)村居民點可整理為耕地的潛力分別為：2015年294.38公頃、364.55公頃和434.71公頃，2020年221.51公頃、295.52公頃和369.52公頃，因為每一個規(guī)劃目標年期都有一個農(nóng)村居民點整理復(fù)墾為耕地的指標，所以這些面積不是農(nóng)村居民點掛鉤整理供給潛力，把這個指標在扣除后才可以作為農(nóng)村居民點掛鉤整理供給潛力。根據(jù)花溪區(qū)土地整理規(guī)劃(2011-2015)的規(guī)劃內(nèi)容可知，2010-2015年花溪區(qū)農(nóng)村居民點整理增加耕地目標是18.65公頃，2016-2020年的整理增加耕地目標是12.88公頃。

根據(jù)上述分析，可以得出公式：

農(nóng)村居民點掛鉤整理潛力=農(nóng)村居民點整理潛力(扣除建新區(qū))X整理新增耕地系數(shù)一規(guī)劃農(nóng)村居民點整理增加耕地指標

因此，根據(jù)高、中、低三種方案可以測算出花溪區(qū)農(nóng)村居民點掛鉤整理潛力為2010-2015年分別為139.86公頃、196.29公頃和234.08公頃，2016-2020年分別為106.40公頃、159.12公頃和198.97公頃。

3、 促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策建議

3.1“掛鉤”實施的原則

3.1.1注重整理質(zhì)量與指標掛鉤的原則

土地復(fù)墾整理過程中，要確保“耕地總量動態(tài)平衡”，這個“動態(tài)平衡”不僅要求耕地總體數(shù)量的平衡，更要求整理后形成耕地的質(zhì)量與建設(shè)要占用的土地質(zhì)量相當或更好，杜絕只注重數(shù)量平衡而忽略了質(zhì)量相當和“占好地、補劣地”的現(xiàn)象。要按相關(guān)法律法規(guī)實施土地驗收，復(fù)墾整理出的土地，只能在驗收合格后，才可以與建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標相掛鉤[7]。

3.1.2尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益原則

各地在實施掛鉤工作時，應(yīng)該按照土地利用總體規(guī)劃的要求以及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，允許相關(guān)集體和農(nóng)民享受知情權(quán)和參與權(quán)。從規(guī)劃到實施，項目的每一個步驟都應(yīng)該實行聽證論證，充分吸取當?shù)剞r(nóng)民和社會各界的意見，從實際出發(fā)，科學(xué)的篩選合理可用的意見并反映到項目的具體實施上，充分尊重當?shù)赝恋厮袡?quán)人的意愿，切實維護農(nóng)民經(jīng)濟組織和其他相關(guān)單位的合法權(quán)益。

3.1.3“誰整理，誰受益”原則

為了掛鉤指標周轉(zhuǎn)方便，一個項目區(qū)基本是在一個行政區(qū)劃內(nèi)。原則上項目區(qū)實施的增減掛鉤指標滿足當?shù)仨椖康氖褂谩?/p>

3.2“掛鉤”實施的措施

3.2.1. 組織管理

（1）成立組織管理工作組

為加強貴陽市花溪區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保試點項目報批和實施順利開展， 花溪區(qū)明確單位負責人為成員的土地增減掛鉤試點項目實施工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和實施工作，保障掛鉤項目工作的順利進行。

（2）制訂具體工作方案

項目規(guī)劃經(jīng)批準后，貴陽市花溪區(qū)將按“定人、定責、定時間、定進度”原則，制訂試點實施工作的具體實施方案，確保試點項目順利實施。

（3）加強監(jiān)督檢查

實施規(guī)劃項目區(qū)的主管職能部門是貴陽市花溪區(qū)國土資源局，貴陽市花溪區(qū)國土資源局要密切配合相關(guān)單位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處，切實抓好項目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作，要加強項目管理，依法開展試點項目實施工作，切實維護群眾的合法權(quán)益，嚴格資金的審批、使用，并及時公開、公示，資金使用情況，接受社會監(jiān)督；區(qū)紀檢、監(jiān)察、審計、財政等相關(guān)部門，要加強對試點項目實施工作的監(jiān)管力度，對試點實施工作進行全程監(jiān)督。

3.2.2保障措施

（1）政策保障

認真貫徹落實國家和國土部門對農(nóng)村建設(shè)用地整理的相關(guān)配套政策，掛鉤試點項目區(qū)內(nèi)涉及的建設(shè)用地調(diào)整、互換和使用，統(tǒng)一納入項目區(qū)，按項目區(qū)整體審批；項目區(qū)內(nèi)建新留用地塊的土地收益，可用于項目區(qū)內(nèi)土地復(fù)墾工作；縣政府加大掛鉤區(qū)域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金投入，從土地出讓金、新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費中拿出部分支持掛鉤項目的實施。這些政策措施的實施，為開展農(nóng)村建設(shè)用地整理提供了政策和資金保障。

（2）制度保障

項目區(qū)規(guī)劃批準后，建立健全各項規(guī)章制度。一是建立項目整理區(qū)督導(dǎo)檢查和驗收制度，對批準實施的項目進行督導(dǎo)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，確保項目如期完成，對竣工項目及時組織驗收；二是材料申報制度，對建設(shè)項目用地材料嚴格把關(guān)，及時辦理相關(guān)手續(xù)，加強竣工項目驗收材料的上報工作，確保掛鉤工作嚴格管理，規(guī)范操作，做到集約節(jié)約利用土地；三是建立臺賬制度，對批準的周轉(zhuǎn)指標、驗收合格的新增耕地及辦理用地手續(xù)的建設(shè)項目建立臺賬，及時核減相關(guān)指標，保證建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，建設(shè)用地指標不超過。

（ 3）資金保障

花溪區(qū)建立增減掛鉤試點項目專項資金，專戶管理，保證?？顚Ｓ茫⒔∪鸵?guī)范的財務(wù)管理制度按工程進度監(jiān)督項目資金使用，嚴格加強財務(wù)收支管理。

參考文獻：

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[2]胡道儒．開展農(nóng)村宅基地整理時實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的有力保障[J]．國土經(jīng)濟，1994(4)：34-35．

篇6

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2011）13-0386-02

近年來，睢寧縣緊緊抓住江蘇省委、省政府“脫貧攻堅”工程和徐州市委、市政府“突破睢寧”戰(zhàn)略兩大機遇，加快推進新型工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，睢寧縣經(jīng)濟社會發(fā)展取得了明顯成效，主要指標增速在全省位居前列。隨著睢寧縣城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的不斷加快，建設(shè)用地需求迅速增加，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標嚴重不足的瓶頸制約愈發(fā)明顯。

解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴張和耕地總量基本穩(wěn)定不變的矛盾，是處理好“保增長、保紅線”關(guān)系的重大課題。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤既是解決城市建設(shè)用地規(guī)模擴展的可行路徑，又是促進土地資源集約節(jié)約利用、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、推進新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措[1]。要在保持耕地總量動態(tài)平衡的前提下保證新增建設(shè)用地的需求，就目前的土地利用現(xiàn)狀而言，最重要的就是對農(nóng)村居民點進行整理。通過推進現(xiàn)有資源分配格局、傳統(tǒng)農(nóng)耕作業(yè)方式、農(nóng)村固有散居模式、既往城鄉(xiāng)發(fā)展路徑等“四個轉(zhuǎn)變”，從解放思想、把握方向、集聚資源、持續(xù)發(fā)展四方面對現(xiàn)有農(nóng)村居民點集體建設(shè)用地進行挖潛。

1 基本概況

1.1 睢寧縣自然社會經(jīng)濟概況

睢寧縣位于江蘇省西北部，土地總面積1 769.33 km2，屬半濕潤暖溫帶季風氣候，四季分明，日照充足。全縣總?cè)丝?32.91萬人，其中農(nóng)業(yè)人口76.48萬人，人均土地面積1 333.34 m2；全縣耕地面積10.306萬hm2，人均耕地773.34 m2。

1.2 睢寧縣農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀

睢寧縣轄16個鎮(zhèn)和1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，374個村民委員會，4 448個自然村，農(nóng)村居民點的總?cè)丝跒?13.63萬人。2009年睢寧縣農(nóng)村居民點人均用地面積為230.0 m2，戶均用地920.0 m2，遠遠超過了江蘇省每戶不得超過200.0 m2的平均標準。

2 睢寧縣農(nóng)村居民點整理存在的問題

據(jù)調(diào)查，睢寧縣農(nóng)村居民點土地整理存在如下問題：一是農(nóng)村居民點總量偏大，且各鎮(zhèn)、區(qū)占地面積不平衡。睢寧縣農(nóng)村居民點用地面積達2.61萬hm2，戶均占地高達920.0 m2。村莊莊體膨大，建設(shè)無序，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。據(jù)調(diào)查，有的地方宅基地占地近1 333.34 m2，土地浪費現(xiàn)象嚴重。二是農(nóng)村居民點建筑質(zhì)量差，結(jié)構(gòu)老化，生活配套設(shè)施差，環(huán)境惡劣。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，年代久遠的土、危房依然很多。村內(nèi)道路泥濘，無排水設(shè)施，基礎(chǔ)設(shè)施落后。三是部分群眾思想觀念落后，“故土難離”的思想影響著農(nóng)村居民點整理工作。由于部分農(nóng)民長期受傳統(tǒng)觀念的影響，缺乏土地利用方面的知識，對舊村整治改造，大多有抵觸情緒。四是資金來源難以保證。農(nóng)村居民點整理需要大量資金，從拆遷、復(fù)墾、生活基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，到新居建設(shè)，都需要投入大量資金。資金能否落實、渠道是否穩(wěn)定，是農(nóng)村居民點整理順利進行的基本保障之一。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)濟實力各有差異，整理資金很難保證，直接影響了農(nóng)村居民點整理工作的進行。

3 睢寧縣實施農(nóng)村居民點整理動力分析

3.1 宏觀政策支持

國家、省、市出臺了一系列相關(guān)文件，2004年國家提出實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，2009年江蘇省也印發(fā)了關(guān)于《江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作方案（試行）》的通知（蘇國土資發(fā)〔2009〕181號），進一步加強和規(guī)范了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。

3.2 地方政策層面

對睢寧縣而言，開展農(nóng)村居民點土地整理，有利于促進小城鎮(zhèn)建設(shè)，緩解城市建設(shè)、工業(yè)用地壓力，并且睢寧縣政府對實施村莊整理出臺了相關(guān)的文件，從組織、資金、政策等方面均給予大力支持。

3.3 自然條件層面

睢寧縣的地形主要是平原，在平原地區(qū)進行農(nóng)村居民點整理十分有利于居民點向中心村集中，有利于基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)，居民點整理潛力效果顯著，農(nóng)村居民點整理的難度較小，增加耕地和其他農(nóng)用地的潛力大。

4 睢寧縣農(nóng)村居民點整理潛力分析

4.1 從人均用地測算農(nóng)村居民點整理潛力

睢寧縣2009年人均耕地面積773.34 m2，為節(jié)約用地，人均用地標準按最節(jié)約用地標準計算，計算方法：現(xiàn)狀人均建設(shè)用地水平120～150 m2，規(guī)劃建設(shè)用地減20 m2；現(xiàn)狀人均建設(shè)用地水平150 m2以上，規(guī)劃建設(shè)用地調(diào)整至150 m2以內(nèi)，如果規(guī)劃建設(shè)用地減少不到20 m2，則以20 m2測算[2]。睢寧縣人均建設(shè)用地均在150 m2以上，如調(diào)整至150 m2以內(nèi)，可整理出土地0.91萬hm2。

4.2 從農(nóng)村居民點戶均建設(shè)用地整理潛力測算

《江蘇省土地整理條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定：人均耕地在666.67 m2以上的縣，每戶宅基地不得超過200.00 m2。睢寧縣人均耕地為773.34 m2，按《條例》規(guī)定，則能整理出土地1.09萬hm2。

5 睢寧縣農(nóng)村居民點整理效果評價

5.1 經(jīng)濟效益

篇7

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。簡單地說，就是地方政府借此可以獲得額外的建設(shè)用地。2004年，“增減掛鉤”首次見諸于中央文件，2005、2006年零星試點后迅速擴大到全國。

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤研究現(xiàn)狀

1. “先占后補”問題。為追求經(jīng)濟增長、業(yè)績、利益等，部分地方相關(guān)部門在掛鉤項目實踐中，經(jīng)常是未申請用地而先征地，在上級進行相關(guān)檢查時才補辦手續(xù)，或申請用地和實際用地不符，實際開發(fā)比申請的要多。

2.僅追求周轉(zhuǎn)指標使用，耕地占補不平衡。目前，部分地方政府為緩解城鎮(zhèn)擴張壓力及在自身利益驅(qū)使下，存在建設(shè)指標“未批先用”、試點范圍擅自擴大、復(fù)墾耕地質(zhì)量不達標、周轉(zhuǎn)指標歸還不及時等問題。在實際增減掛鉤實施中重指標輕復(fù)墾、“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象也普遍存在，導(dǎo)致耕地補償落實不到位，耕地質(zhì)量得不到提高，嚴重影響糧食產(chǎn)量，與掛鉤政策中的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”的要求相矛盾。

3. 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)結(jié)合不夠。部分農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)用地沒有很好地與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及萬頃良田工程結(jié)合起來，有的甚至在基本農(nóng)田上啟動建設(shè)，用地手續(xù)無法完善?，F(xiàn)已啟動建設(shè)的農(nóng)村集中居住區(qū)，部分存在公共配套設(shè)施建設(shè)滯后的問題，飲用水、通電、排水系統(tǒng)等建設(shè)不到位，幼兒園、衛(wèi)生室、超市等公共服務(wù)設(shè)施缺乏等，導(dǎo)致入住率不高。

4. 農(nóng)民的合法利益不易得到保障。一是由于增減掛鉤項目的實施主要由政府主導(dǎo)，這就不可避免地存在一些地方政府只關(guān)注城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)和行政目標的完成，而忽視農(nóng)民的意愿和利益訴求。二是為集約節(jié)約用地，政府在增減掛鉤項目實施中常將被拆遷農(nóng)民統(tǒng)一集中安置，這會增加部分農(nóng)民的耕種距離，導(dǎo)致耕作費用提高，而這一部分費用在補償中較少得到體現(xiàn)。三是雖然在增減掛鉤規(guī)劃中要求的是項目區(qū)要先建后拆，但在實際中常由于資金的短缺而先拆后建，導(dǎo)致被拆遷農(nóng)民得不到妥善安置。四是為實現(xiàn)建設(shè)用地的集約利用，政府往往會采取遷村并點、入住高樓等整理模式，但這并不符合農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，也在一定程度上增加了農(nóng)民生活費用。

5.資金來源單一，資金缺口較大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作主要靠縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)行投入，資金來源比較單一。由于縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，尤其是對于經(jīng)濟實力較弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建新區(qū)資金、復(fù)墾整理拆舊區(qū)和農(nóng)戶補償資金就顯得十分短缺。

二、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意義

（1）緩解了城市供地緊張的矛盾。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，在滿足耕地占補平衡的目標下，將掛鉤的指標用于城鎮(zhèn)建設(shè)，既不占用用地年度指標，也不占用規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模指標，有效緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標的壓力，為推動新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化提供了用地支持。

（2）推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過掛鉤項目的實施，可以使項目區(qū)分散的農(nóng)村居民點從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)村莊聚并，將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，促進集約節(jié)約用地，還推進了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治，改善了居民的居住條件，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（3）進一步推動了農(nóng)村土地管理制度改革。對促進土地要素在城鄉(xiāng)之間合理流動，提升農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值，讓邊遠農(nóng)村共享城市改革發(fā)展取得的成果均具有重要意義。同時，增減掛鉤項目的實施對下一步探索建立耕地保護補償制度、完善耕地占補平衡政策、推進征地制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款等方面具有重大促進和導(dǎo)向作用。

三、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的對策

1、 堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，健全完善項目規(guī)劃管理機制。

政府應(yīng)當本著公平、公正的原則，根據(jù)地方城市發(fā)展需求水平、城市土地利用績效水平、城市的戰(zhàn)略地位等重要因素確定每年進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的總量。按照統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，把拆舊區(qū)和建新區(qū)作為一個整體放到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局中進行科學(xué)定位，統(tǒng)籌考慮區(qū)域城鄉(xiāng)空間、產(chǎn)業(yè)布局和農(nóng)田、生態(tài)保護，形成城鎮(zhèn)和村莊相互銜接、架構(gòu)合理的城鄉(xiāng)形態(tài)。要分區(qū)域明確產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、復(fù)墾耕地標準、環(huán)境保護等要求，建立統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和文化保護等的綜合規(guī)劃評估體系。強化項目規(guī)劃的實施與監(jiān)督，規(guī)劃編制、審查和監(jiān)督要適當分離，以便規(guī)劃嚴格執(zhí)行。

2、建立完善的資金保障體系，完善掛鉤指標有償使用機制

資金是否能夠到位，是掛鉤能否順利實施的關(guān)鍵，而目前各級政府最為頭疼的就是資金問題。資金籌措可以采取上級政府獎勵一點，實施單位籌一點，村級出工補一點的辦法，同時要出臺掛鉤指標有償使用政策，落實用地單位的“占一補一”責任，凡是需要使用掛鉤指標的用地單位，均需按照標準支付指標使用費，收取的掛鉤指標有償使用費專項用于當?shù)氐膾煦^復(fù)墾工作。有條件的地方可以嘗試掛鉤復(fù)墾企業(yè)化運作，鼓勵企業(yè)或者個人參與掛鉤復(fù)墾出資，掛鉤指標優(yōu)先安排給參與投資的企業(yè)。

3、創(chuàng)新新增耕地的收益分配機制和項目區(qū)的補償方式，保障集體和群眾的合法權(quán)益

農(nóng)民最關(guān)心的是拆遷復(fù)墾的補償能否到位，標準是否能夠接受，新增耕地的利益如何分配。各級政府實施掛鉤工程之前，必須根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定處切實可行的補償標準和利益分配機制，要充分尊重農(nóng)民意愿，不得搞強制拆遷，切實維護被拆遷戶的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意見，有針對性地進行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公開，形成專門的利益分配機制。

4、進一步整合多方資源。

單靠縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的有限財力來繼續(xù)推進該項工作，難度不斷加大。為了更好地推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的深入開展，建議整合各方力量籌集資金。一是要進一步加大資金籌措力度，保證掛鉤復(fù)墾項目資金的及時到位。新增建設(shè)用地有償使用費和其它土地復(fù)墾專項資金盡快用于掛鉤土地及其他建設(shè)用地的開發(fā)整理工作。二是要結(jié)合本地區(qū)實際，設(shè)立掛鉤專項資金，建新留用區(qū)土地出讓金、土地整理專項資金等籌集后的不足部分可以使用農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行貸款、農(nóng)業(yè)重點開發(fā)建設(shè)資金及土地出讓純收益中用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的資金。三是要積極爭取上級支持，整合農(nóng)村道路改造、改水、改廁等扶持資金和農(nóng)業(yè)開發(fā)、節(jié)水灌溉等項目資金。四是探索建立多元化、多渠道的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤資金籌措機制，采用市場運作、業(yè)主開發(fā)的模式，廣泛吸納社會資金投入工程實施。

參考文獻：

篇8

中圖分類號：TU98 文獻標識碼： A

1.“兩規(guī)”的比較

1.1“兩規(guī)”的不同之處

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在許多國家是一個規(guī)劃，但在我國卻是分屬兩個法律授權(quán)，兩個行政部門主管。兩規(guī)在規(guī)劃的技術(shù)標準、目標、期限、側(cè)重點和管理方式等方面都存在差異， 給兩規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接造成了一定困難。

表1：土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的比較

區(qū)別 名稱 土地利用總體規(guī)劃 城鄉(xiāng)規(guī)劃

技術(shù)標準 （國土資廳發(fā)[2009]10號文）和2010年的《土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，一級類3個，分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他用地 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137－2011)，分為10大類用地，概括為建設(shè)用地、水域和其它用地。

兩個標準在城市建設(shè)用地、綠地、特殊用地和對外交通用地的界定上并不銜接。城市用地分類中城市建設(shè)用地的內(nèi)涵在壓縮，而土地利用分類中城市建設(shè)用地的內(nèi)涵在擴大。

人口統(tǒng)計口徑 城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常駐人口(含常住的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口和集體戶人口）的總和，不包括流動人口 城鎮(zhèn)人口人口包括居住在（規(guī)劃）建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和半年以上的暫住人口。

規(guī)劃期限 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國務(wù)院確定,一般為15年 編制規(guī)劃的政府部門根據(jù)城市的發(fā)展條件、發(fā)展趨勢等自行確定

思路和側(cè)重點 土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級下達的建設(shè)占用耕地、新增耕地面積和凈增耕地面積三項控制指標，側(cè)重土地資源的調(diào)控和配置，強調(diào)用地總量控制。 城市的發(fā)展思路和規(guī)模是建立在對城市的社會、經(jīng)濟、地理、產(chǎn)業(yè)政策等多因素的綜合分析之上的，以建設(shè)用地的需求定供給，重在控制城鎮(zhèn)的空間布局，側(cè)重保障發(fā)展。

管理方式 省政府審批，通過年度用地計劃、年度統(tǒng)計和規(guī)劃實施評估等手段進行管理 分級審批，分年度實施評估落實力度不夠

存在問題 兩規(guī)在規(guī)劃的技術(shù)標準、目標、期限、側(cè)重點和管理方式等方面都存在差異， 沒有明確土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃“銜接”方式，以及爭議解決程序；城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃理念與編制程序相反，導(dǎo)致空間資源規(guī)劃相互掣肘、相互沖突。

1.2.兩者內(nèi)在聯(lián)系

土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都是將土地作為主要規(guī)劃對象，核心內(nèi)容都是土地資源的合理開發(fā)和利用，它們的共同目標都為了合理使用土地資源，促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，而前者從保護耕地角度出發(fā)，落實建設(shè)用地“指標”的問題，后者從建設(shè)用地的合理布局角度，解決用地“坐標”的問題，只有將“指標”和“坐標”統(tǒng)一起來，才能實現(xiàn)對用地的控制。

2. 利辛縣“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的實踐

2.1背景:城鄉(xiāng)用地指標及空間布局不合理

利辛縣是皖北地區(qū)的農(nóng)業(yè)大縣， 2008年縣域常住人口153.97萬人，城鎮(zhèn)人口37.41萬人，城鎮(zhèn)化水平24.3%，遠低于安徽省城鎮(zhèn)化水平40.5%。

2005年全縣建設(shè)用地總面積為53671.42公頃，占全縣總土地總面積26.7%，農(nóng)村居民點用地22402.15公頃，占總建設(shè)用地71%，占全縣居民點面積的97.43%。農(nóng)村人均居民地面積為209平方米。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，第二、三產(chǎn)業(yè)為獲取規(guī)模效益，逐漸向縣城和重點鎮(zhèn)集聚，城市規(guī)模擴大的需求與用地指標不夠，將會造成城市拓展空間缺乏彈性，制約城市化、工業(yè)化進程。利辛縣空間發(fā)展問題已經(jīng)不局限于中心城區(qū)或城鎮(zhèn)，而是廣泛存在于整個縣域中。

2.3利辛縣“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的思路與實施

2.3.1總體思路

分析縣域土地利用尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的現(xiàn)狀存在問題及發(fā)展趨勢；研究確定優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的目標，提出城鄉(xiāng)用地發(fā)展戰(zhàn)略；加強城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)；制定區(qū)域內(nèi)主要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)布局思路及原則，并確定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展方向與建設(shè)規(guī)模；擬定利辛縣域統(tǒng)籌城。

2.3.2具體實踐

（1）城鄉(xiāng)建設(shè)用地預(yù)測：量的協(xié)調(diào)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城市、鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點和獨立工礦四類用地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模=城市建設(shè)用地+建制鎮(zhèn)建設(shè)用地+農(nóng)村居民點建設(shè)用地+獨立工礦用地

在縣城、建制鎮(zhèn)人口預(yù)測的基礎(chǔ)上，預(yù)測城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積；根據(jù)農(nóng)村人口預(yù)測及農(nóng)村人均用地的標準，預(yù)測農(nóng)居點用地。通過農(nóng)村人口的減少、人均指標的降低，計算推出的農(nóng)居點用地，減少的農(nóng)村居民點用地可以補充農(nóng)業(yè)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)集聚用地。

（2）兩規(guī)土地利用空間布局協(xié)調(diào)

規(guī)劃首先保障利辛縣2005-2020年大型重點建設(shè)項目的位置和占地，在總量不變的前提下，對縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚用地進行了調(diào)劑分配。建議在土地利用規(guī)劃調(diào)整中，將調(diào)劑工業(yè)用地劃為彈性管理區(qū),在這個區(qū)域內(nèi)預(yù)留建設(shè)用地空間,建設(shè)用地指標可以來自于經(jīng)批準后的對原規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地的核減和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，土地所有權(quán)仍為集體建設(shè)用地。

2.3.3“兩規(guī)”協(xié)調(diào)成效

在空間協(xié)調(diào)中基礎(chǔ)底圖采用“影像圖+土地利用規(guī)劃圖+城鎮(zhèn)規(guī)劃圖”疊合。以2005 年的土地利用規(guī)劃圖為基礎(chǔ)，結(jié)合影像圖，形成縣域總體規(guī)劃現(xiàn)狀基礎(chǔ)圖件。由于土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)圖不是同一坐標體系和比例尺度，造成用地在空間定位坐標上的不精確，雖然在總量上實現(xiàn)平衡，但在給類用地預(yù)測上有誤差，在實際管控中難以落實。利辛縣“兩規(guī)合一”是新形勢下城市發(fā)展的新需求，現(xiàn)在只是階段性探索，初步實現(xiàn)了兩個規(guī)劃在規(guī)模上的銜接和布局上的優(yōu)化，但在空間管治上執(zhí)行力有限。

圖1：2030年兩規(guī)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地空間布局圖 圖2：2030年調(diào)劑增加工業(yè)用地空間分布圖

3.“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的一些啟示和建議

3.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)條件：統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑和標準

兩規(guī)要有一致的用地分類；一致的人口統(tǒng)計口徑和預(yù)測；統(tǒng)一坐標的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2兩規(guī)同步啟動，土規(guī)以總規(guī)需求為引導(dǎo)

從城鄉(xiāng)功能分區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城市基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域生態(tài)體系、市域城鎮(zhèn)體系、中心城區(qū)建設(shè)邊界等方面，實現(xiàn)“兩規(guī)融合”。在城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，特別是建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。以基本農(nóng)田作為城市組團間的隔離帶，既發(fā)揮了農(nóng)田的糧食作物功能，又實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保效益。

3.3啟動編制縣（市）域總體規(guī)劃

為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展希望通過編制縣域總體規(guī)劃，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”， 并將其作為“兩規(guī)”銜接的基本平臺，以行政區(qū)域作為統(tǒng)計范圍，對縣域建設(shè)用地總規(guī)模進行統(tǒng)一核算。明確相同規(guī)劃期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地和非建設(shè)用地的總體布局，在充分考慮土地資源、水資源、生態(tài)環(huán)境容量等約束性條件，根據(jù)城市發(fā)展實際科學(xué)確定城市合理規(guī)模，并據(jù)此劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長邊界，明確禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)實施分階段的彈性控制，并據(jù)此建立管控制度和措施，從而使規(guī)劃能夠剛?cè)岵?，既管長遠，又管當前。

3.4城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實行“發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃+近期建設(shè)規(guī)劃”的模式，實現(xiàn)“兩規(guī)”指標的滾動式校正。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理層次，按照資源環(huán)境容量和耕地占補平衡的要求確定建設(shè)用地控制規(guī)模；按照占一補一的要求，實現(xiàn)近期、遠期的滾動平衡；在實現(xiàn)總量平衡的前提下優(yōu)先保障近期的建設(shè)空間；在落實上級規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃建設(shè)用地周圍劃定一定的彈性增長空間(在土地利用總體規(guī)劃中劃為一般耕地)，以安排今后通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加的建設(shè)用地指標。

結(jié)語： “兩規(guī)合一”受多種因素的影響，不單純是技術(shù)問題，在新型城鎮(zhèn)化背景下，還需在完善規(guī)劃框架、探索規(guī)劃編制、強化規(guī)劃管理、開展動態(tài)評估等方面不斷深入，以縣為單位開展全域空間規(guī)劃，落實縣域范圍內(nèi)土地和空間使用用途，發(fā)揮“兩規(guī)合一”的綜合優(yōu)勢、發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和調(diào)控作用。

參考文獻：

篇9

中圖分類號 F293.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0179-06

“脫鉤（Decoupling）”一詞最初源于物理領(lǐng)域，物理學(xué)界一般理解為“解耦”，通俗地講就是使兩個或多個物理量之間的響應(yīng)關(guān)系盡早分道揚鑣。早在1966年，國外學(xué)者就提出了關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境壓力的“脫鉤”問題［1］，首次將“脫鉤”概念引入社會經(jīng)濟領(lǐng) 域。此后，有關(guān)“脫鉤”概念的探討一步也沒有停息。近年來，“脫鉤”理論的研究進一步拓展到能源與環(huán)境、農(nóng)業(yè)政策、循環(huán)經(jīng)濟等領(lǐng)域，并取得了階段性成果［2～17］。國內(nèi)學(xué)者 對“脫鉤”的相關(guān)研究剛剛起步，臺灣學(xué)者［18］在參與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的能源與 環(huán)境項目研究時明確將Decoupling理解為“脫鉤”。大陸學(xué)者對“脫鉤”的研究較少，可歸納為兩類：其一，評價類［19～22］；其二，關(guān)系類［23～26］；前者主要探討“脫鉤 ”評價模式的分析、指標體系的構(gòu)建、度量尺度界定等層面，后者是最近兩年研究的最新成果，主要借助脫鉤理論分析我國經(jīng)濟發(fā)展與資源消耗之間的響應(yīng)關(guān)系，而運用“脫鉤”理論和方法分析我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的研究尚屬空白。筆者試圖借助“脫鉤”的基本思想和方法來探索我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的定量關(guān)系，為建設(shè)用地的優(yōu)化利用、土地的節(jié)約與集約利用提供參考和 借鑒。

1 問題的提出

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)建設(shè) 用地的規(guī)模不斷擴大，我國城鎮(zhèn)化的進程迅速向前推進。然而，快速城鎮(zhèn)化的背后有兩個問題值得我們深入思考：其一，不同區(qū)域的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移如何變化？其二，城鎮(zhèn)化的進程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的脫鉤程度如何界定？脫鉤指標如何選?。?/p>

人口遷移理論表明，隨著農(nóng)村人口大量遷入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村建設(shè)用地（尤其是農(nóng)村居民點用地）理論上分析應(yīng)有減少的趨勢。然而，如下兩點現(xiàn)實值得我們反思：其一，對比1996和2004年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)（見表1），八年間我國農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了77 520.40 hm2，平均每年增加9 690.05 hm2，說明現(xiàn)實與理論存在偏差；其二，2005年 《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號）文件的出臺，進一步驗證我國城鄉(xiāng)建設(shè)的利用是存在問題的。由此可見，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化是值得研究的焦點問題。 本研究試圖將脫鉤理論應(yīng)用到土地管理領(lǐng)域，借助其基本思想和方法對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的焦點問題進行分 析和探討。不容置疑，影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的因素眾多而復(fù)雜，諸 如人口的遷移和非農(nóng)就業(yè)、人居環(huán)境的改善、生產(chǎn)生活水平的提高等，這些都直接或間接的影響著城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化；但遷移理論表明，人口的遷移及其非農(nóng)就業(yè)是影響其變化的主導(dǎo)因素；本研究的根本目的是在眾多復(fù)雜矛盾中識別矛盾的主要方面，圍繞主要矛盾預(yù)測未來態(tài)勢，并審時度勢采取相應(yīng)管理措施以扭轉(zhuǎn)土地利用的不合理現(xiàn)狀。我們認為影響城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)變化的主要因素是人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的遷移。并提出研究假設(shè)：城鎮(zhèn)化的進程中，城鎮(zhèn)人口一直增加，農(nóng)村人口一直減少；在此假設(shè)基礎(chǔ)上構(gòu)建模型，因此模型（1）中含有絕對值。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地的脫鉤分析及模型構(gòu)建

2.1 脫鉤形態(tài)分析

依據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地變化方向的不同，城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤程度存在三種基本形態(tài)：其一，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地絕對脫鉤；其二，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地相對脫鉤；其三，城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地反向脫鉤。所謂“絕對脫鉤”（也稱“強脫鉤 ”）是指隨著人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地理性增長，農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少，現(xiàn)實變化和理論描述相吻合的一種理想狀態(tài)。而“相對脫鉤”和“反向脫鉤”均是現(xiàn)實與理論存在偏差或矛盾的畸形狀態(tài)，前者是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地理性增長的同時農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模也呈現(xiàn)增長的態(tài)勢，但增長的速度農(nóng)村慢于城鎮(zhèn)的一種發(fā)展狀態(tài)，這種發(fā)展狀態(tài)偏離人口遷移理論；“反向脫鉤”有違城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，出現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地減少而農(nóng)村建設(shè)用地增加的一種畸形狀態(tài)（見圖1）。

2.2 臨界值界定

當前，有關(guān)脫鉤程度的界定主要是概念界定，一般包括總量界定和相對量界定兩種［19］，Jarmo Vehmas等人［25］在 研究歐盟15國物質(zhì)消耗總量與經(jīng)濟發(fā)展的EKC（根據(jù)各國經(jīng) 濟發(fā)展經(jīng)驗得知，經(jīng)濟發(fā)展初期常會造成日益嚴重的環(huán)境污染問題，是各國發(fā)展的必 經(jīng)之路。顧志耐曲線則進[CM)]圖1 脫鉤形態(tài)示意圖

Fig.1 Schematic diagram of different decoupling shap es[HJ*3/5][HT9.5SS]

一步指出，當經(jīng)濟發(fā)展達到某個程度以后，環(huán)境污染與經(jīng)濟成長可能有脫鉤的現(xiàn)象產(chǎn)生，表示環(huán)境與經(jīng)濟是可以兼容并顧的發(fā)展。此學(xué)說目前尚未得到足夠的普遍實證，各國仍然積極探討追求環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展兩者兼顧的途徑。）關(guān)系的過程中，綜合了總量與相對量兩類指標，界定了“脫鉤”和“復(fù)鉤”分界線，但對其分界值的確定比較主觀，對為什么要以此值作為分界值沒有做出解釋說明。我們在定量確定不同脫鉤程度的分界值時，以城鄉(xiāng)規(guī)劃人均建設(shè)用地標準為依據(jù)（見表2、表3）。

慮到節(jié)約集約用地的要求，人均建設(shè)用地不能太高，這里取人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地的極小值60.1 m2計算，進一步講，一個人由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)以后，人均 建設(shè)用地的一個極端轉(zhuǎn)化系數(shù)為：1.2(60.1/50)，這個轉(zhuǎn)化系數(shù)充分考慮了節(jié)約集約用地的基本 要求。若不考慮節(jié)約集約用地的要求，此人在城鎮(zhèn)的建設(shè)用地規(guī)模最高不應(yīng)超過城鎮(zhèn)人均規(guī)劃指標的上限120.0 m2，此時的轉(zhuǎn)化系數(shù)為2.4（120.0/50），超過這個轉(zhuǎn)化系數(shù)，說明 城鎮(zhèn)土地利用首先違背了節(jié)約集約用地的要求，更是突破了城鎮(zhèn)規(guī)劃指標的上限。因此，可以把2 .4作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的一個臨界轉(zhuǎn)化系數(shù)。

切入點二：從農(nóng)村人均建設(shè)用地極大值150 m2切入。若以極端值150 m2為起點分析，按 照上述思路，可計算此時的轉(zhuǎn)化系數(shù)分別為：0.4（60.1/150）和0.8（120.0/150）；其中， 系數(shù)0.4更值得關(guān)注，因為，小于這個轉(zhuǎn)化系數(shù)，雖然更能節(jié)約集約利用土地，但人均建設(shè)用地 低于城鎮(zhèn)規(guī)劃指標的下限（60.1 m2），有違以人為本的理念和城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，以人為本 的理念要求人均建設(shè)用地、人均建筑面積、人均綠地擁有量等民生指標應(yīng)有所提高。所以說，0.4也可作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的另一個臨界轉(zhuǎn)化系數(shù)。

綜上分析，在不考慮城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化方向的前提下，一個人由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)以后，城鄉(xiāng)人 均建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化系數(shù)處于0.4和2.4之間時，是符合城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃標準的；跳越這一范 圍，意味著城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地將向小于60.1 m2或大于120.0 m2的方向發(fā)展。因此，0. 4和2.4反映了城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地變化的兩個臨界值。

2.3 模型構(gòu)建

借鑒Jarmo Vehmas和Tapio等人［25～27］的分析思路，參照上述分析，構(gòu)建如下分 析模型：

ξ=ΔStown/|ΔPtown|ΔScountry/|ΔP country|=[SX(]ΔStownΔScountry×ΔPcountryΔPtown（1）

式中：ξ為脫鉤程度系數(shù)；ΔStown為城鎮(zhèn)建設(shè)用地變化量；ΔScountry為 農(nóng)村 建設(shè)用地變化量；ΔPtown為城鎮(zhèn)人口變化量；ΔPcountry為農(nóng)村人口變化量 。

依照臨界值計算結(jié)果，按照此分析模型，本研究提出如圖2所示的城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村建 設(shè)用地定量分界模型坐標圖（脫鉤程度系數(shù)用ξ表示），從而能夠為我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的研究提供定量參考。

如圖2所示，將在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模理性增長（Stown>0）的同時，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī) 模相應(yīng)減少（Scountry

其他情況雖然也實現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的理性增長（Stown>0）或農(nóng)村建設(shè)用地 規(guī)模的減少（Scountry0）或城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的同時減少（Scountry>0），兩種狀態(tài)的脫鉤程度 系數(shù)均大于零（ξ>0），并未出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的“強脫鉤”或“強負脫鉤”狀態(tài)。因此有必要對一、三象限的不同狀態(tài)進行進一步界定，利用本文上述計算的臨界值（0.4和2.4），借鑒前人 研究的成果或思路［22～25］，依據(jù)脫鉤系數(shù)和變化方向的不同，將一三象限的不同狀 態(tài)進一步定量界定出六種狀態(tài)，我們分別稱為“弱脫鉤”（0

3 模型驗證

3.1 研究區(qū)概況

無錫地處江蘇省南部、經(jīng)濟發(fā)達的長江三角洲中部，北靠長江，南瀕我國第三大淡水湖── 太湖；西離南京183 km，東距上海128 km，是江蘇省省轄的一個沿海區(qū)域。2005年全區(qū) 土地總面 積為4 787.61 km2；其中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地22 406.33 hm2，農(nóng)村建設(shè)用地35 114.99hm2；總 人口582.11萬人，其中城鎮(zhèn)人口400.83萬人，農(nóng)村人口181.28萬人；現(xiàn)轄江陰、宜 興、錫山 三個縣級市和崇安、南長、北塘、惠山、新區(qū)等區(qū)域。境內(nèi)除宜興南部屬丘陵山區(qū)外，地勢 平坦，間有低山殘丘，河流湖泊縱橫交織，氣候溫暖濕潤，土地肥沃，物產(chǎn)豐饒，山明水秀 ，風景佳絕，素有江南“魚米之鄉(xiāng)”的美稱。

3.2 指標選取及模型驗證

本文選取了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模（Stown）、農(nóng)村建設(shè)用地 規(guī)模（Scountry）、 城鎮(zhèn)人口（Ptown）和農(nóng)村人口（Pcountry）四個指標作為主要考核指標，并收集了從1997-2005 年共9年的Stown、Scountry、Ptown和Pcountry數(shù)據(jù)。進一步整理，得到 1998-2005年8年間四個考核指標的變化量，按照本研究構(gòu)建的分析模型（式1）可計 算出8年間的脫鉤程度系數(shù)（ξ）。數(shù)據(jù)整理及計算結(jié)果見表4。

權(quán)衡結(jié)果，得到臨港新城1997-2005年城鎮(zhèn)建設(shè)用地變化量（Stown）、農(nóng)村 建設(shè)用地變化量（Scountry） 及城鄉(xiāng)建設(shè)用地脫鉤程度系數(shù)。計算結(jié)果表明，8年間臨港新城 城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化驗證了模型界定的四種狀態(tài)：其一，“強脫鉤”狀態(tài)；其二，“弱脫鉤”狀態(tài)；其三，“弱負脫鉤”狀態(tài)；其四，“擴張負脫鉤”狀態(tài)。

3.3 結(jié)論分析

我們以時間為視角分析可知：1998-2000年，無錫城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模理性增長（Stown>0）的同時農(nóng)村建設(shè)用地規(guī) 模同步 增長（Scountry>0）并且脫鉤程度系數(shù)大于零（ξ>0），城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化 分別處于“ 擴張負脫鉤”、“擴張連接”和“弱脫鉤”的非理想狀態(tài)；也就是說城鎮(zhèn)建設(shè)理性增長的同 時，農(nóng)村建設(shè)用地卻沒能有效控制，反而出現(xiàn)同步增長的趨勢。說明城鄉(xiāng)建設(shè)用地的動態(tài)變 化不盡合理，有違土地節(jié)約集約用地的基本理念。調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)上述三種狀態(tài)原因主要 有兩個：其一，無錫注重城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，農(nóng)村建設(shè)用地管理有所放松。3年間，凈 增建 設(shè)用地達607.07 hm2；其中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加522.66 hm2，農(nóng)村建設(shè)用地 增加 84.41 hm2；其二，“空心村”現(xiàn)象普遍存在，造成農(nóng)村建設(shè)用地的閑置和浪費。

2001年間城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化開始向“強脫鉤”的理想態(tài)勢發(fā)展。2001年出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建 設(shè)用地規(guī)模理性增長（Stown>0）和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模相應(yīng)減少（Scoun try

2003年以后無錫城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化走向了土地利用的合理軌道，開始出現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模理 性增長（Stown>0）和農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模相應(yīng)減少（Scountry

綜上所述得出三點結(jié)論：其一， 2000年以前無錫城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化出現(xiàn)“擴張負脫鉤”、“擴 張連接”和“弱脫鉤”的非理想狀態(tài)，近年呈現(xiàn)“強脫鉤”的理想狀態(tài)； 其二，土地宏觀政策是調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的有效手段；其三，開展土地整理是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的有效舉措。

4 進一步討論

國外對“脫鉤”理論和方法的探索和研究日趨成熟，國內(nèi)的研究尚處于起步階段，如何將國外成熟的“脫鉤”理論和方法恰當?shù)倪\用到我國具體問題上，這是值得我們進一步思考和探索的。

（1）將“脫鉤”的基本理論和方法引入到城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的相互關(guān)系之中，填補我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化之間尚無定量結(jié)論的空白；并且可以在城鎮(zhèn)建設(shè)用地理性增長的同時，為測度農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少的程度提供標準和度量尺度，進而為建設(shè)用地的優(yōu)化利用、土地的節(jié)約與集約利用提供參考和借鑒。

（2）縱向上分析，不同區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地的變化方向和程度不盡相同，實證分析的結(jié)論不具有通用性。結(jié)論一較為客觀；結(jié)論二、三是在特定的區(qū)域內(nèi)，現(xiàn)實政策或措施對模型計算結(jié)果不謀而合的解釋，在其他區(qū)域是否仍然成立，有待筆者下一步研究驗證。不過，本研究臨界值的界定、構(gòu)建的模型、選取的指標及分析方法可以應(yīng)用到不同區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的不同情況，運用本研究的分析思路，定量界定出不同區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化的關(guān)系后，根據(jù)不同的“脫鉤”狀態(tài)，采取相應(yīng)對策以扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地不合理的發(fā)展態(tài)勢。

致謝： 臺灣學(xué)者李堅明（臺北大學(xué)自然資源與環(huán)境管理研究所教授）就本研究提出許多修改建議，在此一并感謝！

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篇10

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地節(jié)約集約利用概念

2008年，國務(wù)院《關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》明確要求，切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地：一要按照節(jié)約集約用地原則，審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標準。二要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率。三要充分發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地長效機制。四要強化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用。五要加強監(jiān)督檢查，全面落實節(jié)約集約用地責任[1]。將中央政策落實到實處，節(jié)約集約用地，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，滿足城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的需要。土地的節(jié)約集約利用，最關(guān)鍵的就是要對土地資源進行集約經(jīng)營。土地集約經(jīng)營是在單位土地面積上投入較多生產(chǎn)資料等要素，城鄉(xiāng)規(guī)劃中同一塊土地面積上聚集的相關(guān)要素越多意味著該土地利用的集約度越高。

2 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀

2013年12月國土資源部的“第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果”顯示，截止到2009年12月31日，全國建設(shè)用地從第一次調(diào)查時的2918.0萬公頃（4.38億畝）增加到3500.0萬公頃（5.25億畝），增加了581.9萬公頃（8729萬畝）。而耕地13538.5萬公頃（20.31億畝），這與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)18億畝多的耕地相比，多出2億畝[2]。但到了2012年，全國耕地數(shù)據(jù)是20.27億畝，而2013年全國糧食播種面積是16.79億畝[3] 。建設(shè)用地和耕地數(shù)據(jù)的變化顯示，我國國耕地總量有所減少，建設(shè)占用耕地數(shù)量上漲，用地形勢依然十分嚴峻，仍需要堅持嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度。具體表現(xiàn)如下：

2.1土地利用集約度不高，粗放利用問題比較突出。由于過去節(jié)約土地資源的意識沒有樹立起來，長期以來形成了城鄉(xiāng)規(guī)劃中粗放用地的不良習(xí)慣，各個地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃時都不同程度的存在土地資源的浪費現(xiàn)象，寶貴的土地資源沒能得到充分、有效、及時利用。

2.2用地結(jié)構(gòu)不夠合理，土地浪費現(xiàn)象嚴重。從城鄉(xiāng)發(fā)展看，一些地區(qū)城鄉(xiāng)用地規(guī)模擴張過快，城鄉(xiāng)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理， 城鄉(xiāng)公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)過分強調(diào)規(guī)模。有些城鄉(xiāng)地區(qū)工業(yè)用地除生產(chǎn)及輔助設(shè)施用地外，其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過大[4]。

2.3一些不合法現(xiàn)象嚴重影響節(jié)約集約利用土地。當前，一些地方為片面追求經(jīng)濟發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等，不顧“三令五申”和法律法規(guī)，未批先用、非法占用耕地，修建臨時性建筑和永久性建筑。這些行為嚴重影響了土地的節(jié)約和集約利用。

2.4城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管機制不完善，執(zhí)法力度不大。有些地區(qū)對節(jié)約集約用地的責任機制和考核機制還沒有建立，相關(guān)的配套政策措施不夠完善，建設(shè)用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。對空置、閑置土地的查處力度不夠大，對各種違法違規(guī)用地查處力度不夠到位，影響了城鄉(xiāng)規(guī)劃中節(jié)約集約利用土地的實際效果。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃中節(jié)約集約用地的思考

3.1加強監(jiān)管，切實做到節(jié)約集約用地。

3.1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃時要科學(xué)用地， 從根本上阻斷土地浪費。要轉(zhuǎn)變土地管理的職能和方式，樹立長遠開發(fā)和利用土地資源的觀念，做好城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的銜接，整合用地資源，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)。嚴格監(jiān)督建設(shè)用地項目規(guī)劃預(yù)審和審批關(guān)，不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、集約用地標準、土地利用總體規(guī)劃的用地項目堅決不予供地，從源頭上阻斷浪費土地行為的發(fā)生[5]。

3.1.2嚴格貫徹國家有關(guān)土地的各項規(guī)定，預(yù)防土地濫用。在落實經(jīng)營性用地、工業(yè)用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的用地招標、拍賣、掛牌出讓的制度基礎(chǔ)上，對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地積極探索實行有償使用。其他建設(shè)用地嚴格實行市場配置、有償使用。

3.1.3建立嚴格的監(jiān)管制度，謹防不合理用地。 按照“項目建設(shè)用地控制指標”的有關(guān)要求，嚴格審核建設(shè)項目用地投資強度、建筑容積率、投資期限等指標。同時，還應(yīng)對各類用地的規(guī)模進行嚴格的控制和核查。加強建設(shè)用地審批后的跟蹤管理，對所有新供地項目實行跟蹤管理，確保能按照土地管理法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定和土地出讓合同約定的要求用地[6]。

3.2城鄉(xiāng)規(guī)劃中建立評價體系，利于土地節(jié)約集約利用。

針對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用情況，可以建立專門的評價體系。評價體系既要反映土地節(jié)約集約利用的共性，又要體現(xiàn)不同城市土地利用的特征[7]。評價指標體系可以與不同城市土地節(jié)約集約利用評價的各個層次的空間范圍相對應(yīng)，同時與節(jié)約集約利用的內(nèi)涵保持一致。

對于一個區(qū)域的土地節(jié)約和集約利用情況的綜合評價指標的具體構(gòu)建，主要從分地類和分區(qū)域兩種方法入手。分地類節(jié)約和集約利用評價指標體系又分為農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大類，分區(qū)節(jié)約和集約利用評價指標體系又分為城市和農(nóng)村等類型。再往下分，農(nóng)用地節(jié)約集約利用評價指標體系又分為耕地評價指標體系、園地評價指標體系、林地評價指標體系三個小類[8]。建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價指標體系又分為城鎮(zhèn)用地評價指標體系、農(nóng)村居民點評價指標體系和交通運輸用地評價指標體系等類型。區(qū)域節(jié)約和集約用地評價指標體系以整個區(qū)域綜合土地節(jié)約和集約利用作為評價對象，側(cè)重從區(qū)域整體用地布局、用地結(jié)構(gòu)、土地開發(fā)利用強度以及土地利用合理性等方面，評價土地總體的使用效率和潛力。

我國土地資源雖然豐富，但由于人口眾多，人均可使用的土地面積有限。再加上近幾年城鄉(xiāng)建設(shè)飛速發(fā)展，對土地的需求量急劇增加。這種形勢下，城鄉(xiāng)規(guī)劃中更要堅持節(jié)約集約的土地利用原則，這樣才能最合理的利用土地資源，將現(xiàn)有面積的土地作用發(fā)揮到最大。

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